Hotărâre nr. 18 din 11.12.2012

La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 13 iulie 2012, în temeiul articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de deputatul în Parlament dl Serghei Sîrbu, pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea nr.793-XIV din 10 februarie 2000 privind contenciosul administrativ.

Autorul sesizării consideră că sintagmele „în cazurile expres prevăzute de lege" din articolul 16 alin. (2), „30 de zile" din articolul 17 alin.(1) şi „în cazul în care legea nu prevede procedura prealabilă" din articolul 17 alin.(1) lit.c) din Legea contenciosului administrativ referitoare la procedura obligatorie prealabilă depunerii cererii de chemare în judecată contravin prevederilor articolelor 1, 6, 20, 53, 54, 66, 114, 115, 116 din Constituţia Republicii Moldova.

De asemenea, autorul sesizării contestă constituţionalitatea articolului 21 alin.(3) din Legea contenciosului administrativ, care prevede imposibilitatea suspendării executării deciziilor Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare şi a hotărîrilor Curţii de Conturi pînă la soluţionarea definitivă a cauzei, considerîndu-l contrar articolelor 6, 20, 26, 66 și 114 din Constituție.

Prin decizia Curţii Constituţionale din 10 septembrie 2012 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudicia fondul cauzei.

În procesul examinării sesizării Curtea Constituţională a solicitat opinia Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Ministerului Justiţiei, Consiliului Superior al Magistraturii, Curții Supreme de Justiție, Comisiei Naționale a Pieței Financiare și a Curții de Conturi.

La şedinţa plenară publică a Curţii autorul sesizării a participat personal. Parlamentul a fost reprezentat de dl Sergiu Chirică, consultant principal în cadrul Direcţiei juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de dl Vladimir Grosu, viceministru al justiţiei.

Prevederile relevante ale Legii contenciosului administrativ nr. 793-XIV din 10 februarie 2000 (M.O., 2000, nr. 57-58, art. 375) sînt: Articolul 1 Scopul contenciosului administrativ "(1) Contenciosul administrativ ca instituţie juridică are drept scop contracararea abuzurilor şi exceselor de putere ale autorităţilor publice, apărarea drepturilor persoanei în spiritul legii, ordonarea activităţii autorităţilor publice, asigurarea ordinii de drept. (2) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente pentru a obţine anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată." Articolul 14 Cererea prealabilă "(1) Persoana care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, printr-un act administrativ va solicita, printr-o cerere prealabilă, autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia, în cazul în care legea nu dispune altfel. (2) În cazul în care organul emitent are un organ ierarhic superior, cererea prealabilă poate fi adresată, la alegerea petiţionarului, fie organului emitent, fie organului ierarhic superior, dacă legislaţia nu prevede altfel. [...]" Articolul 15 Procedura de examinare a cererii prealabile "(1) Cererea prealabilă se examinează de către organul emitent sau ierarhic superior în termen de 30 de zile de la data înregistrării ei, decizia urmînd a fi comunicată de îndată petiţionarului, dacă legislaţia nu prevede altfel. (2) Organul emitent este în drept: a) să respingă cererea prealabilă; b) să admită cererea prealabilă şi, după caz, să revoce sau să modifice actul administrativ. (3) Organul ierarhic superior este în drept: a) să respingă cererea prealabilă; b) să admită cererea prealabilă şi să anuleze actul administrativ în tot sau în parte, să oblige organul ierarhic inferior să repună în drepturi persoana respectivă ori, după caz, să revoce actul administrativ emis cu acordul său." Articolul 16 Depunerea cererii de chemare în instanţa de contencios administrativ "(1) Persoana care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, printr-un act administrativ şi nu este mulţumită de răspunsul primit la cererea prealabilă sau nu a primit nici un răspuns în termenul prevăzut de lege, este în drept să sesizeze instanţa de contencios administrativ competentă pentru anularea, în tot sau în parte, a actului respectiv şi repararea pagubei cauzate. (2) Acţiunea poate fi înaintată nemijlocit instanţei de contencios administrativ în cazurile expres prevăzute de lege şi în cazurile în care persoana se consideră vătămată într-un drept al său prin nesoluţionarea în termen legal ori prin respingerea cererii prealabile privind recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate. [...]" Articolul 17 Termenele de adresare în instanţa de contencios administrativ "(1) Cererea prin care se solicită anularea unui act administrativ sau recunoaşterea dreptului pretins poate fi înaintată în termen de 30 de zile, în cazul în care legea nu dispune altfel. Acest termen curge de la: a) data primirii răspunsului la cererea prealabilă sau data expirării termenului prevăzut de lege pentru soluţionarea acesteia; b) data comunicării refuzului de soluţionare a unei cereri prin care se solicită recunoaşterea dreptului pretins sau data expirării termenului prevăzut de lege pentru soluţionarea unei astfel de cereri; c) data comunicării actului administrativ, în cazul în care legea nu prevede procedura prealabilă. (2) Oficiul teritorial al Cancelariei de Stat şi avocatul parlamentar sesizează instanţa de contencios administrativ în termenele prevăzute de legile organice cu privire la activitatea acestora. (3) Actele administrative cu caracter normativ considerate ilegale pot fi atacate oricînd. (4) Termenul de 30 de zile specificat la alin.(1) este termen de prescripţie. (5) Persoana care, din motive temeinic justificate, a omis termenul de prescpripţie poate fi repusă în termen în condiţiile Codului de procedură civilă." Articolul 21 Suspendarea executării actului administrativ contestat "(1) Suspendarea executării actului administrativ contestat poate fi solicitată de către reclamant instanţei de contencios administrativ concomitent cu înaintarea acţiunii. (2) În cazuri temeinic justificate şi în scopul prevenirii unei pagube iminente, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ şi din oficiu. (3) Prin derogare de la prevederile alin. (1) şi (2), pînă la soluţionarea definitivă a cauzei nu poate fi suspendată executarea deciziilor Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare şi a hotărîrilor Curţii de Conturi."

Prevederile relevante ale Codului de procedură civilă al Republicii Moldova nr. 225-XV din 30 mai 2003 (M.O., 2003, nr. 111-115, art. 451) sînt următoarele: Articolul 5 Accesul liber la justiţie "(1) Orice persoană interesată este în drept să se adreseze în instanţa judecătorească, în modul stabilit de lege, pentru a-şi apăra drepturile încălcate sau contestate, libertăţile şi interesele legitime. (2) Nici unei persoane nu i se poate refuza apărarea judiciară din motiv de inexistenţă a legislaţiei, de imperfecţiune, coliziune sau obscuritate a legislaţiei în vigoare. (3) Renunţarea uneia dintre părţi de a se adresa în judecată prin încheierea în prealabil a unei convenţii nu are efect juridic, cu excepţia cazurilor de încheiere a unei convenţii de strămutare, în condiţiile legii, a litigiului la judecata arbitrală." Articolul 19 Înfăptuirea justiţiei numai în instanţa judecătorească „(1) În pricinile civile, justiţia se înfăptuieşte potrivit reglementărilor legislaţiei procedurale civile şi numai de către instanţele judecătoreşti şi de judecătorii ei, numiţi în funcţie în modul stabilit de lege. Constituirea de instanţe extraordinare este interzisă. (2) Hotărîrea judecătorească emisă în pricină civilă poate fi controlată şi reexaminată numai de instanţa judecătorească competentă, în ordinea stabilită de prezentul cod şi de alte legi." Articolul 20 Independenţa judecătorilor şi supunerea lor numai legii "(1) Puterea judecătorească este separată de puterea legislativă şi de cea executivă şi se exercită în conformitate cu Constituţia Republicii Moldova, cu prezentul cod şi cu alte legi. (2) La înfăptuirea justiţiei în pricini civile, judecătorii sînt independenţi şi se supun numai legii. Orice imixtiune în activitatea de judecată este inadmisibilă şi atrage răspunderea prevăzută de lege. (3) Garanţiile independenţei judecătorilor sînt consacrate în Constituţia Republicii Moldova şi în alte legi." Articolul 277 Acţiunile în contenciosul administrativ „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept, recunoscut de lege, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termen legal a unei cereri se poate adresa instanţei judecătoreşti competente pentru anularea actului, repunerea în drept şi repararea prejudiciului." Articolul 278 Examinarea acţiunilor „Acţiunile în contenciosul administrativ se examinează de instanţele judecătoreşti respective conform normelor generale ale prezentului cod, cu excepţiile şi completările stabilite de legislaţia contenciosului administrativ."

Prevederile relevante ale Convenţiei europene pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (încheiată la Roma la 4 noiembrie 1950 şi ratificată de Republica Moldova prin Hotărîrea Parlamentului nr. 1298-XIII din 24 iulie 1997) sînt următoarele: Articolul 6 Dreptul la un proces echitabil „1. Orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public şi într-un termen rezonabil a cauzei sale, de către o instanţă independentă şi imparţială, instituită de lege, care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzaţii în materie penală îndreptate împotriva sa. Hotărîrea trebuie să fie pronunţată în mod public, dar accesul în sala de şedinţă poate fi interzis presei şi publicului pe întreaga durată a procesului sau a unei părţi a acestuia în interesul moralităţii, al ordinii publice ori al securităţii naţionale într-o societate democratică, atunci cînd interesele minorilor sau protecţia vieţii private a părţilor la proces o impun, sau în măsura considerată absolut necesară de către instanţă atunci cînd, în împrejurări speciale, publicitatea ar fi de natură să aducă atingere intereselor justiţiei." Articolul 13 Dreptul la un recurs efectiv „Orice persoană, ale cărei drepturi şi libertăţi recunoscute de prezenta convenţie au fost încălcate, are dreptul să se adreseze efectiv unei instanţe naţionale, chiar şi atunci cînd încălcarea s-ar datora unor persoane care au acţionat în exercitarea atribuţiilor lor oficiale."

Prevederile relevante ale Declarației Universale a Drepturilor Omului sînt următoarele: Articolul 10 „Orice persoană are dreptul, în deplină egalitate, să fie ascultată în mod echitabil şi public de un tribunal independent şi imparţial, care va hotărî fie asupra drepturilor şi obligaţiilor sale, fie asupra temeiniciei oricărei acuzaţii în materie penală îndreptată împotriva ei."

Prevederile relevante ale Pactului internațional cu privire la drepturile civile și politice: Articolul 14 "1. Toţi oamenii sunt egali în faţa tribunalelor şi curţilor de justiţie. Orice persoană are dreptul ca litigiul în care se află să fie examinat în mod echitabil şi public de către un tribunal competent, independent şi imparţial, stabilit prin lege, care să decidă fie asupra temeiniciei oricărei învinuiri penale îndreptate împotriva ei, fie asupra contestaţiilor privind drepturile şi obligaţiile sale cu caracter civil. Şedinţa de judecată poate fi declarată secretă în totalitate sau pentru o parte a desfăşurării ei, fie în interesul bunelor moravuri, al ordinii publice sau al securităţii naţionale într-o societate democratică, fie dacă interesele vieţii particulare ale părţilor în cauză o cer, fie în măsura în care tribunalul ar socoti acest lucru ca absolut necesar, cînd datorită circumstanţelor speciale ale cauzei, publicitatea ar dăuna intereselor justiţiei; cu toate acestea, pronunţarea oricărei hotărîri în materie penală sau civilă va fi publică, afară de cazurile cînd interesul minorilor cere să se procedeze altfel sau cînd procesul se referă la diferende matrimoniale ori la tutela copiilor. [...]". ÎN DREPT

Articolul 20 din Constituție asigură principiul accesului liber la justiție, principiu care este materializat și transpus în normele procesuale care guvernează aplicabilitatea acestuia.

Totodată, Constituţia Republicii Moldova prevede, printre drepturile şi libertăţile fundamentale ale cetăţenilor, şi dreptul persoanei vătămate într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, de a obţine recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei (art.53 alin. (1).

Astfel, potrivit articolului 277 din Codul de procedură civilă, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept, recunoscut de lege, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termen legal a unei cereri se poate adresa instanţei judecătoreşti competente pentru anularea actului, repunerea în drept şi repararea prejudiciului."

Acţiunile în contenciosul administrativ se examinează de instanţele judecătoreşti respective conform normelor generale ale Codului de procedură civilă, cu excepţiile şi completările stabilite de legislaţia contenciosului administrativ.

În cadrul ședinței plenare publice a Curții, autorul a limitat obiectul sesizării, retrăgîndu-și obiecțiile în partea referitoare la controlul constituționalității normelor din Legea contenciosului administrativ care vizează obligativitatea respectării procedurii prealabile.

Autorul sesizării a menţionat că în această situație urmează a fi aplicată mutatis mutandis Hotărîrea nr.14 din 15 noiembrie 2012 pentru controlul constituționalității unor prevederi din Codul de procedură civilă al Republicii Moldova nr.225-XV din 30 mai 2003, prin care Curtea a menționat: „69. [...] necesitatea asigurării accesului efectiv la justiţie nu poate fi considerată însă ca reprezentînd un obstacol pentru instituirea, prin lege, a unor condiţii de admisibilitate pentru cei care doresc să supună cauza lor judecăţii instanţelor judecătoreşti. 70. [...] potrivit dispoziţiilor art.115 alin.(4) din Constituţie, organizarea instanţelor judecătoreşti, competenţa acestora şi procedura de judecată sînt stabilite prin lege organică. [...] stabilirea regulilor de desfăşurare a procesului în faţa instanţelor judecătoreşti constituie o prerogativă exclusivă a legiuitorului, care poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură. Sub acest aspect, principiul liberului acces la justiţie presupune posibilitatea neîngrădită a celor interesaţi de a-l utiliza, în formele şi în modalităţile prevăzute de lege. [...] 79. [...] condiţionarea sesizării instanţei de parcurgerea procedurii de conciliere cu partea adversă nu poate fi calificată ca o îngrădire a accesului liber la justiţie, în accepţiunea interzisă de prevederile constituţionale de referinţă, atît timp cît partea interesată poate înainta în instanţa judecătorească cererea de chemare în judecată. 80. [...] Curtea Europeană a specificat că imperativele de eficacitate și flexibilitate pot justifica intervenția prealabilă a unor organe administrative sau profesionale [...]".

Demersul înaintat de autorul sesizării a fost susţinut de reprezentanţii permanenţi ai Parlamentului şi Guvernului la Curtea Constituţională.

Astfel, reieșind din prevederile articolelor 31 alin. (3), 41 alin.(1), 60 lit. a) și e) din Codul jurisdicţiei constituţionale, potrivit cărora subiectul este în drept să modifice temeiul sau obiectul sesizării, să renunţe la sesizare parţial sau total, să-și retragă sesizarea la orice etapă de examinare a cauzei, şi avînd în vedere că există o hotărîre anterioară a Curţii Constituţionale în problema respectivă, Curtea Constituţională sistează procesul pentru controlul constituţionalităţii sintagmelor " în cazurile expres prevăzute de lege" din articolul 16 alin. (2), „ 30 de zile" din articolul 17 alin.(1) şi "în cazul în care legea nu prevede procedura prealabilă" din articolul 17 alin.(1) lit.c) din Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000.

Avînd în vedere cele expuse, Curtea va supune controlului constituționalității doar articolul 21 alin.(3) din Legea contenciosului administrativ, potrivit căruia „p rin derogare de la prevederile alin.(1) şi (2), pînă la soluţionarea definitivă a cauzei nu poate fi suspendată executarea deciziilor Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare şi a hotărîrilor Curţii de Conturi".

Curtea observă că, prin Legea nr.130-XVI din 7 iunie 2007, articolul 21 a fost completat cu alineatul (3) în partea în care vizează actele Comisiei Naționale a Pieței Financiare, iar prin Legea nr.147 din 2 iulie 2010, s-a adăugat prevederea referitoare la hotărîrile Curţii de Conturi.

În opinia autorului sesizării, legiuitorul şi-a asumat abuziv atribuţiile instanţelor de judecată, încălcînd principiul separaţiei puterilor în stat, consfinţit de articolul 6 din Constituţie. De asemenea, a încălcat articolele 20, 54, 114 din Constituție.

Curtea reţine că prerogativa cu care a fost învestită prin articolul 135 alin. (1) din Constituţie presupune stabilirea sensului autentic şi deplin al normelor constituţionale raportate la prevederile contestate.

Pentru a elucida corespunderea prevederilor contestate cu dispozițiile constituționale, Curtea va opera, în special, cu articolele 6, 20, 54 și 114 din Constituție. PRETINSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLULUI 20 COMBINAT CU ARTICOLELE 6, 54 şi 114 DIN CONSTITUŢIE

În opinia autorului sesizării, prevederile art. 21 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ, supuse controlului constituţionalităţii, încalcă articolul 6 din Constituţie, potrivit căruia: "În Republica Moldova puterea legislativă, executivă și judecătorească sînt separate și colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituției".

De asemenea, cu referire la prevederile contestate, autorul sesizării invocă încălcarea art. 20 din Constituție, care prevede: "(1) Orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime. (2) Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie."

Autorul sesizării consideră că prevederile contestate aduc atingere articolului 54 din Constituţie, potrivit căruia: "(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului. (2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrîngeri decît celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sînt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei. (3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrîngerea drepturilor proclamate în articolele 20-24. (4) Restrîngerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii."

La fel, potrivit autorului sesizării, prevederile supuse controlului constituţionalităţii încalcă, de asemenea, articolul 114 din Constituţie: „Justiţia se înfăptuieşte în numele legii numai de instanţele judecătoreşti." A. Argumentele autorului sesizării

Autorul sesizării consideră că prin includerea alin. (3) în art. 21 din Legea contenciosului administrativ legiuitorul și-a asumat abuziv atribuţiile instanţelor de judecată. Prin interdicţia de a suspenda pe cale judecătorească un act administrativ, Parlamentul şi-a depăşit atribuţiile prevăzute la art. 66 din Constituţie, a încălcat principiul separaţiei puterilor în stat, consfinţit în art. 6, a îngrădit dreptul de acces liber la justiţie (art.20), dreptul la apărare (art.26), a comis o ingerinţă în activitatea instanţelor de judecată. Or, potrivit art.114 din Constituţie, justiţia se înfăptuieşte numai de către instanţele judecătoreşti.

Autorul sesizării a menționat că un drept general, care garantează persoanelor accesul liber la justiţie, este dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile legitime ale persoanelor.

Autorul sesizării consideră că pot fi atestate situații de imposibilitate a executării unei hotărîri judecătorești definitive drept urmare a survenirii unor pagube iminente pentru reclamant. B. Argumentele autorităţilor

În cadrul ședinței publice a Curții, atît reprezentantul Parlamentului, cît și reprezentantul Guvernului au făcut referire la Hotărîrea Curții nr.24 din 15 noiembrie 2011, afirmînd că prin această hotărîre Curtea s-a pronunţat asupra unei probleme similare privind imposibilitatea suspendării de către instanța de judecată a actelor Băncii Naționale a Moldovei.

Reprezentantul Parlamentului a menționat că actele Comisiei Naționale a Pieței Financiare, similar actelor emise de Banca Națională, odată puse în executare, devin irevocabile, iar persoana poate solicita reparația daunelor cauzate. De asemenea, actele Curţii de Conturi nu pot crea şi atinge anumite efecte juridice.

Suplimentar, reprezentantul Guvernului a menționat în cadrul ședinței că prin aplicarea măsurii de asigurare judecătorul nu se pronunță asupra fondului cauzei. El a afirmat că, prin prisma art.6, Curtea Europeană a menționat că măsurile intermediare intervin cu titlu de excepție.

Concomitent, potrivit opiniei scrise a Guvernului, suspendarea actului administrativ contestat constituie o măsură de protecţie provizorie şi nu contravine Recomandării Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei nr .R (89)8 din 13 septembrie 1989 privind protecţia judiciară provizorie în cauzele administrative , precum şi art.6 alin.1 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

În opinia prezentată, Comisia Națională a Pieței Financiare menționează că, potrivit prevederilor legale și în calitate de regulator al pieței, ea este abilitată să emită decizii sub formă de hotărîri și ordonanțe. Majoritatea deciziilor nu sunt translative, ci constitutive de drepturi, iar unele dintre acestea reprezintă măsuri de intervenție operativă pentru contracararea unor acțiuni ilicite specifice pentru piața financiară (tranzacții manipulatorii cu valori mobiliare sau fictive), blocarea înscrierilor în Registrul deținătorilor de valori mobiliare pentru prevenirea înstrăinării acestora unor persoane terțe, care pot să invoce calitatea de cumpărători de bună credință. Astfel, aplicarea restricțiilor este proporțională cu scopul urmărit de Comisie prin asigurarea respectării legislației.

Curtea de Conturi menționează că hotărîrile sale asupra rapoartelor de audit sunt oficiale și executorii pentru toate autoritățile publice și pentru toate persoanele juridice și fizice. Prin suspendarea executării acestora Curtea ar fi privată de dreptul de a aduce la cunoștința organelor competente modul de utilizare a banilor publici și de a solicita entităților auditate lichidarea neregulilor constatate și îmbunătățirea managementului finanțelor publice. C. Aprecierea Curţii

Curtea reține că, potrivit prevederilor articolului 1 alin.(3) din Constituţie, Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sînt garantate.

De asemenea, articolul 6 din Legea Supremă stabileşte că în Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sînt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei.

Prin Hotărîrea nr.6 din 6 februarie 2001 Curtea a menționat: „[...] Principiul fundamental aflat la baza organizării și funcționării aparatului de stat este separația puterilor legislativă, executivă și judecătorească. Fiecare dintre aceste autorități este învestită cu anumite prerogative, potrivit prevederilor Constituției, nici una dintre ele neavînd posibilitatea de a uzurpa atribuțiile celeilalte sau de a le transmite exercitarea acestora [...]".

Astfel, Curtea menționează că divizarea funcţiilor în stat, sau, altfel spus, a puterii în legislativă, executivă şi judecătorească, implică o colaborare şi un control reciproc.

Concomitent, Curtea notează că funcţionarea oricărei societăţi democratice presupune în permanență ca premisă esenţială în realizarea statului de drept necesitatea creării unui sistem instituţionalizat de control capabil să „cenzureze" activitatea autorităţilor publice la orice nivel, astfel încît puterea deținută să nu devină o prerogativă la discreţia celor ce o exercită.

Contenciosul administrativ, în calitate de instituţie juridică, are drept scop contracararea abuzurilor şi exceselor de putere din partea autorităţilor publice, apărarea drepturilor persoanelor în spiritul legii, ordonarea activităţii autorităţilor publice, precum și asigurarea ordinii de drept.

Art.1 alin.(2) din Legea contenciosului administrativ stipulează că orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente pentru a obţine anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

Curtea observă că prevederile cuprinse în art.1 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ derivă din dispoziția art.53 alin.(1) din Constituție, potrivit căreia: "Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei."

Curtea reține că acțiunea în contencios administrativ se examinează de instanțele judecătorești potrivit normelor Codului de procedură civilă, cu excepțiile stabilite în legea specială, care reglementează această instituție.

Întrucît, potrivit art.114 din Constituție, justiţia se înfăptuieşte în numele legii numai de instanţele judecătoreşti, acestea urmează să dispună de plenitudinea prerogativelor procesuale pentru soluționarea justă a cauzei, fără a exista limitări nejustificate în acțiunile ce urmează a fi întreprinse, astfel încît la realizarea scopului final hotărîrea judecătorească să nu devină una iluzorie .

Concomitent, Curtea menționează că în orice societate democratică protecţia persoanei este una din atribuţiile de bază ale statului, iar posibilitatea persoanei de a utiliza în instanța de judecată toate mijloacele procedurale necesare pentru apărarea sa constituie un remediu efectiv pentru asigurarea principiului unui proces echitabil, principiu care se desprinde din cuprinsul art.20 alin.(1) din Constituție, conform căruia orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime.

În corelaţie cu prevederile expuse supra și în vederea asigurării unui proces echitabil, art.21 din Legea contenciosului administrativ acordă persoanei, concomitent cu înaintarea acţiunii, posibilitatea de a solicita instanţei de contencios administrativ suspendarea executării actului administrativ contestat.

La fel, Curtea reține că, potrivit art.21 alin.(2) din Legea contenciosului administrativ, în cazuri temeinic justificate şi în scopul prevenirii unei pagube iminente, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ şi din oficiu.

Subsecvent, Curtea observă că , potrivit art.21 alin.(3), contrar normelor invocate, "[...] pînă la soluţionarea definitivă a cauzei nu poate fi suspendată executarea deciziilor Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare şi a hotărîrilor Curţii de Conturi ".

Curtea ține să precizeze că suspendarea actului administrativ constituie o formă a asigurării acțiunii, instituție procesuală care prevede un şir de măsuri ce garantează posibilitatea realizării pretenţiilor în cazul satisfacerii acţiunii, contribuie real la executarea ulterioară a hotărîrii judecătoreşti adoptate şi constituie un mijloc eficient de protecţie a drepturilor subiective ale participanţilor la proces.

Curtea menţionează că, potrivit normelor de procedură civilă, asigurarea acţiunii este un act procesual pe care instanţa îl dispune la solicitarea participanţilor la proces.

Curtea reține că garanția acordată reclamantului prin art. 21 alin.(1) și (2) din Legea contenciosului administrativ are drept scop evitarea consecinţelor ireparabile în cazul producerii efectelor actului administrativ atacat.

Concomitent, pentru a evita abuzurile nejustificate din partea reclamantului, judecătorului i se oferă posibilitatea de a aprecia întinderea şi caracterul real, ireversibil al prejudiciului, a cărui producere iminentă este invocată de reclamant.

În această ordine de idei, Curtea observă că, potrivit art.177 alin.(1) din Codul de procedură civilă, în cererea de asigurare a acțiunii se indică motivele și circumstanțele pentru care se solicită asigurarea acțiunii . Astfel, legiuitorul a pus în sarcina solicitantului prezentarea unor probe pertinente, care ar justifica necesitatea asigurării acțiunii.

În acest context, Curtea menționează că măsurile provizorii aplicate în fiecare caz separat de către instanța de judecată țin de substanța obiectului acțiunii. Instanța urmează să dispună măsura provizorie, care menține starea de fapt pe durata examinării cauzei, în circumstanțe, în care în mod plauzibil există riscul unei pagube ireparabile.

Curtea reține că dreptul de a solicita instanței de judecată suspendarea actului administrativ constituie o veritabilă garanţie împotriva abuzurilor autorităţii administrative, ale cărei acte de autoritate au caracter executoriu.

Subsecvent, în cauza examinată, Curtea invocă Recomandarea CE nr.(89)8 din 13 septembrie 1989 privind protecția provizorie acordată de instanță pe probleme administrative , potrivit căreia: "Atunci cînd o instanţă este sesizată cu o contestație referitoare la un act administrativ, iar instanţa nu a pronunţat încă o decizie, solicitantul poate cere aceleiaşi instanţe sau unei alte instanţe competente să ia măsuri de protecţie provizorie împotriva actului administrativ. [...] În decizia privind acordarea protecţiei provizorii solicitantului, instanţa trebuie să ia în considerare toţi factorii relevanţi. Măsuri de protecţie provizorii pot fi acordate, în special, în cazul în care executarea actului administrativ este susceptibilă de a provoca daune severe, care ar putea fi remediate cu dificultate şi dacă există un caz prima-facie împotriva valabilităţii actului."

La fel, potrivit respectivei Recomandări: "Măsurile de protecţie provizorie dispuse de către instanţa competentă pot lua forma de suspendare a executării actului administrativ, în întregime sau parţial, prin care se dispune în totalitate sau parţial restabilirea situaţiei care a existat la momentul adoptării actului administrativ sau la orice modificare ulterioară, şi de impunere asupra administraţiei a oricărei obligaţii corespunzătoare, în conformitate cu competenţele Curţii. Măsurile de protecţie provizorie se acordă pentru perioada stabilită de instanţă. Ele pot fi supuse anumitor condiţii și pot fi revizuite. Măsurile de protecţie provizorie nu pot aduce în nici un fel atingere deciziei care urmează să fie luată de instanţa sesizată cu privire la contestarea actului administrativ." .

De asemenea, în contextul problemei examinate, Curtea consideră judicios de a face o paralelă și cu art.39 din Regulamentul Curții Europene, potrivit căruia: „1. Camera, sau, dacă este cazul, Preşedintele ei, poate, fie la cererea uneia din părţi sau a oricărei persoane interesate, fie din oficiu, să indice părţilor orice măsură provizorie pe care ei o consideră că trebuie să fie adoptată în interesul părţilor sau al bunei desfăşurări a procedurii. 2. Comitetul de Miniştri va fi informat despre această măsură. 3. Camera poate invita părţile să-i prezinte informaţii despre orice problemă privitoare la aplicarea măsurilor provizorii pe care ea le-a indicat."

Curtea menționează că judecătorii trebuie să dispună de împuterniciri și pîrghii suficiente pentru a înfăptui actul de justiție. În acest sens, potrivit Hotărîrii nr.12 din 20 februarie 2001 pentru controlul constituţionalităţii art.7 alin.(4) lit.e) şi i) din Legea restructurării întreprinderilor agricole în procesul de privatizare nr.392-XIV din 13 mai 1999 în redacţia Legii nr.953-XIV din 27 aprilie 2000, Curtea a statuat: „[...] Justiţia se înfăptuieşte în numele legii numai de instanţele judecătoreşti, unde judecătorii judecă cauzele în condiţii care exclud presiunea asupra lor . Nici puterea legislativă, nici Preşedintele ţării, nici Guvernul nu sunt în drept să intervină în activitatea autorităţii judecătoreşti [...]".

Concomitent, potrivit art.20 din Codul de procedură civilă: "Puterea judecătorească este separată de puterea legislativă şi de cea executivă şi se exercită în conformitate cu Constituţia Republicii Moldova, cu prezentul cod şi cu alte legi."

Separaţia puterilor presupune că fiecare autoritate are un domeniu special şi separat, decupat în putere publică, înzestrată cu arme defensive în raport cu celelalte puteri.

Curtea reține că, prin norma derogatorie cuprinsă la art.21 alin.(3) din Legea contenciosului administrativ, Parlamentul a introdus un tratament diferențiat în raport cu actele emise de Comisia Naţională a Pieţei Financiare şi Curtea de Conturi şi actele emise de celelalte autorități publice.

Totodată, Curtea menționează că, în cadrul ședinței, reprezentanţii Parlamentului și Guvernului nu au adus argumente care ar justifica necesitatea includerii în lege a normei derogatorii referitoare la actele emise de către Curtea de Conturi și Comisia Națională a Pieței Financiare.

În această ordine de idei, Curtea reține că norma contestată, prin care se interzice suspendarea actelor autorităților menționate supra, este disproporționată în raport cu dreptul justițiabilului de a solicita suspendarea actului și cu dreptul instanței de a dispune măsura asiguratorie și nu poate fi justificată prin prisma prevederilor art. 54 alin. (2) din Constituţie: "(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrîngeri decît celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sînt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei."

La fel, Curtea nu poate reține argumentele reprezentanților Parlamentului și Guvernului, care, făcînd analogie cu Hotărîrea nr. 24 din 15 noiembrie 2011 "Privind excepţia de neconstituţionalitate a articolelor 38 alin. (3), (6), (7) şi 38 12 alin.(2) din Legea nr.550-XIII din 21 iulie 1995 a instituţiilor financiare, cu modificările şi completările ulterioare", pretind că norma supusă controlului este constituțională.

În respectiva hotărîre Curtea a reținut că: „94.[...] lichidarea unei bănci, care se află în una din situaţiile prevăzute la art. 38 alin.(3) din Legea instituţiilor financiare, are ca scop de a despăgubi prompt şi sigur creditorii săi, precum şi de a evita eventualele repercusiuni ale incapacităţii sale de plată asupra întregului sistem bancar al ţării. 95. În situaţia dată, legea stabileşte expres că, dacă se constată că Banca Naţională a dispus ilegal lichidarea băncii, acest proces a devenit deja ireversibil. În schimb, Banca Naţională va fi pusă în situaţia să repare prejudiciul material integral, ceea ce înseamnă că în afară de sumele băneşti propriu-zise este posibilă încasarea şi a beneficiului ratat pentru toată perioada cît ar fi existat această bancă. 96. În această ordine de idei, Curtea reţine că prevederile alineatului (7) al articolului 38 din Legea instituţiilor financiare nu sînt disproporţionate în raport cu scopurile legitime de protecţie a drepturilor creditorilor şi garantarea administrării corespunzătoare a băncii supuse lichidării.".

Astfel, spre deosebire de sistemul bancar, Curtea nu consideră că, în speța examinată, efectele actelor Curții de Conturi și Comisiei Naționale a Pieței Financiare din moment ce sunt emise generează un proces ireversibil. Mai mult, în contextul celor expuse supra , suspendarea executării acestora nu constituie o regulă aplicată de instanța de judecată, ci intervine ca o măsură de excepție, în urma examinării individuale a fiecărei cauze deduse instanței spre soluționare.

La fel, potrivit Hotărîrii nr.24 din 15 noiembrie 2011, rațiunea excepțiilor instituite în Legea instituţiilor financiare nr.550-XIII din 21 iulie 1995 se justifică prin următoarele argumente: "52. [...] în anumite domenii sensibile sau care au o importanţă majoră pentru societate, cum ar fi stabilitatea sistemului bancar , statul se bucură de o marjă mai largă de apreciere. Această marjă de apreciere presupune dreptul statului de a stabili reglementari distincte faţă de alte domenii similare de reglementare. 53. [...] băncile influenţează major activitatea beneficiarilor de servicii financiare, precum şi sănătatea economiei naţionale, fapt care a determinat plasarea băncilor pe o poziţie distinctă, caracterizată printr-un statut legal special , aplicabil întregii lor existenţe. [...] 58. Faptul că băncile operează cu resurse băneşti care aparţin multor persoane, atît fizice, cît şi juridice, face ca viabilitatea şi credibilitatea acestora să fie factori de un interes public major şi impune exigenţe sporite privind reglementarea şi supravegherea activităţilor bancare. [...]"

În acest context, Curtea reține că, spre deosebire de prevederile legale examinate în această cauză, constatările făcute în Hotărîrea nr.24 din 15 noiembrie 2011 urmăresc scopul de a proteja interesele deponenţilor, de a evita retragerea depozitelor, de a asigura păstrarea secretului depozitelor, precum și de a diminua impactul negativ asupra întregului sistem financiar.

Reieșind din cele relatate supra, Curtea atestă că norma derogatorie supusă controlului constituționalității reprezintă o restrîngere a independenței activității instanțelor judecătorești, fapt ce atrage încălcarea art.6 din Legea Supremă.

De asemenea, Curtea reține că limitarea prin art.21 alin.(3) din lege a prerogativei acordate reclamantului de a putea solicita instanței suspendarea actului administrativ, ca măsură asiguratorie pînă la pronunțarea hotărîrii, face imposibilă apărarea persoanei împotriva încălcării drepturilor şi libertăţilor ei constituţionale și nu creează garanţii suplimentare de asigurare a legalităţii, fapt ce contravine garanțiilor stipulate în art. 20 alin.(1) din Constituție. Pentru aceste motive şi în temeiul art.140 din Constituţie, art.26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.6, 60 lit. a) și lit. e), 61, 62 lit. a) şi art.68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională HOTĂRĂȘTE : 1. Se sistează procesul pentru controlul constituţionalităţii sintagmei " în cazurile expres prevăzute de lege" din articolul 16 alin.(2), sintagmei „ 30 de zile" din articolul 17 alin. (1) şi sintagmei "în cazul în care legea nu prevede procedura prealabilă" din articolul 17 alin. (1) lit.c) din Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000, cu modificările şi completările ulterioare. 2. Se declară neconstituţionale prevederile articolului 21 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000, cu modificările şi completările ulterioare. 3. Prezenta hotărîre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în „ Monitorul Oficial al Republicii Moldova". Preşedinte Valeria ȘTERBEȚ Chişinău, 11 decembrie 2012, HCC nr.18 Dosarul nr.20a/2012