3ra-694/22 — Anularea actului administrativ

La 26 ianuarie 2022, Tatiana David a depus la Curtea de Apel Chișinău acțiune împotriva Autorității Naționale de Integritate, solicitând anularea actului de constatare nr. 423/26 din 29 decembrie 2021.

În motivarea acțiunii, Tatiana David a indicat că nu este de acord cu actul de constatare, considerându-l ilegal și pasibil anularii, întrucât, sesizarea în privința sa a fost înregistrată la Autoritatea Națională de Integritate la 28 iulie 2021, iar procedura administrativă a fost finalizată la 29 decembrie 2021, odată cu emiterea actului de constatare nr. 423/16. Acest fapt denotă că, procedura administrativă de control privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese a durat mai mult de 30 de zile (sau 155 de zile) și reprezintă о încălcare flagrantă a art. 60 din Codul administrativ, or referitor la prelungirea procedurii ea nu a fost informată.

Reclamanta a invocat că atât legislația pertinentă, cât și jurisprudența, statuează că nerespectarea termenului de procedură administrativă constituie о încălcare procedurală ce duce la anularea actului administrativ contestat. Or, sancțiunile stabilite de Legea privind declararea averii și intereselor personale nu sânt imprescriptibile extinctiv, iar termenul concret de prescripție al acestora se raportează la timpul de răspundere la care poate fi atras subiectul declarării.

Prin urmare, ținând cont de faptul că Autoritatea Națională de Integritate, nu este competentă funcțional să constate săvârșirea unei infracțiuni și să atragă la răspundere penală, fiind competentă doar să constate contravenția, reclamanta consideră că, în speță poate asista doar la constatarea comiterii unei presupuse contravenții, cu aplicarea prevederilor art. 23 alin. (4), (6) și (7) din Legea privind declararea averii și a intereselor personale în interiorul termenului de prescripție de atragere la răspundere contravențională, adică în interiorul termenului de 1 an de la data comiterii faptelor pretins ilegale.

Totodată, reclamanta consideră că, actul de constatare a fost emis de о structură internă a Autorității Naționale de Integritate în numele acesteia și 1 semnat de angajatul acesteia, în pofida faptului că actul administrativ individual urma a fi semnat de către conducătorul autorității publice pârâte, or, potrivit prevederilor art. 7 alin. (2) lit. a) Legea cu privire la Autoritatea Națională de Integritate, prin care aceasta din urmă constată încălcarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor, pe cale de consecință, pornind de la sensul cadrului legal enunțat, rezultă că actul de constatare se întocmește de inspectorul de integritate, însă se emite din numele Autorității Naționale de Integritate și se semnează de conducerea ei.

În context, constată că, actul administrativ individual a fost semnat de către persoană necorespunzătoare, ceea ce conduce la temeinicia pretenției de anulare în integrum a actului contestat. Or, în conformitate cu prevederile art. 137 alin. (1) din Codul administrativ, în exercitarea dreptului discreționar atribuit, autoritățile publice trebuie să acționeze cu bună-credință în limitele legal stabilite și cu respectarea scopului pentru care le-a fost atribuit dreptul. Dacă autoritatea publică poate decide discreționar și doar una din mai multe consecințe juridice este legală, atunci dreptul discreționar al autorității publice se reduce la alegerea consecinței juridice/soluției legale.

A reținut că, conform art.12 alin. (2) al Legii privind declararea averii și a intereselor personale, conflictul de interese potențial reprezintă situația în care interesele personale ale subiectului declarării ar putea conduce la apariția unui conflict de interese real și care se declară în condițiile art. 4-7.

Conducătorul ierarhic superior acordă consultanță privind evitarea survenirii unui conflict real ca efect al celui potențial, iar alin. (4) al aceluiași articol stipulează că, în cazul apariției unui conflict de interese real, subiectul declarării este obligat: a) să informeze șeful ierarhic sau organul ierarhic superior imediat, dar nu mai târziu de 3 zile de la data constatării, despre conflictul de interese în care se află; b) să nu rezolve cererea/demersul, să nu emită actul administrativ, să nu încheie, direct sau prin intermediul unei persoane terțe, actul juridic, să nu ia sau să nu participe la luarea deciziei în exercitarea mandatului, a funcției publice sau de demnitate publică până la soluționarea conflictului de interese, prevederi respectate de Tatiana David, fapte confirmate prin actele juridice întreprinse până la emiterea actelor contestate, prevederi întru totul respectate de ultima, conform legii. Or, dispoziția art. 13 al Legii privind declararea averii și a intereselor personale consacră obligațiile conducătorului organizației publice, iar dispoziția art. 14 reglementează mecanismul practic de soluționare a conflictelor de interese.

Astfel, consideră că, instanța de judecată urmează să rețină buna credință la executarea obligației legale de declarare a conflictului de interese, așa cum ea nu a ascuns relația de rudenie. Or, informația din bazele de date 2 publice disponibile pârâtei se confirmă relația de persoane apropiate și anume relația de rudenie cu Elena Crețu - sora și Daria David - nepoată de pe frate.

Prin urmare, comunică reclamanta că, întru confirmarea faptului de respectare al legislației în vigoare al rudelor angajate servește faptul că acțiunile privind angajare în calitate de cadru didactic de sprijin - profesoară a lui Elena Crețu, au fost coordonate cu specialistul din cadrul DÎ Strășeni, iar a lui Daria David cu reprezentanții Ministerului Educației, care au repartizat- o la Gimnaziul Pănășești, r. Strășeni. Iar în acest context, Tatiana David, a informat imediat organul ierarhic superior despre conflictul de interese în care se afla.

În acest context, consideră reclamanta că aceste circumstanțe confirmă transparența și legalitatea acțiunilor sale în vederea soluționării presupusului conflict de interese cu rudele apropiate, angajate la instituție conform legislației în vigoare. Or, exercitând funcția de director al Gimnaziului ,,Pănășești” com. Pănășești, r. Strășeni, nu a avut interese personale rezultate din relația cu persoanele apropiate, Daria David și Elena Crețu, nu a influențat în careva mod la exercitarea imparțială și obiectivă a mandatului și vice-versa, fapt confirmat prin toate actele administrative și juridice din instituție indicate supra, iar persoanele respective nu au beneficiat de careva înlesniri sau avantaje.

Drept urmare a celor relatate, menționează reclamanta că, actul de constatare nr.423/16 din 29 decembrie 2021, este neîntemeiat și anume că, inspectorul de integritate Tatiana Pistrui a examinat cazul dat unilateral și formal, nu a soluționat cauza obiectiv și echitabil și nu a luat toate măsurile pentru cercetarea sub toate aspectele, complet și obiectiv a circumstanțelor cauzei, nu a intrat în esența celor întâmplate și nu a elucidat circumstanțele care dovedesc nevinovăția Tatianei David în comiterea faptei imputate, fiindu-i încălcate drepturile la un control echitabil.

Totodată, invocă reclamanta că, inspectorul de integritate, a ignorat în întregime explicațiile și argumentele Tatianei David pe cazul dat, întocmind în final un act de constatare arbitrar, deoarece nu s-a acordat importanță și interes circumstanțelor potrivit cărora Tatiana David, a explicat că la momentul angajării lui Daria David și Elena Crețu în funcția de cadru didactic, nu au existat alți doritori de a fi angajați în funcția dată, cărora li s- ar fi încalcă drepturile la angajare, astfel nefiind adus prejudicii statului, instituției pe care Tatiana David, о conduce, ci dimpotrivă fiind în plin an de învățământ ultima a asigurat prin angajarea lui Daria David și Elenei Crețu, desfășurarea procesului de învățământ.

Astfel, consideră că, Inspectoratul de Integritate a constatat eronat, situația de conflict de interese real, or, în conformitate cu art.2 din Legea nr. 3 133/2016 conflictele de interese, reprezintă situația în care subiectul declarării are un interes personal ce influențează sau ar putea influența exercitarea imparțială și obiectivă a obligațiilor și responsabilităților ce îi revin potrivit legii.

Mai mult ca atât, reține că nu s-a constatat și nu s-a demonstrat prin probe pertinente și concludente în ce constă concret interesul Tatianei David personal și în ce mod acest interes influențează, sau ar putea influența exercitarea imparțială și obiectivă a obligațiilor și responsabilităților ce îi revin potrivit legii.

A relatat că, la data de 17 iunie 2016, au fost adoptate în sincronizare Legea nr. 132 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate și Legea nr. 133 cu privire la declararea averii și intereselor personale, iar în accepțiunea acestor legi, conflictul de interese reprezintă situația în care subiectul declarării are un interes personal ce influențează sau ar putea influența exercitarea imparțială și obiectivă a obligațiilor și responsabilităților ce îi revin potrivit legii.

Astfel, în ceea ce privește legătura substanțială, atestă reclamanta că în conformitate cu art. 12 alin. (4) din Legea privind declararea averii și intereselor personale, în cazul apariției unui conflict de interese real, subiectul declarării este obligat să informeze organul ierarhic superior imediat și să nu rezolve sau să emită acte administrative până la soluționarea conflictului de interese, în caz contrar fiind pasibil de răspundere contravențională, conform art. 3132 alin. (1) și (2) din Codul contravențional.

În context, reține că răspunderea contravențională devine incidentă pentru „nedeclararea” și „nesoluționarea” conflictului de interese, adică pentru inacțiunea subiectului. Or, la caz se atestă lipsa conflictului de interese în acțiunile Tatianei David. Deoarece, nu se atestă existența vreunui interes al său, nici material și nematerial, la emiterea actului de angajare și semnarea contractului de angajare. Iar acțiunile date s-au datorat necesității instituției pe care о conduce și nu pentru obținerea unui interes personal.

Acționând în așa mod, ea nu a obținut careva avantaj material /nematerial, ci doar a asigurat interesul instituției. Aceasta și în situația în care Elena Crețu și Daria David, nu au beneficiat de careva avantaje față de celelalte cadre didactice a gimnaziului. Or, în condițiile situației de fapt, Tatiana David, nu a acționat în calitate de persoană privată, întrucât, la momentul emiterii actului de angajare, lipseau candidaturile altor persoane pentru funcția respectivă, în schimb necesitatea era stringentă în vederea asigurării funcționalității procesului de învățământ al elevilor.

Suplimentar, consideră că constatările Autorității Naționale de Integritate vin în coliziune cu principiile ce reies din normele dreptului 4 internațional și din cele ale Constituției Republicii Moldova, precum libertatea muncii, incluzând dreptul la munca liber aleasă sau acceptată, dreptul dispunerii de capacitățile sale de muncă, dreptul alegerii profesiei și ocupației, ce presupune faptul că nimeni, pe toată durata vieții sale, nu poate fi obligat să muncească sau să nu muncească într-un anumit loc de muncă sau într-o anumită profesie, oricare ar fi acestea, asigurarea dreptului fiecărui salariat la condiții echitabile de muncă, și a dreptului la odihnă, inclusiv la reglementarea timpului de muncă, la acordarea concediului anual de odihnă, a pauzelor de odihnă zilnice, a zilelor de repaus și de sărbătoare nelucrătoare, egalitatea în drepturi și în posibilități a salariaților, garantarea dreptului fiecărui salariat la achitarea la timp integrală și echitabilă a salariului care ar asigura о existență decentă salariatului și familiei lui.

Astfel, conform expunerii supra, constată reclamanta cu certitudine ilegalitatea materială/de fond a actului administrativ contestat, precum și faptul că, prin acesta, Tatiana David, este vătămată într-un drept al său. Iar, aceste circumstanțe impun temeinicia acțiunii și soluția de admitere a acesteia. Or, în situația în care legalitatea actului administrativ se impune prin elementul material, dar și cel formal, în speță, se atestă, prin prisma cel puțin a art.60 din Codul administrativ, ilegalitatea și formala exprimata prin nerespectarea termenului procedurii administrative. Or, controlul a fost inițiat la data de 28 iulie 2021, când prin intermediul sistemului electronic de distribuire a sesizărilor a fost repartizată aleatoriu spre verificare prealabilă - sesizarea nr.R-689/21 din 28 iulie 2021, iar actul administrativ este emis la data de 29 decembrie 2021, cu depășirea termenului de 30 zile. Iar careva acte din care ar rezulta prelungirea termenului dat de către autoritatea de integritate și realizarea condiției de înștiințare a Tatianei David, nu se atestă, respectiv s- a omis termenul de procedură de 30 zile.

La 01 august 2022 a prezentat motivarea recursului, solicitând admiterea acestuia, casarea hotărârii din 18 aprilie 2022 a Curții de Apel 5 Chișinău, cu emiterea unei decizii de respingere a acțiunii depuse de David Tatiana ca neîntemeiată.

Cu referire la argumentul de nerespectare a termenului rezonabil, ANI contestă aplicarea strictă a termenului de 30 de zile de către instanța de fond, invocând că acest termen nu este obligatoriu pentru finalizarea procedurii de control în cazurile complexe.

Conform ANI, procedura de control al conflictelor de interese implică adesea o analiză detaliată și colectarea de documente suplimentare care pot prelungi durata procedurii.

Susține că, în situațiile complexe, Codul administrativ prevede ca procedura să fie finalizată într-un termen „rezonabil”, fără a impune un termen strict de 30 de zile. Autoritatea argumentează că extinderea termenului este necesară pentru a asigura o investigație completă și corectă.

Referitor la competența de semnare a actului de constatare de către inspectorul de integritate, ANI a invocat că inspectorul de integritate este persoana competentă să semneze actul, conform legislației aplicabile. Autoritatea susține că actul a fost emis și semnat de inspector în conformitate cu atribuțiile conferite de Legea nr. 132/2016 privind ANI.

Subliniază că inspectorul de integritate are competența legală deplină pentru a emite actul de constatare, în baza atribuțiilor conferite de lege. Potrivit art. 38 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 132/2016, inspectorul este împuternicit să emită actul de constatare dacă stabilește că subiectul declarării a încălcat regimul conflictului de interese, fără a necesita intervenția unui conducător superior pentru validare.

Astfel, a accentuat că instanța a aplicat greșit prevederile legale și consideră că semnarea actului de constatare de către inspectorul desemnat este legală și corectă, nefiind necesară intervenția unui conducător superior pentru validare.

Privitor la fondul cauzei, a menționat că Tatiana David a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese prin angajarea rudelor în instituția pe care o conducea, fără a declara această situație.

Conform legislației privind declararea averii și intereselor personale, orice relație de rudenie ce poate influența exercitarea imparțială a funcțiilor 6 publice trebuie declarată. Omisiunea Tatianei David de a declara și soluționa conflictul de interese constituie o încălcare a regimului juridic al integrității, iar semnarea actelor administrative pentru persoane apropiate confirmă existența unui conflict de interese real.

Angajarea rudelor (sora și nepoata) de către Tatiana David constituie un conflict de interese real, dat fiind că aceste relații personale ar putea influența imparțialitatea în luarea deciziilor administrative și contravine prevederilor legale în vigoare.

Autoritatea argumentează că instanța de fond a greșit în concluzia că nu există un conflict de interese, dat fiind că relațiile de rudenie implică un potențial interes personal. Instanța de fond a ignorat dovezile prezentate, tratând superficial natura relațiilor de rudenie și posibilitatea de influențare a deciziilor administrative, fapt ce contravine scopului preventiv al legislației aplicabile.

În concluzie, ANI consideră că nerespectarea termenului de 30 de zile nu justifică anularea actului de constatare. De asemenea, susține că actul a fost emis legal de inspectorul de integritate și că există dovezi suficiente ale unui conflict de interese nedeclarat. Autoritatea consideră că sancțiunile aplicate sunt adecvate și conforme principiului proporționalității.

Conform art. 245 din Codul administrativ (în redacția în vigoare la data declarării recursului): „Recursul se depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Instanța de apel transmite neîntârziat Curții Supreme de Justiție recursul împreună cu dosarul judiciar. Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la 7 notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la instanța de apel.”

Art. 193 alin. (3) și (3¹) din Codul administrativ: „Curtea Supremă de Justiție examinează acțiunile în contencios administrativ și cererile de recurs în complete din 3 judecători. În scopul uniformizării practicii judecătorești, completul din 3 judecători poate decide, prin vot unanim, ca recursul considerat admisibil să fie examinat de un complet din 5 judecători, iar completul din 5 judecători poate decide, prin vot unanim, ca recursul considerat admisibil să fie examinat de un complet din 9 judecători.”

Art. 247 din Codul administrativ: „Recursul considerat admisibil se examinează fără înștiințarea și audierea participanților la proces, cu excepția recursului în care se invocă întemeiat art. 2451 alin.(1) lit. b) și d). Completul poate decide și în alte cazuri invitarea participanților în ședință pentru a se pronunța cu privire la recursul considerat admisibil.”

Art. 248 alin. (1) lit. b) din Codul administrativ: „(1) În urma examinării recursului, Curtea Supremă de Justiție adoptă una dintre următoarele decizii: b) admite recursul, casează integral sau parțial hotărârea și/sau decizia și adoptă o nouă decizie;”

Art. 194 alin. (2) din Codul administrativ: „(2) În procedura de examinare a cererilor de recurs, hotărârile și deciziile contestate se examinează din oficiu în privința existenței greșelilor procedurale și aplicării corecte a dreptului material.”

Aplicabile litigiului sunt și prevederile art. 244 alin. (2) coroborat cu art. 231 alin. (2) din Codul administrativ, care reglementează că: „Pentru procedura de recurs se aplică corespunzător prevederile cap. III din cartea a treia, dacă din prevederile prezentului capitol nu rezultă altceva. Pentru procedura în apel se aplică corespunzător prevederile cap. II din cartea a treia, dacă din prevederile prezentului capitol nu rezultă altceva.”

Art. 22 alin. (1) coroborat cu art. 219 alin. (1) din Codul administrativ, stipulează că: „Instanța de judecată este obligată să cerceteze starea de fapt din oficiu în baza tuturor probelor legal admisibile, nefiind legată nici de declarațiile făcute, nici de cererile de solicitare a probelor înaintate de participanți. (2) instanța de judecată depune eforturi pentru înlăturarea greșelilor de formă, explicarea cererilor neclare, depunerea corectă a cererilor, completarea datelor incomplete și pentru depunerea tuturor declarațiilor necesare constatării și aprecierii stării de fapt. Instanța de judecată indică asupra aspectelor de fapt și de drept ale litigiului care nu au fost discutate de participanții la proces. (3) Instanța de judecată nu are dreptul să depășească limitele pretențiilor din acțiune, însă, totodată, nu este legată de textul cererilor formulate de participanții la proces.”

Potrivit art. 36 din Codul administrativ: „(1) Instanța de judecată competentă să soluționeze acțiunile în contencios administrativ este obligată să respecte principiul supremației dreptului, în conformitate cu 8 care demnitatea omului, drepturile și libertățile lui sunt considerate valori supreme și sunt garantate de stat. (2) Instanțele de judecată competente aplică principiul supremației dreptului cu luarea în considerare a jurisprudenței Curții Europene pentru Drepturile Omului.”

Conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 133/2016 și art. 28 alin. (1) din Legea nr. 132/2016: „Autoritatea Națională de Integritate are atribuția de a controla averile și interesele personale ale subiecților declarației, atât din proprie inițiativă, cât și la sesizarea unor persoane fizice sau juridice. ANI are rolul de a verifica respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor.”

Conform art. 17 alin. (1) și (2) din Legea nr. 133/2016. „(1) Inspectorul de integritate este persoana angajată în această funcție prin concurs și care este responsabil de efectuarea controlului averii și al intereselor personale, privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor. (2) Funcția de inspector de integritate este o funcție publică cu statut special, fiind exercitată în modul stabilit de prezenta lege și Legea nr. 158-XVI din 4 iulie 2008 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public în măsura în care prezenta lege nu prevede altfel.”

Articolul 37 din Legea nr. 132/2016 prevede că: „Inspectorul de integritate poate emite un act de constatare dacă se constată nedeclararea și nesoluționarea unui conflict de interese sau implicarea într-o decizie cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese, conform art. 38 alin. (1) lit. a) din aceeași lege.”

Articolul 37 din Legea nr. 132/2016 prevede că: „(1) În urma controlului privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor, inspectorul de integritate emite un act de constatare în cazul în care stabilește că: a) persoana supusă controlului nu a declarat și nu a soluționat conflictul de interese sau a emis/adoptat un act administrativ, sau a încheiat direct ori prin intermediul unei persoane terțe un act juridic, sau a luat personal o decizie ori a participat la luarea unei decizii cu încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese;”

Conform art. 39 alin. (1)-(3) din Legea nr. 132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate, în redacția în vigoare la data emiterii actului contestat: „În cazul în care se constată nedeclararea sau nesoluționarea unui conflict de interese, inspectorul de integritate încheie un proces-verbal cu privire la contravenție și îl trimite instanței judecătorești spre examinare conform procedurii stabilite de Codul contravențional al Republicii Moldova. Din momentul în care actul de constatare a încălcării regimului juridic al conflictului de interese rămâne definitiv, Autoritatea sesizează în termen de cel mult 5 zile, conducerea organizației publice sau a autorității responsabile de numirea în funcție a subiectului declarării în vederea declanșării procedurii disciplinare sau, după caz, în vederea încetării mandatului, a raporturilor de muncă sau de serviciu ale persoanei care a emis/adoptat actul administrativ sau a încheiat, direct ori prin 9 persoane terțe, actul juridic, sau a luat ori a participat la luarea unei decizii cu încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese. Sancțiunea disciplinară poate fi aplicată după rămânerea definitivă a actului de constatare, în condițiile legilor speciale care reglementează răspunderea disciplinară.”

Conform art. 23 alin. (4) din Legea privind declararea averii și a intereselor personale nr. 133 din 17 iunie 2016, în redacția în vigoare la data emiterii actului contestat: „Fapta subiectului declarării în privința căruia s-a constatat că acesta a soluționat o cerere/un demers, a emis sau a adoptat un act administrativ, a încheiat, direct sau prin intermediul unei persoane terțe, un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese constituie temei pentru răspunderea contravențională sau penală și pentru revocarea, destituirea sau, după caz, încetarea mandatului, a raporturilor de muncă ori de serviciu ale subiectului în cauză.”

Conform art. 5 alin. (3) din Legea nr. 100/2017 cu privire la actele normative: „(3) Normele juridice speciale sânt aplicabile în exclusivitate anumitor categorii de raporturi sociale sau subiecți strict determinați. În caz de divergență între o normă generală și o normă specială, care se conțin în acte normative de același nivel, se aplică norma specială.”

La 26 aprilie 2022, Autoritatea Națională de Integritate a depus recurs nemotivat împotriva hotărârii.

Hotărârea motivată a fost notificată ANI la 11 iulie 2022, iar la 01 august 2022 recurenta a prezentat motivarea recursului.

Din acest motiv, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție, consideră că recursul este depus cu respectarea prevederilor art. 245 din Codul administrativ (în redacția în vigoare la data declarării lui).

Totodată, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că, prin Legea nr.246 din 31 iulie 2023 (în vigoare din 01 septembrie 2023), a fost modificat cadrul normativ conex reformei Curții Supreme de Justiție, inclusiv Cartea a III-a „Procedura contenciosului administrativ”, Capitolul V „Procedura de recurs” din Codul administrativ, în special ce vizează prevederile cu privire la depunerea cererii de recurs, termenul depunerii, temeiurile recursului și procedura examinării acestuia.

Totuși, art. XI alin. (3) din Legea nr.246 din 31 iulie 2023 (în vigoare din 01 septembrie 2023), prevede că recursurile depuse la Curtea Supremă de 10 Justiție până la data intrării în vigoare a prezentei legi vor fi examinate în baza temeiurilor în vigoare la data depunerii recursului.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție, examinând admisibilitatea recursului depus de Autoritatea Națională de Integritate, prin încheierea 28 septembrie 2022, l-a numit pentru examinare în fond.

În conformitate cu prevederile art. 193 alin. (3), (31) din Codul administrativ, Curtea Supremă de Justiție examinează acțiunile în contencios administrativ și cererile de recurs în complete din 3 judecători. În scopul uniformizării practicii judecătorești, completul din 3 judecători poate decide, prin vot unanim, ca recursul considerat admisibil să fie examinat de un complet din 5 judecători, iar completul din 5 judecători poate decide, prin vot unanim, ca recursul considerat admisibil să fie examinat de un complet din 9 judecători.

De asemenea, prin Legea pentru modificarea unor acte normative (aspecte de procedură privind activitatea instanțelor judecătorești) nr. 224 din 31.07.2024 (în vigoare 16.08.2024), art. 13 din Legea cu privire la Curtea Supremă de Justiție nr. 64 din 30.03.2023 (în vigoare 06.04.2023), s-a completat cu alineatul (51) cu următorul cuprins: Până la începerea activității Curții Supreme de Justiție în noua componență, președintele Curții formează completele de judecată. Curtea Supremă de Justiție va examina în complete de 3 judecători cererile de recurs, cererile de recurs în anulare și cererile de revizuire, care au fost inițial repartizate spre examinare completelor din 5 judecători. Acestea vor fi examinate de completul de judecători din care face parte judecătorul raportor.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție a considerat inoportună citarea participanților la proces pentru a se pronunța cu privire la problemele invocate în recurs, întrucât argumentele expuse au fost formulate cu suficientă claritate. La cazul din speță, toate punctele de drept care puteau exista, pot fi cercetate și soluționate în mod obiectiv pe baza înscrisurilor și documentelor prezente la dosar. Recurenții au avut posibilitatea să prezinte poziția în scris și să răspundă la argumentele părților adverse.

Verificând hotărârea din 18 aprilie 2022 a Curții de Apel Chișinău, în limitele controlului de legalitate, în raport cu criticele invocate în recurs, pe baza materialelor din dosar, în coroborare cu normele de drept aplicabile, Completul de judecată consideră că acesta este admisibil și urmează a fi admis, cu emiterea unei noi decizii de respingere a acțiunii, din următoarele considerente.

Astfel, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține următoarele circumstanțe esențiale ale litigiului. 11

La 26 ianuarie 2022, Tatiana David, directoare a Gimnaziului Pănășești din raionul Strășeni, a inițiat o acțiune împotriva ANI la Curtea de Apel Chișinău. Aceasta solicita anularea actului de constatare nr. 423/26 emis de ANI la 29 decembrie 2021.

Actul de constatare a fost emis în urma unei sesizări primite de ANI la 28 iulie 2021, care semnala un posibil conflict de interese generat de angajarea a două persoane apropiate (sora și nepoata reclamantei) în cadrul gimnaziului pe care aceasta îl conducea. ANI a efectuat un control administrativ și a concluzionat că Tatiana David a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese prin nedeclararea situației și prin emiterea unor acte administrative în legătură cu persoanele respective.

În acțiunea sa, Tatiana David a argumentat că actul de constatare este ilegal și că ar trebui anulat, invocând următoarele motive principale:

Depășirea termenului procedural. Controlul inițiat de ANI ar fi trebuit finalizat în 30 de zile, conform art. 60 din Codul administrativ, dar acesta a durat 155 de zile, iar reclamanta nu a fost informată despre o eventuală prelungire a procedurii.

Lipsa competenței semnatarului actului. Reclamanta susține că actul administrativ ar fi trebuit semnat de conducerea ANI și nu de un inspector de integritate, invocând prevederile art. 7 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 132/2016.

Pe fond, a invocat absența unui conflict de interese real. Tatiana David a susținut că angajarea rudelor nu a generat un avantaj personal, iar deciziile au fost motivate de nevoile instituției, lipsind alți candidați pentru posturile respective. Ea a argumentat că nu a existat niciun interes personal care să influențeze imparțialitatea și obiectivitatea deciziilor sale.

La fel, Tatiana David a considerat că inspectorul de integritate nu a evaluat obiectiv toate aspectele situației și că actul de contestare a fost adoptat într-o manieră formală, fără o analiză completă a faptelor și a contextului.

Examinând acțiunea, prima instanță a admis-o și a anulat Actul de constatare nr.423/26 emis de ANI.

Argumentele principale reținute de instanță în favoarea reclamantei au fost:

Încălcarea termenului procedural. Instanța a constatat că ANI a depășit termenul de 30 de zile stabilit pentru procedura administrativă, fără a informa subiectul controlului despre prelungirea acesteia, considerând că aceasta reprezintă o încălcare flagrantă a normelor procedurale.

Lipsa competenței persoanei care a semnat actul. Curtea de Apel Chișinău a acceptat argumentul reclamantei conform căruia actul ar fi trebuit 12 semnat de conducerea Autorității Naționale de Integritate, deoarece inspectorul de integritate nu avea această competență legală.

Instanța a concluzionat că angajarea rudelor nu constituie un conflict de interese real, deoarece Tatiana David nu a acționat pentru un interes personal, ci pentru asigurarea funcționalității instituției.

Autoritatea Națională de Integritate a declarat recurs împotriva hotărârii din 18 aprilie 2022, argumentând că termenul de 30 de zile din Codul administrativ nu se aplică strict în cazuri complexe, invocând art. 27 din Codul administrativ care permite finalizarea procedurii într-un termen „rezonabil”.

A afirmat că legislația îi conferă inspectorului dreptul de a emite și semna actul de constatare, fără a necesita aprobarea conducerii ANI, conform art. 38 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 132/2016.

La fel, ANI argumentează că relațiile de rudenie dintre Tatiana David și persoanele angajate pot influența imparțialitatea deciziilor administrative și că legea impune raportarea și evitarea acestor situații.

Examinând recursul declarat împotriva hotărârii a Curții de Apel Chișinău, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție constată că acesta este întemeiat, pentru următoarele motive:

Potrivit Actului de constatare nr. 423/26 din 29 decembrie 2021, emis de Autoritatea Națională de Integritate, Tatiana David, în calitatea sa de director al Gimnaziului Panășești, a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese. În cadrul controlului inițiat la 28 iulie 2021, ANI a constatat că Tatiana David a angajat două rude apropiate, sora și nepoata sa, în funcții în cadrul gimnaziului, fără a declara situația ca fiind un posibil conflict de interese.

În concret, Tatiana David a semnat și emis contractul individual de muncă nr. 02 din 16 august 2021, precum și ordinul de angajare nr. 13-B din aceeași dată, pentru David Daria, nepoata sa, angajată ca învățătoare, cu toate drepturile și beneficiile aferente.

De asemenea, Tatiana David a emis și semnat actele necesare angajării surorii sale, Elena Crețu, în calitate de cadru didactic de sprijin în aceeași instituție, la data de 11 ianuarie 2021, prin contractul individual de muncă nr. 01 și ordinul de angajare nr. 02-B. Totodată, prin Ordinul nr. 62-C din 11 ianuarie 2021, acesteia i-a fost atribuită treapta și clasa de salarizare corespunzătoare.

Completul de judecată constată că, prin emiterea și semnarea acestor acte administrative fără declararea și soluționarea conflictului de interese, Tatiana David a încălcat regimul juridic al integrității și transparenței în 13 funcția publică. Legea nr. 133/2016 privind declararea averii și intereselor personale impune obligația de a declara situațiile care pot duce la un conflict de interese, tocmai pentru a preveni influențele personale asupra deciziilor administrative.

Mai mult, această omisiune afectează imparțialitatea procesului decizional și poate crea suspiciuni asupra obiectivității funcției exercitate. Potrivit art. 12 alin. (4) din Legea nr. 133/2016, Tatiana David ar fi trebuit să informeze despre conflictul de interese în termen de 3 zile și să se abțină de la emiterea și semnarea documentelor până la soluționarea conflictului.

Completul de judecată reiterează că, Actul de constatare nr. 423/26 identifică acțiunile întreprinse de Tatiana David care constituie o încălcare a regimului juridic al conflictelor de interese. Prin angajarea rudelor sale, Crețu Elena și David Daria, și emiterea unor acte administrative aferente acestora, inclusiv contracte și ordine, fără a declara și soluționa conflictul de interese, Tatiana David nu a respectat obligațiile legale de transparență și integritate.

Actul subliniază că aceste acțiuni au creat premisele unei influențe personale în procesul decizional, afectând imparțialitatea necesară în administrarea instituției publice.

Astfel, referitor la existența conflictului de interese, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție apreciază că instanța de fond a evaluat eronat situația de fapt, concluzionând că angajarea rudelor Tatianei David nu reprezintă un conflict de interese.

Art. 2 și art. 12 alin. (4) din Legea nr. 133/2016 privind declararea averii și a intereselor personale, definesc conflictul de interese ca situația în care interesele personale ale unei persoane publice ar putea influența sau periclita obiectivitatea și imparțialitatea deciziilor administrative. Angajarea unor persoane apropiate în funcții administrative subordonate directoarei gimnaziului, fără raportarea conflictului de interese, constituie un caz de conflict de interese real. Faptul că aceste relații de rudenie nu au fost raportate și soluționate potrivit prevederilor legale contravine scopului legii de a asigura transparența și imparțialitatea în exercitarea funcției publice.

În analiza conflictului de interese real din actul de constatare, se poate observa că interesul personal al Tatianei David constă în existența legăturilor de rudenie care au potențialul de a influența deciziile și obiectivitatea în gestionarea instituției.

Angajarea surorii și nepoatei sale creează o situație în care Tatiana David este percepută ca acționând în interesul acestora. Interesul personal se evidențiază prin faptul că este compromisă imparțialitatea, fiind puse în prim plan legături personale la adoptarea deciziilor profesionale. Aceasta este o 14 formă de interes personal, în care prioritățile instituționale sunt influențate de relațiile private.

Conform legii, Tatiana David ar fi trebuit să declare această situație tocmai pentru a preveni orice suspiciuni de interes personal care ar putea influența deciziile administrative. Faptul că nu a declarat conflictul reprezintă o încălcare a normelor de integritate și transparență în funcția publică, chiar dacă interesul personal nu a fost material sau evident.

Prin urmare, Completul de judecată consideră că instanța de fond nu a ținut cont de natura relațiilor de rudenie și de influența lor asupra deciziilor administrative în gestionarea instituției.

Cu privire la termenul de finalizare a procedurii administrative Curtea constată că instanța de fond a aplicat eronat termenul de 30 de zile prevăzut de art. 60 alin. (1) din Codul administrativ, considerându-l un termen rigid, fără a ține cont de complexitatea procedurii de control al conflictelor de interese desfășurate de ANI. În conformitate cu art. 27 din Codul administrativ, atunci când complexitatea cazului impune o prelungire a investigației, autoritățile pot acționa într-un termen rezonabil adaptat specificului fiecărui caz.

De asemenea, art. 5 alin. (3) din Legea nr. 100/2017 cu privire la actele normative stabilește că normele speciale prevalează asupra celor generale. Având în vedere că Legea nr. 132/2016 privind ANI este o lege specială care reglementează activitatea ANI, instanța de recurs consideră că interpretarea instanței de fond nu este conformă cu dispozițiile legale aplicabile în acest caz.

Instanța de apel nu a indicat care ar fi norma legală ce ar stabili că nerespectarea termenului desfășurării unei proceduri administrative ar duce în consecință la nulitatea actului administrativ final. Din sistemul reglementărilor instituite prin Codul administrativ nu se conturează o astfel de concluzie. Doar în situația unui viciu fundamental de procedură poate fi pusă problema valabilității unui act administrativ. Instanța de apel nu a motivat în ce măsură eventuala depășire a termenului unei proceduri administrative prevăzut de Codul administrativ ar fi afectat în esență drepturile reclamantei și implicit a viciat soluția finală adoptată. Or, Tatiana David a avut posibilitatea să participe activ la procedura de verificare, să-și prezinte poziția, să administreze probe, nu a fost limitată în careva drepturi pe perioada derulării controlului etc.

Astfel, instanța constată că depășirea termenului procedural nu reprezintă un motiv valid pentru anularea actului emis. 15

Totodată instanța de recurs a stabilit că, pentru actele de constatare ale inspectorilor de integritate, legea specială - Legea nr. 132/2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate prevede un șir de termeni de procedură realizați în interiorul procedurii administrative.

Respectiv, termenul de efectuare a controlului privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților și limitărilor a fost introdus prin Legea nr. 130 din 07 octombrie 2021 pentru modificarea unor acte normative, în vigoare din data de 29 octombrie 2021, prin care s-au operat modificări și completări la Legea nr. 132/2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate, art. 37 alin. (6) al Legii nr. 132/2016 – și a fost inclus termenul de 3 luni și 9 luni.

Cu privire la competența Inspectorului de integritate de a emite și semna actul de constatare, instanța de fond a reținut în mod greșit că actul de constatare emis de ANI ar fi trebuit semnat de conducerea ANI și nu de inspectorul de integritate. Art. 38 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 132/2016 prevede că inspectorul de integritate are competența de a emite acte de constatare în urma procedurilor de control. Mai mult, art. 17 alin. (1) din aceeași lege stabilește că inspectorul este responsabil de investigarea și constatarea situațiilor de conflict de interese, fără a necesita o aprobare suplimentară din partea conducerii ANI. Prin urmare, Curtea concluzionează că Inspectorul de integritate a acționat în limitele atribuțiilor sale legale, iar actul de constatare a fost emis în conformitate cu prevederile legii.

În concluzie, având în vedere aspectele discutate supra, Curtea Supremă de Justiție constată că instanța de fond a comis o serie de erori de aplicare și interpretare a normelor legale relevante în soluționarea cauzei, care au condus la o soluție neîntemeiată.

Drept urmare, Curtea Supremă de Justiție consideră necesară casarea hotărârii pronunțate de instanța de fond, având în vedere erorile de aplicare și interpretare a normelor legale reținute în speță, iar acțiunea reclamantei trebuie respinsă ca neîntemeiată, pentru a respecta integral normele aplicabile și principiile fundamentale de drept administrativ și integritate în funcția publică.

Ținând cont de cele expuse și în temeiul art. 248 alin. (1) lit. b) și alin. (3) din Codul administrativ, COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Admite recursul declarat de Autoritatea Națională de Integritate. Casează integral hotărârea din 18 aprilie 2022 a Curții de Apel Chișinău, în cauza de contencios administrativ intentată la cererea de chemare în 16 judecată depusă de Tatiana David împotriva Autorității Naționale de Integritate, privind anularea actului administrative individual defavorabil, și emite o decizie nouă, prin care: Se respinge ca fiind neîntemeiată acțiunea Tatianei David împotriva Autorității Naționale de Integritate cu privire la anularea actului de constatare nr. 423/26 din 29 decembrie 2021. Decizia este irevocabilă. Președinte Stela Procopciuc Judecători Diana Stănilă Ion Malanciuc 17