3ra-490/24 — anularea actului administrativ

La data de 22 septembrie 2023, avocatul Augustin Procopovici, în numele și în interesele lui Kadji Tchouassi Idriss Cabrel, a depus o acțiune în contencios administrativ împotriva Inspectoratului General pentru Migrație, având ca obiect anularea unui act administrativ.

În motivarea acțiunii se menționează că, prin decizia Inspectoratului General pentru Migrație de returnare nr. 101-C din 12 septembrie 2023, dreptul de ședere al cetățeanului camerunez Kadji Tchouassi Idriss Cabrel pe teritoriul Republicii Moldova a fost revocat. Prin aceeași decizie, acesta a fost obligat să părăsească teritoriul Republicii Moldova în termen de 30 de zile de la data comunicării actului.

Inspectoratul General pentru Migrație și-a întemeiat decizia pe dispozițiile art. 52 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 200 din 16 iulie 2010 privind regimul străinilor în Republica Moldova, potrivit cărora decizia de returnare reprezintă un act administrativ prin care se constată caracterul ilegal al șederii unui străin și se dispune părăsirea teritoriului Republicii Moldova în termen de 30 de zile, în cazul revocării dreptului de ședere.

Reclamantul invocă prevederile Legii nr. 200/2010, ale art. 31 și art. 137 alin. (1) din Codul administrativ, arătând că decizia contestată nu indică în mod clar circumstanțele de fapt care au stat la baza emiterii acesteia. Se precizează că, în mod verbal, i s-a comunicat lui Kadji Tchouassi Idriss Cabrel că motivul revocării dreptului de ședere ar fi faptul că diploma de studii prezentată Academiei de Studii Economice din Moldova ar fi falsă. Acesta respinge categoric o asemenea acuzație, susținând că a absolvit în mod legal instituția de învățământ din Camerun, obținând diploma conform legislației naționale a acestui stat.

Se arată că Decizia nr. 101-C din 12 septembrie 2023 nu este motivată în fapt și în drept, deși autoritatea emitentă avea obligația de a expune raționamentele care au determinat adoptarea acesteia. Motivarea actului administrativ constituie o cerință esențială derivată din principiul legalității procedurale și materiale și condiționează validitatea actului emis. Aceasta trebuie să includă considerentele de fapt și de drept care justifică adoptarea măsurii, cu atât mai mult în cazul unui act cu caracter defavorabil. O simplă reproducere a textului legal, fără corelare cu circumstanțele concrete ale cauzei, echivalează cu absența motivării.

Se subliniază că motivarea trebuie să fie una efectivă, întemeiată pe probe, capabilă să ofere o explicație obiectivă privind aplicabilitatea prevederilor legale 1 invocate în speță. În plus, actul administrativ trebuie să reflecte faptul că autoritatea a analizat explicațiile prezentate de persoana vizată și le-a avut în vedere în exercitarea prerogativelor sale discreționare. Numai astfel se poate garanta proporționalitatea măsurii adoptate și legitimitatea intervenției autorității publice în drepturile persoanei vizate.

Având în vedere că actul administrativ contestat nu este motivat, iar din conținutul acestuia nu rezultă în mod clar rezonabilitatea, necesitatea și scopul măsurii dispuse de autoritatea publică, se constată încălcarea principiului proporționalității.

Prin urmare, reclamantul consideră că, prin emiterea deciziei contestate, au fost încălcate drepturile și libertățile fundamentale garantate de normele de drept național.

Se susține că Inspectoratul General pentru Migrație, prin decizia nr. 101-C din 12 septembrie 2023, a încălcat în mod vădit drepturile și libertățile cetățeanului străin Kadji Tchouassi Idriss Cabrel, întrucât nu a prezentat nicio justificare juridică pentru revocarea dreptului de ședere, nefiind administrate probe care să susțină măsura adoptată.

În consecință, se solicită anularea deciziei Inspectoratului General pentru Migrație privind returnarea de pe teritoriul Republicii Moldova nr. 101-C din 12 septembrie 2023, emisă în privința cetățeanului Camerunului, Kadji Tchouassi Idriss Cabrel.

În motivarea soluției adoptate, Curtea de Apel Chișinău a reținut că instanța de fond a apreciat în mod eronat situația de fapt și de drept, atunci când a admis acțiunea înaintată de Kadji Tchouassi Idriss Cabrel și a dispus anularea deciziei de returnare de pe teritoriul Republicii Moldova nr. 201-C din 12 septembrie 2023, emisă de Direcția regională Centru a Inspectoratului General pentru Migrație în privința cetățeanului camerunez Kadji Tchouassi Idriss Cabrel, având în vedere următoarele considerente.

Instanța de apel a subliniat că cetățeanului Republicii Camerun, Kadji Tchouassi Idriss Cabrel, i-a fost acordat dreptul de ședere provizorie pentru studii în Republica Moldova la data de 28 iulie 2023, cu valabilitate până la 31 octombrie 2023.

La data de 6 septembrie 2023, acesta a fost exmatriculat din rândul studenților Academiei de Studii Economice din Moldova, iar la data de 12 septembrie 2023, ca urmare a solicitării instituției de învățământ și în urma verificărilor efectuate, constatându-se că străinul nu mai întrunește condițiile necesare pentru continuarea șederii pe teritoriul Republicii Moldova, Inspectoratul General pentru Migrație i-a revocat dreptul de ședere provizorie și a dispus returnarea acestuia.

În acest context, instanța de apel a remarcat că, pentru ca un act administrativ să fie anulat, reclamantul, exercitând dreptul la acțiune, nu poate să se limiteze la exprimarea dezacordului în mod general, ci are obligația de a fundamenta cererea de chemare în judecată în baza unor dispoziții legale exprese.

În urma examinării argumentelor invocate în acțiune, în corelare cu circumstanțele de fapt ale cauzei și normele legale incidente, instanța de apel a constatat că acțiunile apelantului – Inspectoratul General pentru Migrație – sunt legale și întemeiate. În schimb, poziția intimatului – Kadji Tchouassi Idriss Cabrel – este nefondată, bazată pe o interpretare eronată a normelor de drept material și pe afirmații nesusținute de probe.

În lumina dispozițiilor legale analizate și a situației de fapt reținute, Curtea de Apel a concluzionat că activitatea administrativă desfășurată de Inspectoratul General pentru Migrație s-a încadrat în limitele competenței legale, iar actul administrativ contestat a fost emis în temeiul unei analize obiective, detaliate și conforme scopului legal urmărit de autoritate.

Prin urmare, concluziile instanței de fond, potrivit cărora actul administrativ contestat nu ar fi fost motivat, nu pot fi reținute, acestea fiind neîntemeiate în raport cu Decizia nr. 201-C din 12 septembrie 2023.

Instanța de apel a mai reținut că, potrivit Capitolului II din Regulamentul cu privire la procedurile de returnare, expulzare și readmisie a străinilor de pe teritoriul 3 Republicii Moldova, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 492 din 7 iulie 2011, ofițerul de caz are obligația de a analiza situația străinului și de a decide asupra posibilității de îndepărtare a acestuia. În cazul în care sunt incidente prevederile legale privind îndepărtarea, ofițerul întocmește un raport (încheiere) motivat în fapt și în drept cu propunerea de îndepărtare, supus aprobării conducătorului ierarhic. Dacă se constată imposibilitatea îndepărtării, se întocmește un raport cu soluția propusă, supus de asemenea aprobării.

În speță, decizia de returnare a cetățeanului Republicii Camerun, Kadji Tchouassi Idriss Cabrel, a fost emisă de autoritatea competentă – Inspectoratul General pentru Migrație din subordinea Ministerului Afacerilor Interne – în temeiul propunerii formulate prin raportul motivat și argumentat al ofițerului principal al SCȘIS din cadrul Direcției regionale Centru a IGM, comisarul Alexandru Diacov, întocmit la data de 12 septembrie 2023 (f.d. 20–20 verso), cu care partea reclamantă a luat cunoștință.

Din conținutul acțiunii rezultă că reclamantului Kadji Tchouassi Idriss Cabrel i s-a comunicat faptul că motivul emiterii deciziei de returnare ar fi constatat în suspiciunea privind falsitatea diplomei de studii prezentate Academiei de Studii Economice din Moldova. Aceste circumstanțe sunt reflectate expres și în raportul sus-menționat, aflat la dosarul cauzei.

Instanța de apel constată că, deși prima instanță a redat integral conținutul raportului ofițerului de caz, nu a reținut faptul esențial că acesta conține o motivare clară a măsurii dispuse – respectiv, returnarea reclamantului de pe teritoriul Republicii Moldova.

Prin urmare, în baza constatărilor menționate anterior, instanța de apel conchide că Decizia de returnare nr. 201-C din 12 septembrie 2023 este legală și întemeiată, iar acțiunea reclamantului, prin care s-a solicitat anularea acesteia, este neîntemeiată și lipsită de suport juridic. În consecință, apelul declarat de Inspectoratul General pentru Migrație, Direcția regională Centru, se impune a fi admis.

În lumina celor expuse, având în vedere că argumentele invocate în cererea de apel au fost confirmate în fapt și în drept, instanța de apel a dispus admiterea apelului formulat de Inspectoratul General pentru Migrație, Direcția regională Centru, casarea Hotărârii Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, din 27 octombrie 2023 și pronunțarea unei noi hotărâri prin care acțiunea formulată de Kadji Tchouassi Idriss Cabrel este respinsă ca fiind neîntemeiată.

Recurentul subliniază că simpla explicare verbală a presupusului motiv – faptul că diploma de studii ar fi fost falsă – nu înlătură obligația autorității publice de a include în mod expres motivarea în textul actului administrativ. Or, conform principiului legalității procedurale și substanțiale, orice act administrativ, în special cel defavorabil, trebuie să fie motivat în fapt și în drept, cu indicarea circumstanțelor concrete și a temeiurilor legale care au stat la baza emiterii acestuia.

Se invocă că motivarea trebuie să fie una scrisă, clară, reală, bazată pe probe, integrată în textul actului administrativ și capabilă să permită atât destinatarului, cât și unui observator obiectiv, să înțeleagă rațiunea și proporționalitatea măsurii. În speță, autoritatea publică nu a justificat în decizia de returnare necesitatea, rezonabilitatea și scopul măsurii dispuse, ceea ce determină încălcarea principiului proporționalității și afectează drepturile și libertățile fundamentale ale recurentului, garantate de normele naționale.

Recurentul mai arată că motivarea nu poate fi completată ulterior prin explicații în fața instanței, întrucât art. 118 alin. (3) din Codul administrativ prevede că motivarea este parte integrantă a actului administrativ și condiționează legalitatea acestuia. În plus, lipsa motivării la momentul emiterii actului echivalează cu lipsa acestuia, iar recuperarea motivării în cursul litigiului nu poate acoperi această omisiune.

Se invocă că prin admiterea prezentului recurs se va consolida jurisprudența Curții Supreme de Justiție, care inclusiv prin decizia sa din 18 ianuarie 2023, dosarul nr. 3ra-778/2022, în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă de Viorel Morari împotriva Procuraturii Generale a Republicii Moldova cu privire la contestarea actului administrativ individual defavorabil, a reiterat imperativitatea motivării actelor administrative.

Art. 245 din Codul administrativ: „Recursul se depune la Curtea Supremă de Justiție în termen de două luni de la pronunțarea hotărârii sau a deciziei motivate, dacă legea nu stabilește un alt termen.”

Art. 2451 alin. (1) din Codul administrativ: 5 „Recursul este admis dacă: a) interpretarea legii din hotărârea sau decizia contestată este contrară jurisprudenței uniforme a Curții Supreme de Justiție; b) prin admiterea recursului, se schimbă sau se consolidează jurisprudența Curții Supreme de Justiție; c) hotărârea sau decizia vizează drepturile persoanei care nu a fost atrasă în proces; d) hotărârea sau decizia este arbitrară sau se bazează în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor; e) a fost admis neîntemeiat un apel introdus tardiv; f) instanța nu a fost compusă potrivit legii sau hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea competenței jurisdicționale.

Art. 246 alin. (2) lit. a1) din Codul administrativ: „Recursul se declară inadmisibil în special când nu se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451”

Astfel, cererea de recurs depusă de Kadji Tchouassi Idris Gabrel, reprezentat de avocatul Augustin Procopovici la data de 17 mai 2024, este în termen. Prin urmare, recursul a fost formulat în conformitate cu prevederile art. 245 din Codul administrativ.

Din analiza prevederilor art. 2451–246, rezultă că admisibilitatea/ inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate ci urmează să însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

În această ordine de idei, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne decizia instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul Curții Supreme de Justiție notează, că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

Prin urmare dezvoltarea recursului trebuie să cuprindă o motivare corespunzătoare, în sensul arătării cu claritate a acelor critici, care sunt de natură a învedera netemeinicia hotărârii/deciziei și care se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451 din Codul administrativ. Nu este suficientă simpla expunere a circumstanțelor faptice ale cauzei, fiind necesară motivarea recursului cu indicarea motivelor de netemeinicie pe care se bazează, precum și dezvoltarea lor. 6 Motivarea recursului însemnând nu doar exprimarea nemulțumirii față de actul de dispoziție pronunțat în apel, ci expunerea tuturor motivelor pentru care, din punctul de vedere al părții, instanța a pronunțat o hotărâre neîntemeiată. Recursul nu se poate limita la o simplă indicare a textelor de lege, ci implică determinarea greșelilor imputate Curții de Apel Chișinău și o minimă argumentare a criticii în fapt și în drept, precum și indicarea probelor pe care se bazează aceste critici.

Simpla trimitere la un text de lege, fără explicarea pretinsei interpretări și/sau aplicări eronate a prevederilor legale de către Curtea de Apel Chișinău, nu echivalează cu un argument. Dacă ar proceda la examinarea unui asemenea pretins argument, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție s-ar substitui autorului recursului, fapt care ar echivala cu un control efectuat din oficiu.

Din analiza recursului declarat de către Kadji Tchouassi Idris Gabrel, reprezentat de avocatul Augustin Procopovici rezultă, că recurentul a invocat prevederile art. 2451 alin. (1) lit. b) din Codul administrativ și anume faptul că prin admiterea recursului se consolidează jurisprudența Curții Supreme de Justiție.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție atestă, că motivele de casare, invocate în recursul depus de către Kadji Tchouassi Idris Gabrel, reprezentat de avocatul Augustin Procopovici, nu se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451 din Codul administrativ, or, prin admiterea recursului nu s-ar consolida jurisprudența Curții Supreme de Justiție, care la acest aspect este uniformă.

Instanța de recurs evidențiază, că mecanismul consolidării jurisprudenței, instituit la nivelul Curții Supreme de Justiție, are drept scop principal asigurarea uniformității aplicării legii de către instanțele naționale, prevenind sau corectând eventualele abateri de la interpretarea unitară a normelor legale în vederea garantării unui proces echitabil și a unei justiții previzibile.

Kadji Tchouassi Idris Gabrel, reprezentat de avocatul Augustin Procopovici, în susținerea recursului a indicat necesitatea consolidării practicii Curții Supreme de Justiție, care în decizia din data de 18 ianuarie 2023, dosar nr. 3ra-778/23, a reiterat imperativitatea motivării actelor administrative.

Articolul 2451 alin. (1) lit. b) din Codul administrativ se referă la schimbarea sau consolidarea jurisprudenței Curții Supreme de Justiție prin admiterea recursului. Aplicarea acestui temei de recurs ține de discreția Curții Supreme de a- și extinde, uniformiza sau schimba jurisprudența. Pentru ca acest argument să fie invocat în mod temeinic, recursul trebuie să confirme lipsa jurisprudenței Curții Supreme cu privire la problemele de drept invocate în recurs, existența unei jurisprudențe contradictorii a Curții Supreme de Justiție cu privire la acestea, fie modificarea circumstanțelor sociale sau juridice care să justifice schimbarea practicii uniforme a Curții Supreme de Justiție. Niciuna dintre aceste situații nu este invocată în recursul depus de către Kadji Tchouassi Idris Gabrel, reprezentat de avocatul Augustin Procopovici. 7

Analizând practica Curții Supreme a Justiție referitor la necesitatea motivării actelor administrative, se constată că jurisprudența este uniformă, prin urmare recursul declarat în acest sens este declarativ, iar prin admiterea acestuia nu s-ar consolida jurisprudența care este constantă.

Mai mult, din argumentele invocate în recurs rezultă că recurentul nu este de acord cu concluzia instanței de apel care a reținut că decizia de returnare este motivată.

Curtea Supremă de Justiție în jurisprudența sa constantă a subliniat faptul că încălcarea prevederilor de formă și conținut a actului administrativ, spre exemplu: motivarea insuficientă a actului administrativ, nu duce la nulitatea acestuia; motivarea actului administrativ fiind posibil de recuperat pe parcurs de către autoritatea emitentă, până la finalizarea dezbaterilor judiciare în prima instanță, fapt reglementat de art. 123 din Codul administrativ.

La caz, poziția prezentată de către Inspectoratul General pentru Migrație în faza de pregătire a cauzei pentru dezbaterile judiciare inclusiv referința, suplinește pe deplin motivarea deciziei contestate.

Astfel, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție menționează că, recursul depus de Kadji Tchouassi Idris Gabrel, reprezentat de avocatul Augustin Procopovici, conține obiecții de fapt și de drept, care au fost analizate minuțios de către Curtea de Apel Chișinău, fiind apreciate în mod corespunzător.

În consecință, nu există aparența unei încălcări a dreptului recurentului la soluționarea tuturor argumentelor cu privire la judecarea cauzei în instanța de apel, în modul în care este garantat de art. 6 §1 al Convenției.

Curtea reiterează că admisibilitatea recursului trebuie analizată prin prisma rolului constituțional și funcției legale a instanței judecătorești supreme, care este aceea de a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii în materia contenciosului administrativ. Astfel, motivarea cererii de recurs trebuie să reflecte nu doar nemulțumirea față de soluția instanței de apel, ci și necesitatea clară de intervenție a instanței supreme în vederea corectării unei erori de drept semnificative ori a consolidării practicii judiciare. Filtrul de admisibilitate instituit de art. 245¹ și 246 din Codul administrativ nu este formal, ci unul de fond, esențial, menit să respingă acele recursuri care nu ridică veritabile probleme de legalitate.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de 8 totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 09 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara inadmisibil recursul declarat de Kadji Tchouassi Idris Gabrel, reprezentat de avocatul Augustin Procopovici.

Ținând cont de cele expuse și în temeiul art. 230 și art. 246 alin. (2) lit. a1) din Codul administrativ, COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Declară inadmisibil recursul depus de Kadji Tchouassi Idris Gabrel, reprezentat de avocatul Augustin Procopovici. Încheierea este irevocabilă. Președinte Stela Procopciuc Judecători Ion Malanciuc Diana Stănilă 9