3ra-461/24 — Anularea actulului administrativ

La 11 august 2021, Nicoleta Malai a depus cerere de chemare în judecată împotriva Autorității Naționale de Integritate privind anularea Actului de Constatare nr. 193/15 din 21 iunie 2021.

În motivarea acțiunii a indicat reclamanta că, în temeiul Actului de constatare nr. 193/15 din 21 iunie 2021 întocmit de Inspectorul de integritate Olga Vizitiu din cadrul Inspectoratului de Integritate al Autorității Naționale de Integritate, s-a constatat la pct. 1) - 3) următoarele: 1) Se constată că dna Nicoleta Malai, Primar al com. Ghelăuza, a încălcat regimul juridic al conflictului de interese, manifestat prin: - Nedeclararea în termenul legal a conflictului de interese în conformitate cu art. 12 alin. (4) lit. a), b), art. 12 alin. (5), alin. (7) din Legea nr. 133/2016 privind declararea averii și a intereselor personale; - Nesoluționarea conflictelor de interese reale în conformitate cu art. 14 alin. (3)-(4) din Legea nr. 133/2016 privind declararea averii și a intereselor personale; - Emiterea actelor administrative și încheierea/semnarea actelor juridice, menționate în prezentul act, fapt prin care a admis consumarea conflictelor de interese, în conformitate cu art. 12 alin. (10) din Legea nr. 133/2016 privind declararea averii și a intereselor personale. 2) Se decade dna Nicoleta Malai din dreptul de a exercita o funcție publică sau o funcție de demnitate publică, inclusiv funcția de primar, cu excepția funcțiilor electorale, pe o perioade de 3 (trei) ani de la data eliberării sau destituirii din funcția publică ori de demnitate publică respectivă sau din data încetării de drept a mandatului său, sau din data rămânerii definitive a actului de constatare ori din data rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii prin care se confirmă existența conflictului de interese. 3) Se înscrie dna Nicoleta Malai în Registrul de stat al persoanelor care au interdicție de a ocupa o funcție publică sau de demnitate publică, de la data eliberării sau destituirii din funcție (încetarea mandatului) sau din data rămânerii definitive a actului de constatare ori din data rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii prin care se confirmă existența conflictului de interese. 1

Notează că, Actul de constatare din 21 iunie 2021 a fost recepționat la data de 2 august 2021.

Comunică că, nu poate fi de acord cu actul de constatare și solicită anularea acestuia din următoarele motive. Prin dispoziția nr. 47-P din 15 decembrie 2016 semnată de Nicoleta Malai în calitate de Primar, s-a dispus angajarea doamnei Elena Iacob în calitate de îngrijitoare de încăperi în cadrul Primăriei com. Ghelăuza. Doamna Elena Iacob este mama reclamantei. În conformitate cu dispoziția sus numită, a fost semnat contractul individual de muncă nr. 8 din 15 decembrie 2016 pe perioadă determinată, cu doamna Elena Iacob (mama).

Subliniază că, doamna Elena Iacob (mama) a activat în calitate de dereticătoare până la data de 6 aprilie 2018, cererea ei de eliberarea din funcție fiind aprobată prin Dispoziția nr. 07-P din 10 aprilie 2018 semnată de Primarul-interimar Ana Vasian.

Indică, că mama sa Iacob Elena, fiind angajată în calitate de dereticătoare - nu a beneficiat de facilități sau înlesniri la capitolul salarizării, disciplinei muncii etc. Potrivit contractului de muncă, mama reclamantei a beneficiat de un salariul lunar de 560 lei (0,5 unități), care nu era diferit sau mai mare decât salariul unor dereticători din instituții similare. Corespunzător, anexând copia de pe contractul de muncă nr. 03 din 7 decembrie 2015 în privința cet. Munteanu Nina (dereticătoarea Casei de cultură a satului Saca com. Ghelăuza), care cuprinde informația despre salariul în sumă de 840 lei lunar (2 ore pe zi).

Totodată, potrivit contractului de muncă, la pct. 4) „Durata contractului” mama reclamantei, Elena Iacob a fost angajată până la angajarea unui salariat pe perioadă nedeterminată, din motiv, că la acel moment, nimeni din locuitorii comunei Ghelăuza nu avea dorința de a presta munca de dereticător, îngrijitor de încăperi la un salariul de doar 560 lei lunar.

Astfel, mama reclamantei nu a beneficiat de vreun avantaj odată cu activarea ei în calitate de dereticătoare în cadrul Primăriei fiind deja la pensie, dimpotrivă, s-a angajat pentru a soluționa problema lipsei de personal în această calitate, or, angajarea mamei a fost rezultatul necesității de a asigura curățenia în instituție, nimic suspect în aceste acțiuni.

Totodată, consideră acțiunile sale legale, fără a admite încălcări ale regimului cu privire la conflictul de interese, din motiv, că Nicoleta Malai în calitate de Primar al com. Ghelăuza nu a ascuns faptul că a emis dispoziția nr. 47-P din 15 decembrie 2016 și semnat contractul de muncă cu mama - Elena Iacob în calitate de dereticătoare a Primăriei. 2

Menționează că, imediat cum a fost implementat Sistemul „E- Integritate” a depus declarație la Autoritate, pentru anul 2018, prin care în Nota informativă a anunțat expres că a dispus angajarea mamei sale Elena Iacob în calitate de îngrijitoare la Primărie, această informație devenind publică, fiind plasată în Sistem.

Comunică că, odată devenind publică informația respectivă, fiind adusă la cunoștința ANI, în conformitate cu art. 28 din Legea ANI nr. 132 din 17 iunie 2016, aceste informații constituiau temei de sesizare din oficiu cu privire la eventualele încălcări ale regimului conflictului de interese.

Mai indică reclamanta că, în calitatea sa de Primar a anunțat Autoritatea despre aceste fapte, care nu au constituit temei de sesizare, pe parcursul anilor 2018, 2019, 2020 până în prezent.

Mai mult decât atât relevă că, la data de 1 august 2016 a intrat în vigoare Legea nr. 133 din 17 iunie 2016 cu privire la declararea averii și a intereselor personale, iar la caz, dispoziția de angajare a fost semnată la data de 15 decembrie 2016 în termen de 4 luni de la data intrării în vigoare a prezentei legi. În acel moment, nu erau implementate condițiile cu privire la anunțarea și depunerea declarațiilor cu privire la conflictul real de interese personale, iar Ghidul privind soluționarea conflictelor de interese nu fusese elaborat sau recepționat de ea sau ceilalți funcționari ai Primăriei. În acest context, personal consideră, că a dat dovadă de bună credință în exercitarea drepturilor și obligațiilor sale de funcție, în momentul în care a anunțat imediat cum a fost posibil despre acest caz Autoritatea.

Notează că, nu poate fi de acord cu poziția menționată în Actul de constatare precum, că, Nicoleta Malai nu putea invoca necunoașterea legii din moment ce intrase în vigoare și publicată Legea nr. 133/2016 în Monitorul Oficial, până la semnarea Ordinului de angajare.

La acest capitol, ține să menționeze, că în art. 12 alin. (4) din Legea nr. 133/2016 („în cazul apariției unui conflict de interese real, subiectul declarării este obligat să informeze șeful ierarhic sau organul ierarhic superior în termen de 3 zile de la data constatării”) - era deja întrat în vigoare, dar la acel moment nu erau create condițiile de implementare, din partea Autorității nu erau explicate condițiile de funcționare a soluționării unui conflict de interese. Aceste dispoziții legale, deși erau intrate în vigoare, ele nu erau accesibile subiecților la momentul acțiunile expuse în Actul de constatare.

Indică că, adoptarea de către legiuitor a unor legi accesibile, previzibile și clare se impune prin articolul 23 alin. (2) din Constituție, care stabilește obligația statului de a asigura dreptul fiecărui om de a-și cunoaște 3 drepturile și îndatoririle sale. În acest sens, norma constituțională stabilește că statul publică și face accesibile toate legile și alte acte normative.

Reclamanta a mai indicat că Actul de constatare nr. 193/15 din 21 iunie 2021 este semnat de inspectorul de integritate Olga Vizitiu din numele Inspectoratului de Integritate care este parte integrantă a Aparatului Autorității Naționale de Integritate în conformitate cu art. 8, art. 16 din Legea cu privire la Autoritatea Națională de Integritate și Hotărârea Parlamentului Republicii Moldova nr. 9 din 8 februarie 2018 privind aprobarea structurii și a efectivului-limită ale Autorității Naționale de Integritate. Actul de constatare a fost emis de o structură internă (fără personalitate juridică) a Inspectoratului de Integritate în numele ultimei și semnată de angajatul acesteia, deși funcțiile de exercitare a controlului averii și intereselor personale, controlului privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese îi revine Autorității Naționale de Integritate conform art. 5-6 din Legea cu privire la Autoritatea Națională de Integritate, iar în conformitate cu art. 7 alin. (2) lit. a) din Legea cu privire la Autoritatea Națională de Integritate, Autoritatea Națională de Integritate este cea care constată încălcarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor.

Astfel menționează că, Actul de constatare se întocmește de inspectorul de integritate (art. 19 lit. g) din Legea cu privire la Autoritatea Națională de Integritate) însă se emite din numele Autorității Naționale de Integritate și se semnează de conducerea ei (președinte, vicepreședinte). În acest context, sintagma de „întocmire” nu poate fi confundată cu sintagma „emitere, semnare” care au înțeles diferit. De altfel, conform art. 28 din Legea nr. 180 din 19 decembrie 2011, actul de constatare era emis de Comisia Națională de Integritate și semnat de președintele acesteia. Prin urmare, conchide reclamanta că, Actul de constatare nr. 274/10 din 19.11.2020 este emis cu încălcarea normelor legale și este susceptibil anulării.

Pe parcursul examinării cauzei, avocatul Ivan Ungureanu în interesele lui Nicoleta Malai a depus cererea de concretizate indicând ilegalitatea actului de constatare prin prisma încălcării legalității efectuării controlului, nerespectării termenului legal de exercitare a controlului și emiterea actului de constatarea, precum și faptul că actul a fost emis de o structură internă (fără personalitate juridică) a Inspectoratului de Integritate.

În motivarea soluției, instanța de apel a reținut că, elementul legalității formale a actului administrativ contestat, care se circumscrie respectării competenței, la caz nu este afectată de vicii.

Totodată Curtea de Apel Chișinău atestă respectarea principiului distribuirii aleatorii a sesizării și inițierii controlului, cu respectarea prevederilor art. 30 și art. 37 din Legea nr. 132/2016.

Completul Curții de Apel a notat că, la caz având în vedere volumul de activități de investigare, analiză și verificare - realizat de către inspectorul de integritate și sarcina de lucru, consideră că încălcarea prevederile art. 60 alin. (1), (4) și (5) nu afectează legalitatea procedurii administrative desfășurate și nu poate fi pusă la baza anulării actului administrativ contestat după cum invocă reclamanta.

Cu referire la legalitatea materială a actului administrativ contestat, Completul judiciar a stabilit că, Nicoleta Malai în perioada exercitării mandatului de Primar al com. Ghelăuza, având interes personal rezultat din relația cu persoanele apropiate, a admis conflicte de interese prin semnarea/emiterea actelor administrative în raport cu mama sa Elena Iacob, după cum urmează: Dispoziția nr. 47-p din 15 decembrie 2016 cu privire la angajarea dnei Elena Iacob în calitate de îngrijitoare de încăperi pe o 5 perioadă determinată la Primăria com. Ghelăuza; Contractul individual de muncă nr. 8 din 15 decembrie 2016 semnat de către Nicoleta Malai Primar al com. Ghelăuza cu dna Elena Iacob.

La caz a notat că, nu poate reține că apelanta a declarat conflictul de interese. Or, deși Nicoleta Malai a menționat în declarația de avere și interese personale pentru anul 2017 faptul angajării mamei sale Elena Iacob, urmare a analizei declarației în cauză se atestă că Declarația de avere și interese personale a fost depusă la 25 mai 2018, în timp ce Dispoziția nr. 47-p din 15 decembrie 2016 cu privire la angajarea dnei Elena Iacob în calitate de îngrijitoare de încăperi pe o perioadă determinată la Primăria com. Ghelăuza și Contractul individual de muncă nr. 8 din 15 decembrie 2016 semnat de către Nicoleta Malai Primar al com. Ghelăuza cu dna Elena Iacob, au fost emise încă în anul 2016. În acest sens, contrar obligației impuse, încălcând prevederile art. 12 alin. (4) lit. a) și b) și alin. (5) din Legea nr.132/2016, dna Nicoleta Malai a ignorat obligația legală de a declara în termen și soluționa conflictul de interese real deoarece, unica conduită legală care urma a fi întreprinsa de către dna Nicoleta Malai a fost de a informa imediat, dar nu mai târziu de 3 zile de la data constatării, în scris, că este afectat de conflict de interese reale în care s-a aflat, precum și de a se abține de la emiterea/semnarea actelor administrative.

Prin urmare a subliniat că, inspectorul de integritate întemeiat a conchis că, dna Nicoleta Malai în perioada exercitării mandatului de Primarul Primăriei com. Ghelăuza nu a prezentat Autorității Naționale de Integritate, careva declarații cu privire la conflictul de interese real în care s- a aflat în termenul și forma cerută de lege, decât Declarația depusă abia la 25 mai 2018.

Atestă Curtea de Apel Chișinău că, inspectorul de integritate întemeiat a constatat că, dna Nicoleta Malai, Primar al com. Ghelăuza, a încălcat regimul juridic al conflictului de interese, manifestat prin: nedeclararea în termenul legal a conflictului de interese în conformitate cu art. 12 alin. (4) lit. a)-b), art. 12 alin. (5), alin. (7) din Legea nr. 133/2016 privind declararea averii și a intereselor personale; nesoluționarea conflictelor de interese reale în conformitate cu art. 14 alin. (3)-(4) din Legea nr. 133/2016 privind declararea averii și a intereselor personale; emiterea actelor administrative și încheierea/semnarea actelor juridice, menționate în prezentul act, fapt prin care a admis consumarea conflictelor de interese, în conformitate cu art. 12 alin. (10) din Legea nr. 133/2016 privind declararea averii și a intereselor personale. Astfel, pct. 1 al actului de constatare 193/15 din 21 iunie 2021, este întemeiat, iar acțiunea reclamantei în această parte urmează a fi respinsă ca neîntemeiată. 6

În ce privește punctele 2 și 3 din Actul de constatare 193/15 din 21 iunie 2021, completul instanței de apel a reținut, că la aplicarea sancțiunii sub formă de privare a persoanei de dreptul la muncă, inspectorul de integritate era obligat să motiveze, prin prisma principiului proporționalității, aplicarea unei astfel de sancțiuni. Această concluzie derivând din norma art. 29 și 137 Codul administrativ.

A concluzionat că, la caz, sancțiunile aplicate de inspectorul de integritate, în mod evident aduc atingere drepturilor subiectului declarării, în special dreptului la muncă, la libera alegere a muncii și la protecția împotriva șomajului. Respectiv, la aplicarea acestor sancțiunilor menționate la punctele 2 și 3 din Actul de constatare 193/15 din 21 iunie 2021, inspectorul de integritate era obligat să ia în considerare necesitatea aplicării și respectării principiului proporționalității, inclusiv, este obligat să-și motiveze soluția de aplicare a sancțiunilor, care apriori sunt îndreptate spre privarea de dreptul de a deține funcție publică - prin prisma scopului Legii nr. 133/2016.

Iar în condițiile speței, din analiza actului de constatare întocmit în privința lui Nicoleta Malai, nu rezultă că inspectorul de integritate ar fi examinat cel puțin situația prin prisma analizei principiului proporționalității, atunci când a dispus aplicarea sancțiunilor menționate în act în privința lui Nicoleta Malai.

Mai mult a reiterat că, din analiza mai multor alte de constatare emise de autoritatea publică pârâtă, rezultă că, inspectorii de integritate nu întotdeauna au aplicat sancțiuni, motivându-și soluțiile prin faptul că, subiectul controlului este la prima verificare, susținând că sancțiunea respectivă nu este proporțională cu încălcările admise.

Astfel a conchis instanța de apel asupra netemeiniciei punctelor 2 și 3 din Actul de constatare 193/15 din 21 iunie 2021.

În ce privește pct. 4 al Actului de constatare 193/15 din 21 iunie 2021, instanța de apel precizează că în acesta se menționează calea de atac, în acest sens fiind respectate prevederile art. art. 120 alin. (1) lit. h) și art. 124 Cod administrativ, în această parte Actul de constatarea răspunzând exigențelor legale.

La 12 iulie 2023, avocatul Ivan Ungureanu în interesele lui Nicoleta Malai a depus recurs împotriva deciziei Curții de Apel Chișinău din 5 martie 2024, solicitând admiterea recursului, casarea deciziei Curții de Apel Chișinău din 5 martie 2024 în partea ce ține de respingerea acțiunii lui Nicoleta Malai, cu emiterea unei noi decizii de admitere de admitere integrală a acțiunii.

Autoritate consideră că în partea ce tine de modalitatea în care instanța de apel a apreciat legalitatea proporționalității sancțiunii aplicate de către inspectorul de integritate, au fost admise încălcări care în viziunea recurentei sunt în măsură să caseze decizia instanței de apel.

În acest sens Autoritatea menționează că, prin prisma cadrului normativ în vigoare la momentul emiterii actului de constatare, din moment ce inspectorul de integritate în rezultatul desfășurării procedurii administrative de control constată încălcarea regimului juridic al conflictelor de interese, emite un act de constatare în acest sens, iar efectele legale (sancțiunile) și anume: încetarea raporturilor de muncă, privarea de dreptul de a deține o funcție publică sau de demnitate public precum și înscrierea în Registrul de stat al interdicțiilor survin ca efect al legii fără ca inspectorul de integritate să dispună de o marjă de apreciere în acest sens

Prin urmare menționează că, sunt eronate susținerile instanței de apel precum că, inspectorul de integritate a încălcat prevederile art. 29 din Codului administrativ pentru că, nu a motivat temeiul aplicării acestor sancțiuni prin prisma principiului proporționalității or, sancțiunile erau prevăzute expres de lege.

Scopul instituirii acestor sancțiuni este de a menține integritatea subiecților declarării în activitatea pe care o desfășoară, servirea interesului public cu imparțialitate și obiectivitate, asigurarea transparenței și controlului public, responsabilizarea individual și exemplul personal iar măsurile prevăzute de legiuitor sub formă de sancțiuni sunt aplicate pentru garantarea exercitării cu imparțialitate a funcțiilor publice.

În consecință, acțiunile inspectorului de integritate sunt în strictă conformitate cu cadrul legal și în limitele dreptului discreționat acordat iar 8 măsurile întreprinse de către inspectorul de integritate sunt proporționale adică potrivite și rezonabile, deopotrivă necesare atingerii scopului urmărit și anume - instituirea măsurilor de prevenire și de combatere a conflictelor de interese.

Întru fundamentarea poziției, indică și opinia Curții Constituționale a RM sub acest aspect, prin Decizia de inadmisibilitate nr. 127 din 29 octombrie 2020 a sesizărilor nr. 101g/2020 și nr. 116g/2020, Curtea a statuat la pct. 43 că, Curtea nu poate reține critica cu privire la încălcarea accesului la justiție prin faptul că aplicarea prevederilor contestate face imposibilă individualizarea răspunderii. În acest context. Curtea notează că, având în vedere specificul funcției, răspunderea subiectului survine în funcție de acțiunea/inacțiunea sa, conform legii. Astfel, Curtea reține că legislatorul a definit clar tipurile de conflicte de interese și întinderea acestora, respectiv, consecințele lor în funcție de acțiunea/inacțiunea subiectului și circumstanțele cazului. Astfel, prevederile legale criticate reprezintă măsuri necesare pentru asigurarea transparenței în exercitarea funcțiilor publice și, mai mult, au ca scop garantarea exercitării cu imparțialitate a funcțiilor publice.

Autoritatea consideră că, la caz Curtea de Apel Chișinău nu a aplicat legea care trebuia să fie aplicată și anume Legea nr. 132/2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate și Legea nr. 133/2016 privind declararea averii și a intereselor personale în condițiile în care legea prevede în mod expres tipurile de încălcări și sancțiunile pentru aceste încălcării și eronat a concluzionat vizavi de supremația art. 29 din Codul administrativ în detrimentul normelor speciale or, dacă autoritatea poate decide discreționar și doar din mai multe consecințe juridice este legală, atunci dreptul discreționar al autorității publice se reduce la alegerea consecinței juridice/soluției legale.

În același context notează că, în cazurile pretins a fi similare, invocate de către instanța de apel, actele administrative individuale defavorabile au fost emise în alte circumstanțe de drept.

În acest sens explică că, la data de 29 octombrie 2021, legiuitorul a operat modificări la întreg pachetul de acte normative ce ține de activitatea Autorității. Așadar, odată operate modificările normative, legiuitorul a instituit un nou mecanism de sancționare a subiecților declarării care încalcă regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor etc. prin acordarea posibilității de individualizare a sancțiunii în dependență de anumite circumstanțe. Circumstanțele care servesc la individualizarea pedepsei au fost reglementate la art. 39 din Legea nr. 132/2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate. 9

Așadar, actele de constatare (reflectate pe site-ul Autorității) supuse analizei pe către instanța de apel le consideră similare au fost emise în contextul Legii nr. 132/2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate în vigoare începând cu data de 29 octombrie 2021 care, oferă inspectorului de integritate dreptul de a aprecia necesitatea aplicării sau nu a sancțiunilor de încetare a raporturilor de muncă, aplicării interdicției de a deține o funcție publică sau de demnitate publică pentru o perioadă de 3 ani cu înscrierea în Registrul de stat al interdicțiilor. Iar ținând cont de noile prevederi legale și de circumstanțele de fapt, inspectorii de integritate au decis ca sancțiunea aplicată față de subiecții declarării indicați în unele acte de constatare emise după 29 octombrie 2021, să fie limitată la cea contravențională.

În motivarea recursului, avocatul Ivan Ungureanu în interesele lui Nicoleta Malai a reiterat cele invocate în cerere de chemare în judecată și cerere de apel, suplimentar a indicat că instanța de apel a ignorat faptul că actul de constatare nr. 193/15 din 21 iunie 2021 este în esență viciat nu doar sub aspectul sancțiunilor dar și sub aspectul procedurii emiterii acestui act, precum și al constatării în fond al pretinsei încălcări de către Nicoleta Malai a regimului.

Art. 245 din Codul administrativ: „Recursul se depune la Curtea Supremă de Justiție în termen de două luni de la pronunțarea hotărârii sau a deciziei motivate, dacă legea nu stabilește un alt termen.".

Art. 193 alin. (3) și (31) din Codul administrativ stabilește: ”(3) Curtea Supremă de Justiție examinează acțiunile în contencios administrativ și cererile de recurs în complete din 3 judecători. (31) În scopul uniformizării practicii judecătorești, completul din 3 judecători poate decide, prin vot unanim, ca recursul considerat admisibil să fie examinat de un complet din 5 judecători, iar completul din 5 judecători poate decide, prin vot unanim, ca recursul considerat admisibil să fie examinat de un complet din 9 judecători.”

Art. 194 alin.(2) din Codul administrativ prevede: ”În procedura de examinare a cererilor de recurs, hotărârile și deciziile contestate se examinează din oficiu în privința existenței greșelilor procedurale și aplicării corecte a dreptului material”.

Art. 247 din Codul administrativ prevede: 10 „Recursul considerat admisibil se examinează fără înștiințarea și audierea participanților la proces, cu excepția recursului în care se invocă întemeiat art.2451 alin. (1) lit. b) și d). Completul poate decide și în alte cazuri invitarea participanților în ședință pentru a se pronunța cu privire la recursul considerat admisibil.”

Art. 248 alin.(1) lit. a) și b) din Codul administrativ reglementează că: ”În urma examinării recursului, Curtea Supremă de Justiție adoptă una dintre următoarele decizii: „a) respinge recursul și menține hotărârea și/sau decizia; b) admite recursul, casează integral sau parțial hotărârea și/sau decizia și adoptă o nouă decizie”.

Art. 6 din Legea cu privire la Autoritatea Națională de Integritate nr. 132 din 17 iunie 2016: „În vederea realizării misiunii sale, Autoritatea are următoarele funcții: a) exercitarea controlului averii și al intereselor personale; b) exercitarea controlului privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor; c) constatarea și sancționarea încălcărilor regimului juridic al declarării averii și intereselor personale, al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor; d) cooperarea cu alte instituții, atît la nivel național cît și internațional; e) asigurarea bunei organizări a Autorității și administrarea activității de promovare a integrității subiecților declarării; f) alte funcții stabilite prin lege.”

Art. 7 alin, (2) lit. a) din Legea nr.132/2016: „În domeniul exercitării controlului privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor, Autoritatea constată încălcarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor.”

Art. 37 din Legea nr. 132/2016 (în redacția legii în vigoare în perioadă sesizării și efectuării controlului): După repartizarea aleatorie a sesizării de efectuare a controlului privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor, inspectorul de integritate va dispune începerea controlului. Prevederile art.31, art.32 alin.(3)–(5), art.33, art.34 alin.(2), art.35 și 36 se aplică în mod corespunzător și în cadrul procedurii de inițiere a controlului și de control privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor. În cadrul procedurii de control privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor, inspectorul de integritate are obligația de a invita persoana supusă controlului să-și prezinte punctul de vedere printr-o scrisoare recomandată cu aviz de primire sau prin orice alt mijloc care confirmă 11 informarea (telegramă, fax, e-mail etc.). Punctul de vedere al persoanei supuse controlului poate fi prezentat în termen de 15 zile de la recepționarea invitației. Dacă recepționarea invitației pentru a prezenta un punct de vedere nu este confirmată mai mult de 30 de zile de la expedierea acesteia, inspectorul de integritate întocmește actul de constatare numai după expirarea a 15 zile de la expedierea unei invitații repetate, indiferent de faptul dacă a fost sau nu confirmată recepționarea acesteia. Acțiunile și actele efectuate de inspectorul de integritate în cadrul controlului privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor nu sînt publice, cu excepția actului de constatare, care se publică pe pagina web oficială a Autorității cu respectarea legislației privind protecția datelor cu caracter personal.

Art. 38 alin. (1)-(4) din Legea nr. 132/2016 (în redacția legii în vigoare în perioadă sesizării și efectuării controlului): „În urma controlului privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor, inspectorul de integritate emite un act de constatare în cazul în care stabilește că: a) persoana supusă controlului nu a declarat și nu a soluționat conflictul de interese sau a emis/adoptat un act administrativ, sau a încheiat direct ori prin intermediul unei persoane terțe un act juridic, sau a luat personal o decizie ori a participat la luarea unei decizii cu încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese; b) persoana supusă controlului s-a aflat ori se află în stare de incompatibilitate; c) persoana supusă controlului a încălcat restricțiile prevăzute de lege. Actul de constatare privind încălcarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor se întocmește în conformitate cu prevederile art.35 și se aduce la cunoștința persoanei vizate de acesta în termen de 5 zile lucrătoare de la data întocmirii. Persoana poate contesta actul de constatare în condițiile stabilite la art.36. Actul de constatare privind încălcarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor rămîne definitiv după expirarea termenului specificat la art.36 alin.(1).”

Art. 23 alin. (4), (7) și (8) din Legea privind declararea averii și a intereselor personale nr. 133 din 17 iunie 2016, (în redacția legii în vigoare în perioadă sesizării și efectuării controlului): „Fapta subiectului declarării în privința căruia s-a constatat că acesta a soluționat o cerere/un demers, a emis sau a adoptat un act administrativ, a încheiat, direct sau prin intermediul unei persoane terțe, un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese constituie temei pentru răspunderea contravențională sau penală și pentru revocarea, destituirea sau, după caz, încetarea mandatului, a raporturilor de muncă ori de serviciu ale subiectului în cauză.”

Art. 39 alin. (1)-(3) din Legea nr. 132/2016 (în redacția legii în vigoare în perioadă sesizării și efectuării controlului): 12 ”În cazul în care se constată nedeclararea sau nesoluționarea unui conflict de interese ori încălcarea regimului juridic al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor, inspectorul de integritate: a) încheie un proces-verbal cu privire la contravenție și aplică sancțiunea contravențională. Termenul de prescripție a răspunderii contravenționale nu se aplică; b) după caz, emite un act de constatare în care solicită încetarea mandatului, a raporturilor de muncă sau de serviciu ale subiectului declarării și aplică pentru acesta interdicția de a ocupa o funcție publică sau de demnitate publică. Inspectorul de integritate decide dacă dispune măsurile menționate la alin.(1) lit.b) în funcție de gradul de vinovăție al subiectului declarării, de natura abaterii, de numărul și durata abaterilor, de comiterea unor abateri similare anterior, de prejudiciul adus interesului public și de funcția publică deținută. Dacă actul de constatare rămâne definitiv, Autoritatea sesizează, în termen de cel mult 5 zile, conducerea organizației publice sau a autorității responsabile de numirea în funcție a subiectului declarării în vederea încetării mandatului, a raporturilor de muncă sau de serviciu ale acestuia.”

Din materialele cauzei rezultă că, instanța de apel a expediat la adresa de e-mail a participanților la proces copia decizia motivate la 16 mai 2024, fapte confirmate prin extrasul din poșta electronică, anexate la dosar.

Astfel, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că avocatului Ivan Ungureanu în interesele lui Nicoleta Malai și Autoritatea Națională de Integritate sau conformat dispozițiilor art. 245 din Codul administrativ și a depus în termen recursul, la 12 iulie 2024 și respectiv la 24 mai 2024.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție a considerat inoportună citarea participanților la proces pentru a se pronunța cu privire la problemele invocate în recurs, întrucât argumentele expuse au fost formulate cu suficientă claritate. La cazul din speță, toate punctele de drept care puteau exista, pot fi cercetate și soluționate în mod obiectiv pe baza înscrisurilor și documentelor prezente la dosar. Participanții la proces au avut posibilitatea să prezinte poziția în scris și să răspundă la argumentele părților adverse.

În cauza CtEDO Covalenco v. Moldova nr. 72164/14, hotărârea definitivă din 16 septembrie 2020, Curtea a statuat că este necesar organizarea unei audieri: a) în cazul în care există necesitatea de a evalua dacă circumstanțele au fost stabilite corect de către autorități (a se vedea Malhous v. Republica Cehă [MC], nr. 33071/96, § 60, 12 iulie 2001); b) 13 atunci când circumstanțele cer ca instanța să-și formeze propria impresie referitoare la justițiabili, prin acordarea dreptului de a explica propria lor situație personală, în mod direct sau prin intermediul unui reprezentant (a se vedea Goș, pre-citată, § 51; Miller, recitată, § 34 in fine; și Andersson v. Suedia, nr. 17202/04, § 57, 7 decembrie 2010); c) în cazul în care instanța are nevoie de a obține o clarificare cu privire la anumite detalii, inter alia prin intermediul unei audieri (a se vedea Fredin v. Suedia (nr. 2), 23 februarie 1994, § 22, Seria A nr. 283-A, și Lundevall v. Suedia, nr. 38629/97, § 39, 12 noiembrie 2002).

Examinând recursurile declarate împotriva deciziei din 5 martie 2024 a Curții de Apel Chișinău, în limitele controlului de legalitate, în lipsa părților, în raport cu criticile invocate, pe baza materialelor din dosar, în coroborare cu normele de drept aplicabile speței, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție, consideră că recursul depus de avocatul Ivan Ungureanu în interesele lui Nicoleta Malai urmează a fi respins, iar recursul depus de Autoritatea Națională de Integritate urmând a fi admis, cu casarea parțială a deciziei instanței de apel, în partea admiterii pretențiilor lui Nicoleta Malai și emiterea unei noi decizii în această parte, din considerentele ce succed.

Conform jurisprudenței Curții Europene pentru Drepturile Omului instanța de judecată, potrivit regulilor unui proces echitabil pornind de la aprecierea rolului determinant al concluziilor sale, are obligația să examineze efectiv problemele esențiale care îi sunt supuse aprecierii (cauza Hirro Balani c. Spaniei, nr.18064/91 din 09 decembrie 1994 §27).

În esență, circumstanțele cauzei prezentate de părți și determinate de instanțele de judecată în fazele procesuale anterioare denotă, în special, următoarele:

La 1 aprilie 2021 în cadrul ANI a fost înregistrată sesizarea cu privire la eventuala încălcare a regimului juridic al conflictelor de interese de către Nicoleta Malai, Primar al com. Ghelăuza. Potrivit sesizării, dna Nicoleta Malai a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese, manifestat prin nedeclararea și nesoluționarea conflictului de interese apărut în perioada deținerii funcției de Primar al com. Ghelauza, în raport cu persoanele apropiate (tatăl - Iacob Constantin, mama - Iacob Elena).

La 9 aprilie 2021, sesizarea a fost repartizată aleatoriu prin sistemul electronic de distribuire a sesizărilor. Conform procesului-verbal de inițiere a controlului nr. 258/15/I din 23 aprilie 2021, în privința reclamantei Nicoleta Malai, a fost inițiat controlul privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese. Prin scrisoarea din 23 aprilie 2021 și 20 mai 2021, Nicoleta Malai a fost informat despre inițierea în privința sa a controlului 14 privind respectarea regimului juridic al incompatibilităților și despre drepturile sale prevăzute la art. 33 din Legea nr. 132/2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate.

Prin scrisoarea nr. 04-15/2033 din 23 aprilie 2021 și nr. 04-15/2510 din 20 mai 2021 Autoritatea Națională de Integritate, a solicitat de la Primăria com. Ghelăuza informații și documente necesare desfășurării controlului. Prin scrisoare nr. 04-15/2034 din 23 aprilie 2021, nr. 04-15/2508 din 20 mai 2021, Nicoleta Malai a fost invitată pentru a-și prezenta punctul de vedere asupra obiectului controlului. Prin scrisoare nr. 73 din 11 mai 2021 și 86 din 31 mai 2021 Primăria com. Ghelăuza a prezentat informația solicitată. La 31 mai 2021, Nicoleta Malai a prezentat Autorității Naționale de Integritate punctul de vedere asupra obiectului controlului inițiat.

La 21 iunie 2021, Autoritatea Națională de Integritate a emis actul de constatare nr.193/15, prin care: 1) A constatat că dna Nicoleta Malai, Primar al com. Ghelăuza, a încălcat regimul juridic al conflictului de interese, manifestat prin: - nedeclararea în termenul legal a conflictului de interese în conformitate cu art. 12 alin. (4) lit. a)-b), art. 12 alin. (5), alin. (7) din Legea nr. 133/2016 privind declararea averii și a intereselor personale; - nesoluționarea conflictelor de interese reale în conformitate cu art. 14 alin. (3)-(4) din Legea nr. 133/2016 privind declararea averii și a intereselor personale; - emiterea actelor administrative și încheierea/semnarea actelor juridice, menționate în prezentul act, fapt prin care a admis consumarea conflictelor de interese, în conformitate cu art. 12 alin. (10) din Legea nr. 133/2016 privind declararea averii și a intereselor personale. 2) Se decade dna Nicoleta Malai din dreptul de a exercita o funcție publică sau o funcție de demnitate publică, inclusiv funcția de primar, cu excepția funcțiilor electorale, pe o perioade de 3 (trei) ani de la data eliberării sau destituirii din funcția publică ori de demnitate publică respectivă sau din data încetării de drept a mandatului său, sau din data rămânerii definitive a actului de constatare ori din data rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii prin care se confirmă existenta conflictului de interese. 3) Se înscrie dna Nicoleta Malai în Registrul de stat al persoanelor care au interdicție de a ocupa o funcție publică sau de demnitate publică, de la data eliberării sau destituirii din funcție (încetarea mandatului) sau din data rămânerii definitive a actului de constatare ori din data rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii prin care se confirmă existența conflictului de interese. 4) Se aduce la cunoștința dnei Nicoleta Malai actul de constatare și se informează despre dreptul de a- l contesta, în termen de 15 zile de la primirea acestuia, în instanța de contencios administrativ (Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani) (MD-2068, num. Chișinău, str. Kiev, 3). 15

Manifestând dezacordul cu actul de constatare menționat, Nicoleta Malai a depus prezenta acțiune în instanța de judecată solicitând anularea acestuia.

Prima instanță prin hotărârea din 5 aprilie 2023 a respins acțiunea înaintată de către Nicoleta Malai împotriva Autorității Naționale de Integritate a Republicii Moldova cu privire la anularea actului de constatare nr.193/15 din 21 iunie 2021.

Instanța de apel, prin decizia din 5 martie 2024, a casat hotărârea Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani din 5 aprilie 2023, și a emis o decizie nouă potrivit căreia: Acțiunea în contencios administrativ depusă de Nicoleta Malai împotriva Autorității Naționale de Integritate a Republicii Moldova cu privire la anularea actului de constatare nr. 193/15 din 21 iunie 2021, s-a admis parțial. S-a anulat punctele 2 și 3 din Actul de constatare nr. 193/15 din 21 iunie 2021. În rest acțiunea s-a respins ca neîntemeiată.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție constată că soluția instanței de apel cu privire la admiterea pretenției privind anularea punctelor 2 și 3 din actul de constatare nr. 193/15 din 21 iunie 2021 este greșită, emisă cu aplicarea eronată a normelor de drept material, în rest decizia fiind legală și întemeiată.

Instanța de recurs menționează că reieșind din materialele cauzei, Elena Iacob, angajată în funcție de îngrijitoare de încăperi la primăria com. Gelăuza, este mama reclamantei Nicoleta Malai care deține mandatul de primar al comunei Ghelăuza, mun. Strășeni, are calitatea de persoană apropiată și determină interesul personal al Nicoletei Malai din relația de rudenie (mama).

Astfel, Nicoleta Malai în perioada exercitării mandatului de primar al comunei Ghelăuza, mun. Strășeni, contrar prevederilor legale a emis și semnat în privința persoanei apropiate, mama sa Elena Iacob, actele administrative și anume: dispoziția nr. 47-p din 15 decembrie 2016 cu privire la angajarea dnei Elena Iacob în calitate de îngrijitoare de încăperi pe o perioadă determinată la Primăria com. Ghelăuza, precum și contractul individual de muncă nr. 8 din 15 decembrie 2016 semnat de către Nicoleta Malai primar al com. Ghelăuza cu dna Elena Iacob.

Sau altfel spus, Nicoleta Malai, fiind subiect al declarării nu a respectat obligația de evitare a conflictelor de interese. Or, aceasta, în calitatea sa de primar al comunei Ghelăuza, mun. Strășeni, a soluționat și a semnat acte administrative în privința persoanei apropiate, și anume a mamei sale Elena Iacob, contrar dispozițiilor art. 12 alin. (4) lit. a) și b) și (5) din Legea nr. 133/2016 și prevederilor art. 14 alin. (2) lit. a) și b) din Legea integrității nr. 82 din 25.05.2017. 16

Totodată, instanța de recurs notează că, Nicoleta Malai, a ignorat obligația legală de a declara în termen și soluționa conflictul de interese real în care s-a aflat, or, conduită legală care urma a fi întreprinsa de către ultima a fost de a informa imediat, dar nu mai târziu de 3 zile de la data constatării, în scris, că este afectat de conflict de interese reale, precum și de a se abține de la emiterea/semnarea actelor administrative.

Prin urmare, Nicoleta Malai în perioada exercitării mandatului de primar al comunei Ghelăuza, mun. Strășeni nu a prezentat Autorității Naționale de Integritate, careva declarații cu privire la conflictul de interese real în care s-a aflat în termenul și forma cerută de lege, decât declarația depusă abia la 25 mai 2018, pe când la caz actele administrative în privința persoanei apropiate au fost semnate și emise încă în anul 2016.

Astfel, instanța de apel just a concluzionat legalitatea pct. 1 din actul de constatare nr. 193/15 din 21 iunie 2023.

În conexiunea circumstanțelor expuse cu normele legale citate supra, instanța de recurs notează că, instanța de apel constatând încălcarea regimului juridic al conflictelor de interese, și respectiv legalitatea pct. 1 din actul de constatare nr. 193/15 din 21 iunie 2023 al Autorității Naționale de Integritate, neîntemeiat a anulat punctele 2 și 3 din actul de constatare menționat. Instanța de apel greșit a concluzionat că măsurile aplicate de inspectorul de integritate și indicate la punctele 2 și 3 din actul de constatare nr. 193/15 din 21 iunie 2021 urmau a fi verificate prin prisma principiului proporționalității, or aceasta, în mod greșit, a aplicat prevederile art. 29 din Codul Administrativ, în detrimentul normelor speciale art. 39 din Legea nr. 132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate, în redacția în vigoare la data emiterii actului contestat.

Instanța de recurs consideră necesar să evidențieze că prin modificările operate prin Legea nr. 130 din 7 octombrie 2021 inspectorul de integritate a fost investit de legiuitor cu dreptul discreționar care i-ar permite aplicarea anumitor măsuri în cazul în care se constată nedeclararea sau nesoluționarea unui conflict de interese. Însă, la caz sunt aplicabile prevederile până la modificări, or, actul de constatare a fost adoptat la 21 iunie 2021.

Prin urmare, instanța de recurs constată că inspectorul de integritate întemeiat a ajuns la concluzia de a o decădea, pe Nicoleta Malai din dreptul de a exercita o funcție publică sau o funcție de demnitate publică, inclusiv funcția de primar, cu excepția funcțiilor electorale, pe o perioade de 3 (trei) ani de la data eliberării sau destituirii din funcția publică ori de demnitate publică respectivă sau din data încetării de drept a mandatului său, sau din data rămânerii definitive a actului de constatare ori din data rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii prin care se confirmă existenta 17 conflictului de interese, precum și înscrie lui Nicoleta Malai în Registrul de stat al persoanelor care au interdicție de a ocupa o funcție publică sau de demnitate publică, de la data eliberării sau destituirii din funcție (încetarea mandatului) sau din data rămânerii definitive a actului de constatare ori din data rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii prin care se confirmă existența conflictului de interese.

În context, instanța de recurs relevă că în punctele 26 și 27 ale deciziei de inadmisibilitate nr. 109 din 06 septembrie 2022, Curtea Constituțională a reamintit că legislatorul a definit în mod clar tipurile de conflicte de interese și întinderea acestora, respectiv consecințele lor în funcție de acțiunea/inacțiunea subiectului și circumstanțele cazului.

Astfel, prevederile legale criticate reprezintă măsuri necesare pentru asigurarea transparenței în exercitarea funcțiilor publice și, mai mult, au ca scop garantarea exercitării cu imparțialitate a funcțiilor publice.

La caz, este cert că la aplicarea măsurilor restrictive față de Nicoleta Malai, Primar al com. Ghelăuza, la punctele 2 și 3 din actul de constatare nr. 193/15 din 21 iunie 2021, Autoritatea Națională de Integritate a respectat procedura de emitere a actului administrativ, actul este emis de către un organ competent și în corespundere cu normele legii materiale aplicabile speței, instanța de recurs nu a constatat admiterea a careva abateri la emiterea actului administrativ individual defavorabil emis în privința reclamantului de către Autoritatea Națională de Integritate, legalitatea pct. 2 și 3 din actul de constatare nefiind pusă la îndoială, iar contrariul nu a fost demonstrat în cadrul examinării cauzei.

În acest sens, este relevantă practica Curții Supreme de Justiție în cauzele: 3ra-73/2023, 3ra-600/23, 3ra-653/23.

Completul de judecată nu poate reține argumentul avocatului Ivan Ungureanu în interesele lui Nicoleta Malai, indicate în cerere de recurs, privind încălcarea proceduri administrative, termenilor de procedură și încălcarea proceduri de distribuirea aleatorie a sesizării, or acestea au fost analizate de către Curtea de Apel Chișinău, fiind apreciate în mod corespunzător.

Sintetizând cele reliefate supra instanța de recurs constată netemeinicia pretențiilor recurentei Nicoleta Malai, prin urmare netemeinicia deciziei instanței de apel în partea admiterii acțiunii.

Pentru motivele expuse, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a respinge recursul declarat de avocatul Ivan Ungureanu în interesele lui Nicoleta Malai, de a admite recursul depus de Autoritatea Națională de Integritate, de a casa decizia din 5 martie 2024 a 18 Curții de Apel Chișinău, cu emiterea unei noi decizii de menține a hotărârii din 5 aprilie 2023 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani, adoptată în cauza de contencios administrativ intentată la cererea de chemare în judecată depusă de Nicoleta Malai împotriva Autorității Naționale de Integritate a RM, cu privire la anularea actului administrativ.

În conformitate cu prevederile art. 248 alin. (1) lit. a) și b) și alin. (3) din Codul administrativ, COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Respinge recursul depus de avocatul Ivan Ungureanu în interesele lui Nicoleta Malai. Admite recursul depus de către Autoritatea Națională de Integritate. Casează decizia din 5 martie 2024 a Curții de Apel Chișinău, în cauza de contencios administrativ intentată la cererea de chemare în judecată depusă de Nicoleta Malai împotriva Autorității Naționale de Integritate a RM, cu privire la anularea actului administrativ și emite o decizie nouă, prin care Se menține hotărârea din 5 aprilie 2023 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani, adoptată în cauza de contencios administrativ intentată la cererea de chemare în judecată depusă de Nicoleta Malai împotriva Autorității Naționale de Integritate a RM, cu privire la anularea actului administrativ. Decizia este irevocabilă. Președinte Stela Procopciuc Judecători Diana Stănilă Ion Malanciuc 19