Hotărâre nr. 14 din 15.11.2012

La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 13 iulie 2012, în temeiul articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 alin.(1) lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de dl Serghei Sîrbu, deputat în Parlament, privind controlul constituţionalităţii unor prevederi din Codul de procedură civilă al Republicii Moldova nr.225-XV din 30 mai 2003.

Autorul sesizării a pretins, în special, că prevederile articolelor 166 alin.(2) lit.h), 167 alin.(1) lit.d), 170 alin.(1) lit.a), 267 lit.a), 347 alin.(3), 348 alin.(2) lit.e) din Codul de procedură civilă, care obligă reclamantul „ să respecte procedura de soluţionare prealabilă a litigiului pe cale extrajudiciară dacă pentru un astfel de litigiu îndeplinirea procedurii este prevăzută de lege sau de contractul părţilor ", sunt contrare articolelor 1, 6, 20, 53, 54, 66, 114, 115 și 116 din Constituție.

În opinia autorului sesizării, normele cuprinse la art.470 alin.(1 1 ) din Codul de procedură civilă, care obligă instanța de judecată să informeze Ministerul Justiției și Banca Națională a Moldovei despre procesul de examinare a cererii de recunoaștere a hotărârii judecătorești străine, încalcă prevederile art. 6, 114, 115, 116 din Constituție.

Prin decizia Curţii Constituţionale din 4 octombrie 2012 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudicia fondul cauzei.

În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opinia Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Ministerului Justiţiei, Consiliului Superior al Magistraturii și Curții Supreme de Justiție.

La şedinţa plenară publică a Curţii autorul sesizării a participat personal. Parlamentul a fost reprezentat de dl Sergiu Chirică, consultant principal în cadrul Direcţiei juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de dl Vladimir Grosu, viceministru al justiţiei.

Prevederle relevante ale Legii contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2000, nr.57-58, art.375) sunt urmatoarele: Articolul 14 Cererea prealabilă "(1) Persoana care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, printr-un act administrativ va solicita, printr-o cerere prealabilă, autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia, în cazul în care legea nu dispune altfel. (2) În cazul în care organul emitent are un organ ierarhic superior, cererea prealabilă poate fi adresată, la alegerea petiţionarului, fie organului emitent, fie organului ierarhic superior dacă legislaţia nu prevede altfel. [...]" Articolul 15 Procedura de examinare a cererii prealabile "(1) Cererea prealabilă se examinează de către organul emitent sau ierarhic superior în termen de 30 de zile de la data înregistrării ei, decizia urmînd a fi comunicată de îndată petiţionarului dacă legislaţia nu prevede altfel. (2) Organul emitent este în drept: a) să respingă cererea prealabilă; b) să admită cererea prealabilă şi, după caz, să revoce sau să modifice actul administrativ. (3) Organul ierarhic superior este în drept: a) să respingă cererea prealabilă; b) să admită cererea prealabilă şi să anuleze actul administrativ în tot sau în parte, să oblige organul ierarhic inferior să repună în drepturi persoana respectivă ori, după caz, să revoce actul administrativ emis cu acordul său." Articolul 16 Depunerea cererii de chemare în instanţa de contencios administrativ "(1) Persoana care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, printr-un act administrativ şi nu este mulţumită de răspunsul primit la cererea prealabilă sau nu a primit nici un răspuns în termenul prevăzut de lege, este în drept să sesizeze instanţa de contencios administrativ competentă pentru anularea, în tot sau în parte, a actului respectiv şi repararea pagubei cauzate. (2) Acţiunea poate fi înaintată nemijlocit instanţei de contencios administrativ în cazurile expres prevăzute de lege şi în cazurile în care persoana se consideră vătămată într-un drept al său prin nesoluţionarea în termen legal ori prin respingerea cererii prealabile privind recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate. [...]"

Prevederile relevante ale Codului de procedură civilă al Republicii Moldova nr.225-XV din 30 mai 2003 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2003, nr.111-115, art. 451) sunt următoarele: Articolul 5 Accesul liber la justiţie "(1) Orice persoană interesată este în drept să se adreseze în instanţă judecătorească, în modul stabilit de lege, pentru a-şi apăra drepturile încălcate sau contestate, libertăţile şi interesele legitime. (2) Nici unei persoane nu i se poate refuza apărarea judiciară din motiv de inexistenţă a legislaţiei, de imperfecţiune, coliziune sau obscuritate a legislaţiei în vigoare. (3) Renunţarea uneia dintre părţi de a se adresa în judecată prin încheierea în prealabil a unei convenţii nu are efect juridic, cu excepţia cazurilor de încheiere a unei convenţii de strămutare, în condiţiile legii, a litigiului la judecata arbitrală." Articolul 19 Înfăptuirea justiţiei numai în instanţă judecătorească „(1) În pricinile civile, justiţia se înfăptuieşte potrivit reglementărilor legislaţiei procedurale civile şi numai de către instanţele judecătoreşti şi de judecătorii ei, numiţi în funcţie în modul stabilit de lege. Constituirea de instanţe extraordinare este interzisă. (2) Hotărîrea judecătorească emisă în pricină civilă poate fi controlată şi reexaminată numai de instanţa judecătorească competentă, în ordinea stabilită de prezentul cod şi de alte legi." Articolul 20 Independenţa judecătorilor şi supunerea lor numai legii "(1) Puterea judecătorească este separată de puterea legislativă şi de cea executivă şi se exercită în conformitate cu Constituţia Republicii Moldova, cu prezentul cod şi cu alte legi. (2) La înfăptuirea justiţiei în pricini civile, judecătorii sînt independenţi şi se supun numai legii. Orice imixtiune în activitatea de judecată este inadmisibilă şi atrage răspunderea prevăzută de lege. (3) Garanţiile independenţei judecătorilor sînt consacrate în Constituţia Republicii Moldova şi în alte legi." Articolul 166 Forma şi cuprinsul cererii de chemare în judecată (1) Oricine pretinde un drept împotriva unei alte persoane ori are un interes pentru constatarea existenţei sau inexistenţei unui drept trebuie să depună în instanţa competentă o cerere de chemare în judecată. (2) În cererea de chemare în judecată se indică: [...] h) date despre respectarea procedurii de soluţionare prealabilă a litigiului pe cale extrajudiciară dacă pentru un astfel de litigiu îndeplinirea procedurii este prevăzută de lege sau de contractul părţilor; [...]". Articolul 167 Actele care se anexează la cererea de chemare în judecată (1) La cererea de chemare în judecată se anexează: [...] d) documentele care confirmă respectarea procedurii de soluţionare prealabilă a litigiului, dacă respectarea acestei proceduri este prevăzută de lege sau de contractul părţilor; [...]". Articolul 170 Restituirea cererii de chemare în judecată "(1) Judecătorul restituie cererea de chemare în judecată dacă: a) reclamantul nu a respectat procedura de soluţionare prealabilă a pricinii pe calea extrajudiciară, prevăzută de lege pentru categoria respectivă de pricini sau de contractul părţilor; [...] (4) Restituirea cererii de chemare în judecată nu exclude posibilitatea adresării repetate în judecată a aceluiaşi reclamant, cu aceeaşi acţiune, împotriva aceluiaşi pîrît, cu acelaşi obiect şi aceleaşi temeiuri dacă reclamantul a lichidat încălcările. [...]". Articolul 267 Temeiurile scoaterii cererii de pe rol Instanţa judecătorească scoate cererea de pe rol în cazul în care: a) reclamantul nu a respectat procedura, prevăzută prin lege sau prin contractul părţilor, de soluţionare prealabilă a pricinii pe cale extrajudiciară; [...]". Articolul 268 Procedura şi efectele scoaterii cererii de pe rol [...] (3) După înlăturarea circumstanţelor care duc la scoaterea cererii de pe rol, persoana interesată poate adresa instanţei o nouă cerere, conform dispoziţiilor generale. [...]". Articolul 347 Cuprinsul cererii "[...] (3) La depunerea cererii, creditorul prezintă probe privind respectarea procedurii prealabile sesizării instanţei. [...]" Articolul 348 Refuzul de a primi cererea "[...] (2) Judecătorul refuză să primească cererea şi dacă: [...] e) nu s-a respectat procedura prealabilă cerută de lege pentru sesizarea instanţei judecătoreşti. [...]"

Prevederile relevante ale Convenţiei Europene pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale (încheiată la Roma la 4 noiembrie 1950 şi ratificată de Republica Moldova prin Hotărârea Parlamentului nr.1298-XIII din 24 iulie 1997) sunt următoarele: Articolul 6 Dreptul la un proces echitabil „1. Orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public şi într-un termen rezonabil a cauzei sale, de către o instanţă independentă şi imparţială, instituită de lege, care va hotărî, fie asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzaţii în materie penală îndreptate împotriva sa. Hotărârea trebuie să fie pronunţată în mod public, dar accesul în sala de şedinţă poate fi interzis presei şi publicului pe întreaga durată a procesului sau a unei părţi a acestuia în interesul moralităţii, al ordinii publice ori a securităţii naţionale într-o societate democratică, atunci când interesele minorilor sau protecţia vieţii private a părţilor la proces o impun, sau în măsura considerată absolut necesară de către instanţă atunci când, în împrejurări speciale publicitatea ar fi de natură să aducă atingere intereselor justiţiei." Articolul 13 Dreptul la un recurs efectiv „Orice persoană, ale cărei drepturi şi libertăţi recunoscute de prezenta convenţie au fost încălcate, are dreptul să se adreseze efectiv unei instanţe naţionale, chiar şi atunci când încălcarea s-ar datora unor persoane care au acţionat în exercitarea atribuţiilor lor oficiale."

Prevederile relevante ale Declarației Universale a Drepturilor Omului sunt următoarele: Articolul 10 Orice persoană are dreptul, în deplină egalitate, să fie ascultată în mod echitabil şi public de un tribunal independent şi imparţial, care va hotărî fie asupra drepturilor şi obligaţiilor sale, fie asupra temeiniciei oricărei acuzaţii în materie penală îndreptată împotriva ei.

Prevederile relevante ale Pactului internațional cu privire la drepturile civile și politice: Articolul 14 "1. Toţi oamenii sunt egali în faţa tribunalelor şi curţilor de justiţie. Orice persoană are dreptul ca litigiul în care se află să fie examinat în mod echitabil şi public de către un tribunal competent, independent şi imparţial, stabilit prin lege, care să decidă fie asupra temeiniciei oricărei învinuiri penale îndreptate împotriva ei, fie asupra contestaţiilor privind drepturile şi obligaţiile sale cu caracter civil. Şedinţa de judecată poate fi declarată secretă în totalitate sau pentru o parte a desfăşurării ei, fie în interesul bunelor moravuri, al ordinii publice sau al securităţii naţionale într-o societate democratică, fie dacă interesele vieţii particulare ale părţilor în cauză o cer, fie în măsura în care tribunalul ar socoti acest lucru ca absolut necesar, când datorită circumstanţelor speciale ale cauzei, publicitatea ar dăuna intereselor justiţiei; cu toate acestea, pronunţarea oricărei hotărâri în materie penală sau civilă va fi publică, afară de cazurile când interesul minorilor cere să se procedeze altfel sau când procesul se referă la diferende matrimoniale ori la tutela copiilor. [...]". ÎN DREPT

Articolul 20 din Constituție asigură principiul accesului liber la justiție, principiu care este materializat și transpus în normele procesuale care guvernează aplicabilitatea acestuia. În acest sens, prin prisma prevederilor art.5 din Codul de procedură civilă (în continuare - CPC), orice persoană interesată este în drept să se adreseze în instanţa judecătorească, în modul stabilit de lege, pentru a-şi apăra drepturile încălcate sau contestate, libertăţile şi interesele legitime. Nici unei persoane nu i se poate refuza apărarea judiciară din motiv de inexistenţă a legislaţiei, de imperfecţiune, coliziune sau obscuritate a legislaţiei în vigoare.

Potrivit art.19 CPC, în pricinile civile, justiţia se înfăptuieşte potrivit reglementărilor legislaţiei procedurale civile şi numai de către instanţele judecătoreşti şi de judecătorii ei, numiţi în funcţie în modul stabilit de lege. Constituirea de instanţe extraordinare este interzisă.

Concomitent, Curtea reține că, în unele situații, normele procesuale civile condiționează înaintarea acțiunii în instanța de judecată de parcurgerea procedurilor prealabile.

Astfel, art.166 alin.(2) lit h) CPC prevede că în cererea de chemare în judecată se indică date despre respectarea procedurii de soluţionare prealabilă a litigiului pe cale extrajudiciară dacă pentru un astfel de litigiu îndeplinirea procedurii este prevăzută de lege sau de contractul părţilor. Concomitent, art.167 alin.(1) lit.d) CPC statuează că la cererea de chemare în judecată se anexează documentele care confirmă respectarea procedurii de soluţionare prealabilă a litigiului, dacă respectarea acestei proceduri este prevăzută de lege sau de contractul părţilor .

În aceeași logică a expunerii, judecătorul restituie cererea de chemare în judecată (art.170 alin. (1) lit.a) CPC) sau dispune scoaterea cererii de pe rol (art. 267 lit.a) CPC) dacă reclamantul nu a respectat procedura de soluţionare prealabilă a pricinii.

La fel, normele procesuale care reglementează „Procedura în ordonanță" stipulează că „ La depunerea cererii, creditorul prezintă probe privind respectarea procedurii prealabile sesizării instanţei ." (art.347 alin. (3) CPC). Nerespectarea normei statuate duce la refuzul judecătorului de primire a cererii (art. 348 alin. (2) lit. e) CPC).

De asemenea, prin Legea nr. 5 din 15 ianuarie 2012, art. 470 CPC a fost completat cu un nou alineat (1 1 ), potrivit căruia: "Instanţa judecătorească care examinează cererea de recunoaştere a hotărîrii judecătoreşti străine informează în mod obligatoriu şi neîntîrziat despre acest fapt Ministerul Justiţiei şi, după caz, Banca Naţională a Moldovei, în cazul în care este vizată o instituţie financiară licenţiată de aceasta, cu remiterea cererii şi a documentelor aferente. Prezenţa reprezentantului Ministerului Justiţiei şi, după caz, al Băncii Naţionale a Moldovei la şedinţa de judecată în cadrul căreia se examinează cererea de recunoaştere a hotărîrii judecătoreşti străine este obligatorie. Lipsa reprezentantului Ministerului Justiţiei şi, după caz, al Băncii Naţionale a Moldovei, legal citaţi, nu împiedică examinarea cauzei."

Autorul sesizării consideră că stabilirea unei proceduri prealabile obligatorii pentru justițiabil anterior adresării în instanța de judecată constituie o limitare a accesului liber la justiție. În opinia sa, informarea Ministerului Justiției și a Băncii Naționale a Moldovei de către instanța de judecată despre examinarea unei cereri de recunoaștere a unei hotărâri judecătorești străine în cazul în care este vizată o instituție financiară constituie o violare a principiului independenței judecătorilor.

Curtea observă că sesizarea vizează în esenţă două probleme distincte: 1) obligativitatea respectării procedurii prealabile anterior adresării în instanța de judecată; 2) obligativitatea instanței de a informa Ministerul Justiției și Banca Națională a Moldovei despre examinarea unei cereri de recunoaștere a unei hotărâri judecătorești străine, în cazul în care este vizată o instituție financiară.

În partea ce ţine de încălcarea principiului independenţei judecătorilor, garantat de articolul 116 alin. (1) din Constituţie, prin instituirea obligaţiei instanței de a informa Ministerul Justiției și Banca Națională a Moldovei despre examinarea unei cereri de recunoaștere a unei hotărâri judecătorești străine, în cazul în care este vizată o instituție financiară, Curtea reţine că independența judecătorilor se manifestă prin imparțialitate în procesul decizional.

În acelaşi context, Curtea reţine că normele procesuale au drept obiectiv să asigure exercitarea dreptului la un proces echitabil şi că la elaborarea unor astfel de reglementări legiuitorul se bucură de o anumită marjă de apreciere, cu condiția ca aceste reglementări să nu aducă atingere însăşi substanţei dreptului .

În această ordine de idei, Curtea reţine că, potrivit prevederilor art. 74 CPC, în cazurile stabilite de lege , autorităţile publice competente, din proprie iniţiativă, la cererea participanţilor la proces sau din oficiul instanţei , pot interveni în proces până la pronunţarea hotărârii în primă instanţă, precum şi în instanţa de apel, pentru a depune concluzii , potrivit funcţiei, în vederea apărării drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale altor persoane, a intereselor statului şi ale societăţii. Instanţa judecătorească poate, după caz, din oficiu să introducă în proces autoritatea publică competentă pentru a depune concluzii asupra pricinii în curs de examinare.

Pe de altă parte, articolul 470 alin.(1 1 ) CPC, contestat de autorul sesizării, specifică faptul că lipsa reprezentantului Ministerului Justiţiei şi, după caz, al Băncii Naţionale a Moldovei, legal citaţi, nu împiedică examinarea cauzei.

Curtea consideră că norma cuprinsă la art.470 alin.(1 1 ) CPC constituie o normă de oportunitate de natură să contribuie la asigurarea securității raporturilor juridice în cazul în care este vizată o instituție financiară, iar participarea acestor entități prin depunerea unor concluzii este de natură să permită judecătorului să elucideze toate aspectele relevante în vederea soluționării juste a cauzei.

În acest context, având în vedere ansamblul elementelor aflate la dispoziţia sa şi lipsa altor argumente pertinente ale autorului sesizării în susţinerea poziţiei sale, Curtea sistează procesul în această parte a sesizării.

În acest context, Curtea va examina sesizarea în partea ce ţine de obligativitatea respectării procedurii prealabile, care se referă la un ansamblu de elemente şi principii cu valoare constituţională interconexate, precum accesul liber la justiție, dreptul la apărare, înfăptuirea justiției doar de instanțele judecătorești.

Curtea reţine că prerogativa cu care a fost învestită prin articolul 135 alin. (1) din Constituţie presupune stabilirea sensului autentic şi deplin al normelor constituţionale.

Pentru a elucida corespunderea normelor contestate cu dispozițiile constituționale, Curtea va opera, în special, cu jurisprudenţa sa anterioară, precum şi cu principiile consacrate de dreptul internaţional şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului. PRETINSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLULUI 20 COMBINAT CU ARTICOLELE 53, 114 și 115 DIN CONSTITUŢIE

În opinia autorului sesizării, prevederile supuse controlului constituţionalităţii încalcă articolul 20 din Constituţie, potrivit căruia: "(1) Orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime. (2) Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie."

Autorul sesizării consideră că prevederile contestate aduc atingere articolului 53 alin. (1) din Constituţie, potrivit căruia: "(1) Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei."

Potrivit autorului sesizării, normele supuse controlului constituţionalităţii încalcă, de asemenea, articolul 114 din Constituţie: „Justiţia se înfăptuieşte în numele legii numai de instanţele judecătoreşti."

De asemenea, prin sesizare se susține și încălcarea art.115 din Constituție, care stabilește: "(1) Justiţia se înfăptuieşte prin Curtea Supremă de Justiţie, prin curţile de apel şi prin judecătorii. (2) Pentru anumite categorii de cauze pot funcţiona, potrivit legii, judecătorii specializate. (3) Înfiinţarea de instanţe extraordinare este interzisă. (4) Organizarea instanţelor judecătoreşti, competenţa acestora şi procedura de judecată sînt stabilite prin lege organică." A. Argumentele autorului sesizării

Autorul sesizării consideră că normele Codului de procedură civilă, care obligă persoana ce se consideră vătămată într-un drept al său de a înainta, în cazurile prevăzute de lege, cererea prealabilă anterior adresării în instanța de judecată, reprezintă o restrângere a accesului liber la justiție, a dreptului la apărare și la un recurs efectiv.

El menționează că, potrivit art.20 din Constituție, orice persoană are dreptul la satisfacție efectivă din partea instanțelor judecătorești competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime. Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie.

Accesul la justiție este un principiu complex, în conexiune cu care se află și dreptul la apărare, reglementat de art.26 din Constituție, conform căruia fiecare om are dreptul să reacţioneze independent, prin mijloace legitime, la încălcarea drepturilor şi libertăţilor sale.

În sesizare se invocă de asemenea încălcarea art.53 alin.(1) din Constituție, potrivit căruia persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei.

Astfel, autorul sesizării menționează că Legea Supremă garantează dreptul cetățeanului de a fi protejat de abuzurile autorităților publice. Totodată, prin impunerea unor restricții de procedură, legiuitorul a limitat dreptul persoanei vătămate la recunoașterea dreptului pretins.

Autorul sesizării a invocat și prevederile art.6 din Convenția europeană, care exprimă dreptul fiecăruia la judecarea în mod echitabil, în mod public și într-un termen rezonabil a cauzei sale de către o instanță independentă și imparțială, instituită de lege, care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor și obligațiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzații în materie penală îndreptate împotriva sa.

În sesizare se susține că protecția judiciară efectivă și completă poate fi realizată doar în condițiile unei adevărate independențe a puterii judecătorești, care este învestită cu prerogativa de a asigura și restabili, prin intermediul justiției, ordinea juridică în statul de drept. B. Argumentele autorităţilor

În opinia prezentată în scris de Președintele Republicii Moldova se menționează că existența procedurii prealabile nu constituie o restrângere a accesului liber la justiție, de acest drept, în mod evident, beneficiind orice persoană, ci doar o posibilitate acordată părților de a repara benevol prejudiciul cauzat. De asemenea, se indică Hotărârea nr.16 din 28 mai 1998 privind interpretarea art. 20 din Constituție, în care Curtea Constituțională a specificat că „stabilirea competenței instanțelor judecătorești, a procedurii de examinare a litigiilor și a căilor de atac face obiectul unor legi organice și constituie competența exclusivă a Parlamentului".

De asemenea, se arată că dreptul la justiție ar putea fi îngrădit doar în cazul în care procedura prealabilă ar fi instituită ca una de alternativă celei judiciare, adică dacă examinarea litigiului s-ar finaliza doar prin proceduri alternative, fără dreptul de a apela la instanțele de judecată.

Parlamentul în opinia sa menționează că legiuitorul poate institui, în situații deosebite, reguli speciale de procedură și modalități de exercitare a drepturilor procedurale, iar reglementarea unor proceduri administrative de soluționare a litigiilor sunt compatibile cu principiul accesului liber la justiție consfințit în art.20 din Constituție.

Atât în opinia Guvernului, cât și în opinia Parlamentului se menționează că articolul 6 pct. 1 din Convenția Europeană acordă dreptul de acces eficient la justiție, însă lasă la discreția statului determinarea detaliilor în legislația sa. Singura condiție este ca limitarea acestui drept să urmărească un scop legitim și să existe o relație rezonabilă de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul urmărit.

Prin prisma Legii contenciosului administrativ, Guvernul consideră că rațiunea procedurii prealabile constă în faptul că autorității publice i se acordă posibilitatea de a-și controla și repara benevol greșeala în sensul anulării actului sau întreprinderii altor acțiuni pretinse de persoană. În sensul art.20 din Constituție, prin respectiva procedură reclamanților nu li se interzice accesul la justiție, aceștia dispun de dreptul ca cererea să fie examinată de un judecător, iar invocarea unei excepții de procedură, ce vizează nerespectarea unei condiții de admisibilitate a acțiunii în contenciosul administrativ, nu este de natură a lipsi de efectivitate acest drept. Legislația națională poate prevedea procedura prealabilă pentru anumite cazuri specifice. Este important ca existența unei astfel de proceduri să nu excludă posibilitatea adresării ulterioare în instanța de judecată.

Potrivit Consiliului Superior al Magistraturii, nici una din prevederile Codului de procedură civilă invocate în sesizare nu contravine dispozițiilor Constituției, Convenției Europene, Pactului internațional cu privire la drepturile civile și politice. C. Aprecierea Curţii 1. Principii generale

Curtea reține că art.20 din Constituţie garantează oricărei persoane dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime. Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie.

Prin generalitatea formulării sale, art. 20 permite oricărei persoane - cetăţean al Republicii Moldova, cetăţean străin sau apatrid - accesul la justiţie. Totodată, el permite accesul la justiţie pentru apărarea oricărui drept sau libertăţi şi a oricărui interes legitim, indiferent dacă aceasta rezultă din Constituţie sau din alte legi.

Curtea menționează că principul accesului liber la justiție urmează a fi privit nu doar ca o garanție fundamentală pentru exercitarea efectivă a drepturilor și libertăților persoanei, ci și ca o normă imperativă chemată să dea sens noțiunii de "stat de drept". Or, conform art.1 alin.(3) din Constituţie, Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate.

Din perspectiva guvernării drepturilor și libertăților fundamentale, este de menționat că, potrivit art. 15 din Legea Supremă, care garantează principiul universalității, cetăţenii Republicii Moldova beneficiază de drepturile şi de libertăţile consacrate prin Constituţie şi prin alte legi şi au obligaţiile prevăzute de acestea.

Prin Hotărârea nr.2 din 19 februarie 2004 privind controlul constituționalității unor dispoziții ale art.116 și art.444 din Codul de procedură civilă al Republicii Moldova, Curtea a menționat : "Accesul liber la justiţie este un principiu complex, cuprinzând mai multe relaţii şi drepturi fundamentale, prin care se poate garanta exercitarea lui deplină.".

Astfel, Legea fundamentală fortifică prevederile art.20 printr-o serie de alte drepturi și principii instituționale. Un principiu indispensabil al principiului accesului liber la justiţie este principiul existenţei unor instanţe independente şi imparţiale.

Acest principiu se materializează prin prevederile art.114 din Constituţie, conform căruia justiţia se înfăptuieşte, în numele legii, numai de instanţele judecătoreşti, instanțe care, potrivit art.115, sunt Curtea Supremă de Justiţie, curţile de apel şi judecătoriile. La fel, art.116 alin.(1) din Constituție stabilește că judecătorii instanţelor judecătoreşti sînt independenţi, imparţiali şi inamovibili, potrivit legii.

De asemenea, accesul la justiție nu poate fi realizat pe deplin în lipsa garantării dreptului la apărare (art.26 din Constituție), care constituie o condiție necesară pentru realizarea eficientă a justiției.

Curtea menționează că, în contextul sesizării date, toate aceste articole invocate supra sunt interconexe.

Subsidiar normelor constituționale, accesul liber la justiție este consacrat ca un drept cetățenesc fundamental, atât prin art.6 pct.1 din Convenția Europeană, cât și prin art.10 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, precum și prin art.14 pct.1 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice.

Prin limitele permise de art. 4 din Constituție de a aplica și interpreta dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile omului în concordanţă cu actele internaționale la care Republica Moldova este parte, Curtea reține că prin prisma art. 6 pct.1 din Convenția Europeană, precum și prin prisma jurisprudenței Curții Europene, dreptul de acces la justiție poate implica limitări, inclusiv de ordin procedural, cât timp acestea sunt rezonabile și proporționale cu scopul urmărit.

Curtea Europeană a statuat că, dincolo de limitele care circumscriu conținutului acestui drept, există loc pentru restrângeri aduse implicit.

Dreptul de acces la o instanță de judecată impune, prin însăși natura sa, a fi reglementat de către stat, reglementare care poate fi variabilă în timp și spațiu, în funcție de nevoile și resursele comunității și ale indivizilor ( Ashingdane contra Regatului Unit al Marii Britanii ) .

În jurisprudența sa Curtea Europeană a indicat că, în elaborarea unei astfel de reglementări, statele se bucură de o anumită marjă de apreciere. Cu toate acestea, limitările nu trebuie să restrângă dreptul de acces într-atât, încât să fie atinsă însăşi substanţa sa .

În contextul celor elucidate, Curtea reține că accesul la justiţie, ca un aspect inerent al dreptului la un proces echitabil, nu poate fi perceput în lipsa garanţiilor impuse de art.6 pct.1 din Convenția Europeană, garanţii la care se poate renunţa numai în măsura invocată supra . 2) Aplicarea principiilor în prezenta cauză

În Hotărârea nr.16 din 28 mai 1998 Curtea a afirmat : "Pentru asigurarea protecţiei efective a drepturilor omului, nu este suficient a consacra drepturile materiale şi a preciza pe cale constituţională condiţiile minime pentru realizarea unei justiţii echitabile, condiţii întregite cu legi organice cu privire la organizarea şi funcţionarea instanţelor judecătoreşti. Este necesar, de asemenea, a stabili unele garanţii procedurale de natură să consolideze mecanismele de protecţie a acestor drepturi .".

Curtea notează că, prin respectivele garanții procedurale, accesul la justiție urmează a fi asigurat, în consecință, efectiv și eficace.

Curtea observă că, sub aspect procesual, accesul liber la justiţie se materializează în prerogativele pe care le implică dreptul la acţiune, ca aptitudine legală ce este recunoscută de ordinea juridică oricărei persoane fizice sau juridice care pretinde un drept împotriva unei alte persoane ori are un interes pentru constatarea existenței sau inexistenței unui drept.

Potrivit normelor procesual-civile, pentru a pune în mişcare o acţiune civilă, este necesară îndeplinirea cumulativă a unor condiţii de fond și formă, precum ar fi respectarea competenței jurisdicționale, a termenului de prescripție, existența capacității procesuale de exercițiu, respectarea regulilor cu privire la forma și conținutul cererii de chemare în judecată.

Curtea reține că respectarea procedurii de soluţionare prealabilă a litigiului pe cale extrajudiciară constituie o condiție specială a exercitării dreptului la acțiune în justiție, care necesită a fi întrunită doar în anumite cazuri în funcție de natura litigiului.

Curtea nu poate fi de acord cu autorul sesizării, care susţine, în esenţă, că dispozițiile legale contestate sunt contrare art. 20 din Constituție, ce garantează accesul liber la justiție, întrucât acestea condiţionează accesul la instanţa judecătorească de parcurgerea unei proceduri prealabile care este de natură a tergiversa soluţionarea litigiului.

Curtea precizează că necesitatea asigurării accesului efectiv la justiţie nu poate fi considerată însă ca reprezentând un obstacol pentru instituirea, prin lege, a unor condiţii de admisibilitate pentru cei care doresc să supună cauza lor judecăţii instanţelor judecătoreşti.

Totodată, potrivit dispoziţiilor art.115 alin.(4) din Constituţie, organizarea instanţelor judecătoreşti, competenţa acestora şi procedura de judecată sînt stabilite prin lege organică. Astfel, stabilirea regulilor de desfăşurare a procesului în faţa instanţelor judecătoreşti constituie o prerogativă exclusivă a legiuitorului, care poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură. Sub acest aspect, principiul liberului acces la justiţie presupune posibilitatea neîngrădită a celor interesaţi de a-l utiliza, în formele şi în modalităţile prevăzute de lege.

În același context, și Curtea Europeană menționează că accesul la justiție poate fi limitat, în special prin instituirea condiţiilor de admisibilitate, domeniu în care statul se bucură de o anumită marjă de apreciere. Aceste limitări trebuie să urmărească un scop legitim, asigurându-se o proporţionalitate între interesul persoanei şi scopul legitim urmărit (Guérin contra Franţei, 29 iulie 1998, § 37) . Totuşi, limitările nu trebuie să reducă la zero esenţa acestui drept. Regulile de procedură au scopul de a asigura o bună administrare a justiţiei şi, în special, a asigura securitatea raporturilor juridice, iar cei implicaţi în proceduri trebuie să se aştepte ca aceste reguli să fie aplicate (Miragall Escolano ş.a. contra Spaniei, 25 ianuarie 2000, § 33).

Concomitent, Curtea atestă că, potrivit prevederilor cuprinse în Codul de procedură civilă, nerespectarea procedurii prealabile serveşte drept temei pentru instanţă de a restitui cererea de chemare în judecată în decursul a 5 zile de la data depunerii acesteia sau, în cazul în care procesul a fost deja pornit, de a scoate cererea de pe rol (art.170 alin.(1) lit.a) şi, respectiv, art.267 alin.(1) lit.a)).

În această ordine de idei, Curtea subliniază că instituția procesuală a restituirii cererii de chemare în judecată sau a scoaterii cererii de pe rol nu exclude posibilitatea adresării repetate în judecată a aceluiaşi reclamant, cu aceeaşi acţiune, împotriva aceluiaşi pârât, cu acelaşi obiect şi aceleaşi temeiuri dacă reclamantul a lichidat încălcările (art.170 alin.(4) și art.268 alin.(3) CPC). Anume prin aceste reglementări se reflectă fără echivoc voinţa legiuitorului de a nu îngrădi în exercitarea de către justițiabili, prin normele contestate, principiul constituțional al accesului liber la justiţie.

Curtea notează că normele procesual-civile, care acordă justițiabililor dreptul de a deduce în fața instanței de judecată litigiul care nu a fost posibil de a fi soluționat a priori depunerii unei acțiuni în justiție, nu sunt de natură să constituie o violare a prevederilor art. 54 alin. (3) din Constituție, prevederi care nu admit restrângerea acestui drept. Or, prin prisma cauzei examinate, legiuitorul a instituit doar niște norme de admisibilitate a exercitării acestui drept, și nu norme de natură să excludă în totalitate exercitarea acestuia.

Astfel, Curtea constată că prin instituirea procedurii prealabile de soluționare a litigiilor nu s-a urmărit restrângerea accesului liber la justiţie , de care, în mod evident, cel interesat beneficiază în condiţiile legii, ci exclusiv instaurarea unui climat de ordine, indispensabil, în vederea exercitării dreptului constituţional statuat de art.20 din Constituție, prevenindu-se, astfel, abuzurile şi asigurându-se protecţia drepturilor şi intereselor legitime ale celorlalte părţi.

Concomitent, Curtea menționează că reglementarea de către legiuitor, în limitele competenţei ce i-a fost conferită prin Constituţie, a condiţiilor de exercitare a unui drept - subiectiv sau procesual, inclusiv prin instituirea unor proceduri speciale, nu constituie o restrângere a exerciţiului acestuia, ci doar o modalitate eficientă de a preveni exercitarea sa abuzivă, în detrimentul altor titulari de drepturi, în egală măsură ocrotite.

Totodată, Curtea relevă că din ansamblul reglementărilor rezultă că prin instituirea procedurii prealabile legiuitorul a urmărit să transpună în practică principiul celerităţii soluţionării litigiilor dintre părţi. La fel, procedura prealabilă poate constitui o rațiune de eficiență capabilă să asigure soluționarea mai rapidă a unor categorii de litigii.

Cu preponderență, Curtea consideră judicioasă și oportună reglementarea procedurii prealabile în cadrul procedurii în ordonanță. Or, spre deosebire de procedura contencioasă și procedura contenciosului administrativ, procedura în ordonanță constituie o procedură derogatorie, prin care se instituie o procedură specială de soluționare a unor categorii de litigii care vizează încasarea de sume bănești sau revendicarea unor bunuri mobile de la debitor, iar ordonanța judecătorească constituie o dispoziție dată unipersonal de judecător, fără citarea părților, în baza documentelor prezentate de creditor ce confirmă temeinicia pretenției.

Astfel, rolul normelor procedurale contestate este acela de a reglementa o procedură extrajudiciară, care să ofere părţilor posibilitatea de a se înţelege asupra eventualelor pretenţii ale reclamantului, fără implicarea autorităţii judecătoreşti competente. Faţă de aceste raţiuni majore, condiţionarea sesizării instanţei de parcurgerea procedurii de conciliere cu partea adversă nu poate fi calificată ca o îngrădire a accesului liber la justiţie, în accepţiunea interzisă de prevederile constituţionale de referinţă, atât timp cât partea interesată poate înainta în instanţa judecătorească cererea de chemare în judecată.

În contextul celor elucidate, Curtea observă că însăşi Curtea Europeană a specificat că imperativele de eficacitate și flexibilitate pot justifica intervenția prealabilă a unor organe administrative sau profesionale și, a fortiori, a unor organe jurisdicționale ce nu îndeplinesc toate condițiile art. 6 din Convenția Europeană ( Le Compte, Van Leuven şi De Meyere contra Belgiei (1981) . Un asemenea sistem poate să rezulte din tradiția juridică a multor state ale Consiliului Europei. Curtea a revenit însă asupra problemei cu următoarele precizări: "În asemenea circumstanţe Convenţia cere cel puţin aplicarea unuia dintre cele două sisteme: fie organele jurisdicţionale se supun ele însele cerinţelor art.6 pct.1, fie nu întrunesc aceste condiţii, dar sunt subiectele unui control subsecvent de către un organ jurisdicţional care are deplină jurisdicţie şi respectă toate garanţiile art.6 pct.1 . " (Albert şi Le Compte contra Belgiei (1983 ) .

Curtea atestă că, potrivit Recomandării CE nr.(81)7 privind mijloacele de facilitare a accesului la justiție , urmează a fi luate măsuri pentru facilitarea sau, după caz, încurajarea concilierii părţilor sau a soluţionării conflictelor pe cale amiabilă înainte de demararea procedurii judiciare sau pe parcursul unei proceduri deja inițiate.

În acest context, Curtea reține și Recomandarea CE nr.(2001)9 din 5 septembrie 2001 privind căile alternative de soluţionare a litigiilor dintre autorităţile administrative şi persoanele private , care recomandă statelor să promoveze utilizarea căilor alternative de soluţionare a litigiilor, iar anumite căi alternative, cum ar fi recursul administrativ intern, concilierea, medierea şi tranzacţia, pot fi folosite înainte de a se recurge la instanţa judecătorească. Utilizarea acestor modalități ar putea fi obligatorie, constituind o condiţie prealabilă declanşării procedurilor legale.

Totodată, Curtea nu poate să justifice argumentele autorului sesizării, care, în contextul normelor contestate, susține că protecția juridică efectivă și completă poate fi realizată doar în condițiile unei adevărate independențe a puterii judecătorești, care este învestită cu prerogativa de a asigura și a restabili, prin intermediul justiției, ordinea juridică și statul de drept.

Curtea notează că procedura plângerii prealabile nu poate fi considerată ca fiind o jurisdicție în sensul dispozițiilor cuprinse în art.114-116 din Constituție și nici în sensul art.6 pct.1 din Convenția Europeană. Or, în urma respectării procedurii prealabile și eșuării în soluționarea conflictului, acesta poate fi dedus de justițiabil în fața instanței de judecată. De asemenea, potrivit art.115 alin.(3) din Constituție, înființarea de instanțe extraordinare este interzisă.

Anterior, în Hotărârea nr.21 din 23 iunie 1997 cu privire la interpretarea art. 114 din Constituția Republicii Moldova, Curtea s-a pronunţat asupra noţiunilor de "justiţie" şi "putere judecătorească", menţionând că hotărârile organelor care nu au atribuţii de autoritate judecătorească luate asupra cauzelor ce izvorăsc din raporturi administrative nu constituie înfăptuirea justiţiei.

Din conținutul normelor contestate, Curtea atestă două situații în care urmează a fi respectată procedura prealabilă, și anume: 1) în cazul în care părțile au stipulat aceasta în contract, prin manifestarea liberă a voinței; 2) în cazul expres statuat de lege. Astfel, aceste două situații sunt stipulate exhaustiv de legea procesuală și nu pot fi aplicate discreționar de către instanța de judecată.

Curtea reține că, potrivit legislației existente, procedura prealabilă este necesară a fi respectată cu preponderență în cadrul procedurii contenciosului administrativ.

Concomitent, Curtea consideră necesar să menționeze că, potrivit art. 72 alin. (2) lit. c) din Constituție, organizarea și funcționarea instituției contenciosului administrativ este reglementată prin lege organică de către Parlament.

Curtea menționează că în materia contenciosului administrativ procedura prealabilă este o procedură grațioasă, care nu presupune implicarea unui organ cu atribuții jurisdicționale, ci chiar a aceluiași organ care a emis actul administrativ sau a organului ierarhic superior.

În cazul manifestării dezacordului cu actul emis în urma acestei proceduri, acesta poate fi supus unui control judecătoresc, cu stabilirea tuturor garanțiilor procesuale pentru justițiabil (asigurarea principiului contradictorialității, egalității, disponibilității în drepturi) și a remediilor juridice efective împotriva actului administrativ contestat.

În acest context și prevederile Convenţiei Europene cer ca instanţa să aibă competenţa de a "hotărî" , de a da o soluţie în speţele ce îi sunt înaintate spre soluţionare. Cu alte cuvinte, instanţa judecătorească trebuie să fie în măsură a aprecia ansamblul de elemente, în fapt sau în drept, care conduc la soluţia litigiului. Astfel, în speţa Sporrong contra Suediei (1982) , Curtea Europeană a statuat că, date fiind atribuţiile Curţii administrative supreme, care nu putea exercita, la acea dată, decât un control redus asupra măsurilor administrative care permiteau exproprierea, nefiind competentă să decidă asupra fondului cauzei, această instanţă nu putea fi considerată o instanţă judecătorească în sensul art.6 pct.1 din Convenția Europeană.

Curtea reține că, spre deosebire de controlul judiciar prin care se verifică hotărârile și deciziile judecătorești prin intermediul căilor de atac (apelul și recursul), controlul judecătoresc constituie dreptul şi obligaţia pe care le au instanţele judecătoreşti de a verifica, în cazurile, în condiţiile şi cu procedura stabilită de lege, legalitatea unor acte care emană de la organe ce nu fac parte din sistemul judiciar. Exercitarea respectivului control judecătoresc asigură pe deplin dreptul la un recurs efectiv garantat de art. 13 din Convenția Europeană.

Asupra controlului judecătoresc Curtea s-a pronunțat și prin Hotărârea nr.18 din 27 aprilie 2000 despre controlul constituţionalităţii dispoziţiilor art.25 alin.(7) şi art.26 lit.h) din Legea privind Curtea de Conturi: „Organele autorităţii judecătoreşti, care înfăptuiesc justiţia şi sînt chemate să apere drepturile şi libertăţile cetăţenilor, sînt instanţele judecătoreşti [...] care sînt învestite cu competenţele respective şi înfăptuiesc justiţia în formele procesuale stabilite de legiuitor".

La fel, în Hotărârea nr.7 din 29 martie 2005 privind excepţia de neconstituţionalitate a unor prevederi din Legea nr.1286-XV din 25 iulie 2002 cu privire la statutul refugiaţilor, Curtea a declarat neconstituționale prevederile care stipulau că deciziile Consiliului pentru refugiaţi pot fi atacate cu recurs la Curtea de apel, și a argumentat că prin acestea "[...] legiuitorul, de fapt, a atribuit unei autorităţi publice funcţii ale instanţelor judecătoreşti şi astfel a creat un mecanism neprevăzut de Constituţie".

Curtea nu poate reține nici argumentele autorului sesizării privind încălcarea art. 53 alin. (1) din Constituție, care garantează dreptul cetățeanului de a fi protejat de abuzurile autorităților publice.

Astfel, Curtea notează că dreptul de a cere anularea pe cale judiciară a unui act poate fi supus unor condiţii de formă în cazul în care urmăresc un scop legitim , sunt necesare într-o societate democratică şi sunt proporţionale cu scopul urmărit. În această situație, scopul legitim urmărit de legiuitor a fost de a acorda posibilitate organului emitent al actului sau organului ierarhic superior al acestuia de a verifica și dispune asupra actului atacat.

De asemenea, prin prisma celor expuse, anume asigurarea unui control judecătoresc deplin asupra actelor administrative vine să garanteze aplicarea prevederilor art. 53 alin. (1) combinat cu art 20 din Constituție.

În lumina celor relatate, Curtea reț