Hotărâre nr. 10 din 23.05.2013

La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 16 noiembrie 2012 de dl Serghei Sîrbu, deputat în Parlament, în temeiul articolelor 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, pentru controlul constituţionalităţii articolului I pct. 6, articolelor III şi IV din Legea nr. 91 din 26 aprilie 2012 pentru modificarea și completarea unor acte legislative, care vizează competenţele autorităţilor administraţii publice locale de nivelul al doilea în domeniul înfiinţării, reorganizării şi lichidării instituţiilor de învăţământ primar, gimnazial, liceal şi extraşcolar, precum şi transmiterea gestionării financiare a respectivelor instituții din competenţa autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul întâi în competenţa celor de nivelul al doilea.

Autorul sesizării a pretins că prevederile contestate încalcă principiul autonomiei locale, limitând competenţa autorităţilor publice locale de nivelul întâi în domeniul înfiinţării, reorganizării sau lichidării instituţiilor de stat de învăţământ primar, gimnazial, liceal şi extraşcolar. Astfel, potrivit autorului sesizării, prevederile contestate din Legea învăţământului, Legea privind finanţele publice locale şi Legea privind descentralizarea administrativă, în redacţia Legii nr. 91 din 26 aprilie 2012 pentru modificarea și completarea unor acte legislative (articolul I pct. 6, articolele III şi IV), vin în contradicţie cu prevederile articolelor 1 alin. (3), 2, 4 alin. (1), 8, 109, 110 alin. (1), 112 alineatele (1) şi (2) şi articolului 113 din Constituţie.

Prin decizia Curţii Constituţionale din 12 aprilie 2013 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudicia fondul cauzei.

În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opinia Preşedintelui Republicii Moldova, Parlamentului, Guvernului, Ministerului Educaţiei, Ministerului Finanţelor, Universităţii de Stat din Moldova, Academiei de Administrare Publică de pe lângă Preşedintele Republicii Moldova.

La şedinţa plenară publică autorul sesizării a participat personal. Parlamentul a fost reprezentat de dl Sergiu Chirică, consultant principal în cadrul Direcţiei juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de dna Tatiana Potîng, viceministru al educaţiei, şi dna Rodica Josanu, şefa Secţiei juridice a Ministerului Educaţiei.

Prevederi relevante ale Legii învăţământului nr. 547-XIII din 21 iulie 1995 (M. O., 1995, nr. 62-63, art. 692) sunt următoarele: Articolul 40 1 Competenţa autorităţilor publice în domeniul înfiinţării, reorganizării şi lichidării instituţiilor de învăţământ de stat „ (1) Autorităţile administraţiei publice locale de nivelul întâi decid, prin coordonare prealabilă cu Ministerul Educaţiei, înfiinţarea, reorganizarea sau lichidarea instituţiilor de stat de învăţământ preşcolar şi extraşcolar. [Alin.(2) abrogat prin Legea nr.91 din 26.04.2012 , în vigoare 01.01.2013] (3) Autorităţile administraţiei publice locale de nivelul doi decid, prin coordonare prealabilă cu Ministerul Educaţiei, înfiinţarea, reorganizarea sau lichidarea instituţiilor de stat de învăţământ primar, gimnazial, liceal şi extraşcolar. (4) Ministerele şi departamentele interesate fac propuneri de înfiinţare, reorganizare sau lichidare a instituţiilor de stat de învăţământ liceal, secundar profesional, mediu de specialitate, superior universitar, subordonate autorităţilor administraţiei publice centrale, şi le înaintează spre examinare Ministerului Educaţiei. (5) Ministerul Educaţiei: [Lit.a) abrogată prin Legea nr.91 din 26.04.2012 , în vigoare 01.01.2013] b) propune înfiinţarea, reorganizarea sau lichidarea instituţiilor de stat de învăţământ liceal, special, secundar profesional, complementar, mediu de specialitate, superior universitar, subordonate autorităţilor administraţiei publice centrale, şi le înaintează spre examinare Guvernului. (6) Academia de Ştiinţe a Moldovei face propuneri de înfiinţare, reorganizare sau lichidare a instituţiilor de stat de învăţământ liceal şi superior universitar, subordonate Academiei de Ştiinţe a Moldovei, şi le înaintează Guvernului spre examinare. (7) Guvernul: a) decide asupra propunerilor Ministerului Educaţiei şi ale Academiei de Ştiinţe a Moldovei privind înfiinţarea, reorganizarea sau lichidarea instituţiilor de stat de învăţământ liceal, special, secundar profesional, complementar, mediu de specialitate, subordonate autorităţilor administraţiei publice centrale; b) confirmă propunerile Ministerului Educaţiei şi ale Academiei de Ştiinţe a Moldovei de înfiinţare, reorganizare sau lichidare a instituţiilor de stat de învăţământ superior universitar şi le înaintează spre aprobare Preşedintelui Republicii Moldova; c) examinează şi înaintează propuneri de înfiinţare, reorganizare sau lichidare a instituţiilor de cercetări ştiinţifice, a instituţiilor de perfecţionare a cadrelor şi le prezintă spre aprobare Preşedintelui Republicii Moldova. (8) Preşedintele Republicii Moldova decide asupra propunerilor Guvernului privind înfiinţarea, reorganizarea sau lichidarea instituţiilor de stat de învăţământ superior universitar, precum şi a instituţiilor de cercetări ştiinţifice şi a instituţiilor de perfecţionare a cadrelor. (9) Preşedintele Republicii Moldova aprobă prin decret statutul instituţiei de stat de învăţământ de pe lângă Preşedintele Republicii Moldova." Articolul 45 Competenţele autorităţilor administraţiei publice locale „Autorităţile administraţiei publice locale au în domeniul învăţământului, în principal, următoarele competenţe: a) supraveghează respectarea legislaţiei învăţământului în teritoriu; b) ţin evidenţa copiilor de vârstă şcolară obligatorie şi asigură şcolarizarea lor până la vârsta de 16 ani; c) pot asigura protecţia socială a cadrelor didactice din instituţiile de învăţământ (repartizarea de spaţiu locativ, acordarea de facilităţi, conform legislaţiei în vigoare, etc.); d) stabilesc amplasarea şi ţin evidenţa instituţiilor de învăţământ privat din teritoriu; e) ţin evidenţa şi organizează tutela minorilor orfani sau fără susţinători legali, precum şi adopţia acestora sau repartizarea lor în case de copii, şcoli de tip internat sau în plasament familial; f) asigură plasarea în câmpul muncii a absolvenţilor orfani, precum şi a persoanelor cu handicap psihic, fizic sau de altă natură; g) acordă ajutor material şi de alt fel familiilor cu copii preşcolari şi copii cuprinşi în învăţământul obligatoriu, în modul stabilit; h) asigură transportul gratuit al elevilor la şi de la instituţiile de învăţământ în localităţile rurale, la distanţe ce depăşesc 3 km; i) organizează asistenţa medicală gratuită şi alimentaţia copiilor, odihna şi reconfortarea elevilor şi studenţilor în timpul vacanţelor."

Prevederile relevante ale Legii privind administraţia publică locală nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006 (M. O., 2007, nr. 32-35, art. 116) sunt următoarele: Articolul 3 Principiile de bază ale administrării publice locale „(1) Administrarea publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor publice locale şi consultării cetăţenilor în probleme locale de interes deosebit. (2) Autorităţile administraţiei publice locale beneficiază de autonomie decizională, organizaţională, gestionară şi financiară, au dreptul la iniţiativă în tot ceea ce priveşte administrarea treburilor publice locale, exercitându-şi, în condiţiile legii, autoritatea în limitele teritoriului administrat. (3) Aplicarea principiilor enunţate în prezentul articol nu poate afecta caracterul unitar şi indivizibil al starului." Articolul 4 Statutul juridic al unităţii administrativ-teritoriale „Unitatea administrativ-teritorială este persoană juridică de drept public şi dispune, în condiţiile legii, de un patrimoniu distinct de cel al statului şi al altor unităţi administrativ-teritoriale." Articolul 6 Raporturile dintre autorităţile administraţiei publice „(1) Consiliile locale şi cele raionale, primarii şi preşedinţii de raioane funcţionează ca autorităţi administrative autonome, soluţionând treburile publice din sate (comune), oraşe (municipii) şi raioane în condiţiile legii. (2) Raporturile dintre autorităţile publice centrale şi cele locale au la bază principiile autonomiei, legalităţii, transparenţei şi colaborării în rezolvarea problemelor comune. (3) Între autorităţile centrale şi cele locale, între autorităţile publice de nivelul întâi şi cele de nivelul al doilea nu există raporturi de subordonare, cu excepţia cazurilor prevăzute de lege." Articolul 7 Autonomia şi legalitatea în activitatea autorităţilor administraţiei publice locale „În realizarea competenţelor lor, autorităţile administraţiei publice locale dispun de autonomie, consfinţită şi garantată prin Constituţia Republicii Moldova, Carta Europeană a Autonomiei Locale şi prin alte tratate la care Republica Moldova este parte." Articolul 9 Suportul financiar al autonomiei locale „Pentru asigurarea autonomiei locale, autorităţile administraţiei publice locale elaborează, aprobă şi gestionează în mod autonom bugetele unităţilor administrativ-teritoriale, având dreptul să pună în aplicare taxe şi impozite locale şi să stabilească cuantumul lor în condiţiile legii." Articolul 10 Organizarea activităţii autorităţilor publice locale „(1) Autorităţile publice locale îşi desfăşoară activitatea în domeniile stabilite de Legea privind descentralizarea administrativă, dispunând în acest scop de competenţe depline care nu pot fi puse în cauză sau limitate de nici o autoritate publică, decât în condiţiile legii. (2) Competenţele autorităţilor publice locale sunt delimitate în condiţiile prezentei legi între competenţele autorităţilor publice deliberative şi executive de nivelurile întâi şi al doilea." (3) Autorităţile administraţiei publice centrale nu pot să stabilească ori să impună competenţe autorităţilor publice locale fără o evaluare prealabilă a impactului financiar pe care aceste competenţe l-ar putea genera, fără o consultare a autorităţilor locale de nivelul corespunzător şi fără ca colectivităţile locale să fie asigurate cu mijloacele financiare necesare."

Prevederile relevante ale Legii privind finanţele publice locale nr. 397-XV din 16 octombrie 2003 (M. O., 2003, nr. 248-253, art. 996) sunt următoarele: Articolul 2 Finanţele publice locale „(1) Finanţele publice locale fac parte integrantă din sistemul finanţelor publice naţionale şi includ: 1) bugetele raioanelor, constituite din: a. bugetul raional, care reprezintă totalitatea veniturilor şi cheltuielilor necesare exercitării funcţiilor ce sunt în competenţa raionului conform legislaţiei şi a funcţiilor suplimentare delegate de Guvern; b. bugetele locale - bugetele satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor) din componenţa raionului; [...]" Articolul 3 Garanţiile autonomiei financiare „(1) Bugetele unităţilor administrativ-teritoriale, specificate la art.2 alin.(l) din prezenta lege, constituie elemente independente care se elaborează, se aprobă şi se execută în condiţii de autonomie financiară, în conformitate cu prevederile prezentei legi şi ale Legii privind administraţia publică locală. [...]" Articolul 8 Delimitarea competenţelor în efectuarea cheltuielilor publice „(1) Competenţele în ceea ce priveşte efectuarea cheltuielilor publice sunt delimitate între bugetele unităţilor administrativ-teritoriale în temeiul Legii privind administraţia publică locală. (2) De la bugetele satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor, cu excepţia municipiilor Bălţi şi Chişinău) sunt finanţate cheltuielile ce ţin de: [...] 5) întreţinerea instituţiilor de învăţământ preşcolar şi complementar (extraşcolar); 6) întreţinerea instituţiilor de cultură şi desfăşurarea activităţilor publice în domeniul culturii (căminelor şi caselor de cultură, altor aşezăminte de culturalizare); 7) întreţinerea bibliotecilor şi muzeelor; 8) cultura fizică şi sport; [...] 14) întreţinerea altor instituţii şi desfăşurarea altor activităţi atribuite, conform legislaţiei, autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul întâi. [Alin.(3) exclus prin Legea nr.91 din 26.04.2012 , în vigoare 01.01.2013] (4) De la bugetele raionale sînt finanţate cheltuielile ce ţin de: [...] 2) construcţia obiectivelor publice de interes raional; 3) întreţinerea şcolilor primare şi şcolilor primare-grădiniţe, gimnaziilor şi liceelor, instituţiilor de învăţământ secundar profesional, şcolilor-internat şi gimnaziilor-internat cu regim special, altor instituţii din domeniul învăţământului care deservesc populaţia raionului respectiv, precum şi de activitatea metodică, de alte activităţi din domeniu; [...] 11) întreţinerea altor instituţii şi desfăşurarea altor activităţi atribuite, conform legislaţiei, autorităţilor administraţiei publice ale raioanelor. (5) De la bugetul central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special sînt finanţate cheltuielile ce ţin de: [...] 2) construcţia obiectivelor publice pentru unitatea teritorială autonomă cu statut juridic special; 3) întreţinerea şcolilor primare şi şcolilor primare-grădiniţe, gimnaziilor şi liceelor, instituţiilor de învăţământ secundar profesional, şcolilor-internat şi gimnaziilor-internat cu regim special, altor instituţii din domeniul învăţământului care deservesc populaţia unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, precum şi de activitatea metodică, de alte activităţi din domeniu; [...] 11) întreţinerea altor instituţii şi desfăşurarea altor activităţi atribuite, conform legislaţiei, unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special. (6) De la bugetul municipal Bălţi şi bugetul municipal Chişinău sunt finanţate cheltuielile ce ţin de: [...] 3) construcţia obiectivelor publice de interes municipal; [...] 7) întreţinerea instituţiilor de învăţământ preşcolar, şcolilor primare şi şcolilor primare-grădiniţe, gimnaziilor şi liceelor, instituţiilor de învăţământ complementar (extraşcolar) şi secundar profesional, şcolilor-internat şi gimnaziilor-internat cu regim special, altor instituţii din domeniul învăţământului care deservesc populaţia municipiului respectiv, cu excepţia instituţiilor de învăţământ specificate la alin.(2) pct.5) din prezentul articol, precum şi de activitatea metodică, de alte activităţi din domeniu; 8) întreţinerea instituţiilor de cultură şi desfăşurarea activităţilor publice în domeniul culturii (căminelor şi caselor de cultură, altor aşezăminte de culturalizare); 9) întreţinerea bibliotecilor şi muzeelor; 10) cultura fizică şi sport; [...]" Articolul 11 Transferuri cu destinaţie specială (1) Transferurile cu destinaţie specială se prevăd în legea bugetară anuală şi în alte acte normative şi pot fi alocate bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale în caz de: a) delegare de către Guvern a unor funcţii suplimentare autorităţilor administraţiei publice locale; b) adoptare de acte legislative şi alte acte normative a căror aplicare necesită mijloace bugetare suplimentare pentru compensarea unor venituri ratate ale bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, modificarea organizării administrativ-teritoriale etc. (1 1 ) Transferurile cu destinaţie specială stipulate la alin. (1) din prezentul articol se includ, la momentul înregistrării acestora în cont, în bugetul unităţii administrativ-teritoriale în baza dispoziţiei executorului (ordonatorului) principal de buget, cu rectificarea ulterioară a bugetului respectiv. (2) Transferurile cu destinaţie specială, stipulate la alin. (1) din prezentul articol, utilizate contrar destinaţiei se virează, până la sfârşitul anului bugetar, în mărimea sumei respective în bugetul de la care au fost primite. În cazul în care suma corespunzătoare nu este virată de bugetul respectiv, Ministerul Finanţelor, în baza dării de seamă anuale, este în drept să restabilească forţat la bugetul de stat sumele transferurilor utilizate contrar destinaţiei prin intermediul relaţiilor interbugetare. [Alin.(3) exclus prin Legea nr.91 din 26.04.2012 , în vigoare 01.01.2013]

Prevederile relevante ale Legii privind descentralizarea administrativă nr. 435-XVI din 28 decembrie 2006 (M. O., 2007, nr. 29-31, art. 91) sunt următoarele: Articolul 3 Principiile descentralizării administrative „Descentralizarea administrativă are la bază următoarele principii: a) principiul autonomiei locale, care presupune garantarea dreptului şi capacităţii efective a autorităţilor publice locale de a reglementa şi gestiona, conform legii, sub propria lor responsabilitate şi în interesul populaţiei locale, o parte importantă din treburile publice; b) principiul subsidiarităţii, care presupune exercitarea responsabilităţilor publice de către autorităţile care sunt cel mai aproape de cetăţeni, cu excepţia cazurilor în care intervenţia autorităţilor de nivel superior prezintă avantaje evidente ce rezultă din volumul şi natura responsabilităţilor şi din necesitatea de a asigura eficacitatea acţiunii publice; c) principiul echităţii, care presupune garantarea unor condiţii şi oportunităţi egale tuturor autorităţilor publice locale pentru a-şi atinge obiectivele în realizarea competenţelor lor; d) principiul integrităţii competenţelor, care presupune că orice competenţă atribuită autorităţilor publice locale trebuie să fie deplină şi exclusivă, exercitarea acesteia nu poate fi contestată sau limitată de o altă autoritate decât în cazurile prevăzute de lege; [...]" Articolul 4 Domeniile proprii de activitate ale autorităţilor publice locale „(1) Pentru autorităţile publice locale de nivelul întâi se stabilesc următoarele domenii proprii de activitate: [...] g) administrarea bunurilor din domeniile public şi privat locale; h) construcţia, gestionarea, întreţinerea şi echiparea instituţiilor preşcolare şi extraşcolare (creşe, grădiniţe de copii, şcoli de artă, de muzică); [...] j) activităţi culturale, sportive, de recreaţie şi pentru tineret, precum şi planificarea, dezvoltarea şi gestionarea infrastructurilor necesare acestor tipuri de activităţi; [...] (2) Pentru autorităţile publice locale de nivelul al doilea se stabilesc următoarele domenii proprii de activitate: a) administrarea bunurilor din domeniile public şi privat ale raionului; b) planificarea şi administrarea lucrărilor de construcţie, întreţinere şi gestionare a unor obiective publice de interes raional; [...] g 1 ) întreţinerea şcolilor primare şi şcolilor primare-grădiniţe, gimnaziilor şi liceelor, instituţiilor de învăţământ secundar profesional, şcolilor-internat şi gimnaziilor-internat cu regim special, altor instituţii din domeniul învăţământului care deservesc populaţia raionului respectiv, precum şi activitatea metodică, alte activităţi din domeniu; h) administrarea instituţiilor de cultură, turism şi sport de interes raional, alte activităţi cu caracter cultural şi sportiv de interes raional; [...] (3) Autorităţile publice locale de nivelurile întâi şi al doilea, în limitele legii, dispun de libertate deplină de acţiune în reglementarea şi gestionarea oricărei chestiuni de interes local care nu este exclusă din competenţa lor şi nu este atribuită unei alte autorităţi. Alte competenţe proprii autorităţilor publice locale pot fi atribuite acestora numai prin lege." Articolul 5 Cooperarea autorităţilor publice „(1) Autorităţile publice locale de nivelurile întâi şi al doilea, precum şi cele centrale pot coopera, în condiţiile legii, pentru a asigura realizarea unor proiecte sau servicii publice care solicită eforturi comune ale acestor autorităţi. (2) Activităţile care trebuie desfăşurate prin cooperare sînt fixate în acordurile semnate între părţi, în condiţiile legii, în strictă conformitate cu resursele bugetare şi cu responsabilităţile asumate de ele. (3) Acordurile încheiate vor conţine stabilirea clară a surselor de finanţare şi a limitelor puterii de decizie pentru fiecare nivel de autoritate publică în parte, precum şi a termenelor de realizare a acordului. [...]" Articolul 6 Delegarea de competenţe „(1) Competenţele care ţin de autorităţile publice centrale pot fi delegate autorităţilor publice locale de nivelurile întâi şi al doilea, respectându-se criteriile de eficacitate şi de raţionalitate economică. (2) Delegarea de competenţe poate fi efectuată de Parlament, la propunerea Guvernului." Articolul 12 Descentralizarea financiară „(1) Autorităţile publice locale se bucură, în condiţiile legii, de autonomie financiară, adoptă bugetul lor propriu care este independent şi separat de bugetul de stat. (2) Unităţile administrativ-teritoriale dispun în mod efectiv de resurse financiare proprii, pe care le utilizează liber în realizarea competenţelor lor. (3) Autorităţile publice locale dispun de venituri fiscale proprii, stabilite de Legea privind finanţele publice locale, care constituie baza fiscală a unităţii administrativ-teritoriale. Ele dispun, de asemenea, şi de alte venituri proprii stabilite de legea menţionată şi de alte acte normative. (4) In vederea sporirii capacităţii financiare, autorităţilor publice locale li se acordă transferuri cu destinaţie generală. Modalităţile de calcul al sumei generale a acestor transferuri sunt stabilite de Legea privind finanţele publice locale. (5) In vederea lichidării dezechilibrelor dintre capacitatea financiară şi necesităţile de cheltuieli ale unor autorităţi publice locale, prin Legea privind finanţele publice locale, se stabileşte un mecanism de repartizare financiară echitabilă. (6) Ministerul Finanţelor şi serviciile publice desconcentrate ale acestuia asigură accesul, fără restricţii, al autorităţilor publice locale la informaţiile privind determinarea şi distribuirea resurselor bugetare prevăzute de legislaţie."

Prevederile relevante ale Cartei Europene a Autonomiei Locale din 15 octombrie 1985 (ratificată prin Hotărârea Parlamentului nr. 1253-XIII din 16 iulie 1997) sunt următoarele: Articolul 3 Conceptul de autonomie locală „1. Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efective ale colectivităţilor locale de a rezolva şi de a gira în cadrul legii, sub propria lor răspundere şi în favoarea populaţiilor, o parte importantă din treburile publice. 2. Acest drept este exercitat de consilii, sau adunării compuse din membri aleşi prin vot liber, secret, egal, direct şi universal şi putând dispune de organe executive responsabile în faţa lor." Articolul 4 Raza de acţiune a autonomiei locale „1. Competenţele de bază ale colectivităţilor locale sunt fixate prin Constituţie sau prin lege. Totuşi, această dispoziţie nu împiedică a se atribui colectivităţilor locale competenţe în scopuri specifice, în conformitate cu legea. 2. Colectivităţile locale dispun în cadrul legii de toată latitudinea de a lua iniţiativa pentru orice chestiune care nu este exclusă din câmpul competenţelor lor sau care este atribuită unei alte autorităţi. 3. Exerciţiul responsabilităţilor publice trebuie, de-o manieră generală, să revină de preferinţă acelor autorităţi care sunt cele mai apropiate de cetăţeni. Atribuirea unei responsabilităţi unei alte autorităţi trebuie să ţină cont de amploarea şi de natura sarcinii şi de exigenţele de eficacitate şi de economie. 4. Competenţele încredinţate colectivităţilor locale trebuie să fie în mod normal depline şi întregi. Ele nu pot fi puse în cauză sau limitate de către o altă autoritate centrală sau regională numai în cadrul legii. 5. În caz de împuternicire de către o autoritate centrală sau regională, colectivităţile locale trebuie să dispună, pe cît posibil, de libertatea de a adapta acţiunea lor la condiţiile locale. 6. Colectivităţile locale trebuie să fie consultate, pe cât posibil, în timp util şi de o manieră apropriată în cursul procesului de planificare şi de luare a deciziei pentru toate chestiunile care le privesc direct." Articolul 6 Potrivirea structurilor şi mijloacelor administrative cu misiunile colectivităţilor locale „1. Fără a prejudicia dispoziţiile generale create de lege, colectivităţile locale trebuie să poată defini ele însele structurile administrative interne cu care ele înţeleg să se doteze, în vederea adaptării lor la nevoile lor specifice şi cu scopul de a permite o gestiune eficace. 2. Statutul personalului colectivităţilor locale trebuie să permită o recrutare de calitate fondată pe principiile de merit şi de competenţă; în acest scop el trebuie să reunească condiţiile adecvate de formare, de remunerare şi de perspectivă de carieră." Articolul 11 Protecţia legală a autonomiei locale „Colectivităţile locale trebuie să dispună de un drept jurisdicţional de recurs pentru a asigura liberul exerciţiu al competenţelor lor şi respectul principiilor de autonomie locală care sunt consfinţite în Constituţie sau în legislaţia internă." ÎN DREPT

La 26 aprilie 2012 Parlamentul a adoptat Legea nr. 91 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, prin care a amendat articolul 40 1 din Legea învăţământului nr. 547-XIII din 21 iulie 1995, articolele 8 şi 11 din Legea privind finanţele publice locale nr. 397-XV din 16 octombrie 2003 şi articolul 4 din Legea privind descentralizarea administrativă nr. 435-XVI din 28 decembrie 2006, care vizează competenţele autorităţilor publice locale în domeniul înfiinţării, reorganizării sau lichidării instituţiilor de stat de învăţământ preşcolar, primar, gimnazial, liceal şi extraşcolar, precum şi delimitarea competenţelor autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul întâi şi al doilea la întreţinerea instituţiilor respective de învăţământ, inclusiv secundar profesional.

Astfel, potrivit articolului I pct. 6 din Legea nr. 91, articolul 40 1 din Legea învăţământului nr. 547-XIII din 21 iulie 1995, intitulat „Competenţa autorităţilor publice în domeniul înfiinţării, reorganizării şi lichidării instituţiilor de învăţământ de stat", a fost modificat după cum urmează: „La articolul 40 1 : alineatul (1) va avea următorul cuprins: "(1) Autorităţile administraţiei publice locale de nivelul întâi decid, prin coordonare prealabilă cu Ministerul Educaţiei, înfiinţarea, reorganizarea sau lichidarea instituţiilor de stat de învăţământ preşcolar şi extraşcolar." alineatul (2) se abrogă; alineatul (3) va avea următorul cuprins: "(3) Autorităţile administraţiei publice locale de nivelul doi decid, prin coordonare prealabilă cu Ministerul Educaţiei, înfiinţarea, reorganizarea sau lichidarea instituţiilor de stat de învăţământ primar, gimnazial, liceal şi extraşcolar." la alineatul (5), litera a) se abrogă."

Articolul III din Legea nr. 91 prevede: „Legea nr.397-XV din 16 octombrie 2003 privind finanţele publice locale (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2003, nr.248-253, art.996), cu modificările ulterioare, se modifică după cum urmează: 1. Articolul 8: la alineatul (2), punctul 5) va avea următorul cuprins: "5) întreţinerea instituţiilor de învăţământ preşcolar şi complementar (extraşcolar);" alineatul (3) se abrogă; la alineatul (4), punctul 3) va avea următorul cuprins: "3) întreţinerea şcolilor primare şi şcolilor primare-grădiniţe, gimnaziilor şi liceelor, instituţiilor de învăţământ secundar profesional, şcolilor-internat şi gimnaziilor-internat cu regim special, altor instituţii din domeniul învăţământului care deservesc populaţia raionului respectiv, precum şi de activitatea metodică, de alte activităţi din domeniu;" la alineatul (5), punctul 3) va avea următorul cuprins: "3) întreţinerea şcolilor primare şi şcolilor primare-grădiniţe, gimnaziilor şi liceelor, instituţiilor de învăţământ secundar profesional, şcolilor-internat şi gimnaziilor-internat cu regim special, altor instituţii din domeniul învăţământului care deservesc populaţia unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, precum şi de activitatea metodică, de alte activităţi din domeniu;" la alineatul (6), punctul 7) va avea următorul cuprins: "7) întreţinerea instituţiilor de învăţământ preşcolar, şcolilor primare şi şcolilor primare-grădiniţe, gimnaziilor şi liceelor, instituţiilor de învăţământ complementar (extraşcolar) şi secundar profesional, şcolilor-internat şi gimnaziilor-internat cu regim special, altor instituţii din domeniul învăţământului care deservesc populaţia municipiului respectiv, cu excepţia instituţiilor de învăţământ specificate la alin.(2) pct.5) din prezentul articol, precum şi de activitatea metodică, de alte activităţi din domeniu;". 2. La articolul 11, alineatul (3) se abrogă."

Potrivit articolului IV din Legea nr. 91, articolul 4 din Legea nr.435-XVI din 28 decembrie 2006 privind descentralizarea administrativă a fost completat şi modificat după cum urmează: după litera g) se introduce litera g 1 ) cu următorul cuprins: "g 1 ) întreţinerea şcolilor primare şi şcolilor primare-grădiniţe, gimnaziilor şi liceelor, instituţiilor de învăţământ secundar profesional, şcolilor-internat şi gimnaziilor-internat cu regim special, altor instituţii din domeniul învăţământului care deservesc populaţia raionului respectiv, precum şi activitatea metodică, alte activităţi din domeniu;" la litera h), cuvântul "educaţional," se exclude.

Autorul sesizării consideră că modificările şi completările operate prin articolul I pct. 6, articolele III şi IV din Legea nr. 91 din 26 aprilie 2012 încalcă principiile autonomiei locale şi ale descentralizării serviciilor publice statuate la articolul 109 din Constituţie, precum şi principiile autonomiei decizionale, organizaţionale, financiare şi bugetare definite la articolul 1 din Legea privind descentralizarea administrativă.

În sesizare se menționează că prevederile contestate aduc atingere drepturilor şi intereselor autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul întâi, care nu vor mai putea stabili şi defini structurile administrative interne de care au nevoie, în scopul soluţionării problemelor cu care se confruntă (în speţă, reorganizarea sau lichidarea instituţiilor de stat de învăţământ primar, gimnazial, liceal).

Autorul sesizării consideră că prevederile supuse controlului constituționalității încalcă articolele 1 alin. (3), 2, 4 alin. (1), 8, 109, 110 alin. (1), 112 alineatele (1) şi (2) şi 113 din Constituție.

Curtea observă că sesizarea vizează în esenţă stabilirea competenţelor autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul întâi şi al doilea în domeniul înfiinţării, reorganizării şi lichidării instituţiilor de învăţământ de stat, precum şi transmiterea gestionării financiare a instituţiilor de învăţământ primar şi secundar general din competenţa autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul întâi în competenţa autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul al doilea.

Curtea reţine că, potrivit articolului 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, prerogativa Curții este de a stabili corelaţia dintre normele legislative contestate şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia.

Astfel, cu referire la articolele 1 alin. (3), 2, 4 alin. (1) şi 8 din Constituție, Curtea reiterează că principiile consfinţite de normele respective reprezintă substanța oricăror proceduri de control al constituţionalităţii actelor normative și nu au o semnificaţie autonomă.

Analizând obiectul sesizării în raport cu normele constituţionale, Curtea Constituţională constată că motivele invocate referitor la neconstituţionalitatea prevederilor legale contestate vizează pretinsa încălcare a articolului 109 în corelare cu articolele 112 alineatele (1) şi (2) şi 113 din Constituţie.

Totodată, pentru a elucida corespunderea normelor contestate cu dispoziţiile constituţionale, Curtea va opera şi cu jurisprudența sa anterioară, precum și cu principiile consacrate de dreptul internaţional.

Având în vedere irelevanţa prevederilor articolului 110 din Constituţie pentru prezenta cauză, Curtea nu va examina pretinsa încălcare a acestui articol.

De asemenea, în raport cu prevederile contestate, autorul sesizării invocă şi încălcarea articolul 112 alineatele (1) şi (2) din Constituţie, care prevăd: „(1) Autorităţile administraţiei publice, prin care se exercită autonomia locală în sate şi în oraşe, sînt consiliile locale alese şi primarii aleşi. (2) Consiliile locale şi primarii activează, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă treburile publice din sate şi oraşe. [...]"

La fel, autorul sesizării pretinde încălcarea articolului 113 din Legea Supremă, potrivit căruia: „(1) Consiliul raional coordonează activitatea consiliilor săteşti şi orăşeneşti în vederea realizării serviciilor publice de interes raional. (2) Consiliul raional este ales şi funcţionează în condiţiile legii. (3) Raporturile dintre autorităţile publice locale au la bază principiile autonomiei, legalităţii şi colaborării în rezolvarea problemelor comune." A. Argumentele autorului sesizării

Autorul sesizării consideră că prevederile articolului I pct. 6, articolelor III şi IV din Legea nr. 91/2012 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative aduc atingere drepturilor şi intereselor autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul întâi, deoarece acestea nu vor mai putea stabili şi defini ele însele structurile administrative interne de care au nevoie, în scopul soluţionării problemelor cu care se confruntă (în speţă, reorganizarea sau lichidarea instituţiilor de stat de învăţământ primar, gimnazial, liceal).

Autorul sesizării susţine că la adoptarea prevederilor contestate Parlamentul urma să ţină cont de prevederile Legii Supreme, actelor internaţionale şi legislaţiei interne privind autonomia locală şi să dezvolte descentralizarea administrativă în aşa fel, încât autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul întâi să le fie acordate competenţe care ar asigura o autonomie locală deplină. Din contra, Parlamentul a lipsit de atribuţiile sale autorităţile administraţiei publice locale de nivelul întâi referitoare la învăţământ şi a autorizat autorităţile administraţiei publice locale de nivelul al doilea să decidă, prin coordonare prealabilă cu Ministerul Educaţiei, înfiinţarea, reorganizarea sau lichidarea instituţiilor de stat de învăţământ primar, gimnazial, liceal şi extraşcolar.

În opinia sa, transmiterea atribuţiilor autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul întâi referitoare la învăţământ către autorităţile administraţiei publice locale de nivelul al doilea diminuează rolul administraţiei publice locale de nivelul întâi în rezolvarea problemelor şi cerinţelor cetăţenilor.

Autorul susţine că Guvernul Republicii Moldova, în persoana Ministerului Educaţiei, nu a efectuat o evaluare prealabilă a criteriilor de eficacitate şi raţionalitate, a impactului economic şi financiar al transmiterii competenţelor în materie de înfiinţare, reorganizare sau lichidare a instituţiilor de stat de învăţământ primar, gimnazial, liceal şi extraşcolar de la autorităţile administraţiei publice locale de nivelul întâi la cele de nivelul al doilea şi nu a consultat autorităţile locale de nivelul corespunzător în problema dată.

Astfel, potrivit autorului, aceste prevederi încalcă principiile autonomiei locale şi ale descentralizării serviciilor publice statuate la articolul 109 din Constituţie, precum şi principiile autonomiei decizionale, organizaţionale şi financiare şi bugetare definite la articolul 1 din Legea privind descentralizarea administrativă. B. Argumentele autorităţilor

În opinia scrisă a Preşedintelui Republicii Moldova se menţionează că învăţământul este o prioritate naţională. Deci, învăţământul este o funcţie a statului, ca unitate teritorială centralizată, şi nu a administraţiei publice locale. Formarea bazei tehnico-materiale şi a fondurilor speciale pentru dezvoltarea învăţământului constituie una din principalele împuterniciri ale Executivului. Organul central de specialitate, care traduce în viaţă, în temeiul legii, politica Guvernului în domeniul învăţământului şi care conduce acest domeniu şi are întreaga responsabilitate pentru această activitate, este Ministerul Educaţiei.

Potrivit opiniei prezentate, atribuirea prin lege autorităţilor publice locale de nivelul al doilea a dreptului de a soluţiona, prin coordonare cu Ministerul Educaţiei, chestiunile privind înfiinţarea, reorganizarea sau lichidarea instituţiilor de stat de învăţământ primar, gimnazial, liceal şi extraşcolar constituie un act de delegare a competenţelor statului acestor autorităţi. Acest act corelează cu prevederile Legii privind descentralizarea administrativă.

De asemenea, Preşedintele Republicii Moldova consideră că la adoptarea prevederilor legale contestate Parlamentul s-a condus de principiul subsidiarităţii, care prevede că orice nivel de putere nu trebuie să aibă competenţe decât pe care este în măsură să le exercite, iar la etapa actuală a dezvoltării societăţii majoritatea absolută a unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întâi nu pot asigura în mod eficient organizarea şi funcţionarea învăţământului, de aceea aceste funcţii au fost redelegate celor de nivelul al doilea.

Parlamentul, în opinia prezentată, menţionează că autonomia locală se încadrează în anumite limite, care sunt determinate de lege, fiind excluse posibilităţile de derogare şi interpretare eronată a prerogativelor administraţiei publice locale. Respectiv, modificările şi completările operate prin prevederile contestate se încadrează în câmpul legal, fiind adoptate prin lege.

Parlamentul susţine că învăţământul reprezintă un sistem unitar, iar învăţământul de stat este gratuit. Deci, educaţia este o competenţă exclusivă şi o responsabilitate a statului, în persoana Guvernului, care nu poate fi descentralizată şi transferată în competenţa altor nivele de administraţie publică. Transferul temporar al unor atribuţii din domeniul educaţiei către autorităţile locale se admite doar din punct de vedere al eficienţei, însă numai prin mecanismul delegării şi cu acoperirea integrală a tuturor cheltuielilor. Unele competenţe în domeniul învăţământului pot fi delegate către administraţia publică locală, în condiţiile legii, care prevede acoperirea financiară adecvată a competenţelor delegate.

Potrivit opiniei Parlamentului, transferul competenţelor autorităţilor administraţiei publice locale în domeniul învăţământului de la nivelul întâi la nivelul al doilea a avut drept scop unificarea responsabilităţii pentru întreţinerea instituţiilor de învăţământ primar, gimnazial şi liceal, acestea fiind competenţe delegate, dar nicidecum proprii ale autorităţilor publice locale de nivelul al doilea.

Guvernul, în opinia sa scrisă, a menţionat că politica în sfera învăţământului se stabileşte de către stat. Prin urmare, este dreptul şi obligaţia statului de a stabili căile, conţinutul şi standardele, ce urmează să asigure dreptul la învăţătură într-un mod optim.

Potrivit opiniei Guvernului, reforma demarată are drept scop îmbunătăţirea calităţii educaţiei prin consolidarea instituţiilor de învăţământ, precum şi utilizarea eficientă a finanţelor publice, şi nicidecum limitarea autonomiei autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul întâi. Or, învăţământul, fiind o prioritate naţională, urmează să fie asigurat de stat într-un mod corespunzător, în interesul întregii societăţi, respectând principiul subsidiarităţii al descentralizării administrative.

Totodată, Guvernul a menţionat că, potrivit prevederilor constituţionale, delimitarea nivelului autorităţilor publice locale şi a competenţelor acestora este atribuţia suverană a Legislativului. Astfel, legiuitorul, în scopul asigurării justului echilibru între necesităţile şi posibilităţile statului, a stabilit, prin lege, competenţele şi limitele autorităţilor publice locale în domeniul înfiinţării, reorganizării şi lichidării instituţiilor de învăţământ primar şi secundar general.

Ministerul Educaţiei, în opinia sa scrisă, a menţionat că reforma din sectorul educaţiei are ca scop utilizarea eficientă a resurselor, ceea ce contribuie la crearea condiţiilor de acces la educaţie de calitate şi oferă suport calitativ instituţiilor de învăţământ primar şi secundar general în realizarea programului de studii, precum şi crearea unor condiţii îmbunătăţite atât pentru copii, cât şi pentru personalul acestor instituţii. Obiectivul reformelor în domeniul educaţiei este consolidarea autonomiei educaţionale şi organizaţionale a instituţiilor de învăţământ. C. Aprecierea Curţii

După cum s-a menţionat, modificările operate în Legea învăţământului, Legea privind descentralizarea administrativă şi Legea privind finanţele publice locale vizează competenţele autorităţilor administraţii publice locale în domeniul înfiinţării, reorganizării şi lichidării instituţiilor de învăţământ de stat, precum şi transmiterea gestionării financiare a instituţiilor de învăţământ primar şi secundar general de la autorităţile administraţiei publice locale de nivelul întâi către cele de nivelul al doilea.

În opinia Curţii, dispoziţiile legale criticate reprezintă o opţiune a legiuitorului, care rezultă din normele constituţionale, stipulate de art. 66 lit. d) şi art. 72 alin. (3) lit. f) şi k), potrivit cărora Parlamentul aprobă direcţiile principale ale politicii interne şi externe a statului. Prin lege organică Parlamentul reglementează organizarea administraţiei locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală; organizarea generală a învăţământului.

Cu referire la alegaţiile autorului sesizării, potrivit cărora normele legale contestate încalcă principiile autonomiei locale, autonomiei decizionale şi autonomiei financiare şi bugetare, Curtea menţionează următoarele.

Un element de bază al regimului constituţional îl constituie administraţia publică locală, care reprezintă puterea poporului. Fiind chemată să soluţioneze problemele de interes local, ea joacă un rol important în dezvoltarea unităţilor administrativ-teritoriale şi în asigurarea activităţii serviciilor publice.

Pentru organizarea unei activităţi eficiente a colectivităţilor locale, ca factor indispensabil pentru realizarea drepturilor şi libertăţilor omului, pentru participarea cetăţenilor la administrarea treburilor publice şi accesul egal la funcţiile publice, ca elemente ce generează dezvoltarea societăţii, precum şi pentru împiedicarea abuzului puterilor centrale, Constituţia a consacrat în art. 109 principiile de bază ale administrării publice locale.

Principiile administraţiei publice locale reflectă tendinţele de dezvoltare a puterii locale în conformitate cu regimul democratic de guvernare a ţării.

Conform dispoziţiilor constituţionale, administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale , ale descentralizării serviciilor publice, ale eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale şi ale consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit (art. 109 alin. (1).

Autonomia locală şi descentralizarea reprezintă principii definitorii în organizarea sistemului de administrare publică locală, conform standardelor internaţionale, acestea fiind prevăzute în Carta Europeană a Autonomiei Locale „Fundamentarea constituţională şi legală a autonomiei locale". Carta conţine prevederi care stipulează principiile generale ale autonomiei locale şi arată necesitatea existenţei unei baze constituţionale şi legale a autonomiei locale, defineşte conceptul şi stabileşte principiile care guvernează organizarea şi competenţele autorităţilor locale.

Curtea subliniază că principiul autonomiei locale ocupă un loc central între celelalte principii pe care se întemeiază administraţia publică locală. Conţinutul său complex reprezintă chintesenţa întregii activităţi a administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale.

Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a colectivităţilor locale de a rezolva şi a gira în cadrul legii, sub propria lor răspundere şi în favoarea populaţiei locale, o parte importantă din treburile publice.

Invocând principiul autonomiei locale, Curtea Constituţională în Hotărârea nr. 13 din 14 martie 2002 a subliniat: „Autonomia locală, privită exclusiv din punct de vedere administrativ, nu apare decât ca o ultimă treaptă de dezvoltare a descentralizării administrative, ca o formă modernă a principiului care reprezintă transferarea unor competenţe de la nivel central către diverse organe, sau autorităţi administrative care funcţionează autonom în unităţile administrativ-teritoriale, autorităţi alese de către colectivităţile locale respective".

Constituţia reglementează condiţiile de exercitare a autonomiei locale şi schema generală a autorităţilor administraţiei publice locale.

Prin articolul 96 alin. (1), Constituţia abilitează Guvernul cu atribuţia de a exercita conducerea generală a administraţiei publice. În calitate de autoritate publică de competenţă materială generală, Guvernul dispune de atribuţii executive în toate ramurile şi în toate domeniile activităţii administrati