Hotărâre nr. 15 din 04.12.2012

La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 9 iulie 2012 de deputaţii în Parlament, dnii Serghei Sîrbu şi Artur Reşetnicov, în temeiul articolelor 135 alin. (1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, pentru controlul constituţionalităţii articolelor I şi II din Legea nr.115 din 18 mai 2012 pentru completarea articolului 47 din Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea nr.797-XIII din 2 aprilie 1996, privind nulitatea iniţiativelor legislative care, după înregistrare în Parlament, nu au fost examinate şi adoptate în decursul legislaturii în care au fost înregistrate şi aplicarea acestei prevederi tuturor proiectelor de acte legislative înregistrate în Parlament .

Autorii sesizării au pretins, în special, că normele contestate aduc atingere statutului deputatului în Parlament, fiind limitat dreptul la iniţiativă legislativă, afectată exercitarea mandatului de deputat şi independenţa deputatului în calitatea sa de reprezentant al poporului, precum şi contravin principiului neretroactivităţii legii, contrar prevederilor articolelor 1 alin.(3), 2, 4 alin.(1), 5, 7, 22, 32 alin.(1), 54 alin.(1) - (3), 60 alin.(1), 68 alin.(1), 73 şi 76 din Constituţie.

Prin decizia Curţii Constituţionale din 12 iulie 2012 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudicia fondul cauzei.

În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opinia Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului şi Adunării Populare a Găgăuziei.

La şedinţa plenară publică a fost prezent autorul sesizării, deputatul în Parlament, dl Serghei Sîrbu. Parlamentul a fost reprezentat de dl Sergiu Chirică, consultant principal în cadrul Direcţiei juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de dl Vladimir Grosu, viceministru al justiţiei.

Prevederile relevante ale Legii nr.39-XIII din 7 aprilie 1994 despre statutul deputatului în Parlament (republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2005, nr.59 - 61, art.201) sunt următoarele: "Art.19. - Dreptul deputatului la iniţiativă legislativă este garantat prin: a) examinarea obligatorie a propunerii făcute cu titlu de iniţiativă legislativă la şedinţa Parlamentului şi adoptarea uneia dintre următoarele hotărâri privind: adoptarea unei legi; trimiterea spre definitivare în comisia permanentă respectivă a proiectului de lege propus; elaborarea unui proiect de lege; respingerea întemeiată a propunerii legislative; b) punerea obligatorie la vot a propunerilor şi amendamentelor la lege formulate de deputat, cu respectarea procedurii legislative prevăzute de Regulamentul Parlamentului; c) participarea sa la şedinţele Biroului permanent şi ale Guvernului."

Prevederile relevante ale Legii nr.797-XIII din 2 aprilie 1996 pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului (republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, nr.50, art.237) sunt următoarele: Articolul 47 Condiţiile exercitării dreptului de iniţiativă legislativă şi subiecţii acestui drept "(1) În temeiul art.73 din Constituţie, dreptul de iniţiativă legislativă aparţine deputaţilor, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului şi Adunării Populare a unităţii teritoriale autonome Găgăuzia, care sînt consideraţi autori ai proiectelor de acte legislative sau ai propunerilor legislative. (2) În exerciţiul dreptului de iniţiativă legislativă, deputaţii şi Preşedintele Republicii Moldova prezintă Parlamentului proiecte de acte legislative şi propuneri legislative, iar Guvernul şi Adunarea Populară a unităţii teritoriale autonome Găgăuzia - proiecte de legi şi de hotărâri. Proiectele de legi înaintate de Preşedintele Republicii Moldova sau de Guvern se prezintă în plenul Parlamentului de unul dintre membrii Guvernului ori de reprezentantul împuternicit al Preşedintelui Republicii Moldova sau al Guvernului, iar cele înaintate de Adunarea Populară a unităţii teritoriale autonome Găgăuzia - de Preşedintele Adunării Populare. (3) Deputatul exercită dreptul la iniţiativă legislativă personal sau în comun cu alţi deputaţi. [...] (6) Proiectul de act legislativ şi propunerea legislativă se depun spre dezbatere împreună cu o expunere a obiectivului, scopului, concepţiei viitorului act, a locului acestuia în legislaţia în vigoare, precum şi a efectelor sale social-economice şi de altă natură, potrivit cerinţelor Legii privind actele legislative nr.780-XV din 27 decembrie 2001. Se indică totodată persoanele care au luat parte la elaborarea proiectului şi se anexează rezultatele expertizelor şi cercetărilor efectuate în cadrul elaborării, precum şi rezultatele consultării publice a proiectului. În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară. (7) Dacă pentru executarea actului legislativ care se adoptă este necesară elaborarea altor acte legislative sau normative, se anexează lista acestora şi/sau, după caz, şi proiectele lor. [...] (11) În cazul în care se va constata că iniţiativele legislative nu sînt perfectate conform cerinţelor tehnice stabilite de prezentul Regulament şi de alte acte legislative, Biroul permanent poate propune autorilor acestora să le aducă în concordanţă cu prevederile legale respective. (12) Dacă, după înregistrare în Parlament, proiectul de act legislativ nu a fost examinat şi adoptat în decursul legislaturii în care a fost înregistrat, iniţiativa legislativă devine nulă."

Prevederile relevante ale Legii nr.115 din 18 mai 2012 pentru completarea articolului 47 din Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea nr.797-XIII din 2 aprilie 1996 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2012, nr.131-134, art.439) sunt următoarele: "Art.I. - Articolul 47 din Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea nr.797-XIII din 2 aprilie 1996 (republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, nr.50, art.237), cu modificările ulterioare, se completează cu alineatul (12) cu următorul cuprins: (12) Dacă, după înregistrare în Parlament, proiectul de act legislativ nu a fost examinat şi adoptat în decursul legislaturii în care a fost înregistrat, iniţiativa legislativă devine nulă." „Art.II. - Prevederile articolului 47 alineatul (12) din Regulamentul Parlamentului se aplică tuturor proiectelor de acte legislative înregistrate în Parlament." ÎN DREPT

La 18 mai 2012 Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Legea nr.115 pentru completarea articolului 47 din Regulamentul Parlamentului (adoptat prin Legea nr.797-XIII din 2 aprilie 1996).

Prin art.I din Legea nr.115, articolul 47 din Regulamentul Parlamentului a fost completat cu alineatul (12) cu următorul cuprins: " Dacă, după înregistrare în Parlament, proiectul de act legislativ nu a fost examinat şi adoptat în decursul legislaturii în care a fost înregistrat, iniţiativa legislativă devine nulă ".

Potrivit art.II din aceeaşi lege " Prevederile articolului 47 alineatul (12) din Regulamentul Parlamentului se aplică tuturor proiectelor de acte legislative înregistrate în Parlament ".

Autorii sesizării consideră că normele contestate aduc atingere statutului deputatului în Parlament, fiind limitat dreptul la iniţiativă legislativă, afectată integritatea mandatului de deputat şi independenţa deputatului în calitatea sa de reprezentant al poporului, precum şi contravin principiului neretroactivităţii legii, contrar normelor cuprinse în articolele 1 alin.(3), 2, 4 alin.(1), 5, 7, 22, 32 alin.(1), 54 alin.(1) - (3), 60 alin.(1), 68 alin.(1), 73 şi 76 din Constituţie.

Curtea observă că sesizarea vizează, în esenţă, exercitarea dreptului la iniţiativă legislativă şi procedura de examinare a proiectelor de acte legislative.

Curtea reţine că, potrivit articolului 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, prerogativa Curţii este de a stabili corelaţia dintre normele legislative şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia.

În acest context, Curtea reţine faptul că articolul 54 din Constituţie, care se referă la limitele restrângerii exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi, urmează a fi examinat prin raportare la un drept fundamental garantat de Constituţie.

În această ordine de idei, Curtea reţine că dreptul de a înainta o iniţiativă legislativă, garantat de articolul 73 din Legea Supremă, nu face parte din categoria drepturilor şi a libertăţilor fundamentale. Prin urmare, nici articolul 54 din Constituţie, invocat de autorii sesizării, nu este aplicabil normelor contestate.

De asemenea, Curtea reţine că principiul neretroactivităţii legii, consfinţit de articolul 22 din Constituţie, se referă, în special, la drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale, fiind inserat chiar în capitolul cu aceeaşi denumire din Constituţie, şi vizează stabilitatea ordinii de drept, consolidarea securităţii juridice şi a certitudinii raporturilor interumane.

Curtea observă că normele contestate, fiind reguli procedurale de organizare a activităţii Parlamentului, implicit norme de precizare a mecanismului de examinare a iniţiativelor legislative în cadrul întregului proces legislativ, nu se referă la drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale şi nu aduc atingere stabilităţii ordinii de drept, securităţii juridice şi certitudinii raporturilor interumane.

În această ordine de idei şi având în vedere cele constatate la pct.17 supra , Curtea reţine că prevederile articolului 22, precum şi prevederile articolului 76 din Constituţie referitoare la intrarea în vigoare a legii, invocate de autorii sesizării, nu sunt pertinente şi opozabile normelor contestate.

De asemenea, Curtea observă că articolul 73 din Constituţie, invocat de autorii sesizării, indică subiecţii ce dispun de dreptul de a înainta o iniţiativă legislativă.

Curtea reţine că prevederile supuse controlului constituţionalităţii nu vin să restrângă cercul subiecţilor cărora legiuitorul constituant le-a acordat dreptul de a înainta o iniţiativă legislativă, ci vizează doar termenul de valabilitate a acesteia. Prin urmare, Curtea nu reţine pentru examinare obiecţiile autorilor sesizării referitoare la încălcarea articolului 73 din Constituţie.

În acelaşi context, Curtea reţine că articolele 5 (Democraţia şi pluralismul politic), 32 (Libertatea de exprimare), 60 (Parlamentul, organ reprezentativ suprem şi legislativ) şi 68 (Mandatul reprezentativ) din Constituţie enunţă principii generale ale funcţionării Parlamentului şi nu au o conexiune directă cu obiectul sesizării.

În egală măsură, Curtea reiterează că principiile consfinţite de articolele 1 (Statul Republica Moldova), 2 (Suveranitatea şi puterea de stat) şi 7 (Constituţia, Lege Supremă) din Constituţie, care reprezintă chintesenţa oricăror proceduri de control al constituţionalităţii actelor normative, nu au o semnificaţie autonomă.

În acelaşi timp, Curtea reţine că, potrivit articolului 6 alin.(2) din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională îşi stabileşte ea însăşi limitele de competenţă.

În contextul sesizării, Curtea observă că normele contestate au conexiune directă cu articolul 63 alin.(4) din Constituţie.

În cadrul şedinţei, autorul sesizării a decis să solicite controlul constituţionalităţii normelor contestate şi prin prisma articolului 63 alin.(4) din Constituţie.

Prin urmare, pentru a elucida corespunderea normelor contestate cu dispoziţiile constituţionale, Curtea va opera cu prevederile articolului 63 alin. (4) din Constituţie, precum şi cu jurisprudenţa sa anterioară.

Autorii sesizării susţin că normele contestate ignoră statutul deputatului în Parlament, prin limitarea drepturilor acestuia, în special dreptul la iniţiativă legislativă, şi afectează independenţa deputatului, în calitatea sa de reprezentant al poporului.

Autorii sesizării pretind că normele contestate au o conotaţie politică şi urmăresc excluderea opoziţiei parlamentare din viaţa politică. În acest sens, autorii sesizării afirmă că practic toate iniţiativele legislative înaintate de opoziţia parlamentară rămân fără examinare.

În viziunea acestora, iniţiativa legislativă urmează a fi supusă dezbaterilor în plenul Parlamentului şi votului, indiferent de rezultatul acestuia. B. Argumentele autorităţilor

În viziunea Parlamentului, în temeiul prevederilor articolului 64 alin. (1) din Constituţie, acesta dispune de deplină autonomie în ceea ce priveşte stabilirea normelor juridice ce îi guvernează organizarea şi funcţionarea.

Potrivit Parlamentului, în acest sens, organul legislativ dispune de o marjă largă de apreciere în privinţa soluţiilor de legiferare, iar reglementările contestate ale Legii nr.115 din 18 mai 2012 constituie chestiuni de oportunitate.

În opinia Guvernului, dreptul deputatului la iniţiativă legislativă nu face parte din categoria drepturilor şi libertăţilor fundamentale.

Potrivit Guvernului, prin completarea operată, dreptul deputatului la iniţiativă legislativă nu este suprimat, articolul 47 alin.(12) din Regulamentul Parlamentului instituţionalizând doar o procedură orientată să degreveze procesul legislativ de proiecte neexaminate o perioadă îndelungată de timp.

În viziunea Guvernului, procedura legislativă în Parlament se stabileşte la libera discreţie a legiuitorului, potrivit principiului autonomiei regulamentare. C. Aprecierea Curţii

Curtea reţine că, potrivit articolului 60 din Constituţie, Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unica autoritate legislativă a statului.

Concomitent, în sensul articolului 2 din Constituţie, o democraţie veritabilă poate fi constituită numai de către popor, prin exercitarea suveranităţii naţionale în mod direct ori prin intermediul reprezentanţilor săi, aleşi în cadrul unui scrutin democratic.

Prin urmare, Curtea reţine că Parlamentul are un dublu rol, şi anume acela de a fi organul reprezentativ suprem al poporului şi de a fi unica autoritate legislativă a ţării.

Dreptul la iniţiativă legislativă marchează începutul procesului legislativ, acest drept, potrivit articolului 73 din Constituţie, aparţine deputaţilor în Parlament, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Adunării Populare a unităţii teritoriale autonome Găgăuzia.

În aceeaşi ordine de idei, Curtea reţine că în Raportul privind iniţiativa legislativă (CDL-AD(2008)035), adoptat în cadrul celei de-a 77-a Sesiuni Plenare, desfăşurată la Veneţia la 12-13 decembrie 2008, Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept (Comisia de la Veneţia) a subliniat: „110. Orice iniţiativă legislativă va fi eficientă numai odată cu înscrierea propunerii în ordinea de zi a Parlamentului pentru discuţii şi vot în şedinţele publice şi în plen ale Parlamentului. 111. Dezbaterea unei iniţiative legislative va depinde de includerea acesteia în proiectul ordinii de zi a Parlamentului. Cu toate acestea, în marea majoritate a regimurilor includerea unei iniţiative legislative nu este automată".

Curtea reţine că dreptul de iniţiativă legislativă constă în posibilitatea subiecților indicaţi în articolul 73 din Constituţie de a prezenta propuneri de lege ferenda , corelată cu obligaţia Parlamentului de a le examina, dezbate şi de a se pronunţa asupra acestora prin adoptare sau respingere.

Curtea notează că posibilitatea instituită prin Constituţie în favoarea deputaţilor de a face propuneri legislative reprezintă o modalitate deosebit de importantă de exercitare a mandatului parlamentar. În acest sens, Curtea reaminteşte că prin Hotărârea nr.8 din 19 iunie 2012 privind interpretarea articolelor 68 alin.(1), (2) şi 69 alin.(2) din Constituţie a statuat, între altele, următoarele: "[...] conţinutul politic, atât parlamentar, cât şi extraparlamentar, al mandatului se realizează prin drepturile politice ale deputaţilor, şi anume: iniţiativa parlamentară ce se poate manifesta sub modalitatea dreptului de iniţiativă legislativă, prin propuneri legislative sau amendamente [...]".

Deoarece iniţiativa legislativă pune începutul procesului legislativ, dreptul de iniţiativă legislativă urmează a fi analizat prin prisma exercitării acestuia şi, prin urmare, al întregului proces legislativ.

În această ordine de idei, Curtea reţine că, potrivit articolului 19 din Legea nr.39-XIII din 7 aprilie 1994 despre statutul deputatului în Parlament, dreptul deputatului la iniţiativă legislativă este garantat prin: a) examinarea obligatorie a propunerii făcute cu titlu de iniţiativă legislativă la şedinţa Parlamentului şi adoptarea uneia dintre următoarele hotărâri privind: adoptarea unei legi; trimiterea spre definitivare în comisia permanentă respectivă a proiectului de lege propus; elaborarea unui proiect de lege; respingerea întemeiată a propunerii legislative; b) punerea obligatorie la vot a propunerilor şi amendamentelor la lege formulate de deputat, cu respectarea procedurii legislative prevăzute de Regulamentul Parlamentului; c) participarea sa la şedinţele Biroului permanent şi ale Guvernului.

Curtea reţine că toate aceste prevederi legale constituie garanţii de realizare a dreptului deputaţilor la iniţiativă legislativă, consfinţit de articolul 73 din Constituţie.

Totodată, Curtea relevă că orice iniţiativă legislativă, pentru a fi materializată într-un act final adoptat, urmează să parcurgă un anumit mecanism procedural, care determină întregul proces legislativ, în care prerogativele parlamentare intră în forţă. Astfel, procedura legislativă parlamentară cuprinde totalitatea regulilor pentru pregătirea examinării, examinarea şi votarea unui proiect de lege în Parlament.

În conformitate cu prevederile articolului 64 alin.(1), articolului 72 alin.(3) lit.c) din Constituţie, în baza principiului autonomiei regulamentare, prin Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea nr.797-XIII din 2 aprilie 1996, Parlamentul a instituit un mecanism de exercitare a dreptului de iniţiativă legislativă.

Prin prevederile Regulamentului Parlamentului, procesul legislativ este determinat de anumite reguli procedurale de formă şi de fond, stabilite de legiuitor, care deschid calea pentru prezentarea, examinarea şi aprobarea oricărei iniţiative legislative în Parlament.

În acelaşi timp, Curtea reţine că, deşi normele articolelor 64, 66 şi 72 alin.(3) lit.c) din Legea Supremă autorizează Parlamentul să reglementeze organizarea şi funcţionarea sa, inclusiv să determine etapele procedurale ale legiferării, acesta urmează să adopte asemenea reglementări în limita permisă de normele constituţionale şi în corespundere cu acestea.

În acest context, Curtea reţine că, potrivit articolului 63 alin.(4) din Constituţie: „Proiectele de legi sau propunerile legislative înscrise pe ordinea de zi a Parlamentului precedent îşi continuă procedura în noul Parlament.".

Din conţinutul acestei norme rezultă cu claritate că Legea Supremă obligă noul corp legislativ să examineze proiectele care nu au parcurs până la capăt etapele procedurii legislative parlamentare, dar care au fost înscrise în ordinea de zi a Parlamentului.

În acest context, Curtea reţine că Legea Supremă a operat o diferenţiere între proiectele înregistrate în Parlament şi cele care au parcurs etapele procedurii legislative până la înscrierea pe ordinea de zi a Parlamentului.

Prin urmare, precum şi având în vedere faptul că legiuitorul, la adoptarea amendamentelor în Regulamentul Parlamentului, nu a asigurat respectarea condiţiilor de uniformitate şi claritate etc. în aplicarea termenilor care sunt utilizaţi în textul Constituţiei referitor la etapele procedurii legislative, Curtea va examina constituţionalitatea normelor contestate prin prisma ( 1 ) categoriilor proiectelor de acte vizate şi ( 2 ) termenului de valabilitate a iniţiativelor legislative . 1. Proiectele de acte legislative vizate, care nu au fost examinate în cadrul unei legislaturi

Prin prisma articolului 63 alin. (4) din Constituţie, articolul 47 alin. (12) din Regulamentul Parlamentului, ce prevede nulitatea iniţiativelor legislative care, după înregistrare în Parlament, nu au fost examinate şi adoptate în decursul legislaturii în care au fost înregistrate, urmează a fi examinat prin optica: a. proiectelor de acte legislative care nu au fost examinate în decursul unei legislaturi şi b. proiectelor de acte legislative care nu au fost adoptate în decursul unei legislaturi, având la bază criteriul general de departajare al înscrierii sau nu în ordinea de zi a plenului Parlamentului . a) Proiectele de acte legislative care nu au fost examinate în decursul unei legislaturi

Curtea reţine că, potrivit prevederilor Regulamentului Parlamentului, procedura legislativă este complexă, care cuprinde atât avizarea proiectului de act legislativ de către comisiile permanente, Direcţia juridică a Secretariatului Parlamentului şi, după caz, Guvern şi instituţiile interesate, cât şi etapa examinării acestuia în şedinţa plenară a Parlamentului.

Având în vedere prerogativa Parlamentului de a fi unica autoritate legislativă , examinarea unui proiect de lege semnifică dezbaterea acestuia în cadrul şedinţelor în plen , în cursul căreia deputaţii au posibilitatea de a se pronunţa asupra conceptului proiectului respectiv.

Potrivit prevederilor Regulamentului Parlamentului, din moment ce proiectul a fost inclus în ordinea de zi, acesta urmează a fi examinat de către forul legislativ cu adoptarea următoarelor decizii: a) adoptarea legii (în cazul dezbaterii unei legi ordinare); b) remiterea proiectului de lege, la propunerea preşedintelui şedinţei, spre definitivare comisiei permanente sesizate în fond sau unei alte comisii competente; c) aprobarea proiectului de lege în prima lectură şi pregătirea lui pentru a fi dezbătut în a doua lectură; d) respingerea proiectului de lege.

De asemenea, Curtea reţine că în cazul legilor constituţionale şi al celor organice procedura de adoptare finală presupune parcurgerea mai multor etape în timp, precum aprobarea în prima, a doua şi, după caz, a treia lectură. Astfel, examinarea acestora în cadrul unei şedinţe a Parlamentului se poate încheia doar cu aprobarea proiectului în prima sau a doua lectură, fără ca aceasta să fie lectura finală (pentru proiectele care se adoptă după a treia lectură). Astfel, aceste proiecte au fost înscrise în ordinea de zi a Parlamentului, dar nu au obţinut o hotărâre finală.

Pentru aceste considerente şi ţinând cont de etapele procedurii legislative, Curtea reţine că prevederea articolului 47 alin. (12) din Regulamentul Parlamentului, prin care se declară nule proiectele de acte legislative care nu au fost examinate în decursul unei legislaturi, este conformă prevederilor Constituţiei . b) Proiectele de legi care nu au fost adoptate în decursul unei legislaturi

Pe de altă parte, Curtea reţine că, potrivit articolului 63 alin. (4) din Constituţie, proiectele de legi sau propunerile legislative înscrise pe ordinea de zi a Parlamentului precedent îşi continuă procedura în noul Parlament .

Această normă constituţională expres obligă noul corp legislativ să supună dezbaterilor proiectele de acte legislative care au fost înscrise în ordinea de zi .

Curtea a reţinut că prevederea constituţională cuprinsă la art.63 alin.(4) vizează situaţia în care proiectele actelor legislative incluse pe ordinea de zi a plenului Parlamentului au fost aprobate în prima şi, după caz a doua lectură, dar nu au fost adoptate în lectură finală. Acesta este cazul legilor constituţionale şi al celor organice, pentru adoptarea cărora legea prevede două, după caz, şi trei lecturi.

De asemenea, ţinând cont de faptul că dreptul de iniţiativă legislativă parlamentară este una dintre modalităţile de valorificare a rolului reprezentanţilor naţiunii, norma statuată în Legea Supremă asigură tranziţia între legislaturi şi preluarea proiectelor aflate la o etapă mai avansată de examinare în cadrul procesului legislativ.

Prin obligarea noului Parlament de a examina proiectele anterioare ajunse la etapa dezbaterilor în plenul Parlamentului precedent, legea constituţională a realizat o conciliere între eficacitatea procesului legislativ şi valorificarea efortului depus de comisiile parlamentare şi plenul Parlamentului în fazele anterioare.

Astfel, în măsura în care Parlamentul anterior a parcurs toate fazele necesare de examinare prealabilă pentru ca un proiect de lege sau o propunere legislativă să fie înscrisă pe ordinea de zi, acestea au fost înscrise în ordinea de zi, dar pentru varii motive nu au fost examinate în şedinţa plenară a Parlamentului, această obligaţie revine noului Parlament.

În acest context, Curtea reţine că nulitatea proiectelor ce nu au fost adoptate , care cuprinde şi proiectele înscrise în ordinea de zi , aprobate în prima lectură sau, după caz, în lectura a doua, dar care nu au fost adoptate în lectură finală, excedează prevederii articolului 63 alin.(4) din Constituţie . Or, pentru aceste cazuri, legiuitorul constituant a stabilit expres că aceste proiecte îşi continuă procedura legislativă .

În lumina celor expuse, nulitatea proiectelor care nu au fost adoptate , deşi au fost înscrise în ordinea de zi a plenului Parlamentului, este contrară dispoziţiei articolului 63 alin.(4) din Constituţie, norma contestată urmând a fi aplicată doar în privinţa proiectelor de legi care nu au fost examinate, nefiind incluse în ordinea de zi a plenului Parlamentului .

În context, Curtea observă că în norma articolului 47 alin.(12) din Regulamentul Parlamentului legiuitorul a utilizat termeni improprii, motiv pentru care va prezenta Parlamentului o adresă în vederea excluderii lacunelor în lege. 2. Termenele de valabilitate a proiectelor de acte legislative înregistrate în decursul unei legislaturi

În partea ce ţine de stabilirea unor termene de valabilitate a proiectelor de acte legislative, Curtea este gata să accepte argumentul autorităţilor că asemenea norme sunt orientate să degreveze procesul legislativ de proiectele neexaminate timp îndelungat, multe din ele pierzându-şi actualitatea.

În acest sens, Curtea reţine că prevederile constituţionale nu interzic instituirea unor termene de valabilitate a proiectelor de acte legislative.

Mai mult, chiar şi în cazul iniţiativelor de revizuire a Constituţiei, articolul 143 alin.(2) din Legea Fundamentală statuează că: „Dacă, de la prezentarea iniţiativei cu privire la modificarea Constituţiei, Parlamentul nu a adoptat timp de un an legea constituţională corespunzătoare, propunerea se consideră nulă ". Astfel, Curtea reţine că a fortiori se justifică posibilitatea instituirii de către forul legislativ a nulităţii proiectelor de legi organice sau ordinare şi a proiectelor de hotărâri neexaminate pe parcursul unei legislaturi .

În acelaşi context, Curtea notează că, la constituirea noului Parlament, deputaţii sau formaţiunile politice care au obţinut votul cetăţenilor pentru un nou mandat, dispun de dreptul de a înainta din nou iniţiativele legislative înregistrate, dar neexaminate de forul legislativ anterior.

În lumina celor expuse, limitarea valabilităţii proiectelor de acte legislative la durata unei legislaturi parlamentare nu este contrară prevederilor Constituţiei, sub rezerva constatărilor menţionate supra în privinţa proiectelor înscrise în ordinea de zi .

De asemenea, Curtea observă că, deşi formal se referă la exercitarea dreptului la iniţiativă legislativă, esenţa sesizării constă în posibilităţile, create prin modificările operate în Regulamentul Parlamentului, de obstrucţionare a iniţiativelor legislative ale opoziţiei parlamentare.

În această ordine de idei, Curtea reţine că, pe parcursul legislaturii sale, Parlamentul examinează şi adoptă preponderent proiecte de legi în scopul implementării platformelor electorale ale formaţiunilor politice care îl constituie, precum și a programului de activitate al Guvernului, care include cadrul de politici de guvernare ale statului pentru perioada în care Parlamentul i-a acordat votul de încredere. De regulă, programul de activitate conţine un şir de reforme, planuri de strategii şi alte acţiuni prioritare, care se stabilesc în funcţie de situaţia economică şi socială în care se află statul şi pe care noul Guvern se angajează în faţa Parlamentului să le realizeze.

Astfel, Curtea reţine că, potrivit articolelor 42 şi 43 din Regulamentul Parlamentului, la cererea Preşedintelui Republicii Moldova, Biroul permanent, la întocmirea ordinii de zi, dă prioritate mesajelor Preşedintelui Republicii Moldova adresate Parlamentului şi respectiv la cererea Primului-ministru, înscrie cu prioritate pe ordinea de zi chestiunile privind acordarea votului de încredere întregii liste a Guvernului şi programului lui de activitate pe durata mandatului, precum şi proiectele de legi considerate de Guvern ca fiind prioritare.

Prevederile respective derivă din articolul 74 alin. (3) din Constituţie potrivit căruia: "Proiectele de lege prezentate de Guvern, precum şi propunerile legislative ale deputaţilor acceptate de acesta sînt examinate de Parlament în modul şi după priorităţile stabilite de Guvern, inclusiv în procedură de urgenţă. Alte propuneri legislative se examinează în modul stabilit".

În acelaşi timp, Curtea reţine că dreptul la iniţiativă legislativă este de o relevanţă practică doar dacă proiectul de lege propus este introdus în agenda Parlamentului pentru dezbateri şi votare în mod public în şedinţe plenare.

În acest context, Curtea ţine să reitereze rolul opoziţiei pentru funcţionarea democraţiei, subliniat în Hotărârea nr.8 din 19 iunie 2012 privind interpretarea articolelor 68 alin.(1), (2) şi 69 alin. (2) din Constituţie.

În aceeaşi ordine de idei, Curtea reţine că, la 23 ianuarie 2008, Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei (APCE) a adoptat Rezoluţia nr.1601 (2008) „Liniile directorii procedurale privind drepturile şi îndatoririle opoziţiei într-un parlament democratic". Acest text subliniază rolul opoziţiei politice în calitate de „element indispensabil bunei funcţionări a democraţiei" şi solicită o anumită instituţionalizare a drepturilor opoziţiei parlamentare, formulând în acest sens un şir de linii directorii, din care parlamentele statelor membre sunt încurajate să se inspire. În Liniile directorii, adoptate de APCE, se menţionează că parlamentele naţionale ale statelor membre ale Consiliului Europei recunosc opoziţiei sau minorităţii parlamentare anumite drepturi şi responsabilităţi, între care: „2.2.6. Membrii opoziţiei au dreptul de a stabili ordinea de zi a sesiunilor plenare, la intervale regulate, şi de a alege subiectele care urmează să fie discutate, inclusiv proiectele de legi prezentate de către aceştia , controlul acţiunilor guvernului şi evaluarea politicilor şi a cheltuielilor publice; subiectele selectate în timpul acestor şedinţe prevalează asupra agendei guvernamentale ; [...] 5.Opoziția politică în parlament trebuie să dea dovadă de maturitate politică şi să îşi exercite opoziţia sa într-o manieră responsabilă şi constructivă, acţionând cu respect reciproc şi făcând uz de drepturile lor în scopul de a spori eficienţa parlamentului în ansamblu."

Aceste linii directorii au fost dezvoltate în Raportul Comisiei de la Veneţia CDL-AD(2010)025 privind rolul opoziţiei într-un parlament democratic, în care, între altele, se menţionează: „106. Prima idee a unui Parlament este cea a unei adunări reprezentative, destinate să reflecte opinii diferite şi să discute: însuşi cuvântul „parlament" în limba franceză semnifică discuţie. Deşi luarea deciziilor de către majoritate este un principiu fundamental, această majoritate nu formează doar ea însăşi Parlamentul. Ca instituţie, Parlamentul este alcătuit din toţi deputaţii, care au dreptul şi datoria de a participa la procedura parlamentară, indiferent dacă aparţin majorităţii sau minorităţii . Prin urmare, nu este surprinzător faptul că cele mai multe dintre dispoziţiile referitoare la parlamentari, grupurile parlamentare, minorităţile calificate şi (mai rar) „opoziţie" vizează aspecte procedurale, care garantează drepturile de participare, şi nu decizionale, ale minorităţilor . [...] 108. De asemenea, este important ca minoritatea să aibă un cuvânt de spus în stabilirea ordinii de zi , adică în alegerea subiectelor care urmează să fie supuse dezbaterilor, privind data şedinţei, durata dezbaterilor şi alte aspecte. Stabilirea ordinii de zi doar de către majoritate, care ar autoriza numai dezbaterile convenabile ei, le-ar amâna sau ar împiedica pe alţii, nu ar asigura, de fapt, caracterul efectiv şi legitim al democraţiei parlamentare . [...] 151. Comisia de la Veneţia este de părere că există o legătură între acordarea drepturilor formale opoziţiei şi aşteptarea, în schimb, a unui anumit grad de spirit constructiv şi de responsabilitate. [...]" 152. [...] o anumită reţinere este necesară pentru a se asigura ca acţiunile întreprinse de guvern în interesul naţional să nu se confrunte cu o obstrucţionare motivată de considerente politice minore."

În aceeaşi ordine de idei, Curtea reţine că în Raportul privind iniţiativa legislativă, menţionat supra , Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept (Comisia de la Veneţia) a subliniat: „106. Protecţia iniţiativei legislative a minorităţii parlamentare este, la rândul său, garantată numai în cazul în care un anumit număr de şedinţe din sesiunile anuale sunt special dedicate discutării lor . Recenta reformă a Constituţiei franceze, care vizează, printre altele, consolidarea puterilor Parlamentului, a introdus expres în articolul 48.3 că o zi de sesiune pe lună va fi rezervată pentru ordinea de zi stabilită de fiecare cameră la iniţiativa opoziţiei sau a grupurilor minoritare ale fiecărei Camere. 114. Interesul de a vedea executat programul majorităţii parlamentare prevalează asupra interesului fracţiunilor parlamentare individuale. Cu toate acestea, în scopul de a contrabalansa supremaţia guvernului, normele de procedură ale Parlamentului pot rezerva expres anumite părţi ale agendei, precum o parte a timpului dedicat de către Parlament examinării proiectelor deputaţilor sau chiar ale opoziţiei. De exemplu, Ordinul nr.14 al Camerei Comunelor (Marea Britanie) rezervă opoziţiei 20 zile în cadrul fiecărei sesiuni (Ziua Opoziţiei) şi treisprezece zile de vineri iniţiativelor legislative ale deputaţilor, printr-un sistem de loturi pendinte (Ballot). 115. Aceste „ferestre parlamentare" constituie o oportunitate ca anumite iniţiative legislative să fie discutate, deşi în final adoptarea lor va depinde de opţiunea majorităţii parlamentare. Chiar dacă aceste reguli nu garantează aprobarea finală a iniţiativelor legislative, ele cel puţin asigură o anumită vizibilitate a activităţii membrilor Parlamentului, care nu se încadrează în programul Guvernului. 131. Complexitatea administrării procesului rezidă, din nou, în dificultatea de a concilia avansarea proiectelor provenite din guvern, calitatea funcţiei legislative şi protecţia drepturilor deputaţilor şi, în special, pe cele ale minorităţii. 132. Chiar dacă normele de procedură ale Parlamentului (...) au scopul de a încadra eficient procesul de depunere şi dezbatere, practica dezvoltată de-a lungul anilor (...), înţelepciunea politică şi maturitatea membrilor parlamentelor rămân, în această privinţă, cruciale".

În acest sens, Curtea consideră necesară instituirea de către Parlament a unor mecanisme ce ar asigura examinarea proiectelor actelor legislative prezentate de opoziţia parlamentară, precum organizarea unor şedinţe dedicate expres discutării acestora, similar practicilor altor state în domeniu, motiv pentru care a decis să menţioneze şi aceste aspecte în adresa formulată Parlamentului.

În egală măsură, pentru aceleaşi considerente, norma cuprinsă la art. II din Legea nr.115 din 18 mai 2012, care dispune că nulitatea se aplică tuturor proiectelor de acte legislative înregistrate în Parlament, contravine integral articolului 63 alin.(4) din Constituţie, deoarece cuprinde şi proiectele incluse în ordinea de zi a Parlamentului. Din aceste motive, în temeiul articolelor 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit. a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională HOTĂRĂȘTE : 1. Se recunoaşte constituţional articolul 47 alin. (12) din Regulamentul Parlamentului, în redacţia art.I din Legea nr.115 din 18 mai 2012 pentru completarea articolului 47 din Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea nr.797-XIII din 2 aprilie 1996, cu excepţia sintagmei „şi adoptat". 2. Se declară neconstituţională sintagma „şi adoptat" cuprinsă la art.47 alin.(12) din Regulamentul Parlamentului, în redacţia art.I din Legea nr.115 din 18 mai 2012 pentru completarea articolului 47 din Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea nr.797-XIII din 2 aprilie 1996. 3. Se declară neconstituţională prevederea art.II al Legii nr.115 din 18 mai 2012 pentru completarea articolului 47 din Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea nr.797-XIII din 2 aprilie 1996. 4. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Preşedinte Alexandru TĂNASE Chişinău, HCC nr.15 din 4 decembrie 2012 Dosarul nr.18a/2012