Hotărâre nr. 17 din 06.12.2012

La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 13 iulie 2012, în temeiul articolelor 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de deputatul în Parlament, dl Serghei Sîrbu, pentru controlul constituţionalităţii Legii nr. 84 din 13 aprilie 2012 privind modificarea şi completarea Codului audiovizualului al Republicii Moldova nr. 260-XVI din 27 iulie 2006.

Autorul sesizării a pretins, în special, că modificările operate în Codul audiovizualului încalcă, direct sau indirect, prevederile articolelor 1, 6, 20, 26, 32, 34, 53, 54, 66, 114, 115, 116 din Constituţia Republicii Moldova, precum şi prevederile articolelor 6, 10, 13 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, articolelor 8 şi 10 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, articolului 14 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice.

Prin decizia Curţii Constituţionale din 10 septembrie 2012 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudicia fondul cauzei.

În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile scrise ale Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Ministerului Justiţiei, Ministerului Economiei, Curţii Supreme de Justiţie, Procuraturii Generale, Academiei de Ştiinţe a Moldovei, Centrului pentru Jurnalism Independent, Asociaţiei obşteşti „Juriştii pentru drepturile omului", Consiliului Coordonator al Audiovizualului şi Consiliului de Observatori al Instituţiei publice naţionale a audiovizualului Compania „Teleradio-Moldova".

La şedinţa plenară publică a Curţii autorul sesizării a participat personal. Parlamentul a fost reprezentat de dl Sergiu Chirică, consultant principal în cadrul Direcţiei juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de dl Vladimir Grosu, viceministru al justiţiei.

Prevederile relevante ale Codului audiovizualului al Republicii Moldova nr.260-XVI din 27 octombrie 2006 (M.O. nr.131-133/679, 2006) sunt următoarele: Articolul 38 Sancţiuni „(1) Pentru încălcarea normelor legale de către radiodifuzori, se aplică una din următoarele sancţiuni: a) avertizare publică; b) retragere a dreptului de a difuza anunţuri publicitare pentru o anumită perioadă; c) amendă; d) suspendare a licenţei de emisie pentru o anumită perioadă; e) retragere a licenţei de emisie. [...] (8) Decizia Consiliului Coordonator al Audiovizualului cu privire la aplicarea oricărei sancţiuni va fi motivată, devenind executorie de la data adoptării şi aducerii la cunoştinţă radiodifuzorilor şi distribuitorilor de servicii vizaţi prin scrisoare recomandată, cu publicarea ulterioară în Monitorul Oficial al Republicii Moldova şi pe pagina web a organului emitent. (9) Orice decizie a Consiliului Coordonator al Audiovizualului de aplicare a unei sancţiuni poate fi contestată în instanţa de judecată de către radiodifuzorul sau distribuitorul de servicii sancţionat." Articolul 40 Atribuţiile Consiliului Coordonator al Audiovizualului „[...] (3 ) În exercitarea atribuţiilor sale, Consiliul Coordonator al Audiovizualului adoptă decizii obligatorii, care intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, cu excepţia deciziilor prevăzute la art.38 alin.(8). [...] (5) Deciziile Consiliului Coordonator al Audiovizualului pot fi contestate în instanţa de contencios administrativ de către orice persoană care se consideră prejudiciată de acestea ."

Prevederile relevante ale Convenţiei europene pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, amendată prin protocoalele adiţionale la această convenţie (încheiată la Roma la 4 noiembrie 1950 şi ratificată de Republica Moldova prin Hotărîrea Parlamentului nr.1298-XIII din 24 iulie 1997, M.O. nr.54-55/502, 1997), în continuare - „Convenţia Europeană" , sunt următoarele: Articolul 6 Dreptul la un proces echitabil „1. Orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public şi într-un termen rezonabil a cauzei sale, de către o instanţă independentă şi imparţială, instituită de lege, care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzaţii în materie penală îndreptate împotriva sa. Hotărîrea trebuie să fie pronunţată în mod public, dar accesul în sala de şedinţă poate fi interzis presei şi publicului pe întreaga durată a procesului sau a unei părţi a acestuia în interesul moralităţii, al ordinii publice ori al securităţii naţionale într-o societate democratică, atunci cînd interesele minorilor sau protecţia vieţii private a părţilor la proces o impun, sau în măsura considerată absolut necesară de către instanţă atunci cînd, în împrejurări speciale, publicitatea ar fi de natură să aducă atingere intereselor justiţiei. [...]" Articolul 10 Libertatea de exprimare „1. Orice persoană are dreptul la libertatea de exprimare. Acest drept cuprinde libertatea de opinie şi libertatea de a primi sau de a comunica informaţii ori idei fără amestecul autorităţilor publice şi fără a ţine seama de frontiere. Prezentul articol nu împiedică statele să supună societăţile de radiodifuziune, de cinematografie sau de televiziune unui regim de autorizare. 2. Executarea acestor libertăţi ce comportă îndatoriri şi responsabilităţi poate fi supusă unor formalităţi, condiţii, restrîngeri sau sancţiuni prevăzute de lege, care constituie măsuri necesare, într-o societate democratică, pentru securitatea naţională, integritatea teritorială sau siguranţa publică, apărarea ordinii şi prevenirea infracţiunilor, protecţia sănătăţii sau a moralei, protecţia reputaţiei sau a drepturilor altora, pentru a împiedica divulgarea de informaţii confidenţiale sau pentru a garanta autoritatea şi imparţialitatea puterii judecătoreşti." Articolul 1 Protecţia proprietăţii din Protocolul nr.1 adiţional la Convenţie „Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decît pentru o cauză de utilitate publică şi în condiţiile prevăzute de lege şi de principiile generale ale dreptului internaţional. Dispoziţiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare reglementării folosirii bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuţii, sau a amenzilor." ÎN DREPT

La 13 aprilie 2012 Parlamentul a adoptat Legea nr. 84 privind modificarea şi completarea Codului audiovizualului al Republicii Moldova nr.260-XVI din 27 iulie 2006.

Articolul 38 alin.(8) din Codul audiovizualului a fost expus în redacţie nouă: „Decizia Consiliului Coordonator al Audiovizualului cu privire la aplicarea oricărei sancţiuni va fi motivată, devenind executorie de la data adoptării şi aducerii la cunoştinţă radiodifuzorilor şi distribuitorilor de servicii vizaţi prin scrisoare recomandată, cu publicarea ulterioară în Monitorul Oficial al Republicii Moldova şi pe pagina web a organului emitent."

Concomitent, prin modificările operate, din articolul 38 din Codul audiovizualului s-a exclus alineatul (10), care stipula: „ Decizia Consiliului Coordonator al Audiovizualului privind aplicarea sancţiunilor neatacată în termenul stabilit de lege constituie, de drept, titlu executoriu. "

Ca urmare a modificărilor operate, articolul 40 alin.(3) din Codul audiovizualului prevede: „În exercitarea atribuţiilor sale, Consiliul Coordonator al Audiovizualului adoptă decizii obligatorii, care intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, cu excepţia deciziilor prevăzute la art.38 alin.(8) ."

Autorul sesizării contestă prevederile articolului 38 alin.(8) din Codul audiovizualului, în redacţia Legii nr. 84 din 13 aprilie 2012, în raport cu prevederile modificate ale articolului 40 alin.(3) şi prevederile abrogate ale articolului 38 alin.(10) din aceeaşi lege.

În şedinţa publică a Curţii Constituţionale autorul sesizării a concretizat obiectul sesizării, precizând că solicită controlul constituţionalităţii doar a articolului 38 alin. (8) din Codul audiovizualului, în redacţia nouă, articolul 40 alin. (3) avînd un caracter tehnic.

Avînd în vedere că dispoziţiile de modificare şi completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificîndu-se cu acesta, drept urmare a practicii statuate, Curtea va raporta obiectul sesizării la actul de bază.

Autorul sesizării consideră că modificările operate în Codul audiovizualului încalcă flagrant principiul accesului liber la justiţie, dreptul la apărare, la un proces echitabil şi la un recurs efectiv.

În susţinerea poziţiei sale, autorul sesizării invocă prevederile articolelor 1, 6, 20, 26, 32, 34, 53, 54, 66, 114, 115, 116 din Constituţia Republicii Moldova, articolelor 6, 10 şi 13 din Convenţia europeană, articolului 14 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice şi articolelor 8 şi 10 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului. Totodată, el face referire la jurisprudenţa Curţii Constituţionale, precum şi la jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.

În cadrul şedinţei plenare publice, în susţinerea poziţiei sale, autorul sesizării a invocat suplimentar art.46 din Constituţie şi art.1 din Protocolul nr.1 adiţional la Convenţia europeană, care prevăd dreptul de proprietate privată şi protecţia acesteia, considerînd că licenţa de emisie constituie un bun în sensul hotărîrilor anterioare ale Curţii Constituţionale şi ale Curţii Europene, iar prin executarea imediată a deciziilor Consiliului Coordonator al Audiovizualului în partea ce ţine de aplicarea sancţiunilor sub forma suspendării şi a retragerii licenţei de emisie se încalcă dreptul de proprietate.

Curtea reţine că prerogativa, cu care a fost învestită prin art.135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, privind controlul constituţionalităţii legilor presupune stabilirea corelaţiei dintre prevederile actelor legislative contestate şi textul Constituţiei, ţinînd cont de principiul supremaţiei acesteia.

Curtea reţine că, în esenţă, sesizarea vizează trei probleme fundamentale: (1) dreptul la protecţia proprietăţii în cazul aplicării de către Consiliul Coordonator al Audiovizualului a sancţiunii sub forma suspendării sau retragerii licenţei; (2) dreptul radiodifuzorilor la libertatea de exprimare; (3) dreptul radiodifuzorilor la accesul la justiţie.

În acelaşi context, Curtea reţine că articolul 54 din Constituţie, invocat în sesizare, nu are o semnificaţie autonomă şi urmează a fi examinat prin raportare la un drept fundamental garantat de Constituţie.

Analizînd obiectul sesizării în raport cu normele constituţionale, Curtea Constituţională constată că motivele invocate de către autor vizează pretinsa încălcare a articolului 46 combinat cu articolul 54 din Constituţie (în partea ce ţine de dreptul de proprietate), a articolului 32 combinat cu 54 din Constituţie (în partea ce ţine de restrîngerea dreptului de exprimare) şi articolului 20 combinat cu articolul 53 din Constituţie.

Totodată, pentru a elucida corespunderea normelor contestate cu dispoziţiile constituţionale, Curtea va opera şi cu jurisprudenţa sa anterioară, precum şi cu principiile şi normele unanim recunoscute ale dreptului internaţional privitoare la drepturile fundamentale ale omului şi jurisprudenţa CEDO.

Autorul sesizării menţionează că norma contestată, care în cazul aplicării celei mai dure sancţiuni, are drept urmare sistarea imediată a activităţii radiodifuzorilor, inevitabil încalcă articolul 46 din Constituţie şi articolul 1 din Protocolul nr.1 la Convenţie. Autorul sesizării consideră că astfel de sancţiuni dure, precum suspendarea şi retragerea licenţei, în urma cărora practic încetează activitatea unui radiodifuzor, încălcă dreptul la proprietate şi doar instanţa de judecată ar trebui să aibă dreptul să se pronunţe asupra suspendării sau retragerii licenţei de emisie.

Orice restrîngere a dreptului de proprietate nu este justificată dacă nu se poate dovedi în mod convingător că este necesară într-o societate democratică. Trebuie demonstrată existenţa unei necesităţi sociale imperioase, care a determinat aplicarea acestor limitări asupra exercitării dreptului de proprietate. B. Argumentele autorităţilor

În şedinţa publică a Curţii, reprezentanţii Parlamentului şi Guvernului au pledat pentru constituţionalitatea normelor contestate. În acest sens, reprezentanţii Parlamentului şi Guvernului au fost de acord că în cazul de faţă licenţa este un bun, însă nefiind un drept absolut, dreptul de proprietate poate fi supus unor restrîngeri. C. Aprecierea Curţii

Analizînd prevederile alin.(1) art.38 din Codul audiovizualului, Curtea constată că radiodifuzorilor şi distribuitorilor de servicii le pot fi aplicate următoarele sancţiuni: avertizare publică; retragerea dreptului de a difuza anunţuri publicitare pentru o anumită perioadă; amendă; suspendarea licenţei de emisie pentru o anumită perioadă; retragerea licenţei de emisie.

Curtea observă că ultimele două sancţiuni - suspendarea licenţei de emisie pentru o anumită perioadă şi retragerea licenţei de emisie - conduc la încetarea activităţii radiodifuzorilor şi distribuitorilor de servicii, deoarece decizia Consiliului Coordonator al Audiovizualului cu privire la aplicarea „oricărei sancţiuni" devine executorie de la data adoptării şi aducerii la cunoştinţa radiodifuzorilor şi distribuitorilor de servicii vizaţi, prin scrisoare recomandată.

Cu referire la deciziile Consiliului Coordonator al Audiovizualului cu privire la aplicarea celorlalte sancţiuni (avertizare publică, retragerea dreptului de a difuza anunţuri publicitare pentru o anumită perioadă, amendă), Curtea menţionează că executarea lor imediată nu are drept efect încetarea activităţii radiodifuzorilor şi distribuitorilor de servicii.

În viziunea Curţii, este de netăgăduit că dreptul de proprietate, garantat de articolul 46 din Constituţie, reprezintă, în substanţă, dreptul persoanei la respectarea bunurilor sale, mobile şi imobile.

În acest context, Curtea urmează să determine dacă normele contestate vizează un „bun", în sensul articolului 46 din Constituţie şi articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia Europeană. 1. Principii generale

Articolul 1 al Protocolului nr. 1 la Convenţie nu garantează dreptul de a dobîndi proprietăţi (a se vedea hotărîrile CEDO Kopecky v. Slovacia [MC], §35, şi Van der Mussele v. Belgia , din 23 noiembrie 1983, §48). Mai mult, „un reclamant poate pretinde o violare a articolului 1 al Protocolului nr. 1 la Convenţie doar dacă şi în măsura în care deciziile contestate se referă la „bunurile" sale în sensul acestei prevederi. „Bunurile" pot fi „bunuri existente", fie bunuri, inclusiv pretenţii, în privinţa cărora reclamantul poate susţine că are cel puţin o „speranţă legitimă" că va obţine dobîndirea efectivă a unui drept de proprietate. Per a contrario , speranţa că va fi recunoscut un drept de proprietate care nu a putut fi exercitat în mod efectiv nu poate fi considerată un „bun" în sensul articolului 1 al Protocolului nr. 1, la fel ca şi în cazul unei pretenţii condiţionate care poate dispărea ca rezultat al neîndeplinirii unei condiţii" (a se vedea Kopecky , precitată, §35; Prince Hans-Adam II of Liechtenstein v. Germania [MC], §§ 82-83; şi Gratzinger şi Gratzingerova v. Republica Cehă (dec.) [MC], §69).

Conceptul de „bun", la care se face referire în prima parte a articolului 1 al Protocolului nr. 1 la Convenţie, are un sens autonom, care nu se limitează la proprietatea asupra unor bunuri materiale, şi este independent de clasificarea formală din dreptul naţional: unele drepturi şi interese care constituie patrimoniu pot fi, de asemenea, privite ca „drepturi de proprietate" şi, astfel, ca „bunuri" în sensul acestei prevederi. Chestiunea care trebuie examinată în fiecare cauză este dacă circumstanţele cauzei, examinate în ansamblu, ofereau reclamantului un drept asupra unui interes material protejat de articolul 1 al Protocolului nr. 1 (a se vedea Iatridis v. Grecia , [MC]; Beyeler v. Italia [MC], §100; Broniowski v. Polonia [MC], §129; şi Anheuser-Busch Inc. v. Portugalia [MC], §63).

În anumite circumstanţe, o „speranţă legitimă" de a obţine un „bun" poate, de asemenea, să se bucure de protecţia articolului 1 al Protocolului nr.1 la Convenţie. Astfel, acolo unde interesul cu privire la proprietate face parte din natura pretenţiei, persoana care o invocă poate fi privită ca avînd o „speranţă legitimă" dacă există o bază suficientă pentru acest interes în dreptul naţional, spre exemplu, cînd există o jurisprudenţă stabilită a instanţelor judecătoreşti care s-o confirme (a se vedea Kopecky , precitată, §52). Totuşi, nu există o speranţă legitimă acolo unde există o dispută privind interpretarea şi aplicarea corectă a legislaţiei naţionale şi unde pretenţiile reclamantului sunt ulterior respinse de către instanţele judecătoreşti naţionale (a se vedea Kopecky , precitată, §50). [...]" 2. Aplicarea principiilor în prezenta cauză a) Dacă radiodifuzorii au un „bun", în sensul articolului 46 din Constituţie şi articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia Europeană

Curtea reţine că, aşa cum a susţinut şi anterior (Hotărîrea nr. 15 din 13 septembrie 2011 privind controlul constituţionalităţii articolului 18 alin. (3) din Legea nr.152-XVI din 8 iunie 2006 privind Institutul Naţional al Justiţiei), retragerea unei licenţe de exploatare a unei afaceri este o ingerinţă în dreptul la respectarea bunurilor, garantat de articolul 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie (a se vedea, de asemenea, hotărîrile CEDO Tre Traktörer AB v. Suedia , din 7 iulie 1989, § 53; Capital Bank AD v. Bulgaria , § 130; Rosenzweig şi Bonded Warehouses Ltd v. Polonia , § 49, din 28 iulie 2005; Bimer S.A. v. Moldova , § 49, din 10 iulie 2007).

Astfel, Curtea consideră că interesele asociate exploatării unei licenţe constituie interese patrimoniale protejate de articolul 46 din Constituţie şi articolul 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie.

În acest sens, Curtea reţine că, în hotărîrea Centro Europa 7 S.r.l. şi Di Stefano v. Italia [MC] din 7 iunie 2012, Curtea Europeană a statuat, în privinţa unei concesiuni acordate pentru difuzarea programelor de televiziune terestră la nivel naţional, în vederea instalării şi operării unei reţele de televiziune analogică, că aceasta constituie un „bun" în sensul articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie: „179. Astfel, Curtea consideră că "speranţa legitimă" a companiei reclamante [ n.r. - societate de televiziune ], care a fost legată de interese patrimoniale, cum ar fi exploatarea unei reţele de televiziune analogică în baza concesiunii, a fost suficient de întemeiată încît să constituie un interes material şi, prin urmare, un "bun" în sensul normei exprimate în prima frază a articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie, care, respectiv, este aplicabil în acest caz (a se vedea, mutatis mutandis , Stretch v. Regatul Unit , §§ 32-35, 24 iunie 2003, Bozcaada Kimisis Teodoku Rum Ortodoks Kilisesi Vakfı v. Turcia (nr. 2) , § 50, 6 octombrie 2009)."

În lumina acestor constatări, Curtea reţine că "speranţa legitimă" a radiodifuzorilor, fiind legată de interese patrimoniale, cum ar fi emisia prin reţeaua de televiziune sau radio în temeiul licenţei, este suficient de întemeiată ca să constituie un interes material şi, prin urmare, un "bun" în sensul articolului 46 din Constituţie şi primei fraze de la articolul 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie. b) Dacă suspendarea sau retragerea licenţei este susceptibilă să constituie o ingerinţă în dreptul de proprietate al radiodifuzorilor şi calificarea situaţiei prin prisma articolului 1 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană

Articolul 1 din Protocolul nr. 1, care garantează dreptul la protecţia proprietăţii, cuprinde trei reguli distincte: „prima, care se exprimă în prima frază a primului alineat, este de natură generală şi enunţă principiul respectării proprietăţii; a doua, consfinţită în a doua frază a aceluiaşi alineat, se referă la privarea de proprietate şi o supune anumitor condiţii; cea de-a treia, cuprinsă în al doilea alineat, recunoaşte că statele contractante au dreptul, printre altele, de a reglementa folosinţa bunurilor în conformitate cu interesul general. (...) Aceasta însă nu înseamnă că nu există nici o legătură între aceste reguli. Regulile doi şi trei se referă la cazuri particulare de ingerinţă în dreptul de proprietate; de altfel, acestea trebuie să fie interpretate în lumina principiului consacrat de prima regulă" (a se vedea, printre altele, hotărîrile CEDO James şi alţii v. Regatul Unit , din 21 februarie 1986, § 37 şi Beyeler v. Italia [MC], din 5 ianuarie 2000, § 98).

În acest context, Curtea reţine că retragerea licenţei radiodifuzorilor reprezintă un caz de „privare de proprietate".

Pe de altă parte, Curtea reţine că, în cazul suspendării licenţei, interesul material al radiodifuzorului de a exploata o reţea de televiziune sau radio nu este atins, în măsura în care această suspendare nu durează o perioadă excesivă de timp, iar radiodifuzorul este capabil de a difuza programe de televiziune sau radio, după expirarea acestei perioade. În viziunea Curţii, aceasta este o măsură de reglementare a folosinţei bunurilor, ce intră în domeniul de aplicare al alin.2 al art.1 din Protocolul nr.1 la Convenţie.

Deşi nu conţin garanţii procedurale identice, aceste dispoziţii impun, în primul rînd, exigenţa ca o ingerinţă a autorităţii publice în exercitarea dreptului la respectarea bunurilor să fie legală ( Iatridis v. Grecia , din 25 martie 1999, § 58 şi Beyeler , precitată, § 108). În particular, al doilea alineat recunoaşte dreptul statelor de a reglementa folosinţa bunurilor, cu condiţia ca acest drept să fie exercitat prin punerea în aplicare a „legilor". Principiul legalităţii presupune, de asemenea, că dispoziţiile relevante ale legii sunt suficient de accesibile, clare şi previzibile în aplicarea lor (a se vedea, mutatis mutandis , Broniowski v. Polonia , din 22 iunie 2004, § 147).

Aşadar, se acceptă ingerinţa, atît timp cît se menţine un echilibru între interesul general al societăţii şi necesitatea apărării drepturilor fundamentale ale persoanei, fapt ce se deduce tocmai din reglementarea cuprinsă în art.1 din Protocolul nr.1 la Convenţie. a) Dacă ingerinţa este prevăzută de lege

Curtea notează că ingerinţa are o bază legală, legalitatea nefiind contestată de participanţi.

În acest context, urmînd principiile ce rezultă din jurisprudenţa Curţii Europene, Curtea Constituţională va examina calitatea legii, şi anume dacă legea este destul de accesibilă, previzibilă şi clară.

În acest sens, Curtea reţine că, în Hotărîrea Guţu v. Moldova (cererea nr. 20289, hotărîea din 7 iunie 2007), Curtea Europeană a statuat că: „[...] Expresia „prevăzută de lege" nu presupune doar corespunderea cu legislaţia naţională, dar, de asemenea, se referă la calitatea acelei legislaţii (a se vedea Halford v. Regatul Unit , Rapoarte 1997-III, p. 1017, § 49). Curtea reiterează că legislaţia naţională trebuie să indice cu o claritate rezonabilă scopul şi modalitatea de exercitare a discreţiei relevante acordate autorităţilor publice , pentru a asigura persoanelor nivelul minim de protecţie la care cetăţenii au dreptul în virtutea principiului preeminenţei dreptului într-o societate democratică (a se vedea Domenichini v. Italia , Rapoarte 1996-V, p. 1800, § 33). [...]"

În ceea ce priveşte previzibilitatea şi accesibilitatea normei, cerinţa publicării în Monitorul Oficial pentru a intra în vigoare, precum şi modul de redactare a normei, face ca persoanele interesate să poată să prevadă care sunt situaţiile concrete în care se aplică norma respectivă şi care sunt consecinţele aplicării sale.

Constatările Curţii denotă că, deoarece transpunerea în practică a normei contestate este realizată prin aplicarea şi a altor norme corespondente din acte normative, examinarea separată a normei contestate nu poate reprezenta în sine, în această situaţie particulară ce face obiectul sesizării, un substrat suficient pentru a ajunge la concluzia dacă legislaţia corespunde criteriilor de accesibilitate, claritate şi previzibilitate. b) Scopul şi proporţionalitatea ingerinţei

Autorul sesizării consideră că prevederea contestată restrînge exerciţiul drepturilor fundamentale, fără a exista un echilibru sau proporţionalitate între restrîngerea acestor drepturi şi scopul urmărit. În opinia acestuia, norma supusă controlului constituţionalităţii instituie o restrîngere nejustificată a drepturilor fundamentale şi nu corespunde criteriilor prevăzute de articolul 54 din Constituţie: „[...] (2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrîngeri decît celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sînt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei. [...]"

Curtea reţine că, potrivit art. 127 alin. (1) din Constituţie, statul ocroteşte proprietatea. În acelaşi timp, alineatul (2) al aceluiaşi articol specifică faptul că statul garantează realizarea dreptului de proprietate în formele solicitate de titular, dacă acestea nu vin în contradicţie cu interesele societăţii .

Potrivit acestor dispoziţii, legiuitorul este, aşadar, competent să stabilească cadrul juridic pentru exercitarea atributelor dreptului de proprietate, în accepţiunea principială conferită de Constituţie, în aşa fel încît să nu vină în coliziune cu interesele generale ale societăţii, instituind astfel nişte limitări rezonabile în valorificarea acestuia, ca drept subiectiv garantat.

Sub acest aspect, Curtea constată că prin reglementarea dedusă controlului legiuitorul nu a făcut decît să dea expresie acestor imperative, în limitele şi potrivit competenţei sale constituţionale.

Însă, conform acestora, limitarea acestui drept trebuie să îndeplinească în mod cumulativ mai multe criterii, astfel încît ingerinţa să nu poată fi dispusă în mod arbitrar. Mai mult, criteriile impuse de Constituţie sunt în conformitate cu prevederile Curţii Europene a Drepturilor Omului, care s-a pronunţat deseori asupra acestei probleme, în condiţiile articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia Europeană.

Potrivit unei jurisprudenţe constante a Curţii Europene, al doilea alineat al articolului 1 (P1-1) trebuie să fie interpretat în lumina principiului enunţat în prima frază a articolului 1 (P1-1) (a se vedea, între altele, Gasus Dosier-und Fördertechnik GmbH v. Țările de Jos , din 23 februarie 1995, § 62). În consecință, orice ingerință trebuie să asigure un „echilibru just" între cerinţele interesului general al comunităţii şi cerințele de protecție a drepturilor fundamentale ale individului. Preocuparea pentru realizarea acestui echilibru se reflectă în structura articolului 1 (P1-1) integral, inclusiv în alineatul doi al acestuia. Prin urmare, trebuie să existe un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul urmărit.

În ceea ce priveşte scopul legitim urmărit prin ingerinţă, Curtea nu poate accepta, în acest caz particular, argumentul Parlamentului şi Guvernului că restricţiile impuse radiodifuzorilor servesc interesului public, în lumina constatărilor de mai jos.

Respectarea dreptului de proprietate implică şi respectarea unor garanţii procedurale oferite de lege împotriva arbitrarului, pentru ca măsura în cauză să fie aplicată în mod corect, raportat la fiecare speţă. În particular, nu există o garanţie legală suficientă pentru a proteja radiodifuzorii împotriva utilizării puterii de apreciere a Consiliului Coordonator al Audiovizualului.

Spre deosebire de sistemul bancar (a se vedea Hotărîrea nr. 24 din 15.11.2011 privind excepţia de neconstituţionalitate a articolelor 38 alin. (3), (6), (7) şi 38 12 alin.(2) din Legea nr.550-XIII din 21 iulie 1995 a instituţiilor financiare, cu modificările şi completările ulterioare), considerat a fi un domeniu care are o importanţă majoră pentru societate, în care marja de apreciere a statului presupune dreptul acestuia de a stabili reglementari distincte faţă de alte domenii similare de reglementare, ţinînd cont de specificul domeniului audiovizualului şi de importanţa acestuia pentru comunicarea de informaţii şi idei publicului, astfel de măsuri severe precum suspendarea sau retragerea licenţei trebuie să poată fi apreciate concret de instanţa de judecată, prealabil punerii lor în executare.

În cercetarea „echilibrului just" între interesele concurente, cel public general, care, în speţă, ar fi cel al prevenirii unor eventuale manopere dolosive ale radiodifuzorului de rea-credinţă, manopere de natură să ducă la crearea sau amplificarea situaţiilor care au determinat ingerinţa, şi cele individuale ale radiodifuzorului, autorităţile nu au argumentat, iar Curtea nu găseşte alte argumente privind riscul de producere a unor prejudicii iminente grave pentru public, ce ar justifica necesitatea punerii imediate în executare a unor astfel de decizii ale Consiliului Coordonator al Audiovizualului, în lipsa unei decizii a instanţei de judecată sau, cel puţin a posibilităţii contestării în instanţa de judecată prealabil punerii în executare.

Curtea, în această situaţie particulară, consideră că executarea imediată a sancţiunii în forma suspendării sau a retragerii licenţei nu este justificată în raport cu un interes major al societăţii.

Din motivele expuse, Curtea consideră că prevederile articolului 38 alin. (8) din Codul audiovizualului, în partea ce ţin de aplicarea sancţiunilor sub forma suspendării sau retragerii licenţei, nu asigură un just echilibru între interesele comunităţii şi cele ale radiodifuzorilor, impunîndu-le acestora o povară individuală excesivă. Prin urmare, aceste prevederi nu sunt compatibile cu protecţia proprietăţii garantată de articolul 1 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană şi, implicit, de articolul 46 din Constituţie.

Prin prisma celor expuse, Curtea concluzionează că prevederile alin.(8) al art.38 din Codul audiovizualului referitoare la executarea imediată, pînă la adresarea în instanţă, a deciziilor Consiliului Coordonator al Audiovizualului privind suspendarea şi retragerea licenţei contravin nu numai principiilor de bază referitoare la activitatea de întreprinzător, dar şi garanţiilor constituţionale privind dreptul de proprietate al fondatorilor instituţiilor audiovizualului şi protecţia acesteia, consacrate în art.46 din Constituţie, reprezintînd „o interferenţă în dreptul de a se bucura de proprietate", avînd în vedere efectul imediat al acestor decizii şi, drept urmare, împiedicarea titularului de a-şi continua afacerea, precum şi faptul că deţinătorul licenţei, reieşind din jurisprudenţa CEDO, are o „speranţă rezonabilă şi legitimă în privinţa valabilităţii în timp a licenţei şi a posibilităţii de a continua să obţină beneficii din exercitarea unei activităţi în baza acestei licenţe ", pentru care considerente Curtea apreciază ca fiind neconstituţionale prevederile contestate în această parte.

Autorul sesizării menţionează că norma contestată, care în cazul aplicării celei mai dure sancţiuni are drept urmare sistarea imediată a activităţii radiodifuzorilor, inevitabil încalcă şi alte libertăţi fundamentale, precum este libertatea de exprimare, prevăzută la articolul 32 din Constituţie, articolul 10 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, corelate cu articolul 34 din Constituţie.

Orice restrîngere a libertăţii de exprimare şi de informare nu este justificată dacă nu se poate dovedi în mod convingător că este necesară într-o societate democratică. Trebuie demonstrată existenţa unei necesităţi sociale imperioase care a determinat aplicarea acestor limitări asupra exercitării dreptului la libera exprimare. B. Argumentele autorităţilor În opinia scrisă Guvernul face referire la art.32 din Constituţie şi art.10 din Convenţia europeană, care garantează libertatea de exprimare, inclusiv libertatea de opinie şi libertatea de a primi sau de a comunica informaţii ori idei fără amestecul autorităţilor publice şi fără a ţine seama de frontiere. Totodată, exercitarea acestor libertăţi comportă îndatoriri şi responsabilităţi şi poate fi supusă unor formalităţi, condiţii, restrîngeri sau sancţiuni prevăzute de lege, care constituie măsuri necesare într-o societate democratică. Reprezentanţii Parlamentului şi Guvernului, în şedinţa publică a Curţii, au susţinut că toate pretenţiile expuse în sesizare, inclusiv privind încălcarea art.32 din Constituţie, sînt nejustificate. C. Aprecierea Curţii 1. Principii generale privind pluralismul în mass-media audiovizuale

Curtea consideră că este necesar să se reamintească principiile generale, derivate din jurisprudența Curţii Europene ( Centro Europa 7 S.r.l. şi Di Stefano v. Italia , precitată), privind pluralismul în mass-media audiovizuale: „129. Aşa cum s-a subliniat adesea, nu există democrație fără pluralism. Democrația se „hrăneşte" din libertatea de exprimare. Ţine de esența acesteia să permită propunerea și discutarea unor proiecte politice diverse, inclusiv a celor care pun în discuție modul de organizare actuală a statului, cu condiția ca acestea să nu dăuneze democrației în sine ( Manole și alții c. Moldovei , § 95, și Partidul Socialist și alții c. Turciei , din 25 mai 1998, §§ 41, 45 și 47). 130. În această privință, Curtea observă că, într-o societate democratică, pentru a asigura un pluralism real în sectorul audiovizual, nu este suficient să se prevadă existența a mai multe canale sau posibilitatea teoretică pentru operatorii potențiali de a avea acces pe piața audiovizualului. Trebuie să permită în continuare accesul efectiv la piață, pentru a asigura o diversitate a programelor, care să reflecte cît mai mult posibil varietatea de curente de opinii din societate, căreia aceste programe îi sunt destinate. 131. Libertatea de exprimare, consacrată în alineatul 1 al articolului 10, este unul din fundamentele esențiale ale unei societăți democratice, una din condițiile primordiale ale progresului său (a se vedea Lingens v. Austria , din 8 iulie 1986, § 41). Libertatea presei și mass-media de știri oferă publicului unul dintre cele mai bune mijloace de a cunoaște și de a aprecia ideile și atitudinile liderilor politici. Este de datoria presei să transmită informații și idei cu privire la aspectele discutate în arena politică, precum și pe cele din alte domenii de interes public. La funcția sa de a disemina informaţii se adaugă dreptul publicului de a recepta (a se vedea, de exemplu, Handyside v. Marea Britanie , din 7 decembrie 1976, § 49, și Lingens , precitată, §§ 41-42). 132. Mass-media audiovizuale, cum ar fi radioul și televiziunea, au un rol deosebit de important în această privință. Datorită capacității lor de a transmite mesaje prin sunet si imagine, ele au efecte imediate și mai puternice decăt presa scrisă ( Jersild v. Danemarca , din 23 septembrie 1994, § 31, Pedersen și Baadsgaard v. Danemarca [MC], § 79). Funcția radioului și a televiziunii, ca surse obişnuite de divertisment pentru telespectatori şi ascultători, în viaţa lor privată, consolidează impactul acestora ( Murphy v. Irlanda , § 74). 133. Situația în care o parte a societății economice sau politice poate obține o poziție dominantă în ceea ce privește mass-media audiovizuale și, astfel, să exercite presiuni asupra radiodifuzorilor, restricționînd, în cele din urmă, libertatea lor editorială, subminează rolul fundamental al libertății de exprimare într-o societate democratică, așa cum este garantat de articolul 10 din Convenție, în special, atunci cînd ea are funcţia de a comunica informații și idei de interes general, la care, de altfel, publicul are dreptul ( VGT Tierfabriken Verein gegen v. Elveția , §§ 73 și 75, a se vedea, de asemenea, De Geillustreerde v. Țările de Jos , decizia Comisiei din 6 iulie 1976, § 86). [...] 134. Curtea subliniază că, într-o zonă atît de sensibilă ca mass-media audiovizuale, la obligaţia negativă de non-interferență se adaugă obligația pozitivă a statului de a pune în aplicare un cadru legislativ și administrativ adecvat pentru a asigura pluralismul efectiv (punctul 130 de mai sus). [...] 135. Curtea Europeană examinează, în fiecare caz în parte, dacă a existat o ingerință din partea autorităților publice în exercitarea dreptului de a „comunica informații și idei" și, în caz afirmativ, dacă ingerința a fost „prevăzută de lege", a urmărit unul sau mai multe scopuri legitime și a fost „necesară într-o societate democratică" ( RTBF v. Belgia , § 117)." b) Existența unei ingerințe

În acest caz, Curtea notează, în primul rînd, că dat fiind faptul că scopul procedurii este revocarea, temporară sau permanentă, a autorizaţiei de emisie acordate unui radiodifuzor, aceasta implică în mod incontestabil o ingerinţă în libertatea de exprimare, garantată de articolul 32 din Constituţie şi de articolul 10 din Convenţia Europeană (a se vedea, între altele, Nur Radyo Ve Televizyon Yayıncılığı A.Ș. v. Turcia (nr.2) din 12 octombrie 2010).

În scopul de a evalua dacă ingerinţa este conformă cu aceste dispoziţii, Curtea va presupune că aceasta este prevăzută de lege şi urmăreşte un scop legitim, în sensul articolului 10 § 2, şi se va concentra asupra examinării problemei dacă aceasta este „necesară într-o societate democratică".

Examinînd această întrebare, Curtea se va referi la principiile generale care decurg din jurisprudenţa CEDO (a se vedea, printre altele, Handyside v. Marea Britanie , din 7 decembrie 1976, § 49, Radio France şi alții v. Franța , Gunduz v. Turcia , § 40, Giniewski v. Franța , §§ 44 şi 52, şi Nur Radyo Ve Televizyon Yayıncılığı A.Ș. , precitată, §§ 24-28).

Curtea reiterează principiile statuate de Curtea Europeană în Nur Radyo Ve Televizyon Yayıncılığı A.Ș. , precitată: „[...] în domeniul libertății de exprimare, marja de apreciere de care se bucură statele merge mînă în mînă cu un control european deosebit de strict, în special din cauza importanței, deseori subliniate de Curte, a acestei libertăţi. Necesitatea unei eventuale restricții trebuie să fie stabilită într-o manieră convingătoare ( ABC Radio v. Austria , din 20 octombrie 1997, § 30, Informationsverein Lentia şi alţii v. Austria , din 24 noiembrie 1993, § 35, și Lombardi Vallauri v. Italia , § 45)."

Pentru a determina dacă acesta a fost cazul în speță, Curtea va încerca să evalueze dacă, în faza administrativă în faţa Consiliului Coordonator al Audiovizualului, procedura este de natură a garanta radiodifuzorului protecția oferită în temeiul articolului 10 al Convenției, mai ales dacă ea oferă protecție împotriva arbitrarului, în special ţinînd cont de faptul că decizia Consiliului Coordonator al Audiovizualului este executorie, avînd, prin urmare, un impact imediat asupra dreptului radiodifuzorului de a difuza emisiuni.

În acest context, avînd în vedere cele constatate la paragrafele 66, 67, 70, 71, Curtea consideră că măsura suspendării sau a retragerii licenţei radiodifuzorului este susceptibilă să aducă atingere substanței garanțiilor procedurale de care ar trebui să beneficieze radiodifuzorii în temeiul articolului 10 al Convenției și este incompatibilă cu principiul statului de drept.

În consecință, Curtea consideră că, în circumstanțele specifice ale cazului, o asemenea ingerință în dreptul radiodifuzorilor la libertatea de exprimare nu satisface condiţia „de a fi necesară într-o societate democratică" şi, prin urmare, este contrară articolului 32 din Constituţie şi articolului 10 din Convenția Europeană.

În fapt, decizia de a „suspenda" licenţa unui radiodifuzor are acelaşi efect ca şi „suprimarea" ei.

Luînd în considerare faptul că Consiliul Coordonator al Audiovizualului este un organ susceptibil politizării, decizia acesteia de a suspenda sau retrage licenţa unui radiodifuzor poate duce la instaurarea cenzurii sau autocenzurii, ambele la fel de periculoase pentru libertatea de exprimare şi dreptul la informaţie al publicului.

Avînd în vedere importanţa deosebită a libertăţii de exprimare pentru o societate democratică, susceptibilă presiunilor politicului şi cenzurii, singura autoritate care este în măsura, conform principiului democratic şi constituţional al separaţiei puterilor în stat, să constate că un anumit cetăţean a încălcat grav legea, inclusiv prin exercitarea abuzivă a libertăţii de exprimare, este autoritatea judecătorească, care beneficiază de toate garanţiile de independenţă.

Totuşi, Curtea a constatat deja, în temeiul articolului 46 din Constituţie, că interferenţa cu drepturile radiodifuzorului nu are suficiente garanţii judiciare, în sensul jurisprudenţei sale. Concluzia de mai sus dispensează Curtea de examinarea suplimentară a prevederilor contestate sub aspectul articolului 32 din Constituţie, deoarece se poate ajunge doar la aceeaşi constatare, şi aceasta e suficient pentru a concluziona că există o încălcare a acestui articol. III. PRETINSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLULUI 20 COMBINAT CU ARTICOLUL 53 DIN CONSTITUŢIE

În opinia autorului sesizării, prevederile supuse controlului constituţionalităţii încalcă art.20 din Constituţie, potrivit căruia: "(1) Orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime. (2) Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie."

Autorul sesizării consideră că prevederile contestate aduc atingere art.53 alin. (1) din Constituţie, potrivit căruia: "(1) Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei." A. Argumentele autorului sesizării

Autorul sesizării menţionează că Legea Supremă garantează oricărei persoane dreptul la satisfacție efectivă din partea instanțelor judecătorești competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime, nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie. Totodată, este garantat şi dreptul cetăţeanului de a fi protejat de abuzurile autorităţilor publice, pe cînd, prin modificările operate, legiuitorul a limitat dreptul persoanei vătămate la recunoașterea dreptului pretins. Autorul sesizării nu a afirmat categoric că în cazul sancţiunilor avertizare publică, retragere a dreptului de a difuza anunţuri publicitare pentru o anumită perioadă, amendă se încalcă accesul la justiţie, menţionînd că, într-adevăr, acestea ar putea fi contestate în instanţa de judecată şi considerînd că executarea, spre exemplu, a amenzii sau avertizării în baza deciziei Consiliului coordonator al audiovizualului nu va avea aceleaşi consecinţe asupra radiodifuzorilor ca suspendarea sau retragerea licenţei de emisie, şi, în cazul în care vor avea cîştig de cauză, evident, instanţa îi va repune în drepturi. B. Argumentele autorităţilor

În cazul cînd actele administrative aduc atingeri grave drepturilor subiective ale titularilor de licenţă, aceste acte pot fi atacate în instanţa de judecată pentru declararea ilegalităţii şi încasarea prejudiciului material sau moral. C. Aprecierea Curţii

Curtea reţine că deciziile emise privind aplicarea sancțiunilor sub formă de avertizare publică, retragere a dreptului de a difuza anunţuri publicitare pentru o anumită perioadă şi amendă pot fi contestate în instanţa de judecată, astfel persoana avînd la îndemînă mijloacele necesare pentru apărarea drepturilor şi intereselor legitime.

În această ordine de idei, Curtea menţionează că garantarea dreptului la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti cuprinde dreptul cetăţeanului de a introduce o acţiune în instanţa judecătorească competentă şi obligaţia acesteia de a da pe marginea ei o soluţie legală, echitabilă şi motivată.

Potrivit prevederilor art.278 din Co