3ra-646/23 — Anularea actului administrativ
- Instanță
- Curtea Supremă de Justiție
- Obiect
- Anularea actului administrativ
- Temei legal
- Temeiurile declararii recursului, interpretarea normelor materiale
3ra-646/23 — Anularea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2024)
D E C I Z I E
cu privire la respingerea recursului declarat de Tatiana
Caraman, reprezentată de avocatul Vitalie Nagacevschi, și
admiterea recursului declarat de Autoritatea Națională de
Integritate,
în cauza de contencios administrativ intentată la cererea de
chemare în judecată depusă de Tatiana Caraman împotriva
Autorității Naționale de Integritate, privind anularea actului
administrativ individual defavorabil,
împotriva deciziei din 22 februarie 2023 a Curții de Apel
Chișinău
(Dosarul nr. 3ra-646/23
NR. PIGD 2-20163471-01-3ra-20062023)
Admisibilitatea recursului depus până la 01 septembrie 2023; Art.
246 din Codul administrativ (versiunea până la 01 septembrie 2023);
Interpretarea normelor materiale
Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani – V. Chisilița
Curtea de Apel Chișinău – A. Minciuna, E. Palanciuc, V. Negru
04 septembrie 2024
Textul corespunde originalului
Examinând în lipsa părților recursul declarat de Tatiana Caraman,
reprezentată de avocatul Vitalie Nagacevschi, și recursul declarat de
Autoritatea Națională de Integritate,
Curtea Supremă de Justiție, în completul compus din:
Stela Procopciuc, Președinte,
Diana Stănilă,
Ion Malanciuc, judecători,
constată următoarele:
ÎN FAPT
La 22 decembrie 2022, Tatiana Caraman a înaintat acțiune împotriva
Autorității Naționale de Integritate, privind anularea actului de constatare nr.
291/12 din 09 decembrie 2022.
În motivarea acțiunii, a indicat că nu este de acord cu actul de
constatare, considerându-l că este ilegal, întrucât procedura administrativă
de control privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese a
durat mult mai mult de 30 de zile (sau 90 de zile), ceea ce reprezintă о
încălcare flagrantă a art. 60 din Codul administrativ, ce implică în mod cert
anularea actului administrativ contestat.
Reclamanta a susținut că, sesizarea în privința sa a fost înregistrată la
Autoritatea Națională de Integritate la 13 iunie 2020. Însă, cu toate acestea,
procedura administrativă a fost finalizată la 09 decembrie 2020, odată cu
semnarea Actului de constatare nr. 291/12.
Deși, conform art. 60 alin. (1) și (5) din Codul administrativ, termenul
general în care o procedură administrativă trebuie finalizată este de 30 de
zile, dacă legea nu prevede altfel. În mod excepțional, când în procedura
administrativă se înregistrează cazuri de complexitate deosebită care
necesită timp pentru prelucrarea documentelor, autoritatea publică poate
stabili un termen mai mare pentru finalizarea procedurii administrative, care
nu va depăși 90 de zile. Or, atât legislația pertinentă, cât și jurisprudența
Curții Supreme de Justiție a Republicii Moldova, statuează că nerespectarea
termenelor în procedura administrativă constituie о încălcare procedurală ce
duce la anularea actului administrativ contestat.
Mai mult ca atât, sancțiunile stabilite de Legea privind declararea
averii și a intereselor personale nu sunt imprescriptibile extinctiv, iar
termenul concret de prescripție al acestora se raportează la tipul de
1
răspundere la care poate fi atras subiectul declarării (disciplinară,
contravențională, penală). Or, în conformitate cu art. 23 alin. (4) din Legea
privind declararea averii și a intereselor personale, încălcarea dispozițiilor
legale privind conflictul de interese constituie temei pentru răspunderea
contravențională sau penală.
În ceea ce privește răspunderea penală, reclamanta a menționat că,
Autoritatea Națională de Integritate nu este competentă funcțional să
constate săvârșirea unei infracțiuni și să atragă la răspundere penală. Iar în
ceea ce privește răspunderea contravențională, Autoritatea Națională de
Integritate este competentă să constate comiterea contravențiilor prevăzute
de art. 3132 din Codul contravențional, însă nu este competentă să
examineze respectivele contravenții și să aplice sancțiuni contravenționale,
această competență revenindu-i instanței de judecată.
În concluzie consideră că sancțiunile aplicate în privința ei nu sunt nici
penale și nici contravenționale. Iar pornind de la logica legii, dar și de la
constatările Curții Constituționale, prin excludere, se ajunge la concluzia că
sancțiunile aplicate în speța sunt disciplinare. De altfel, însăși caracterul
sancțiunilor este mult mai apropiat de Codul muncii, decât de Codul
contravențional sau cel penal.
Totodată, reclamanta a indicat că, inspectorul de integritate la caz nici
nu a explicat care a fost interesul personal al Tatianei Caraman în rezultatul
emiterii/semnării fiecărui act juridic în privința persoanelor apropiate - (fiul)
Igor Caraman, (surorile) Nadejda Ceban (Potinga) și Maria Belibov,
(cumnații) Alexandru Belibov și Serghei Ceban. Or, pentru a sancționa о
persoană pentru încălcarea regimului juridic al conflictelor de interese este
necesar de a demonstra existența interesului personal.
Mai mult ca atât, în cazul în care este vorba despre încălcarea
regimului juridic al conflictelor de interese, prin constatarea nedeclarării sau
nesoluționării acestui conflict, pârâtul, în mod obligatoriu urma să încheie
un proces-verbal cu privire la contravenție și să-l trimită instanței
judecătorești spre examinare. Însă, cu toate acestea, Autoritatea Națională de
Integritate a omis să încheie procesul-verbal cu privire la contravenție,
sancționând-o imediat pe Tatiana Caraman. Or, conform art. 39 alin. (1) din
Legea privind Autoritatea Națională de Integritate, în cazul în care se
constată nedeclararea sau nesoluționarea unui conflict de interese,
inspectorul de integritate încheie un proces-verbal cu privire la contravenție
și îl trimite instanței judecătorești spre examinare conform procedurii
stabilite de Codul contravențional al Republicii Moldova.
2
Prin urmare, încălcarea care cade sub incidența Codului
contravențional și care implică posibilitatea aplicării și a unor altfel de
sancțiuni (eliberare din funcție, decăderea de a exercita funcții publice și de
demnitate publică ре о perioadă de până la 3 ani etc.), cu titlu principal,
urmează a fi examinată în procedura contravențională, conform competenței
legale, eventual cu aplicarea unei sancțiuni contravenționale sau constatarea
comiterii contravenției dar imposibilitatea sancționării în legătură cu
expirarea termenului de prescripție pentru aplicarea pedepsei și numai după
aceasta ar putea fi aplicate celelalte sancțiuni, care, convențional, ar putea fi
denumite, „complementare”. Оr, o altfel de abordare nu poate să existe,
deoarece persistă riscul ca în cadrul examinării cazului contravențional,
instanța de judecată să constate lipsa încălcării regimului juridic al
conflictelor de interese, iar între timp, persoana să fie sancționată cu о
pedeapsă „complementară” pentru aceeași faptă.
Pe cale de consecință, este evident că a priori cazul urma să fie
examinat de instanța de judecată în procedura contravențională, care,
implicit, urma să se pronunțe și asupra prezenței sau lipsei încălcării
regimului juridic al conflictelor de interese și numai după aceasta putea fi
abordată problema aplicării sancțiunii „complementare” cum ar fi sesizarea
angajatorului în vederea încetării raporturilor de muncă și/sau decăderea din
dreptul de a exercita funcții publice sau de demnitate publică pe un termen
de 3 ani. Iar odată ce cazul nu a fost examinat de instanța de judecată în baza
Codului contravențional, care urma să se pronunțe asupra existenței sau
inexistenței încălcării regimului juridic al conflictelor de interese, acesteia
nu-i mai pot fi aplicate alte sancțiuni „complementare”, iar actul de
constatare care își propune aplicarea unor asemenea sancțiuni este ilegal.
Prin hotărârea din 28 ianuarie 2022 a Judecătoriei Chișinău, sediul
Rîșcani, s-a admis acțiunea și s-a anulat actul de constatare nr. 291/12 din 09
decembrie 2020, emis de către Autoritatea Națională de Integritate în
privința Tatianei Caraman.
La 31 ianuarie 2022, Autoritatea Națională de Integritate, a declarat
apel nemotivat, iar la 02 iunie 2022, a depus apel motivat împotriva hotărârii
din 28 ianuarie 2022, solicitând casarea hotărârii, cu emiterea unei noi decizii
privind respingerea acțiunii.
Prin decizia din 22 februarie 2023 a Curții de Apel Chișinău, s-a casat
integral hotărârea din 28 ianuarie 2022 a Judecătoriei Chișinău, sediul
Rîșcani și s-a emis o decizie nouă, prin care s-a admis parțial acțiunea
înaintată de către Tatiana Caraman împotriva Autorității Naționale de
3
Integritate, privind anularea actului administrativ individual defavorabil; s-
au anulat pct. 2, 3 și 4 din actul de constatare nr. 291/12 din 09 decembrie
2020, emis de către Autoritatea Națională de Integritate în privința Tatianei
Caraman; în rest pretențiile s-au respins, ca neîntemeiate.
La 01 martie 2023, Tatiana Caraman reprezentată de avocatul Vitalie
Nagacevschi, a depus recurs nemotivat împotriva deciziei din 22 februarie
2023 a Curții de Apel Chișinău, iar la 05 iulie 2023, a prezentat Curții
Supreme de Justiție motivarea recursului, prin care a solicitat admiterea
acestuia, casarea integrală a deciziei și emiterea unei decizii noi privind
admiterea acțiunii.
În motivarea recursului, a exprimat dezacordul cu decizia contestată,
invocând că urmează a fi casată. În esență, argumentele recursului se
concentrează pe încălcarea termenului legal de finalizare a procedurii
administrative, aspect care ar putea invalida procesul administrativ și actele
emise ulterior, precum și omisiunea instanței de apel de a se pronunța asupra
unor argumente esențiale invocate de recurentă, ceea ce poate fi considerat
o lipsă de analiză completă a cazului.
Referitor la încălcarea termenului finalizării procedurii administrative,
a susținut că întârzierea de 18 zile lucrătoare este considerată semnificativă
și afectează validitatea actului de constatare emis de Agenția Națională de
Integritate. Legea prevede termene stricte pentru derularea procedurilor
administrative, iar depășirea acestor termene poate constitui o încălcare a
drepturilor persoanei vizate. În acest caz, recurenta argumentează că această
întârziere nu doar că a încălcat termenul legal, dar și a prejudiciat persoana
investigată, deoarece deciziile ulterioare ale ANI s-ar putea baza pe un act
administrativ emis în afara termenului legal, ceea ce ar putea invalida toate
acțiunile ulterioare.
Cu privire la omisiunea instanței de apel de a se pronunța asupra unor
argumente, a invocat faptul că instanța de apel a omis să abordeze și să
analizeze complet argumentul referitor la nerespectarea termenului
procedural. Această omisiune este văzută ca o lipsă de analiză juridică
completă și de evaluare echitabilă a tuturor aspectelor cazului. Omisiunea
instanței de apel poate fi considerată o încălcare a dreptului la un proces
echitabil și o analiză exhaustivă a cauzei. Un proces echitabil presupune ca
toate argumentele părților să fie luate în considerare și să se pronunțe o
hotărâre motivată care să răspundă la toate aspectele relevante ale cauzei.
4
La 21 martie 2023, Autoritatea Națională de Integritate a depus recurs
nemotivat, iar la 07 iulie 2023 a depus recurs motivat împotriva deciziei din
22 februarie 2023 a Curții de Apel Chișinău, solicitând admiterea recursului,
casarea deciziei contestate în partea admiterii acțiunii, și pronunțarea unei
hotărâri noi în această parte de respingere a acțiunii.
În motivarea recursului, a invocat că decizia instanței de apel este
ilegală și neîntemeiată. Autoritatea Națională de Integritate a susținut că
Tatiana Caraman a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese în
calitatea sa de director al Școlii Profesionale nr. 9 din Chișinău. Ea a omis să
declare și să soluționeze conflictele de interese conform Legii nr. 133/2016
privind declararea averii și a intereselor personale. De asemenea, aceasta a
emis și semnat acte administrative în favoarea unor persoane apropiate,
contribuind astfel la consumarea conflictelor de interese. Pe baza
constatărilor inspectorului de integritate, ANI a dispus încetarea raporturilor
de muncă ale dnei Caraman și interdicția de a ocupa o funcție publică sau de
demnitate publică pentru o perioadă de 3 ani, cu înscrierea sancțiunii în
Registrul de stat. ANI consideră că aceste sancțiuni sunt conforme cu
prevederile legale și necesare pentru menținerea integrității în funcțiile
publice.
A argumentat că decizia instanței de apel este nejustificată, deoarece
inspectorul de integritate a aplicat sancțiunile conform prevederilor legale
clare, care nu permit o marjă de apreciere. ANI susține că instanța de apel a
interpretat greșit legea, anulând sancțiunile fără o bază legală adecvată. A
invocat că decizia de inadmisibilitate nr. 127 din 29 octombrie 2020 a Curții
Constituționale, susține că prevederile legale referitoare la conflictul de
interese sunt necesare pentru asigurarea transparenței și imparțialității în
exercitarea funcțiilor publice. ANI argumentează că această decizie confirmă
legalitatea și necesitatea sancțiunilor aplicate.
Curtea Supremă de Justiție a notificat copiile recursurilor depuse, cu
înștiințarea despre posibilitatea depunerii referinței. Însă, până la data
examinării recursului referințe nu au fost depuse.
LEGISLAȚIA RELEVANTĂ
Potrivit art. XI alin. (3) din Legea nr. 246 din 31 iulie 2023 (în vigoare
din 01 septembrie 2023),
„Recursurile depuse la Curtea Supremă de Justiție până la data intrării în vigoare a
prezentei legi vor fi examinate în baza temeiurilor în vigoare la data depunerii recursului.”
5
Art. 195 din Codul administrativ relevă că:
„Procedura acțiunii în contenciosul administrativ se desfășoară conform
prevederilor prezentului cod. Suplimentar se aplică corespunzător prevederile Codului de
procedura civilă, cu excepția art. 169-171.”
Art. 244 alin. (1) din Codul administrativ reglementează că:
„Hotărârile curții de apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel
pot fi contestate cu recurs.”
Art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ (în redacția în vigoare
la data declarării recursului) prevede că:
„Recursul se depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea
deciziei instanței de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea
recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea
deciziei instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea
recursului se depune la instanța de apel.”
Art. 246 alin. (1) din Codul administrativ (în redacția în vigoare la data
declarării recursului) stabilește că:
”(1) Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de
recurs. Dacă este inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere.
În acord cu prevederile art. 193 alin. (3), (31) din Codul administrativ,
„Curtea Supremă de Justiție examinează acțiunile în contencios administrativ și
cererile de recurs în complete din 3 judecători.
În scopul uniformizării practicii judecătorești, completul din 3 judecători poate decide,
prin vot unanim, ca recursul considerat admisibil să fie examinat de un complet din 5
judecători, iar completul din 5 judecători poate decide, prin vot unanim, ca recursul
considerat admisibil să fie examinat de un complet din 9 judecători.”
Conform art. 247 din Codul administrativ,
„Recursul considerat admisibil se examinează fără înștiințarea și audierea
participanților la proces, cu excepția recursului în care se invocă întemeiat art. 2451
alin.(1) lit. b) și d). Completul poate decide și în alte cazuri invitarea participanților în
ședință pentru a se pronunța cu privire la recursul considerat admisibil.”
Conform art. 248 alin. (1) lit. a), b) din Codul administrativ,
„În urma examinării recursului, Curtea Supremă de Justiție adoptă una dintre
următoarele decizii: respinge recursul și menține hotărârea și/sau decizia; admite recursul,
casează integral sau parțial hotărârea și/sau decizia și adoptă o nouă decizie.”
În conformitate cu art. 194 alin. (2) din Codul administrativ,
6
„În procedura de examinare a cererilor de recurs, hotărârile și deciziile contestate se
examinează din oficiu în privința existenței greșelilor procedurale și aplicării corecte a
dreptului material.”
Aplicabile litigiului sunt și prevederile art. 244 alin. (2) coroborat cu
art. 231 alin. (2) din Codul administrativ, care reglementează că
„Pentru procedura de recurs se aplică corespunzător prevederile cap. III din cartea a
treia, dacă din prevederile prezentului capitol nu rezultă altceva. Pentru procedura în apel
se aplică corespunzător prevederile cap. II din cartea a treia, dacă din prevederile
prezentului capitol nu rezultă altceva.”
Art. 22 alin. (1) coroborat cu art. 219 alin. (1) din Codul administrativ,
stipulează că,
„Instanța de judecată este obligată să cerceteze starea de fapt din oficiu în baza tuturor
probelor legal admisibile, nefiind legată nici de declarațiile făcute, nici de cererile de
solicitare a probelor înaintate de participanți.
(2) instanța de judecată depune eforturi pentru înlăturarea greșelilor de formă,
explicarea cererilor neclare, depunerea corectă a cererilor, completarea datelor
incomplete și pentru depunerea tuturor declarațiilor necesare constatării și aprecierii stării
de fapt. Instanța de judecată indică asupra aspectelor de fapt și de drept ale litigiului care
nu au fost discutate de participanții la proces.
(3) Instanța de judecată nu are dreptul să depășească limitele pretențiilor din acțiune,
însă, totodată, nu este legată de textul cererilor formulate de participanții la proces.”
Potrivit art. 36 din Codul administrativ,
(1) Instanța de judecată competentă să soluționeze acțiunile în contencios
administrativ este obligată să respecte principiul supremației dreptului, în conformitate
cu care demnitatea omului, drepturile și libertățile lui sunt considerate valori supreme și
sunt garantate de stat.
(2) Instanțele de judecată competente aplică principiul supremației dreptului cu luarea
în considerare a jurisprudenței Curții Europene pentru Drepturile Omului.
Conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 133/2016 și art. 28 alin. (1) din
Legea nr. 132/2016,
„Autoritatea Națională de Integritate are atribuția de a controla averile și interesele
personale ale subiecților declarației, atât din proprie inițiativă, cât și la sesizarea unor
persoane fizice sau juridice. ANI are rolul de a verifica respectarea regimului juridic al
conflictelor de interese, incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor.”
Articolul 37 din Legea nr. 132/2016 prevede că
„Inspectorul de integritate poate emite un act de constatare dacă se constată
nedeclararea și nesoluționarea unui conflict de interese sau implicarea într-o decizie cu
încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese, conform art. 38 alin. (1) lit.
a) din aceeași lege.”
7
Conform art. 23 alin. (4), (7) și (8) din Legea privind declararea averii
și a intereselor personale nr. 133 din 17 iunie 2016, în redacția în vigoare la
data emiterii actului contestat,
„Fapta subiectului declarării în privința căruia s-a constatat că acesta a soluționat o
cerere/un demers, a emis sau a adoptat un act administrativ, a încheiat, direct sau prin
intermediul unei persoane terțe, un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea
unei decizii cu încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese constituie
temei pentru răspunderea contravențională sau penală și pentru revocarea, destituirea sau,
după caz, încetarea mandatului, a raporturilor de muncă ori de serviciu ale subiectului în
cauză.
În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcție publică sau de demnitate publică la
data constatării averii nejustificate, a stării de incompatibilitate ori a conflictului de
interese, interdicția de 3 ani se aplică potrivit legii, de la data la care a rămas definitiv
actul de constatare sau, respectiv, a rămas definitivă și irevocabilă hotărârea
judecătorească prin care se confirmă existența averii nejustificate, a stării de
incompatibilitate ori a conflictului de interese.
Autoritatea Națională de Integritate ține Registrul de stat al persoanelor care au
interdicție de a ocupa o funcție publică sau de demnitate publică, care este publicat pe
pagina web oficială a Autorității.”
Conform art. 39 alin. (1)-(3) din Legea nr. 132 din 17 iunie 2016 cu
privire la Autoritatea Națională de Integritate, în redacția în vigoare la data
emiterii actului contestat,
În cazul în care se constată nedeclararea sau nesoluționarea unui conflict de interese,
inspectorul de integritate încheie un proces-verbal cu privire la contravenție și îl trimite
instanței judecătorești spre examinare conform procedurii stabilite de Codul
contravențional al Republicii Moldova.
Din momentul în care actul de constatare a încălcării regimului juridic al conflictului
de interese rămâne definitiv, Autoritatea sesizează în termen de cel mult 5 zile,
conducerea organizației publice sau a autorității responsabile de numirea în funcție a
subiectului declarării în vederea declanșării procedurii disciplinare sau, după caz, în
vederea încetării mandatului, a raporturilor de muncă sau de serviciu ale persoanei care a
emis/adoptat actul administrativ sau a încheiat, direct ori prin persoane terțe, actul juridic,
sau a luat ori a participat la luarea unei decizii cu încălcarea dispozițiilor legale privind
conflictul de interese.
Sancțiunea disciplinară poate fi aplicată după rămânerea definitivă a actului de
constatare, în condițiile legilor speciale care reglementează răspunderea disciplinară.”
Art. 39 alin. (1)-(3) din Legea nr. 132 din 17 iunie 2016 cu privire la
Autoritatea Națională de Integritate, în redacția în vigoare după emiterii
actului contestat (aplicat greșit de către instanța de apel), prevede că
„În cazul în care se constată nedeclararea sau nesoluționarea unui conflict de interese
ori încălcarea regimului juridic al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor,
8
inspectorul de integritate: încheie un proces-verbal cu privire la contravenție și aplică
sancțiunea contravențională. Termenul de prescripție a răspunderii contravenționale nu
se aplică; b) după caz, emite un act de constatare în care solicită încetarea mandatului, a
raporturilor de muncă sau de serviciu ale subiectului declarării și aplică pentru acesta
interdicția de a ocupa o funcție publică sau de demnitate publică.
Inspectorul de integritate decide dacă dispune măsurile menționate la alin. (1) lit. b) în
funcție de gradul de vinovăție al subiectului declarării, de natura abaterii, de numărul și
durata abaterilor, de comiterea unor abateri similare anterior, de prejudiciul adus
interesului public și de funcția publică deținută. Dacă actul de constatare rămâne definitiv,
Autoritatea sesizează, în termen de cel mult 5 zile, conducerea organizației publice sau a
autorității responsabile de numirea în funcție a subiectului declarării în vederea încetării
mandatului, a raporturilor de muncă sau de serviciu ale acestuia.”
MOTIVAREA INSTANȚEI
Referitor la termenul de declarare a recursurilor, Completul de
judecată al Curții Supreme de Justiție atestă că la caz, copia dispozitivului
deciziei a fost notificată recurenților la 28 februarie 2023.
La 01 martie 2023, Tatiana Caraman reprezentată de avocatul Vitalie
Nagacevschi, și la 21 martie 20223 Autoritatea Națională de Integritate, au
depus cereri de recurs nemotivate împotriva deciziei.
Copia deciziei motivate a Curții de Apel Chișinău a fost notificată
recurenților la 08 iunie 2023. Iar, motivarea recursului a fost depusă de
avocatul Vitalie Nagacevschi în interesele recurentei Tatiana Caraman la 05
iulie 2023 și de Autoritatea Națională de Integritate la 07 iulie 2023.
Astfel, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție consideră că
la depunerea recursurilor, recurenții au respectat termenele prevăzute la
art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ (în redacția în vigoare la data
declarării recursului).
Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție a considerat
inoportună citarea participanții la proces pentru a se pronunța cu privire la
problemele invocate în recursuri, întrucât argumentele expuse au fost
formulate cu suficientă claritate. La cazul din speță, toate punctele de drept
care puteau exista, pot fi cercetate și soluționate în mod obiectiv pe baza
înscrisurilor și documentelor prezente la dosar. Recurenții au avut
posibilitatea să prezinte poziția în scris și să răspundă la argumentele părților
adverse.
În cauza CtEDO Covalenco v. Moldova nr. 72164/14 16 septembrie
2020, Curtea a statuat că este necesar organizarea unei audieri: a) în cazul în
9
care există necesitatea de a evalua dacă circumstanțele au fost stabilite corect
de către autorități (a se vedea Malhous v. Republica Cehă [MC], nr.
33071/96, § 60, 12 iulie 2001); b) atunci când circumstanțele cer ca instanța
să-și formeze propria impresie referitoare la justițiabili, prin acordarea
dreptului de a explica propria lor situație personală, în mod direct sau prin
intermediul unui reprezentant (a se vedea Göç, pre-citată, § 51; Miller, pre-
citată, § 34 in fine; și Andersson v. Suedia, nr. 17202/04, § 57, 7 decembrie
2010); c) în cazul în care instanța are nevoie de a obține o clarificare cu
privire la anumite detalii, inter alia prin intermediul unei audieri (a se vedea
Fredin v. Suedia (nr. 2), 23 februarie 1994, § 22, Seria A nr. 283-A, și
Lundevall v. Suedia, nr. 38629/97, § 39, 12 noiembrie 2002).
Examinând recursurile declarate împotriva deciziei din 22 februarie
2023 a Curții de Apel Chișinău, în limitele controlului de legalitate, în lipsa
părților, în raport cu criticile invocate, pe baza materialelor din dosar, în
coroborare cu normele de drept aplicabile speței, Completul de judecată al
Curții Supreme de Justiție, le consideră admisibile, recursul declarat de
Tatiana Caraman reprezentată de avocatul Vitalie Nagacevschi urmând a fi
respins, iar recursul declarat de Autoritatea Națională de Integritate urmând
a fi admis, cu casarea parțială a deciziei instanței de apel, în partea admiterii
pretențiilor Tatianei Caraman și emiterea unei noi decizii în această parte,
din considerentele ce succed.
Conform jurisprudenței Curții Europene pentru Drepturile Omului
instanța de judecată, potrivit regulilor unui proces echitabil pornind de la
aprecierea rolului determinant al concluziilor sale, are obligația să examineze
efectiv problemele esențiale care îi sunt supuse aprecierii (cauza Hirro Balani
c. Spaniei, nr.18064/91 din 09 decembrie 1994 §27).
În esență, circumstanțele cauzei prezentate de părți și determinate de
instanțele de judecată în fazele procesuale anterioare denotă, în special,
următoarele:
- La 13 iunie 2020, Autoritatea Națională de Integritate a primit o
sesizare privind posibile încălcări disciplinare de către Tatiana
Caraman, directorul Școlii Profesionale nr. 9, inclusiv angajarea fictivă
a rudelor.
- La 22 iulie 2020, Inspectorul superior de integritate, Sergiu Popa, a
dispus inițierea controlului asupra Tatianei Caraman pentru a verifica
10
respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, conform Legii
nr. 132/2016.
- La 09 decembrie 2020, Autoritatea Națională de Integritate a emis actul
de constatare nr. 291/12, prin care a decis că: (1) Tatiana Caraman,
exercitând funcția de director al Școlii Profesionale nr. 9 din mun.
Chișinău, având interes personal rezultat din relațiile sale cu persoane
apropiate (fiul Igor Caraman, surorile Nadejda Ceban [Potînga] și
Maria Belibov, cumnatul Alexandru Belibov și Serghei Ceban), a
încălcat regimul juridic al conflictelor de interese, manifestat prin: a)
Nedeclararea în termenul legal a conflictelor de interese în
conformitate cu art. 12 alin. (4) lit. a)-b), art. 12 alin. (5), (7) din Legea
nr. 133/2016 privind declararea averii și a intereselor personale; b)
Nesoluționarea conflictelor de interese reale în conformitate cu art. 14
alin. (2)-(4) din Legea nr. 133/2016 privind declararea averii și a
intereselor personale; c) Soluționarea cererilor și emiterea/semnarea
actelor administrative și juridice în privința persoanelor apropiate, fapt
ce a dus la consumarea conflictelor de interese, în conformitate cu art.
12 alin. (10) al Legii nr. 133/2016 privind declararea averii și a
intereselor personale; (2) Sesizarea Ministerului Educației, Culturii și
Cercetării, în termen de 5 zile de la rămânerea definitivă a actului de
constatare, în vederea încetării raporturilor de muncă sau de serviciu
cu Tatiana Caraman, director al Școlii Profesionale nr. 9 din mun.
Chișinău; (3) Decăderea Tatianei Caraman din dreptul de a exercita o
funcție publică sau o funcție de demnitate publică, cu excepția
funcțiilor electorale, pe o perioadă de 3 (trei) ani de la data rămânerii
definitive a actului de constatare ori din data rămânerii definitive și
irevocabile a hotărârii judecătorești prin care se confirmă existența
conflictului de interese; (4) Înscrierea Tatianei Caraman în Registrul
de stat al persoanelor care au interdicție de a ocupa o funcție publică
sau de demnitate publică, de la data rămânerii definitive a actului de
constatare ori din data rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii
judecătorești prin care se confirmă existența conflictului de interese.
Nefiind de acord cu actul de constatare, Tatiana Caraman a depus
prezenta acțiune în instanța de contencios administrativ, invocând
nerespectarea termenului de finalizare a procedurii administrative și
încălcarea termenului de prescripție pentru aplicarea sancțiunilor. Ea a
susținut că actul a fost emis după expirarea termenului legal de 30 de zile
11
(sau 90 de zile în cazuri complexe) și că legea nu stabilește un termen clar
pentru aplicarea sancțiunilor.
Prima instanță prin hotărârea din 28 ianuarie 2022 a Judecătoriei
Chișinău, sediul Rîșcani, a admis acțiunea și a anulat actul de constatare nr.
291/12 din 09 decembrie 2020, emis de către Autoritatea Națională de
Integritate în privința Tatianei Caraman.
În motivarea hotărârii, prima instanță a subliniat importanța respectării
principiilor procedurii administrative și contenciosului administrativ, în
special în ceea ce privește etapele de inițiere, derulare și finalizare a
procedurii administrative. Orice ingerință în drepturile reclamantei trebuie
să fie proporțională și justificată prin scopul legitim urmărit. Instanța a
considerat că ingerința în drepturile Tatianei Caraman a fost disproporționată
și excesivă. În mod specific, instanța a constatat că actul de constatare emis
de ANI a fost ilegal, deoarece nu a respectat normele procedurale și a impus
sancțiuni nejustificate. Sancțiunile aplicate, cum ar fi interdicția de a ocupa
funcții publice, au fost considerate nejustificate deoarece nu a existat o
decizie judecătorească prealabilă care să stabilească vinovăția în conflictul
de interese. Instanța a subliniat că, în lipsa unei proceduri contravenționale
adecvate, sancțiunile complementare nu pot fi aplicate.
Instanța de apel, prin decizia din 22 februarie 2023 a Curții de Apel
Chișinău, a casat integral hotărârea din 28 ianuarie 2022 a Judecătoriei
Chișinău, sediul Rîșcani și a emis o decizie nouă, prin care: S-a admis parțial
acțiunea înaintată de către Tatiana Caraman împotriva Autorității Naționale
de Integritate, privind anularea actului administrativ individual defavorabil.
S-a anulat pct. pct. 2, 3 și 4 din actul de constatare nr. 291/12 din 09
decembrie 2020, emis de către Autoritatea Națională de Integritate în
privința Tatianei Caraman. În rest pretențiile s-au respins, ca neîntemeiate.
În motivarea deciziei, colegiul judiciar a concluzionat că prima
instanță nu a examinat și elucidat pe deplin circumstanțele relevante pentru
soluționarea cauzei și a aplicat incorect normele de drept material. În ceea ce
privește fondul cauzei, instanța de apel a menționat că instanța de fond
neîntemeiat a conchis lipsa conflictului de interese real, or, Autoritatea
Națională de Integritate, întemeiat a stabilit că, Tatiana Caraman, exercitând
funcția de director al Școlii profesionale nr. 9 din mun. Chișinău, având
interes personal rezultat din relațiile sale cu persoanele apropiate (fiul) Igor
12
Caraman, (surorile) Nadejda Ceban (Potînga) și Maria Belibov, (cumnații)
Alexandru Belibov și Serghei Ceban, a încălcat regimul juridic al
conflictelor de interese, manifestat prin: - nedeclararea în termenul legal a
conflictelor de interese în conformitate cu art. 12 alin.(4) lit. a)-b), art. 12
alin. (5), (7) din Legea nr. 133/2016 privind declararea averii și a intereselor
personale; - nesoluționarea conflictelor de interese reale în conformitate cu
art. 14 alin. (2)-(4) sin Legea nr.133/2016 privind declararea averii și a
intereselor personale; - soluționarea cererii, emiterea/semnarea actelor
administrative și juridice în privința persoanelor apropiate, fapt prin care a
admis consumarea conflictelor de interese, în conformitate cu art. 12 alin.
(10) al Legii nr. 133/2016 privind declararea averii și a intereselor personale.
Mai mult, instanța de apel a constatat existența unui conflict de
interese real în cazul Tatianei Caraman, care, în calitate de director al Școlii
profesionale nr. 9 din Chișinău, nu a declarat și nu a soluționat conflictul de
interese legat de relațiile sale cu persoane apropiate (fiul, surorile și
cumnatul). Instanța a stabilit că aceasta a încălcat regimul juridic al
conflictelor de interese, inclusiv prin emiterea și semnarea actelor
administrative și juridice în favoarea acestor persoane.
Totodată, instanța de apel a subliniat că aplicarea sancțiunilor în astfel
de cazuri necesită o justificare clară și riguroasă, respectând principiul
proporționalității și drepturile fundamentale ale persoanelor implicate. De
asemenea, a accentuat importanța unei aplicări corecte a principiului
proporționalității pentru a asigura că sancțiunile sunt adecvate și nu excesive.
În acest sens, a reținut că Inspectorul de integritate nu a motivat suficient
decizia privind sesizarea Ministerului Educației, Culturii și Cercetării pentru
încetarea raporturilor de muncă ale Tatianei Caraman și interdicția de a
ocupa funcții publice timp de trei ani. Lipsa motivării contravine principiului
proporționalității prevăzut de art. 29 din Codul administrativ și art. 137 din
Codul administrativ, care reglementează principiul proporționalității și
necesitatea unei justificări adecvate pentru sancțiunile aplicate.
Astfel, instanța de apel a decis anularea parțială a actului de constatare
emis de ANI, motivând că inspectorul de integritate nu a demonstrat
îndeplinirea criteriilor necesare pentru aplicarea sancțiunilor maxime
(încetarea raporturilor de muncă și interdicția de ocupare a funcțiilor
publice).
13
Distinct, instanța de apel a observat că termenul de 30 de zile invocat
de reclamantă nu este aplicabil în procedura specifică de contencios
administrativ, conform Legii nr. 554/2004 privind contenciosul
administrativ. Instanța a concluzionat că procedura a respectat termenul
rezonabil prevăzut de lege.
Verificând legalitatea deciziei atacate prin prisma argumentelor
invocate în recursuri, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție
constată că soluția instanței de apel cu privire la admiterea pretenției privind
anularea punctelor 2, 3 și 4 din actul de constatare nr. 291/12 din 09
decembrie 2020 este greșită, emisă cu aplicarea eronată a normelor de drept
material, în rest decizia fiind legală și întemeiată.
În conexiunea circumstanțelor expuse cu normele legale citate supra,
instanța de recurs notează că, instanța de apel constatând încălcarea
regimului conflictelor de interese, prin nedeclararea și nesoluționarea
conflictelor de interese de către Tatiana Caraman, și respectiv legalitatea pct.
1 din actul de constatare nr. 291/12 din 09 decembrie 2020 al Autorității
Naționale de Integritate, neîntemeiat a anulat punctele 2, 3 și 4 din actul de
constatare menționat.
Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție conchide că
instanța de apel greșit a concluzionat că măsurile aplicate de inspectorul de
integritate și indicate la punctele 2, 3 și 4 din actul de constatare nr. 291/12
din 09 decembrie 2020 urmau a fi verificate prin prisma principiului
proporționalității, or aceasta, în mod greșit, a aplicat prevederile art. 39 alin.
(1)-(3) din Legea nr. 132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea
Națională de Integritate, în redacția în vigoare după emiterii actului contestat.
În interpretarea corectă a normelor citate, instanța de recurs consideră
necesar să evidențieze că prin modificările operate prin Legea nr. 130 din 07
octombrie 2021 inspectorul de integritate a fost investit de legiuitor cu
dreptul discreționar care i-ar permite aplicarea anumitor măsuri în cazul în
care se constată nedeclararea sau nesoluționarea unui conflict de interese.
Însă, la caz sunt aplicabile prevederile până la modificări, or, actul de
constatare a fost adoptat la 22 septembrie 2020.
Prin urmare, având în vedere natura abaterilor, numărul și durata
abaterilor, prejudiciul adus interesului public și funcției publice deținute,
14
instanța de recurs constată că inspectorul de integritate întemeiat a ajuns la
concluzia de a o decădea, pe Tatiana Caraman din dreptul de a exercita o
funcție publică sau o funcție de demnitate publică, pe o perioadă de 3 (trei)
ani din data rămânerii definitivă a actului de constatare ori din data rămânerii
definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești prin care se confirmă
existența conflictului de interese, precum și înscrierea Tatianei Caraman în
Registrul de stat al persoanelor care au interdicție de a ocupa o funcție
publică sau de demnitate publică, din data rămânerii definitivă a actului de
constatare ori din data rămânerii definitivă și irevocabilă a hotărârii
judecătorești prin care se confirmă existența conflictului de interese.
În context, instanța de recurs relevă că în punctele 26 și 27 ale deciziei
de inadmisibilitate nr. 109 din 06 septembrie 2022, Curtea Constituțională a
reamintit că legislatorul a definit în mod clar tipurile de conflicte de interese
și întinderea acestora, respectiv consecințele lor în funcție de
acțiunea/inacțiunea subiectului și circumstanțele cazului.
Astfel, prevederile legale criticate reprezintă măsuri necesare pentru
asigurarea transparenței în exercitarea funcțiilor publice și, mai mult, au ca
scop garantarea exercitării cu imparțialitate a funcțiilor publice.
La caz, este cert că la aplicarea măsurilor restrictive față de Tatiana
Caraman, în funcția de director al Școlii profesionale nr. 9 din mun.
Chișinău, la punctele 2, 3 și 4 din actul de constatare nr. 291/12 din 09
decembrie 2020, Autoritatea Națională de Integritate a respectat procedura
de emitere a actului administrativ, actul este emis de către un organ
competent și în corespundere cu normele legii materiale aplicabile speței,
instanța de recurs nu a constatat admiterea a careva abateri la emiterea actului
administrativ individual defavorabil emis în privința reclamantului de către
Autoritatea Națională de Integritate, legalitatea pct. 2, 3 și 4 din actul de
constatare nefiind pusă la îndoială, iar contrariul nu a fost demonstrat în
cadrul examinării cauzei.
Completul de judecată nu poate reține argumentul cu privire la lipsa
interesului personal al Tatianei Caraman în rezultatul emiterii/semnării
fiecărui act juridic în privința persoanelor apropiate - (fiul) Igor Caraman,
(surorile) Nadejda Ceban (Potinga) și Maria Belibov, (cumnații) Alexandru
Belibov și Serghei Ceban. Or, dat fiind faptul că e vorba de rude și persoane
apropiate, este evidentă existența acestui interes personal, care se manifestă
15
prin oferirea unui avantaj patrimonial acestora, iar nedeclararea conflictului
de interese sporește convingerea că reclamanta a intenționat să ascundă
anumite circumstanțe și nu a acționat într-un mod transparent.
Sintetizând cele reliefate supra instanța de recurs constată
netemeinicia pretențiilor Tatianei Caraman, prin urmare netemeinicia
deciziei instanței de apel în partea admiterii acțiunii.
Pentru motivele expuse, Completul de judecată al Curții Supreme de
Justiție ajunge la concluzia de a respinge recursul declarat de Tatiana
Caraman reprezentată de avocatul Vitalie Nagacevschi, de a admite recursul
depus de Autoritatea Națională de Integritate, de a casa parțial decizia din 22
februarie 2023 a Curții de Apel Chișinău, în partea admiterii acțiunii Tatianei
Caraman și anulării punctelor 2, 3 și 4 din actul de constatare nr. 291/12 din
09 decembrie 2020 al Autorității Naționale de Integritate, cu emiterea în
această parte a unei noi decizii de respingere a pretențiilor Tatianei Caraman
împotriva Autorității Naționale de Integritate cu privire la anularea pct. 2, 3
și 4 din actul de constatare nr. 291/12 din 09 decembrie 2020 și menținerea
în rest a deciziei instanței de apel.
În conformitate cu art. 248 alin. (1) lit. a), b) și art. 248 alin. (2) din
Codul administrativ
COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI,
Respinge recursul declarat de Tatiana Caraman, reprezentată de
avocatul Vitalie Nagacevschi.
Admite recursul depus de Autoritatea Națională de Integritate.
Casează parțial decizia din 22 februarie 2023 a Curții de Apel Chișinău,
în cauza de contencios administrativ intentată la cererea de chemare în
judecată depusă de Tatiana Caraman împotriva Autorității Naționale de
Integritate, privind anularea actului administrativ individual defavorabil, și
anume în partea admiterii parțiale a acțiunii înaintate de Tatiana Caraman și
anulării punctelor 2, 3 și 4 din actul de constatare . 291/12 din 09 decembrie
2020 al Autorității Naționale de Integritate, și în această parte
Emite o decizie nouă prin care respinge ca neîntemeiate pretențiile
Tatianei Caraman împotriva Autorității Naționale de Integritate cu privire la
16
anularea punctelor 2, 3 și 4 din actul de constatare nr. 291/12 din 09
decembrie 2020 al Autorității Naționale de Integritate.
În rest, menține decizia din 22 februarie 2023 a Curții de Apel Chișinău.
Decizia este irevocabilă.
Președinte Stela Procopciuc
Judecători Diana Stănilă
Ion Malanciuc
17