3ra-242/23 — contestarea actului administrativ
- Instanță
- Curtea Supremă de Justiție
- Obiect
- contestarea actului administrativ
- Temei legal
- conflictul de interese, termenul procedurii administrative
3ra-242/23 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2024)
D E C I Z I E
cu privire la admiterea recursului depus de Autoritatea Națională de
Integritate,
în cauza de contencios administrativ intentată la cererea de chemare în
judecată depusă de Viorel Babii împotriva Autorității Naționale de
Integritate cu privire la anularea actului de constatare nr. 148/12 din 28 iulie
2020,
împotriva deciziei din 25 octombrie 2022 a Curții de Apel Chișinău,
(Dosarul nr. 3ra-242/23
NR. PIGD 2-20111726-01-3ra-10032023)
Recursul declarat până la 01 septembrie 2023.
Conflictul de interese. Interpretarea termenului procedurii administrative.
Competența inspectorului de integritate.
Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani, jud. O. Melniciuc,
Curtea de Apel Chișinău, jud. A. Bostan, Gr. Dașchevici, Gh. Mîra,
20 noiembrie 2024
Textul corespunde originalului
Examinând în lipsa participanților la proces recursul depus de
Autoritatea Națională de Integritate,
Curtea Supremă de Justiție, în completul compus din:
Stela Procopciuc, Președinte,
Ion Malanciuc,
Oxana Parfeni, judecători,
constată următoarele:
ÎN FAPT
La 09 septembrie 2020, Viorel Babii a depus cerere de chemare în
judecată în contencios administrativ împotriva Autorității Naționale de
Integritate, solicitând anularea actului de constatare nr. 148/12 din 28 iulie
2020, emis de inspectorul de integritate Sergiu Popa din cadrul
Inspectoratului de Integritate al Autorității Naționale de Integritate, ca fiind
ilegal.
În motivarea acțiunii, reclamantul a invocat că, la 26 august 2020, prin
intermediul oficiului poștal, a primit actul de constatare nr. 148/12, întocmit
la 28 iulie 2020 de către Sergiu Popa, inspector de integritate al Autorității
Naționale de Integritate. Prin actul menționat, care este ilegal și neîntemeiat,
s-a constatat încălcarea regimului juridic al conflictelor de interese.
Totodată, actul menționat denotă că a fost semnat de inspectorul de
integritate Sergiu Popa din numele Inspectoratului de Integritate care este
parte integrantă a aparatului Autorității Naționale de Integritate în
conformitate cu art. 8, art.16 din Legea cu privire la Autoritatea Națională de
Integritate nr. 132 din 17 iunie 2016 (Legea nr.132/2016) și Hotărârea
Parlamentului Republicii Moldova privind aprobarea structurii și a
efectivului-limită ale Autorității Naționale de Integritate nr. 9 din 08
februarie 2018. Actul de constatare a fost emis de o structură internă, fără
personalitate juridică, Inspectoratul de Integritate, în numele ultimului și
semnată de angajatul acestuia, în pofida faptului că funcțiile de exercitare a
controlului averii și intereselor personale, controlului privind respectarea
regimului juridic al conflictelor de interese îi revin Autorității Naționale de
Integritate în temeiul art. 5-6 din Legea nr.132/2016. În sensul art. 7 alin. (2)
lit. a) din Legea nr. 13272016, Autoritatea Națională de Integritate constată
încălcarea regimului juridic al conflictelor de interese, al
incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor. În consecință, în temeiul
cadrului legal enunțat, actul de constatare se întocmește de inspectorul de
integritate, potrivit art. 19 lit. g) din Legea nr.132/2016, însă se emite din
numele Autorității Naționale de Integritate și se semnează de conducerea
acesteia (președinte, vicepreședinte).
Reclamantul a declarat că nu trebuie confundată sintagma „întocmire”
cu sintagma „emitere”, „semnare”, care dispun de o încărcătură semantică
1
distinctă. Conform art. 121 din Codul administrativ, semnarea actului
administrativ individual se face de conducătorul autorității publice sau de
către persoana împuternicită de acesta, dacă legea nu prevede altfel. Actul de
constatare nr. 148/12 este emis cu încălcarea normelor legale și este
susceptibil anulării integrale.
În contextul prevederilor art. 6 alin. (1) din Codul administrativ, actul
nominalizat, care este un act administrativ individual, emis în cadrul unei
proceduri administrative de control privind respectarea regimului juridic al
conflictelor de interese, iar, în consecință, procedura respectivă urma a fi
efectuată inclusiv conform prevederilor Cărții a doua din Codul
Administrativ, în măsura în care nu contravin prevederilor Legii cu privire
la Autoritatea Națională de Integritate și Legii privind declararea averii și a
intereselor personale. Legislația specială în materie de conflicte de interese
nu stabilește termene în care urmează a fi finalizată procedura de control
privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, astfel
urmând a fi aplicate prevederile Codului Administrativ. Cu referire la
circumstanțele speței, pornind de la conținutul actului de constatare,
sesizarea în privința sa a fost înregistrată la Autoritatea Națională de
Integritate la 09 iulie 2019, iar procedura administrativă a fost finalizată la
28 iulie 2020, odată cu emiterea actului de constatare 148/12. În speță
procedura administrativă de control privind respectarea regimului juridic al
conflictelor de interese a durat mult mai mult de 30 de zile (sau 90 de zile),
ceea ce reprezintă o încălcare flagrantă a art. 60 din Codul administrativ, ce
implică în mod cert anularea actului administrativ contestat. Atât legislația
pertinentă, cât și jurisprudența Republicii Moldova statuează că
nerespectarea termenului de procedură administrativă constituie o încălcare
procedurală ce duce la anularea actului administrativ contestat.
Reclamantul a afirmat că din conținutul dispozitivului actului de
constatare, rezultă că sancțiunea aplicată pentru pretinsa încălcare a
regimului juridic al conflictelor de interese este constatarea încălcării
regimului juridic al conflictelor de interese, exprimată prin nedeclararea și
nesoluționarea conformă a conflictelor de interese reale și, ca urmare,
admiterea conflictelor de interese consumate prin luare de decizii și
semnarea de acte administrative și juridice în favoarea persoanei apropiate,
aplicarea interdicției de a exercita o funcție publică sau de demnitate publică
pe o perioadă de 3 ani. În mod indubitabil sancțiunile stabilite de Legea
privind declararea averii și intereselor personale nu sunt imprescriptibile
extinctiv, iar termenul concret de prescripție al acestora se raportează la tipul
de răspundere la care poate fi tras subiectul declarării. Astfel, ținând cont de
faptul că Autoritatea Națională de Integritate nu este competentă funcțional
să constate săvârșirea unei infracțiuni și să tragă la răspundere penală, fiind
competentă doar să constate contravenția, în speță poate asista doar la
constatarea comiterii unei contravenții, cu aplicarea prevederilor art. 23 alin.
(4), (6) și (7) din Legea privind declararea averii și a intereselor personale,
2
în interiorul termenului de prescripție de tragere la răspundere
contravențională, adică în interiorul termenului de un an de la data comiterii
faptelor pretinse ilegale. Inspectorul de integritate i-a aplicat sancțiunea
decăderii din drepturile de a mai exercita funcție publică pe o perioadă de 3
ani, iar potrivit celor enunțate, este evident că este o sancțiune
contravențională. Indiscutabil că sancțiunea complementară, fiind
contravențională, poate fi aplicată numai în interiorul termenului de
prescripție de un an din data comiterii faptei, pretinse a fi ilegale. Acțiunile
și omisiunile reproșate conform actului de constatare au avut loc cu mai mult
de un an până la data emiterii actului administrativ contestat. Sancțiunile
prevăzute de art. 23 alin. (4), (6) și (7) din Legea privind declararea averii și
a intereselor personale nu pot fi aplicate, din motivul expirării termenului de
prescripție, ceea ce îi conferă actului de constatare nr. 148/12 din 28 iulie
2020 un caracter ilegal.
Reclamantul a evidențiat că pe pagina web a Autorității Naționale de
Integritate în perioada respectivă nu a fost publicat registrul electronic al
subiecților declarării averii și intereselor personale. Prin urmare, obligația
creării unui asemenea registru nu este un simplu capriciu al legislatorului și
este evident că respectivul registru urma să fie creat și ținut cu scopul de a
preveni eventualele derogări comportamentale de la prevederile legale
privind conflictele de interese prin atenționarea subiecților declarării averii
și intereselor personale că ei sunt subiecți ai declarării conflictelor de
interese. Unele persoane nici nu cunosc că sunt subiecți ai declarării averii și
intereselor personale, deoarece în anumite circumstanțe pentru a verifica
dacă faci parte sau nu din lista subiecților declarării averii și intereselor
personale, este necesar de făcut o „cercetare” legislativă. Totodată, pentru a
depăși situația descrisă, legislatorul a prevăzut obligativitatea Autorității
Naționale de Integritate de a ține registrul electronic al subiecților declarării
averii și intereselor personale. Una dintre condițiile ca să insiști că o persoană
este subiect al declarării averii și intereselor personale este ca funcția să fie
inclusă în registrul electronic al subiecților declarării averii și intereselor
personale. În cazul în care o funcție nu este inclusă în respectivul registru,
persoana, care ocupă funcția respectivă, nu poate fi sancționată pentru
abaterile de la prevederile legale privind conflictul de interese. Actul de
constatare, prin care se insistă că este subiect al declarării averii și intereselor
personale, fără ca funcția pe care a ocupat-o să fi fost inclusă în registrul
electronic al subiecților declarării averii și intereselor personale, urmează a
fi anulat.
De asemenea, trecând litigiul dedus judecății prin lumina triplului test
(principiul proporționalității), deși nu este specificat expres în textul
Convenției Europene pentru Drepturile Omului, totuși este aplicat de Curte,
se atestă că ingerința în drepturile sale a fost prevăzută de lege, protejează
un scop legitim și este necesară într-o societate democratică, însă măsura
aplicată de autoritatea publică este exagerată. Eliberarea din funcție și
3
interdicția de a ocupa funcții publice, este disproporționată și excesivă în
raport cu scopul legitim urmărit, luând în considerare termenul care s-a scurs
de la pretinsa încălcare.
POZIȚIA PRIMEI INSTANȚE
Prin hotărârea din 10 septembrie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul
Rîșcani, s-a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată în
contencios administrativ depusă de Viorel Babii împotriva Autorității
Naționale de Integritate cu privire la anularea actului de constatare nr.148/12
din 28 iulie 2020, emis de inspectorul superior de integritate Sergiu Popa în
privința lui Viorel Babii.
EXERCITAREA CĂII DE ATAC ÎN ORDINE DE APEL
La 06 octombrie 2021, Viorel Babii a declarat apel împotriva hotărârii
din 10 septembrie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, solicitând
admiterea acestuia, casarea hotărârii primei instanțe, cu pronunțarea unei noi
hotărâri de admitere integrală a cererii de chemare în judecată.
POZIȚIA INSTANȚEI DE APEL
Prin decizia din 25 octombrie 2022 a Curții de Apel Chișinău s-a casat
hotărârea din 10 septembrie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani și
s-a emis o decizie nouă prin care s-a admis acțiunea în contencios
administrativ depusă de Viorel Babii și s-a anulat actul de constatare
nr.148/12 din 28 iulie 2020, emis de către Autoritatea Națională de
Integritate.
Pentru a decide astfel, instanța de apel cu referire la prevederile art. 87
alin. (1), art.16, art.137 alin.(1) din Codul administrativ, art. 38 alin. (1) lit.
a) și alin. (2) din Legea nr.132/2016, a reținut că prin răspunsul acordat de
către Inspectorul de Integritate al Inspectoratului de Integritate, Alina
Munteanu la data de 13 iulie 2020 (Vol.I, f.d. 151) este clar stabilit că funcția
deținută de Viorel Babii nu este inclusă în art.12 alin.(7) din Legea
nr.133/2016, iar acesta nu a avut obligația de a informa Autoritatea Națională
de Integritate imediat, dar nu mai târziu de 3 zile lucrătoare de la data
constatării, despre situațiile de conflict de interese potențiale/reale în care s-
a aflat.
Respectiv, completul specializat în examinarea acțiunilor în
contencios administrativ a apreciat ca neîntemeiată poziția instanței de fond
referitor la faptul că Viorel Babii exercitând funcția de director general
interimar al S.A. „RED NORD”, emițând/semnând acte administrative și
juridice în privința persoanei apropiate, cumnatului său Nicolae Vasiliev,
având un interes personal material, a încălcat regimul juridic al conflictelor
de interese manifestat prin: nedeclararea în termenul legal a conflictelor de
interese în conformitate cu prevederile art. 12 alin. (4)-(5) și art. 14 alin. (2)-
(4) din Legea nr. 133/2016, nesoluționarea conflictului de interese real în
conformitate cu art. 14 alin. (2) - (4) din Legea nr. 133/2016. Prin urmare,
4
actul administrativ contestat – actul de constatare nr. 148/12, întocmit la 28
iulie 2020 semnat de către inspectorul de integritate al Autorității Naționale
de Integritate, Sergiu Popa, prin care s-a constatat nedeclararea în termenul
legal a conflictelor de interese în conformitate cu art.12 alin.(4) lit.(a)-(b),
art.12 alin.(5), (7) din Legea nr. 133/2016, este ilegal.
Conform art. 23 alin. (2) din Codul administrativ autoritățile publice
și instanțele de judecată competente trebuie să trateze în mod egal persoanele
aflate în situații similare. Orice diferență de tratament trebuie justificată în
mod obiectiv. Atât prin intermediul actelor cauzei, cât și în instanța de apel
reprezentantul Autorității Naționale de Integritate a eșuat să explice din care
motive aceeași situație juridică în privința aceleiași persoane a fost tratată
diferit de către autoritatea publică, or potrivit răspunsului enunțat oferit de
Autoritatea Națională de Integritate din 13 iulie 2020 (Vol.I, f.d.151) este
clar stabilit că funcția deținută de Viorel Babii nu este inclusă în art.12
alin.(7) din Legea nr.133/2016, iar acesta nu a avut obligația de a informa
Autoritatea Națională de Integritate despre un conflict de interese, ca ulterior
la 28 iulie 2020 în privința acestuia pentru aceeași situație juridică să îi fie
întocmit act de constatare în care se reține că acesta totuși a admis un conflict
de interese.
EXERCITAREA CĂII DE ATAC ÎN ORDINE DE RECURS
La 22 noiembrie 2022, Autoritatea Națională de Integritate, prin
intermediul reprezentantului Valentina Urecheanu, a depus recursul
nemotivat și la 16 martie 2023, prin intermediul poștei electronice (Vol.II,
f.d.80), a expediat recursul motivat împotriva deciziei din 25 octombrie 2022
a Curții de Apel Chișinău, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea
deciziei instanței de apel, pronunțarea unei noi decizii de respingere ca
neîntemeiate a acțiunii în contencios administrativ.
În susținerea recursului s-a invocat că, motivele din decizia instanței
de apel sunt tendențioase și neîntemeiate. În opinia instanței, Autoritatea
Națională de Integritate prin reprezentantul său a „eșuat să explice din care
motive aceeași situație juridică în privința aceleiași persoane a fost tratată
diferit de către autoritatea publică, or potrivit răspunsului enunțat oferit de
ANI din 13 iulie 2020 (f.d. 151, Vol.1) este clar stabilit că funcția deținută
de Viorel Babii nu este inclusă în art.12 alin. (7) din Legea nr.133 din 17
iunie 2016 privind declararea averii si a intereselor personale, iar acesta nu
a avut obligația de a informa Autoritatea Națională de Integritate despre un
conflict de interese, ca ulterior la 28 iulie 2020 în privința acestuia pentru
aceeași situație juridică să îi fie întocmit act de constatare în care se reține că
acesta totuși a admis un conflict de interese” Acesta fiind unicul temei de
admitere a apelului, cât și toată motivarea, de facto, a instanței de apel.
Instanța de judecată la emiterea soluției în prezenta cauză nu a ținut
cont de argumentele aduse. Ori, conform art. 7 alin. (2) lit. a) din Legea nr.
132/2016, este abilitată să efectueze controlul privind respectarea regimului
5
juridic al conflictelor de interese, inclusiv constată încălcarea regimului
juridic al conflictelor de interese. Potrivit art. 17 alin. (1) din Legea nr.
132/2016, inspectorul de integritate este persoana angajată în această funcție
prin concurs și care este responsabil de efectuarea controlului averii și al
intereselor personale, privind respectarea regimului juridic al conflictelor de
interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor.
Recurentul a indicat că potrivit dosarului administrativ s-a stabilit că
în perioada supusă controlului, conform, prevederilor art.3 alin.(l), lit. e) din
Legea nr.133/2016 intimatul exercitând funcția de director general interimar
al S.A. „RED-NORD”, deținea calitatea de subiect al declarării averii și a
intereselor personale. Totodată, a definit noțiunile: conflict de interese,
interes personale; persoană apropiată, prin prisma art. 2 din Legea nr.
133/2016, precum și că la art. 12 alin. (3) din aceeași lege, legiuitorul
specifică că subiectul declarării se află în situație de conflict de interese real
„în cazul în care este chemat să rezolve o cerere/un demers, să emită un act
administrativ, să încheie direct sau prin intermediul unei persoane terțe un
act juridic, să ia o decizie sau să participe la luarea unei decizii în care are
interese personale sau care vizează persoane ce îi sunt apropiate, persoanele
fizice și juridice cu care are relații cu caracter patrimonial și care influențează
sau pot influența exercitarea imparțială și obiectivă a mandatului, a funcției
publice sau de demnitate publică”. Astfel, în corespundere cu art. 12 alin. (4)
lit. (a) și (b) din Legea nr. 133/2016, intimatul exercitând funcția de director
general interimar al S.A. „RED-NORD”, avea obligatia de a informa șeful
ierarhic sau organul ierarhic superior imediat, dar nu mai târziu de 3 zile de
la data constatării, despre conflictul de interese în care se află și să nu rezolve
cererea/demersul, să nu emită act administrativ, să nu încheie, direct sau prin
intermediul unei persoane terțe, actul juridic, să nu ia sau să nu participe la
luarea deciziei în exercitarea mandatului, a funcției publice sau de demnitate
publică până la solutionarea conflictului de interese.
Cu trimitere la prevederile art. 12 alin. (5), art. 14 alin.(2), (3), (4) din
Legea nr. 133/2016, a reiterat că potrivit scrisorii parvenite de la S.A. „RED-
NORD” nr. 08/997 din 01 august 2019, înregistrată la 02 august 2019 sub nr.
3320, ca răspuns la solicitarea adresată, au fost expediate documentele
necesare în vederea desfășurării controlului, inspectorul de integritate fiind
informat despre faptul că intimatul Viorel Babii, în perioada 22 iunie 2017-
02 noiembrie 2017 nu a declarat organului ierarhic superior despre existența
conflictului interese în privința persoanei apropiate cumnatul Vasiliev
Nicolae. În urma consultării Registrului informațional de Stat „Registrul de
Stat al Populației”, s-a stabilit că Nicolae Vasiliev este soțul dnei Nona
Vasiliev, sora intimatului, deci cumnat, confirmându-se astfel relația de
persoană apropiată dintre cei doi. În urma examinării materialelor acumulate,
în dosarul de control, punctul de vedere al persoanei supuse controlului și
prevederile legale ce guvernează speța, inspectorul de integritate corect a
constatat asupra faptului că intimatul, ex-director general interimar al S.A.
6
„RED-NORD” a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese, în sensul
indicat. Această poziție instanța de fond, de asemenea, a reținut-o în
hotărârea sa, fapt ce demonstrează că activitatea de control a fost legală și
întemeiată, dar neglijată de instanța de apel.
De asemenea, a afirmat că Legea nr. 133/2016 stipulează expres care
este sancțiunea pentru admiterea aflării într-o situație de conflict de interese.
Pentru încălcarea regimului juridic al conflictului de interese, sancțiunea este
prevăzută expres sub forma încetării raporturilor de muncă cu subiectul
declarării. Curtea Constituțională în pct. 23, pct. 25 din Decizia nr. 143 din
16 decembrie 2019, a menționat că: „ pentru conflictul de interese consumat
(acțiunea subiectului) interdicția intervine ca sancțiune de a mai exercita o
funcție publică pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării [articolul 23 alin.
(6) din Legea privind declararea averii și a intereselor personale]. Totodată,
legislatorul a definit clar tipurile de conflicte de interese și limita întinderii
acestora, fiind previzibile consecințele lor în funcție de acțiunea/inacțiunea
subiectului. Consecințele încălcării prevederilor conținute în Legea privind
declararea averii și a intereselor personale sunt previzibile pentru destinatarii
normelor. Astfel, subiectul declarării este obligat să declare și să soluționeze
un conflict de interese real pentru a evita survenirea conflictului de interese
consumat (în cazul acestor inacțiuni survenind răspunderea contravențională
sau penală, după caz), iar în situația în care subiectul totuși prin acțiune
admite conflictul de interese consumat, inspectorul de integritate aplică prin
actul de constatare interdicția stabilită de articolul 23 alin. (6) din Legea
privind declararea averii și a intereselor personale.” În viziunea Autorității,
sancțiunea constituie o măsură eficientă de a descuraja agenții publici să
încalce regimul juridic al conflictelor de interese pentru viitor, cât și o
avertizare pentru alți subiecții ai declarării că, de asemenea, poate fi aplicată
forța de constrângere a statului în cazul încălcării prevederilor Legii nr.
133/2016 și a altor norme de drept național și internațional relevante. În
opinia Curții Constituționale, interdicția stabilită la art. 23 alin. (6) din Legea
nr. 133/2016, o aplică anume inspectorul de integritate, dar nu altă persoană
din cadrul Autorității, cu alte cuvinte, autoritatea constituțională recunoaște
dreptul inspectorului de integritate de a semna actele de constatare.
Recurentul a menționat că instanța de apel fără niciun temei a schimbat
statutul unei note de serviciu, în răspuns oficial al Autorității oferit la 13 iulie
2020 și a egalat această notă de serviciu internă, cu un act administrativ emis
în conformitate cu Legea nr. 133/2016, Legea nr. 132/2016 și Codul
administrativ. Instanța de apel a neglijat fără nici un motiv întemeiat calitatea
de subiect al declarării, rezultat din prevederile art. 3 alin. (1), lit. e) din
Legea nr. 133/2016. S.A. „RED-NORD” a fost înființată la 03 noiembrie
1997, conform Hotărârii Guvernului Republicii Moldova nr. 628 din 08 iulie
1997, iar conform Hotărârii Guvernului nr. 605 din 26 iulie 2017, cu privire
la reorganizarea unor societăți pe acțiuni, la autoritatea publică a avut loc
procesul de fuziune prin absorbție a S.A. „RED NORD-VEST” de către S.A.
7
„RED-NORD” (ultimele modificări efectuate de fondator). Astfel, intimatul
în îndeplinirea atribuțiilor de serviciu avea obligația de a lua decizii
conducând-se de legislația corespunzătoare și de politica statului în domeniul
respectiv, ținând cont de interesul public și renunțând la interesele personale.
În cadrul examinării cererii de apel, s-a menționat că S.A. „RED-NORD”
este o societate comercială cu capital majoritar de stat în cuantum de 100%
și că intimatul este subiect al declarării și a avut obligația în contextul
prevederilor art. 12 alin. (4), lit. (a) și (b) și art. 12, alin. 5 din Legea nr.
133/2016, de a informa despre conflictul de interese în care se află.
Recurentul a menționat că în baza art. 225 alin. (2) din Codul
administrativ, verificarea de către instanța de judecată a exercitării de către
autoritatea publică a dreptului discreționar se limitează la faptul dacă
autoritatea publică (a) și-a exercitat dreptul discreționar; (b) a luat în
considerare toate faptele relevante; (c) a respectat limitele legale ale
dreptului discreționar; (d) și-a exercitat dreptul discreționar conform
scopului acordat prin lege. În sensul art. 16 alin. (1), (2) din Codul
administrativ, dreptul discreționar al autorității publice reprezintă
posibilitatea acesteia de a opta între mai multe soluții posibile
corespunzătoare scopului legii atunci când aplică o dispoziție legală.
Exercitarea dreptului discreționar nu permite desfășurarea unei activități
administrative arbitrare. Raportând aceste prevederi la circumstanțele
cauzei, Autoritatea solicită instanței de contencios administrativ ca,
verificarea legalității actului de constatare nr. 148/12 din 28 iulie 2020, să se
limiteze doar la aspectele sus indicate.
La 22 martie 2023, Curtea Supremă de Justiție a expediat intimatului
copia recursului depus, creând astfel participanților la proces condiții egale
de a cunoaște modul de derulare a procedurii în recurs, cât și le-a acordat,
întru asigurarea respectării principiilor contradictorialității și
disponibilității în drepturi, posibilitatea de depunere a referinței, fapt ce se
confirmă prin scrisoarea de însoțire, avizul de recepție, anexate la
materialele dosarului (Vol.II, f.d.89-90).
La 05 mai 2023, prin intermediul poștei terestre (Vol.II, f.d.97), Viorel
Babii, reprezentat de avocatul Iuri Frecăuțanu, a depus referință la cererea de
recurs, solicitând declararea recursului inadmisibil.
LEGISLAȚIA RELEVANTĂ
Prin Legea nr. 246 din 31 iulie 2023 a fost modificat cadrul normativ
conex reformei Curții Supreme de Justiție, inclusiv Cartea a treia „Procedura
contenciosului administrativ” din Codul administrativ, în special prevederile
cu privire la temeiurile recursului.
Art. XI din Legea pentru modificarea unor acte normative
(modificarea cadrului normativ conex reformei Curții Supreme de Justiție)
nr. 246 din 31 iulie 2023:
8
„(1) Prezenta lege intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii
Moldova, cu excepția art.IV, V pct.1–9 și 11–16 și art.VII, care vor intra în vigoare la 1
septembrie 2023.
(3) Recursurile depuse la Curtea Supremă de Justiție până la data intrării în vigoare a
prezentei legi vor fi examinate în baza temeiurilor în vigoare la data depunerii recursului.”
Aceleași considerente de deduc și din interpretarea art. 195 din Codul
administrativ în coroborare cu prevederile art. 3 alin. (3) din Codul de
procedură civilă către stipulează că, procedura acțiunii în contenciosul
administrativ se desfășoară conform prevederilor prezentului cod.
Suplimentar se aplică corespunzător prevederile Codului de procedura civilă,
cu excepția art. 169-171. Legea procedurală civilă care impune obligații noi
anulează sau reduce drepturile procedurale ale participanților la proces,
limitează exercitarea unor drepturi ori stabilește sancțiuni procedurale noi
sau suplimentare nu are putere retroactivă.
În consecință, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție la
examinarea recursului va aplica prevederile Codului administrativ în
redacția în vigoare la data declarării recursului.
Art. 244 din Codul administrativ:
„(1) Hotărîrile curții de apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel
pot fi contestate cu recurs.
(2) Pentru procedura de recurs se aplică corespunzător prevederile cap. III din cartea a
treia, dacă din prevederile prezentului capitol nu rezultă altceva.”
Art. 245 din Codul administrativ (în vigoare până la 01 septembrie
2023):
„(1) Recursul se depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea
deciziei instanței de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Instanța de apel
transmite neîntîrziat Curții Supreme de Justiție recursul împreună cu dosarul judiciar.
(2) Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile
de la notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs,
motivarea recursului se depune la instanța de apel.”
Art. 193 din Codul administrativ:
„(3) Curtea Supremă de Justiție examinează acțiunile în contencios administrativ și
cererile de recurs în complete din 3 judecători.
(31) În scopul uniformizării practicii judecătorești, completul din 3 judecători poate
decide, prin vot unanim, ca recursul considerat admisibil să fie examinat de un complet
din 5 judecători, iar completul din 5 judecători poate decide, prin vot unanim, ca recursul
considerat admisibil să fie examinat de un complet din 9 judecători.”
Art. 247 din Codul administrativ:
„Recursul considerat admisibil se examinează fără înștiințarea și audierea
participanților la proces, cu excepția recursului în care se invocă întemeiat art.2451
alin.(1) lit.b) și d). Completul poate decide și în alte cazuri invitarea participanților în
ședință pentru a se pronunța cu privire la recursul considerat admisibil.”
Art. 194 din Codul administrativ:
9
(2) În procedura de examinare a cererilor de recurs, hotărîrile și deciziile contestate se
examinează din oficiu în privința existenței greșelilor procedurale și aplicării corecte a
dreptului material.
Art. 195 din Codul administrativ:
„Procedura acțiunii în contenciosul administrativ se desfășoară conform prevederilor
prezentului cod. Suplimentar se aplică corespunzător prevederile Codului de procedura
civilă, cu excepția art.169–171.”
Art. 219 din Codul administrativ:
„(1) Instanța de judecată este obligată să cerceteze starea de fapt din oficiu în baza
tuturor probelor legal admisibile, nefiind legată nici de declarațiile făcute, nici de cererile
de solicitare a probelor înaintate de participanți.
(2) Instanța de judecată depune eforturi pentru înlăturarea greșelilor de formă,
explicarea cererilor neclare, depunerea corectă a cererilor, completarea datelor
incomplete și pentru depunerea tuturor declarațiilor necesare constatării și aprecierii stării
de fapt. Instanța de judecată indică asupra aspectelor de fapt și de drept ale litigiului care
nu au fost discutate de participanții la proces.
(3) Instanța de judecată nu are dreptul să depășească limitele pretențiilor din acțiune,
însă, totodată, nu este legată de textul cererilor formulate de participanții la proces.”
Art. 22 din Codul administrativ:
„(1) Autoritățile publice și instanțele de judecată competente cercetează starea de fapt
din oficiu. Acestea stabilesc felul și volumul cercetărilor și nu sînt legate nici de
expunerile participanților, nici de cererile lor de reclamare a probelor.
(2) Faptele deja cunoscute autorităților publice sau instanțelor de judecată competente,
faptele general notorii și faptele prezumate în virtutea prevederilor legale nu necesită a fi
probate, pînă la proba contrarie.”
Art. 248 din Codul administrativ:
„(1) În urma examinării recursului, Curtea Supremă de Justiție adoptă una dintre
următoarele decizii: b) admite recursul, casează integral sau parțial hotărârea și/sau
decizia și adoptă o nouă decizie.”
Art.6 din Legea cu privire la Autoritatea Națională de Integritate
nr.132 din 17 iunie 2016 (Legea nr.132/2016):
„În vederea realizării misiunii sale, Autoritatea are următoarele funcții: a) exercitarea
controlului averii și al intereselor personale; b) exercitarea controlului privind respectarea
regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și
limitărilor; c) constatarea și sancționarea încălcărilor regimului juridic al declarării averii
și intereselor personale, al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și
limitărilor; d) cooperarea cu alte instituții, atît la nivel național cît și internațional; e)
asigurarea bunei organizări a Autorității și administrarea activității de promovare a
integrității subiecților declarării; f) alte funcții stabilite prin lege.”
Art.7 din Legea nr.132/2016:
„(2) În domeniul exercitării controlului privind respectarea regimului juridic al
conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor, Autoritatea: a)
constată încălcarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților,
restricțiilor și limitărilor.”
10
Art.14 din Legea nr.132/2016:
„(4) Președintele și vicepreședintele Autorității nu exercită atribuții privind controlul
averilor și al intereselor personale, privind respectarea regimului juridic al conflictelor de
interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor.”
Art.19 din Legea nr.132/2016 (în redacția legii în vigoare în perioadă
de referință):
„Inspectorii de integritate desfășoară următoarele activități: a) primesc, colectează,
centralizează și procesează date și informații cu privire la situația averilor deținute de
persoane în timpul exercitării mandatelor, a funcțiilor publice și de demnitate publică, de
asemenea cu privire la incompatibilitățile și conflictele de interese ale persoanelor care
ocupă o funcție publică sau de demnitate publică; b) efectuează controlul averilor și
privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților,
restricțiilor și limitărilor; c) efectuează controlul privind depunerea în termen a
declarațiilor de avere și interese personale de către subiecții declarării; d) constată
diferențele substanțiale, ținînd cont de modificările intervenite în averea subiectului
declarării în timpul exercitării mandatului, a funcției publice sau de demnitate publică și
în veniturile obținute de acesta în aceeași perioadă; e) examinează și soluționează
conflictele de interese ale persoanelor prevăzute de Legea privind declararea averii și a
intereselor personale; f) sesizează organizația publică în care activează subiectul
declarării sau autoritatea responsabilă de numirea în funcție a acestuia în vederea încetării
mandatului, a raporturilor de muncă ori de serviciu ale acestuia în cazul constatării unei
stări de incompatibilitate sau a unui conflict de interese; g) întocmesc acte de constatare
în condițiile legii; h) constată contravenții, examinează cauze contravenționale și aplică
sancțiuni contravenționale.”
Art.20 din Legea nr.132/2016 (în redacția legii în vigoare în perioadă
sesizării și efectuării controlului):
„(1) Inspectorul de integritate are următoarele drepturi: a) să solicite informații și
explicații de la persoanele supuse controlului; b) să solicite informațiile necesare pentru
realizarea atribuțiilor de control al averilor și intereselor personale, privind respectarea
regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și
limitărilor de la alte persoane fizice și juridice; c) să acceseze on-line, gratuit, registrele
de stat ale organizațiilor, indiferent de tipul de proprietate și forma juridică de organizare
a acestora, în exercitarea atribuțiilor ce țin de verificarea averilor și a intereselor
personale, a conflictelor de interese, incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor; d) să
prelucreze date cu caracter personal în exercitarea atribuțiilor ce țin de verificarea averilor
și intereselor personale, a conflictelor de interese, incompatibilităților, restricțiilor și
limitărilor și să asigure confidențialitatea și securitatea acestora, inclusiv după încetarea
activității de control.
(2) Inspectorul de integritate are următoarele obligații: a) să-și îndeplinească atribuțiile
cu obiectivitate, respectînd principiile legalității, independenței, imparțialității,
transparenței, confidențialității, celerității, integrității, egalității, al dreptului la apărare și
al bunei administrări; b) să comunice imediat, în scris, conducătorului ierarhic superior
orice situație de conflict de interese în care se află; c) să depună, în condițiile legii,
declarația de avere și interese personale; d) să protejeze informațiile cu acces limitat care
i-au devenit cunoscute în exercitarea atribuțiilor de serviciu și să nu le divulge persoanelor
terțe decît în condițiile stabilite de lege; e) să se abțină de la orice activitate sau
manifestare ce contravine funcției deținute; f) să respecte prevederile art.7 alin.(2) din
Legea nr.325/2013 privind evaluarea integrității instituționale.
11
(3) Inspectorul de integritate nu solicită și nu primește dispoziții, inclusiv de la
președintele sau vicepreședintele Autoritatii, referitoare la controalele privind averea și
interesele personale, privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al
incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor.
(4) Orice tentativă de influență din partea președintelui sau a vicepreședintelui
Autorității ori din partea unor persoane terțe este comunicată de către inspector imediat
Consiliului de Integritate.”
Art.37 din Legea nr.132/2016 (în redacția legii în vigoare în perioadă
sesizării și efectuării controlului):
„(1) După repartizarea aleatorie a sesizării de efectuare a controlului privind
respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților,
restricțiilor și limitărilor, inspectorul de integritate va dispune începerea controlului. (2)
Prevederile art.31, art.32 alin.(3)–(5), art.33, art.34 alin.(2), art.35 și 36 se aplică în mod
corespunzător și în cadrul procedurii de inițiere a controlului și de control privind
respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților,
restricțiilor și limitărilor. (3) În cadrul procedurii de control privind respectarea regimului
juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor,
inspectorul de integritate are obligația de a invita persoana supusă controlului să-și
prezinte punctul de vedere printr-o scrisoare recomandată cu aviz de primire sau prin
orice alt mijloc care confirmă informarea (telegramă, fax, e-mail etc.). Punctul de vedere
al persoanei supuse controlului poate fi prezentat în termen de 15 zile de la recepționarea
invitației. Dacă recepționarea invitației pentru a prezenta un punct de vedere nu este
confirmată mai mult de 30 de zile de la expedierea acesteia, inspectorul de integritate
întocmește actul de constatare numai după expirarea a 15 zile de la expedierea unei
invitații repetate, indiferent de faptul dacă a fost sau nu confirmată recepționarea acesteia.
(4) Acțiunile și actele efectuate de inspectorul de integritate în cadrul controlului privind
respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților,
restricțiilor și limitărilor nu sînt publice, cu excepția actului de constatare, care se publică
pe pagina web oficială a Autorității cu respectarea legislației privind protecția datelor cu
caracter personal.”
Art.38 din Legea nr.132/2016 (în redacția legii în vigoare în perioadă
sesizării și efectuării controlului):
„(1) În urma controlului privind respectarea regimului juridic al conflictelor de
interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor, inspectorul de integritate emite
un act de constatare în cazul în care stabilește că: a) persoana supusă controlului nu a
declarat și nu a soluționat conflictul de interese sau a emis/adoptat un act administrativ,
sau a încheiat direct ori prin intermediul unei persoane terțe un act juridic, sau a luat
personal o decizie ori a participat la luarea unei decizii cu încălcarea dispozițiilor legale
privind conflictul de interese; b) persoana supusă controlului s-a aflat ori se află în stare
de incompatibilitate; c) persoana supusă controlului a încălcat restricțiile prevăzute de
lege.
(2) Actul de constatare privind încălcarea regimului juridic al conflictelor de interese,
al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor se întocmește în conformitate cu
prevederile art.35 și se aduce la cunoștința persoanei vizate de acesta în termen de 5 zile
lucrătoare de la data întocmirii.
(3) Persoana poate contesta actul de constatare în condițiile stabilite la art.36.
(4) Actul de constatare privind încălcarea regimului juridic al conflictelor de interese,
al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor rămîne definitiv după expirarea
termenului specificat la art.36 alin.(1).
12
(5) În cazul în care nu se constată încălcarea regimului juridic al conflictelor de
interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor, inspectorul de integritate va
înceta procedura de control prin emiterea unui act de constatare.”
Art.39 din Legea nr.132/2016:
„(1) În cazul în care se constată nedeclararea sau nesoluționarea unui conflict de
interese ori încălcarea regimului juridic al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor,
inspectorul de integritate: a) încheie un proces-verbal cu privire la contravenție și aplică
sancțiunea contravențională. Termenul de prescripție a răspunderii contravenționale nu
se aplică; b) după caz, emite un act de constatare în care solicită încetarea mandatului, a
raporturilor de muncă sau de serviciu ale subiectului declarării și aplică pentru acesta
interdicția de a ocupa o funcție publică sau de demnitate publică.
(2) Inspectorul de integritate decide dacă dispune măsurile menționate la alin.(1) lit.b)
în funcție de gradul de vinovăție al subiectului declarării, de natura abaterii, de numărul
și durata abaterilor, de comiterea unor abateri similare anterior, de prejudiciul adus
interesului public și de funcția publică deținută.”
Art.2 din Legea privind declararea averii și a intereselor personale nr.
133 din 17 iunie 2016 (Legea nr.133/2016):
„conflict de interese – situația în care subiectul declarării are un interes personal ce
influențează sau ar putea influența exercitarea imparțială și obiectivă a obligațiilor și
responsabilităților ce îi revin potrivit legii; interes personal – orice interes material sau
nematerial al subiectului declarării ce rezultă din activitățile sale în calitate de persoană
privată, din relațiile sale cu persoane apropiate sau cu persoane juridice și alți agenți
economici, indiferent de tipul de proprietate, din relațiile sau afiliațiile sale cu organizații
necomerciale, inclusiv cu partidele politice și cu organizațiile internaționale; organizație
publică – orice autoritate publică (autoritate judecătorească, autoritate de jurisdicție,
autoritate a administrației publice centrale sau locale, precum și autoritățile administrative
din subordinea acestora, autoritate publică autonomă), instituție publică, organizație de
stat, organ de stat, organ colegial cu statut de persoană juridică de drept public, organ de
autoadministrare, întreprindere de stat sau municipală, societate comercială sau instituție
financiară cu capital majoritar de stat; persoană apropiată– soțul/soția, copilul,
concubinul/concubina subiectului declarării, persoana aflată la întreținerea subiectului
declarării, de asemenea persoana înrudită prin sînge sau prin adopție cu subiectului
declarării (părinte, frate/soră, bunic/bunică, nepot/nepoată, unchi/mătușă) și persoana
înrudită prin afinitate cu subiectul declarării (cumnat/cumnată, socru/soacră,
ginere/noră).”
Art.3 din Legea nr.133/2016:
„(1) Subiecți ai declarării averii și a intereselor personale sînt: e) conducătorii
organizațiilor publice și adjuncții acestora.”
Art.7 din Legea nr.133/2016:
„(4) În entitățile în care activează persoane care, conform prezentei legi, au obligația
de a depune declarații sînt desemnate persoane din cadrul serviciului resurse umane
responsabile de actualizarea permanentă a Registrului electronic al subiecților declarării
averii și a intereselor personale.”
Art.12 din Legea nr.133/2016:
13
„(1) Subiectul declarării se poate afla în conflicte de interese ce pot fi împărțite în
următoarele categorii: a) conflict de interese potențial; b) conflict de interese real; c)
conflict de interese consumat.
(2) Conflictul de interese potențial reprezintă situația în care interesele personale ale
subiectului declarării ar putea conduce la apariția unui conflict de interese real și care se
declară în condițiile art.4–7. Conducătorul ierarhic superior acordă consultanță privind
evitarea survenirii unui conflict real ca efect al celui potențial.
(3) Conflictul de interese real apare în cazul în care subiectul declarării este chemat să
rezolve o cerere/un demers, să emită un act administrativ, să încheie direct sau prin
intermediul unei persoane terțe un act juridic, să ia o decizie sau să participe la luarea
unei decizii în care are interese personale sau care vizează persoane ce îi sînt apropiate,
persoanele fizice și juridice cu care are relații cu caracter patrimonial și care influențează
sau pot influența exercitarea imparțială și obiectivă a mandatului, a funcției publice sau
de demnitate publică.
(4) În cazul apariției unui conflict de interese real, subiectul declarării este obligat: a)
să informeze șeful ierarhic sau organul ierarhic superior imediat, dar nu mai tîrziu de 3
zile de la data constatării, despre conflictul de interese în care se află; b) să nu rezolve
cererea/demersul, să nu emită actul administrativ, să nu încheie, direct sau prin
intermediul unei persoane terțe, actul juridic, să nu ia sau să nu participe la luarea deciziei
în exercitarea mandatului, a funcției publice sau de demnitate publică pînă la soluționarea
conflictului de interese.
(5) Informarea despre apariția unui conflict de interese real se va face pînă la
soluționarea cererii/demersului, emiterea actului administrativ, încheierea, directă sau
prin intermediul unei persoane terțe, a actului juridic, participarea la luarea deciziei sau
luarea deciziei și va lua forma unei declarații scrise ce trebuie să conțină date despre
natura conflictului de interese și despre modul în care acesta influențează sau poate
influenta îndeplinirea imparțială și obiectivă a mandatului, a funcției publice sau de
demnitate publică. (6) Declarația privind conflictul de interese real se înregistrează în
Registrul declarațiilor privind conflicte de interese, ținut conform anexei nr.4 de către
persoana desemnată de conducătorul organizației publice.
(7) Președintele Republicii Moldova, Președintele și deputații Parlamentului, Prim-
ministrul, membrii Guvernului, Procurorul General, președintele Consiliului Superior al
Magistraturii, președintele Consiliului Superior al Procurorilor, deputații Adunării
Populare a unității teritoriale autonome Găgăuzia, președinții de raioane, consilierii locali,
primarii și alți conducători ai organizațiilor publice sînt obligați să informeze Autoritatea
Națională de Integritate imediat, dar nu mai tîrziu de 3 zile de la data constatării, despre
orice situație de conflict de interese real în care se află, în modul stabilit la alin.(5).
(10) Conflictul de interese consumat reprezintă fapta subiectului declarării de
rezolvare a unei cereri/unui demers, de emitere a unui act administrativ, de încheiere
directă sau prin intermediul unei persoane terțe a unui act juridic, de luare sau de
participare la luarea unei decizii în exercitarea mandatului, a funcției publice sau de
demnitate publică cu încălcarea prevederilor alin. (4) și (7).”
Art.14 din Legea nr.133/2016:
„(1) Soluționarea unui conflict de interese real se face prin examinarea situației de
conflict și prin determinarea și aplicarea opțiunii pentru soluționarea conflictului. (2)
Conflictul de interese real se soluționează de către subiectul declarării, conducătorul
organizației publice, Autoritatea Națională de Integritate sau Consiliul de Integritate,
după caz. (3) Pînă la soluționarea conflictului de interese real, subiectului declarării îi este
interzisă întreprinderea oricărei acțiuni pe cauza dată, cu excepția abținerii. (4) Subiectul
declarării poate soluționa conflictul de interese real în care se află prin abținerea de la
rezolvarea cererii/demersului, de la emiterea/adoptarea actului administrativ, de la
14
încheierea actului juridic, de la participarea la luarea unei decizii sau luarea
deciziei/votare, informînd toate părțile vizate de decizia respectivă în privința măsurilor
luate pentru a proteja corectitudinea procesului de luare a deciziilor. În cazul soluționării
conflictului de interese real prin abținere, prevederile art.12 alin.(4)–(9) nu se aplică,
subiectul declarării fiind obligat să informeze cu privire la soluționarea prin abținere șeful
ierarhic, organul ierarhic superior, Autoritatea Națională de Integritate sau Consiliul de
Integritate, după caz. (5) Conducătorul organizației publice, Autoritatea Națională de
Integritate sau Consiliul de Integritate, în termen de 3 zile de la data la care a fost informat
despre conflictul de interese real al subiectului declarării, are obligația să soluționeze
conflictul de interese, aplicînd una dintre următoarele opțiuni, în măsura în care legile
speciale nu prevăd altfel: a) restricționarea accesului subiectului declarării, afectat de un
conflict de interese, la anumite informații sau restricționarea participării lui la examinarea
situațiilor care au legătură cu interesul său personal; b) transferul subiectului declarării
într-o altă funcție, cu acordul scris al acestuia; c) redistribuirea sarcinilor și atribuțiilor
subiectului declarării sau delegarea responsabilității de emitere/adoptare a actului
administrativ, de încheiere a actului juridic, de participare la luarea deciziei sau de luare
a deciziei către o altă persoană cu competențe decizionale, inclusiv în cazul în care
conflictul de interese real se poate repeta; d) acceptarea emiterii/adoptării actului
administrativ, încheierii actului juridic, participării la luarea deciziei sau luării deciziei,
dacă opțiunile de soluționare specificate la lit.a), b) și c) nu pot fi aplicate.”
Art.23 din Legea nr.133/2016 (în vigoare în perioada de referință):
„(7) În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcție publică sau de demnitate publică
la data constatării averii nejustificate, a stării de incompatibilitate ori a conflictului de
interese, interdicția de 3 ani se aplică potrivit legii, de la data la care a rămas definitiv
actul de constatare sau, respectiv, a rămas definitivă și irevocabilă hotărîrea
judecătorească prin care se confirmă existența averii nejustificate, a stării de
incompatibilitate ori a conflictului de interese.”
MOTIVAREA INSTANȚEI
Referitor la termenul de declarare a recursului, instanța de recurs
menționează că instanța de apel a pronunțat dispozitivul deciziei la 25
octombrie 2022 în ședință publică, în prezența reprezentantului apelantului
și a reprezentantului pârâtului. Prin intermediul poștei electronice (Vol.II,
f.d.76,79), instanța de apel a expediat copia către participanții la proces, la
20 februarie 2023 decizia motivată. Astfel, recursul depus Autoritatea
Națională de Integritate cel nemotivat la 22 noiembrie 2022 și cel motivat 16
martie 2023 a fost înaintat cu respectarea prevederilor art. 245 din Codul
administrativ.
Prin prisma art. 247 din Codul administrativ, Completul de judecată al
Curții Supreme de Justiție a considerat inoportună citarea participanților la
proces pentru a se pronunța cu privire la problemele invocate în recurs,
deoarece argumentele recursului sunt expuse cu suficientă claritate, precum
și intimatul și-a exprimat obiecțiile la acestea prin referința depusă.
În cauza CtEDO Covalenco v. Moldova nr. 72164/14, hotărârea
definitivă din 16 septembrie 2020, Curtea a statuat că este necesar
organizarea unei audieri: a) în cazul în care există necesitatea de a evalua
dacă circumstanțele au fost stabilite corect de către autorități (a se vedea
15
Malhous v. Republica Cehă [MC], nr. 33071/96, § 60, 12 iulie 2001); b)
atunci când circumstanțele cer ca instanța să-și formeze propria impresie
referitoare la justițiabili, prin acordarea dreptului de a explica propria lor
situație personală, în mod direct sau prin intermediul unui reprezentant (a se
vedea Göç, pre-citată, § 51; Miller, precitată, § 34 in fine; și Andersson v.
Suedia, nr. 17202/04, § 57, 7 decembrie 2010); c) în cazul în care instanța
are nevoie de a obține o clarificare cu privire la anumite detalii, inter alia prin
intermediul unei audieri (a se vedea Fredin v. Suedia (nr. 2), 23 februarie
1994, § 22, Seria A nr. 283-A, și Lundevall v. Suedia, nr. 38629/97, § 39, 12
noiembrie 2002).
Verificând legalitatea deciziei contestate în limita controlului judiciar
în raport cu argumentele invocate în recurs coroborate cu normele de drept
pertinente, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție considerând
recursul admisibil, urmează a-l admite cu casarea integrală a deciziei
instanței de apel și adoptarea unei noi decizii de menținere a hotărârii primei
instanțe, din motivele ce succed.
Prin acțiunea înaintată, reclamantul a solicitat anularea actului de
constatare nr. 148/12 din 28 iulie 2020, întocmit de inspectorul de integritate
Sergiu Popa din cadrul Inspectoratului de Integritate al Autorității Naționale
de Integritate, ca fiind ilegal.
Prima instanță judecând cauza în fond, prin hotărârea emisă la 10
septembrie 2021, a respins ca neîntemeiată acțiunea înaintată de Viorel Babii
împotriva Autorității Naționale de Integritate, iar instanța de apel prin decizia
din 25 octombrie 2022, drept urmare a admiterii apelului, a casat hotărârea
primei instanțe și a emis o nouă hotărâre de admitere a acțiunii, anulând actul
contestat.
Pentru debut, având în vedere întrunirea condițiilor de admisibilitate a
prezentei acțiuni de contencios administrativ, precum și lipsa
obiecțiilor/criticilor la acest capitol, instanța de recurs consideră necesar de
a puncta infra momentele decisive soluției sale în ceea ce vizează fondul
cauzei.
Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reiterează în
contextul circumstanțelor de fapt reliefate anterior, Autoritatea Națională de
Integritate a fost sesizată la 19 iulie 2019 despre o eventuală încălcare al
regimului juridic al conflictului de interese de către Viorel Babii, ex
Directorul general interimar al S.A. „RED NORD” și drept urmare a
controlului efectuat, prin actul de constatare nr. 148/12 din 28 iulie 2020,
inspectorul de integritate a constatat că de către Viorel Babii, ex Directorul
general interimar al S.A. „RED NORD” având interes personal rezultat din
relațiile sale cu persoana apropiată - (cumnatul) Nicolae Vasiliev, a încălcat
regimul juridic al conflictelor de interese, manifestat prin: nedeclararea
(neinformarea) în termenul legal a conflictelor de interese în conformitate cu
art. 12 alin. (4), lit. (a), (b), art. 12 alin. (5), alin. (7) din Legea nr. 133/2016;
16
nesoluționarea conflictelor de interese reale în conformitate cu art. 14, alin.
(2) - (4) din Legea nr. 133/2016; emiterea/semnarea/încheierea în privința
persoanei apropiate - (cumnatului) Nicolae Vasilieva a ordinului
(dispoziției) nr. 383-c din 16 octombrie 2017 de angajare la serviciu și
contractului individual de muncă nr. 256 din 09 octombrie 2017, fapt prin
care a admis consumarea conflictelor de interese, în conformitate cu art. 12
alin. (10) din Legea 133/2016. Viorel Babii a fost decăzut din dreptul de a
exercita o funcție publică sau o funcție de demnitate publică, cu excepția
funcțiilor electorale pe o perioadă de trei ani de la data rămânerii definitive
a actului de constatare ori din data rămânerii definitive și irevocabile a
hotărârii judecătorești prin care se confirmă existența conflictului de interese.
La fel, s-a indicat despre înscrierea lui Viorel Babii în Registrul de stat al
persoanelor care au interdicție de a ocupa o funcție publică sau de demnitate
publică, de la data rămânerii definitive a actului de constatare ori din data
rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești prin care se
confirmă existenta conflictului de interese (Vol.I, f.d.10-15).
Subsecvent, instanța de recurs reține că Viorel Babii activând în
funcția de Director general interimar al S.A. „Rețelele Electrice de
Distribuție Nord”, în baza ordinului din 22 iunie 2017 nr.200-c (Vol.I,
f.d.91), la 09 octombrie 2017 a încheiat cu persoană fizică Nicolae Vasiliev
contractul individual de muncă, prin care ultimul a fost angajat în calitate de
șef-adjunct al Serviciului mecanizare și transport în cadrul S.A. „Rețelele
Electrice de Distribuție Nord”, fiind emisă și dispoziția de angajare nr. 383-
c din 16 octombrie 2017 (Vol.I, f.d.69-73). Or, cum s-a stabilit Nicolae
Vasiliev este soțul surorii lui Viorel Babii, Nona Vasiliev, adică persoană
apropiată în sensul art.2 din Legea nr.133/2016 (a se vedea pct.47) .
Totodată, urmează a fi punctat faptul că Viorel Babii în virtutea art.12
alin.(4) din Legea nr.133/2016, citat supra, pornind de la calitatea ce o
deținea, avea obligația să informeze despre conflictul de interese în care se
află și să nu rezolve cererea/demersul, să nu emită actul administrativ, să nu
încheie, direct sau prin intermediul unei persoane terțe, actul juridic, să nu ia
sau să nu participe la luarea deciziei în exercitarea mandatului, a funcției
publice sau de demnitate publică până la soluționarea conflictului de
interese.
Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție consideră necesar
a preciza că S.A. „Rețelele Electrice de Distribuție Nord” este o societate pe
acțiuni cu capital majoritar de stat, fiind înființată prin Hotărârea Guvernului
cu privire la aprobarea Planului de restructurare a sectorului electroenergetic
nr. 628 din 08 iulie 1997 în rezultatul demonopolizării și restructurării
sectorului electroenergetic. Iar prin Hotărârea Guvernului cu privire la
reorganizarea unor societăți pe acțiuni nr. 605 din 26 iulie 2017, s-a acceptat
propunerea Ministerului Economiei și Infrastructurii privind reorganizarea
S.A. „Rețelele Electrice de Distribuție Nord” prin fuziune (absorbție) cu S.A.
„Rețelele Electrice de Distribuție Nord-Vest” (în calitate de societate
17
absorbită). Drept urmare, S.A. „Rețelele Electrice de Distribuție Nord” este
organizație publică în sensul art. 2 din Legea nr.133/2016, iar conform art. 3
din aceeași lege, în calitate de conducător al organizației publice, Viorel
Babii era subiect al declarării (a se vedea pct.47 și pct.48).
La acest capitol, instanța de recurs apreciază ca fiind relevante
argumentele recurentului precum că instanța de apel a ignorat alegațiile
acestuia bazate pe prevederile legale care accentuau calitatea reclamantului
de subiect al declarării și obligația de a informa despre conflictul de interese
în condițiile art. 12 din Legea nr.133/2016. Or la caz, în esență, reclamantul
nu doar că nu a informat despre conflictul de interese, dar contrar
postulatelor legale reamintite supra, a încheiat contractul individual de
muncă cu o persoană apropiată în sensul legii și a emis dispoziția de angajare
la serviciu, admițând un conflict de interese consumat.
Totodată, legiuitorul a definit clar tipurile de conflicte de interese și
limita întinderii acestora, fiind previzibile consecințele lor în funcție de
acțiunea/ inacțiunea subiectului. Consecințele încălcării prevederilor
conținute în Legea nr.133/2016 sunt previzibile pentru destinatarii normelor.
Drept urmare, sunt neîntemeiate alegațiile reclamantului referitor la faptul că
în lipsa informației în registrul electronic, persoanele nu cunosc că sunt
subiecți al declarării îl degrevează de obligația declarării, or, legislația
națională este publică și poate fi accesată de oricine, în special că art. 3 din
Legea nr. 133/2016 indică expres subiecții declarării în care se încadrează
intimatul. Mai mult, în sensul art. 7 alin.(4) din Legea nr. 133/2016 (pct.49),
citat anterior, în entitățile în care activează persoane care, conform prezentei
legi, au obligația de a depune declarații sînt desemnate persoane din cadrul
serviciului resurse umane responsabile de actualizarea permanentă a
Registrului electronic al subiecților declarării averii și a intereselor
personale. Astfel, omisiunea subiectului declarării precum și încălcarea
prevederilor legale de către ultimul, nu poate fi pusă pe seama pârâtului.
În altă ordine de idei, având în vedere prevederile legale exprese la
acest aspect care determină subiectul declarării și condițiile realizării acestei
obligații, instanța de apel nejustificat a calificat ca existența unui tratament
diferit al aceeași situații în actul de constatare din 28 iulie 2020 în care s-a
stabilit încălcarea obligației de a informa despre conflictul de interese (Vol.I,
f.d.10-15) și în răspunsul din 13 iulie 2020 al Inspectorului de integritate al
Inspectoratului de integritate adresat doar Inspectorului superior de
integritate (Vol.I, f.d.151), în gestiunea căruia se afla procedura
administrativă, care a întocmit actul final de constatare. De altfel, acesta este
un răspuns bazat pe art. 12 alin.(7) din Legea nr.133/2016, precum că
reclamantul nu ar fi inclus în norma dată, însă din actul de constatare final se
profilează constatările, informațiile și dispozițiile legale ce au determinat
concluziile reflectate în actul de constatare. Astfel, corelând prevederile art.
2 și art.3 din Legea nr.133/2016, este evidentă calitatea reclamantului Viorel
Babii de subiect al declarării și respectiv obligația ultimului ce rezultă din
18
prevederile legale de a anunța despre conflictul de interese, circumstanță
reliefată anterior. Mai mult, din aceeași prevedere legală indicată expres în
răspunsul Inspectorului de integritate din 13 iulie 2020 se identifică sintagma
[…] alți conducători ai organizațiilor publice sunt obligați să informeze […].
Or, reclamantul/intimatul Viorel Babii a deținut în perioada respectivă
funcția de conducător al S.A. „Rețelele Electrice de Distribuție Nord”, care
este o societate cu capital majoritar de stat, identificată în noțiunea de
organizație publică în sensul art. 2 din Legea nr.133/2016.
Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție apreciază ca fiind
neîntemeiată constatarea instanței de apel privind exercitarea diferită a
dreptului discreționar în situații similare cu referire la prevederile art. 137
alin.(4) din Codul administrativ, în situația în care la caz nu este identificată
situația de exercitare a dreptului discreționar diferit în situații similare, în
special că răspunsul enunțat nu poate fi plasat la același nivel cu actul de
constatare final, fiind relevante și argumentele recurentului precum că o notă
de serviciu nu poate fi egalată cu un act administrativ al Autorității Naționale
de Integritate emis în temeiul Legii nr. 133/2016, Legii nr. 132/2016 și
Codului Administrativ. Respectiv, nu poate fi calificată ca o aplicare de
tratament în mod diferit a persoanelor aflate în situații similare prin prisma
prevederilor art. 23 alin.(2) din Codul administrativ. În esență motivarea
instanței de apel vizează pretinsă tratare diferită a aceleiași situații prin
răspunsul unui alt inspector de integritate și prin actul de constatare precum
și lipsa argumentelor verosimile referitor la schimbarea practicii de
exercitare a dreptului discreționar, ceea ce la caz nu s-a identificat. Or,
situația este unică, intimatul este același, doar că interpretarea legii s-a
efectuat diferit de doi inspectori, fapt ce nu poate fi calificată ca un tratament
diferit.
Mai mult, prevederile art. 38 și art. 39 alin. (1) din Legea nr. 132/2016
stabilesc actele emise/întocmite în rezultatul controlului efectuat și
împuternicirile inspectorului de integritate.
Instanța de recurs reține ca fiind corectă constatarea primei instanțe
precum că reclamantul contrar normelor de drept ce îl obliga de a informa
despre conflictul de interese în care se afla, nu a îndeplinit această obligație,
ceea ce a dus la încălcarea regimului juridic al conflictelor de interese, în
circumstanțele conturate anterior.
De asemenea, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție
reține ca fiind întemeiată constatarea primei instanțe referitor la respectarea
termenului de efectuare a controlului privind regimul juridic al conflictelor
de interese, care a fost inițiat la 16 iulie 2019, în baza procesului-verbal de
inițiere nr.184/12 (Vol.I, f.d.49-50) și finalizat la 28 iulie 2020, în baza
actului de constatare nr.148/12 (Vol.I, f.d.10-15).
Or ulterior repartizării aleatorii a sesizării de efectuare a controlului
regimului juridic în virtutea prevederilor art.19, art. 20 și art. 37 din Legea
19
nr. 132/2016, care reglementează activitățile desfășurate de inspectorul de
integritate, drepturile și obligațiile acestuia în cadrul efectuării controlului
privind respectarea la caz al regimului juridic al conflictelor de interese,
inspectorul de integritate necesită un termen rezonabil și suficient în
efectuarea unui control obiectiv, corect și multiaspectual. La fel, se invită
persoana supusă controlului să-și prezinte punctul de vedere printr-o
scrisoare recomandată cu aviz de primire sau prin orice alt mijloc care
confirmă informarea, care urmează a fi prezentat în termen de 15 zile de la
recepționarea invitației. Totodată, dacă recepționarea invitației pentru a
prezenta un punct de vedere nu este confirmată mai mult de 30 de zile de la
expedierea acesteia, inspectorul de integritate întocmește actul de constatare
numai după expirarea a 15 zile de la expedierea unei invitații repetate,
indiferent de faptul dacă a fost sau nu confirmată recepționarea acesteia. De
altfel, din lucrările dosarului administrativ este evident că inspectorul de
integritate a inițiat etapa de interpelare și acumulare a informațiilor necesare
chiar din data inițierii controlului din 16 iulie 2019, inclusiv: informarea cu
aviz recomandat reclamantul Viorel Babii, interpelarea din 18 iulie 2019
către S.A. „Rețelele Electrice de Distribuție Nord” privind furnizarea
informațiilor și copiilor autentificate a actelor, primirea răspunsului societății
la 02 august 2019 cu înscrisurile anexate, expedierea invitației din 16
septembrie 2019 lui Viorel Babii, precum și cea repetată din 07 februarie
2020 succedate de alte acțiuni interne (Vol.I, 53-54, 63-64, 65-145,146-
147,148-149). Astfel, nu poate fi pretinsă încălcarea termenului, în situația
în care pentru anumite acțiuni ale inspectorului de integritate Legea art.
132/2016 acordă termene exprese, care urmează a fi respectate. Mai mult,
art. 60 din Codul administrativ invocat de reclamant prevede termenul
general, iar prima instanță justificat a reținut ca fiind neaplicabil speței. Prin
prisma art. 27 din Codul administrativ, în cazul în care Codul administrativ
sau alte legi speciale nu impun un anumit termen, autoritățile publice și
instanțele de judecată trebuie să acționeze într-un termen rezonabil. Astfel,
procedura de efectuare a controlului de către Autoritatea Națională de
Integritate, în lipsa unor reglementări speciale, urmează a fi finalizată într-
un termen rezonabil, dar nu în termenul general, stabilit la art. 60 din Codul
administrativ (30 de zile).
De asemenea, art. 5 alin. (3) din Legea nr. 100/2017 cu privire la actele
normative stabilește că normele speciale prevalează asupra celor generale.
Având în vedere că Legea nr. 132/2016 este o lege specială care
reglementează activitatea Autorității Naționale de Integritate, instanța de
recurs consideră că interpretarea dată de reclamantul/intimat în acțiunea
civilă nu este conformă cu dispozițiile legale aplicabile în acest caz. Astfel
că ultimul nu a indicat care ar fi norma legală ce ar stabili că nerespectarea
termenului desfășurării unei proceduri administrative ar duce în consecință
la nulitatea actului administrativ final. Din sistemul reglementărilor instituite
prin Codul administrativ nu se conturează o astfel de concluzie. Doar în
20
situația unui viciu fundamental de procedură poate fi pusă problema
valabilității unui act administrativ. Babii Viorel nu a motivat în ce măsură
eventuala depășire a termenului unei proceduri administrative prevăzut de
Codul administrativ ar fi afectat în esență drepturile reclamantei și implicit a
viciat soluția finală adoptată. Or, acesta a avut posibilitatea să participe activ
la procedura de verificare, să-și prezinte poziția, să administreze probe, nu a
fost limitat în drepturi pe perioada derulării controlului etc.
Astfel, instanța de recurs constată că depășirea termenului procedural
nu reprezintă un motiv valid pentru anularea actului emis. Totodată instanța
de recurs a stabilit că, pentru actele de constatare ale inspectorilor de
integritate, legea specială - Legea nr. 132/2016 prevede un șir de termeni de
procedură realizați în interiorul procedurii administrative. Respectiv,
termenul de efectuare a controlului privind respectarea regimului juridic al
conflictelor de interese, al incompatibilităților și limitărilor a fost introdus
prin Legea nr. 130 din 07 octombrie 2021 pentru modificarea unor acte
normative, în vigoare din data de 29 octombrie 2021, prin care s-au operat
modificări și completări la Legea nr. 132/2016 cu privire la Autoritatea
Națională de Integritate, art. 37 alin. (6) din Legea nr. 132/2016 – și a fost
inclus termenul de 3 luni și 9 luni.
Subsidiar, se atestă că și practica națională la acest capitol este
uniformă și aici urmează a fi menționate, printre altele, deciziile în cauzele:
decizia nr. 3ra-1028/22 din 28 iunie 2024 a Curții Supreme de Justiție,
decizia 3ra-89/23 din 05 iunie 2024 a Curții Supreme de Justiție, decizia nr.
3ra-646/23 din 04 septembrie 2024, decizia nr.3ra-694/22 a Curții Supreme
de Justiție, etc.
La fel, decade argumentul referitor la aplicarea sancțiunii
complementare, care în opinia sa ar fi contravențională și urma a fi aplicată
în interiorul termenului de un an, or, la caz, interdicția de 3 ani de ocupare a
funcțiilor publice sau de demnitate publică, s-a aplicat în temeiul art. 23 alin.
(7) din Legea nr.133/2016, în vigoare la acel moment (pct.52).
În ceea ce vizează argumentul reclamantului precum că nu ar fi de
competența Inspectorului de integritate semnarea actului de constatare, însă
de conducerea Autorității Naționale de Integritate, instanța de recurs reține
că în temeiul art. 17 alin.(1) art.19 lit.g) și art. 38 alin. (1) lit.a) din Legea nr.
132/2016, în vigoare la data întocmirii actului de constatare, precum și în
redacția actuală, anume inspectorul de integritate întocmește actele de
constatare în condițiile legii și în virtutea art. 39 din aceeași Lege anume
inspectorul de stabilește că inspectorul este responsabil de investigarea și
constatarea situațiilor de conflict de interese, fără a necesita o aprobare
suplimentară din partea conducerii Autorității Naționale de Integritate.
În atare circumstanțe, instanța de recurs relevă că inspectorul de
integritate întemeiat a ajuns la concluzia reținută prin actul de constatare nr.
148/12 din 28 iulie 2020, care a fost precedată de respectarea procedurii de
21
emitere a actului administrativ, actul este emis de către un organ competent
și în corespundere cu normele legii materiale aplicabile speței, abateri la
emiterea actului administrativ individual defavorabil nu au fost constatate,
legalitatea actului de constatare nu a fost infirmată. Drept urmare, prima
instanța justificat a conchis despre netemeinicia acțiunii înaintate.
Mai mult, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție atestă
că, în pofida faptului că instanța de apel a admis acțiunea invocînd doar
tratamentul diferențiat de către doi inspectori diferiți, Viorel Babii nu a
contestat decizia pentru celelalte motive de fond și de procedură invocate de
ultimul în acțiunea civilă și nereținute de instanța de apel, prin urmare se
prezumă că acesta este de acord cu celelalte constatări ale Curții de Apel.
78.Coroborând circumstanțele reliefate supra, Completul de judecată al
Curții Supreme de Justiție admite recursul casează integral decizia instanței
de apel cu adoptarea unei noi decizii de menținere a hotărârii primei instanțe.
79.Ținând cont de cele expuse și în temeiul art. 248 alin.(1) lit.b), alin.(3)
din Codul administrativ,
COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI,
Admite recursul depus de Autoritatea Națională de Integritate.
Casează integral decizia din 25 octombrie 2022 a Curții de Apel Chișinău
și adoptă o nouă decizie prin care menține hotărârea din 10 septembrie 2021
a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, în cauza de contencios administrativ
intentată la cererea de chemare în judecată depusă de Viorel Babii împotriva
Autorității Naționale de Integritate cu privire la anularea actului de
constatare nr. 148/12 din 28 iulie 2020.
Decizia este irevocabilă.
Președinte Stela Procopciuc
Judecători Ion Malanciuc
Oxana Parfeni
22