Decizia nr. 33/2016 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 2432/1/2016 — chestiunea de drept: următoarelor chestiuni de drept: „- dispoziţiile art. 2 din Legea nr. 124/2014 privind unele măsuri referitoare la veniturile de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice, cu modificările ulterioare…

Titularul sesizării este Curtea de Apel Craiova – Secţia I civilă, învestită cu soluţionarea apelului declarat de reclamanta D.S.P. O. împotriva Sentinţei civile nr. 984 din 1 octombrie 2015, pronunţată de Tribunalul Olt – Secţia I civilă.

Titularul sesizării este legitimat procesual activ, în conformitate cu dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă, fiind o curte de apel care judecă în ultima instanţă un litigiu având ca obiect cererea reclamantului-angajator de obligare a pârâtului-salariat la restituirea sumei reprezentând plata nelegală a sporului pentru muncă suplimentară, potrivit dispoziţiilor art. 208 raportat la art. 214 din Legea dialogului social nr. 62/2011, republicată, cu modificările ulterioare (Legea nr. 62/2011), art. 96 pct. 2 şi art. 483 alin. (2) din Codul de procedură civilă. II. Obiectul şi temeiul juridic al sesizării

Prin Încheierea din 16 mai 2016, pronunţată în Dosarul nr. 1.619/104/2015, Curtea de Apel Craiova – Secţia I civilă a sesizat, în temeiul dispoziţiilor art. 519-520 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri pentru dezlegarea chestiunilor de drept sus-menţionate.

Întrucât se solicită rezolvarea de principiu a problemei aplicării în timp a prevederilor legale ce exonerează de la obligaţia restituirii personalul plătit din fonduri publice, pentru sumele constând în drepturi de natură salarială încasate necuvenit, pe baza interpretării dispoziţiilor art. 1 lit. a) şi art. 2 alin. (1) din Legea nr. 124/2014, obiectul sesizării, astfel cum acesta este menţionat în încheierea de sesizare, se impune a fi reformulat, pornind şi de la analiza prevederilor art. 3 din acelaşi act normativ.

În acest context se apreciază că se solicită clarificarea următoarei probleme de drept – „În interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 1 lit. a), art. 2 alin. (1) şi art. 3 din Legea nr. 124/2014, cu modificările ulterioare, care este data până la care este exonerat de la obligaţia restituirii sumelor încasate necuvenit, cu titlu de venituri de natură salarială, personalul plătit din fonduri publice?” III. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanţei care a solicitat pronunţarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Olt – Secţia I civilă, reclamanta D.S.P. O. a chemat în judecată pe pârâta S.A.M., solicitând obligarea acesteia la plata sumei de 3.252 lei, la care se vor calcula dobânzi şi penalităţi de întârziere de la data acordării până la data efectivă a plăţii, sumă ce reprezintă plata nelegală a sporului pentru munca suplimentară, în cuantum de 10%, pentru perioada 1 ianuarie 2014 – 31 decembrie 2014.

Reclamanta a arătat că, în urma unui audit financiar desfăşurat de auditorii Curţii de Conturi a României – Camera judeţeană de conturi, finalizat prin Decizia nr. 6 din 3 aprilie 2015, privind înlăturarea deficienţelor constatate şi consemnate în Raportul de audit financiar nr. 1.763 din 26 februarie 2015, s-a constatat încălcarea prevederilor legale privind salarizarea personalului bugetar referitoare la efectuarea cheltuielilor de personal, mai exact că au fost efectuate plăţi nelegale reprezentând sporuri pentru munca suplimentară, de care a beneficiat şi pârâta, contrar prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări prin Legea nr. 28/2014, cu modificările şi completările ulterioare.

Prima instanţă, prin Sentinţa nr. 984 din 1 octombrie 2015, a reţinut că, întrucât pârâta a efectuat muncă suplimentară, fără a beneficia de ore libere plătite în următoarele 60 de zile calendaristice după efectuarea acesteia, sporul acordat nu poate avea caracter necuvenit, astfel că nu este îndeplinită condiţia inexistenţei datoriei, în condiţiile în care sumele încasate de pârâtă au echivalent în munca efectiv prestată, iar, potrivit art. 159 din Codul muncii, salariul reprezintă contraprestaţia muncii depuse de salariat.

Împotriva sentinţei pronunţate de prima instanţă, reclamanta a declarat apel, înregistrat pe rolul Curţii de Apel Craiova – Secţia I civilă cu nr. 1.619/104/2016.

În apel, prin raportare la problemele de drept care sunt supuse atenţiei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie prin prezenta sesizare, apelanta a susţinut că intimata nu a prestat efectiv ore de muncă suplimentară, întrucât activitatea s-a desfăşurat pe parcursul unui program de activitate normal de 8 ore/zi, „fiind vorba de o activitate desfăşurată în cadrul structurii de securitate în cadrul unei instituţii publice cu program normal de lucru, şi nu de activitate prestată peste durata normală a timpului de lucru”.

În faza judecăţii în apel, apelanta a depus la dosar înscrisuri din care rezultă că salariata a avut, în anul 2014, de regulă, un program de 8 ore zilnic, iar, pentru perioadele când a prestat câte 9 ore zilnic, s-a acordat timp liber corespunzător conform legii. După administrarea acestor probe în apel, pârâta a invocat aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 124/2014, depunând la dosarul cauzei două decizii pronunţate de Curtea de Apel Craiova în cauze identice, prin care s-a reţinut că sporul pentru muncă suplimentară a fost acordat necuvenit, însă obligaţia de restituire nu există, deoarece sumele fac parte din categoria celor prevăzute la art. 1 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 124/2014, astfel că se exonerează de la plată. IV. Dispoziţiile legale supuse interpretării

Legea nr. 124/2014: „Art. 1. – Prezenta lege se aplică: a) personalului ale cărui venituri de natură salarială au fost stabilite în baza actelor normative privind salarizarea personalului din sectorul bugetar, aplicabile anterior intrării în vigoare a Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice nr. 330/2009, cu modificările ulterioare, respectiv în anul 2009, Legii nr. 339/2007 privind promovarea aplicării strategiilor de management de proiect la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale judeţene şi locale, cu modificările şi completările ulterioare, Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice nr. 330/2009, cu modificările ulterioare, Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcţii a unor categorii de personal din sectorul bugetar şi stabilirea salariilor acestora, precum şi alte măsuri în domeniul bugetar, cu modificările ulterioare, Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice nr. 284/2010, cu modificările ulterioare, Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, Legii nr. 63/2011 privind încadrarea şi salarizarea în anul 2011 a personalului didactic şi didactic auxiliar din învăţământ, cu modificările ulterioare, Legii nr. 283/2011 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 19/2012 privind aprobarea unor măsuri pentru recuperarea reducerilor salariale, aprobată cu modificări prin Legea nr. 182/2012, cu modificările ulterioare, Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum şi unele măsuri fiscal- bugetare, aprobată prin Legea nr. 36/2014, Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu completări prin Legea nr. 28/2014, cu modificările şi completările ulterioare; b) personalului plătit din fonduri publice absolvent al unei forme de învăţământ superior, care a susţinut şi promovat examenul de licenţă, încadrat pe funcţii corespunzătoare nivelului de studii absolvit şi care nu poate face dovada deţinerii unei diplome de licenţă, ca urmare a neeliberării acesteia de către instituţiile abilitate. Art. 2. – (1) Se aprobă exonerarea de la plată pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială, pe care personalul prevăzut la art. 1 trebuie să le restituie drept consecinţă a constatării de către Curtea de Conturi sau alte instituţii cu atribuţii de control a unor prejudicii. (2) Se exonerează de la plată sumele nerecuperate de către instituţiile publice reprezentând contravaloarea tichetelor cadou acordate în anii 2008 şi 2009 prin hotărâri ale consiliilor locale, pe care personalul din învăţământul preuniversitar de stat trebuie să le restituie drept consecinţă a constatării de către Curtea de Conturi sau alte instituţii cu atribuţii de control a unor prejudicii. (3) Se exonerează de la plată sumele nerecuperate de către instituţiile publice reprezentând plata indemnizaţiilor pentru concediile medicale ale salariaţilor suportate integral din credite primite de la bugetul de stat şi nerecuperate din Fondul Naţional Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, în termenul legal de prescripţie, respectiv la finele lunii decembrie 2013, pe care persoanele identificate de angajator ca responsabile trebuie să le restituie drept consecinţă a constatării de către Curtea de Conturi sau alte instituţii cu atribuţii de control a unor prejudicii. (4) Se exonerează de la plată sumele nerecuperate de către instituţiile publice reprezentând plata de despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi reactualizate, alte drepturi, precum şi despăgubiri morale către salariaţii disponibilizaţi din administraţia publică centrală şi locală ca urmare a punerii în aplicare a unor acte normative emise de Guvernul României şi ulterior respinse sau declarate neconstituţionale, acordate în baza hotărârilor judecătoreşti definitive şi irevocabile sau, după caz, definitive de reintegrare, şi care au fost reţinute de Curtea de Conturi sau alte instituţii cu atribuţii de control ca fiind prejudicii. (5) Se exonerează de la plată sumele reprezentând plata salariilor şi a altor drepturi salariale acordate salariaţilor care au fost numiţi în funcţii publice în temeiul unor acte normative emise de Guvernul României şi care au continuat exercitarea funcţiilor şi după respingerea sau declararea lor ca fiind neconstituţionale, şi care au fost reţinute de Curtea de Conturi sau alte instituţii cu atribuţii de control ca fiind prejudicii. Art. 3. – (1) La data intrării în vigoare a prezentei legi încetează plata de către personalul prevăzut la art. 1 a sumelor reprezentând venituri de natură salarială pentru care Curtea de Conturi sau alte instituţii cu atribuţii de control au constatat că au fost acordate cu crearea de prejudicii.” V. Motivele reţinute de titularul sesizării, care susţin admisibilitatea procedurii de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă

Instanţa de trimitere a apreciat că sesizarea este admisibilă, întrucât de dezlegarea problemelor în discuţie depinde soluţionarea litigiului, chestiunile de drept care fac obiectul sesizării sunt noi, asupra acestora Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a mai statuat şi nu fac obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare. VI. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunilor de drept

Părţile nu şi-au exprimat punctul de vedere cu privire la problemele de drept ce constituie obiectul sesizării. VII. Punctul de vedere al completului de judecată care a sesizat instanţa supremă cu privire la dezlegarea chestiunilor de drept

În opinia completului de judecată care sesizează Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Legea nr. 124/2014 nu se aplică pentru exonerarea de la plata sumelor achitate necuvenit începând cu 1 ianuarie 2014 personalului din sistemul bugetar salarizat potrivit dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013, deoarece domeniul de aplicare al Legii nr. 124/2014, definit la art. 1 lit. a), nu cuprinde drepturile salariale stabilite potrivit acestui act normativ.

Astfel, arată autorul sesizării, toate instanţele care au pronunţat hotărâri contradictorii în interpretarea Legii nr. 124/2014 au considerat că drepturile salariale a căror restituire se solicită prin cererea de chemare în judecată au fost achitate pe parcursul anului 2014, cu încălcarea dispoziţiilor imperative prevăzute la art. 9 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013.

În stabilirea domeniului de aplicare al Legii nr. 124/2014, legiuitorul a considerat necesar să menţioneze, cronologic, o serie de acte normative care au reglementat salarizarea personalului din sectorul bugetar, începând cu Legea-cadru nr. 330/2009, ultimul termen al enumerării fiind Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013. Această enumerare, însă, prezintă un specific aparte, deoarece toţi termenii înşiruirii trebuie raportaţi la expresia dinaintea acestei enumerări, textul legal menţionând că „se aplică personalului ale cărui venituri de natură salarială au fost stabilite în baza actelor normative privind salarizarea personalului din sectorul bugetar, aplicabile anterior intrării în vigoare (…)”.

Referindu-se la actele normative aplicabile anterior intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013, în mod logic, prin interpretarea gramaticală şi literală, rezultă că textul legal vizează actele normative aplicabile până la data de 1 ianuarie 2014, dată de la care s-au aplicat în materia stabilirii drepturilor salariale pentru personalul din sistemul bugetar dispoziţiile actului normativ sus-menţionat.

În situaţia în care s-ar admite că exonerarea prevăzută la art. 2 din Legea nr. 124/2014 se referă şi la sumele încasate necuvenit după data de 1 ianuarie 2014, atunci această exonerare nu poate viza drepturile primite necuvenit după data intrării în vigoare a legii.

Indiferent de data constatării neregulilor privind plata drepturilor salariale de către Curtea de Conturi, Legea nr. 124/2014 s-a referit la situaţiile juridice deja născute înainte de intrarea sa în vigoare. Interpretarea în sensul că exonerarea de la plată operează şi pentru drepturile primite necuvenit, ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 124/2014, ar conduce la ideea că această exonerare operează în permanenţă, pentru viitor, ceea ce ar fi contrar scopului urmărit de legiuitor, de a şterge datorii preexistente intrării în vigoare a legii. Acesta este şi sensul dispoziţiilor art. 3 alin. (1) din Legea nr. 124/2014. VIII. Răspunsul Ministerului Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Prin Adresa nr. 941/C/2.689/III-5/2016 din 27 iulie 2016, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu s-a verificat şi nu se verifică, în prezent, practică judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării. IX. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie A. În jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nu au fost identificate hotărâri cu privire la problemele de drept a căror dezlegare se solicită, astfel de cauze neintrând în sfera de competenţă a instanţei supreme. B. Curţile de apel şi tribunalele:

La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, majoritatea curţilor de apel au comunicat că nu au identificat jurisprudenţă în materia supusă dezbaterii; singurele instanţe care au transmis jurisprudenţă şi/sau puncte de vedere cu privire la chestiunile de drept ce fac obiectul sesizării sunt curţile de apel Bucureşti, Constanţa, Craiova, Galaţi, Suceava şi Târgu Mureş şi tribunalele Harghita, Mureş, Cluj, Sălaj, Braşov, Dolj, Gorj şi Vrancea.

Din analiza jurisprudenţei şi a punctelor de vedere transmise de instanţe se desprind următoarele concluzii cu privire la orientarea instanţelor judecătoreşti în soluţionarea chestiunilor de drept în discuţie: a) – în opinia judecătorilor din cadrul Secţiei a VII-a pentru cauze privind conflicte de muncă şi asigurări sociale a Curţii de Apel Bucureşti, dispoziţiile art. 2 din Legea nr. 124/2014 privind exonerarea de plată se aplică şi pentru sumele primite necuvenit de către personalul prevăzut la art. 1 lit. a) din lege, începând cu luna ianuarie 2014; exonerarea de plată pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială, pe care personalul prevăzut la art. 1 din Legea nr. 124/2014 trebuie să le restituie drept consecinţă a constatării de către Curtea de Conturi sau alte instituţii cu atribuţii de control a unor prejudicii operează până la data intrării în vigoare a legii; – punctul de vedere al judecătorilor Secţiei a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti este în sensul că, din interpretarea textului art. 1 lit. a) din Legea nr. 124/2014, rezultă că momentul până la care se aplică exonerarea de la plată pentru sumele încasate necuvenit, reprezentând venituri de natură salarială, este 1 ianuarie 2014, adică momentul începutului aplicării actului normativ de salarizare a personalului plătit din fonduri publice pe anul 2014, reprezentat de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013, exonerarea nefiind aplicabilă şi ulterior acestui moment, în lipsa unui text legal expres care să prevadă acest lucru. La art. 1 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 124/2014, sub aspectul domeniului de aplicare, legiuitorul prevede expres faptul că are în vedere drepturi salariale deja stabilite, iar nu în curs de stabilire sau care se vor stabili, inclusiv în anul 2014, adică potrivit Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013; această opţiune a legiuitorului rezultă din folosirea la timpul trecut a sintagmei „au fost stabilite”, precum şi din interpretarea istoricului reglementării. Astfel, Legea nr. 124/2014 a intrat în vigoare la 27 septembrie 2014, adică în timp ce, în paralel, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013 era în curs de aplicare în timp. Or, folosirea în cuprinsul normei de la art. 1 lit. a) din Legea nr. 124/2014 a sintagmelor „venituri de natură salarială” care „au fost stabilite” „anterior intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013” sugerează o incompatibilitate cu voinţa legiuitorului a aplicării dispoziţiilor exoneratoare şi în ceea ce priveşte drepturile salariale care au fost stabilite chiar începând cu 1 ianuarie 2014 şi ulterior. Aşadar, se consideră că legiuitorul a avut în vedere, la emiterea dispoziţiilor exoneratoare de plată a drepturilor încasate necuvenit, chiar drepturile salariale stabilite anterior acestui moment, adică anterior aplicării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013. Prin urmare, sensul art. 1 lit. a) din Legea nr. 124/2014 apare ca fiind acela de a exclude din domeniul său de aplicare drepturile salariale stabilite potrivit Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013, adică începând cu 1 ianuarie 2014, exonerarea de la plată pentru sumele încasate necuvenit, reprezentând venituri de natură salarială, fiind aplicabilă, deci, până la data de 1 ianuarie 2014; b) – potrivit considerentelor singurei hotărâri identificate în această materie de către Tribunalul Cluj, din analiza coroborată a prevederilor art. 2 alin. (1) şi art. 3 din Legea nr. 124/2014 rezultă că s-au avut în vedere exclusiv sumele care ar fi trebuit restituite ca urmare a unor constatări anterioare ale Curţii de Conturi, deci momentul constatării ar trebui să se situeze, în timp, anterior intrării în vigoare a acestei legi; nici nu s-ar putea presupune că legiuitorul ar fi avut în vedere amnistierea şi a altor datorii decât cele constatate până la intrarea în vigoare a legii, întrucât cuantumul acestora nici nu ar fi putut să fie cunoscut (Sentinţa civilă nr. 1.871 din 10 iunie 2016 a Tribunalului Cluj – Secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă şi asigurări sociale); – practica Tribunalului Sălaj – Secţia civilă (Sentinţa civilă nr. 2.083 din 6 noiembrie 2015 şi Sentinţa civilă nr. 2.084 din 6 noiembrie 2015) în chestiunea vizată este aceea că exonerarea de la plata pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială, pe care personalul de la art. 1 din Legea nr. 124/2014 trebuie să le restituie drept consecinţă a constatării de către Curtea de Conturi sau alte instituţii cu atribuţii de control a unor prejudicii operează numai până la intrarea în vigoare a Legii nr. 124/2014; c) – Curtea de Apel Constanţa – Secţia I civilă, complet specializat pentru cauze privind conflicte de muncă şi asigurări sociale a reţinut, în considerentele Deciziei civile nr. 249/CM din 10 mai 2016, următoarele: „. . . legiuitorul nu s-a referit în cadrul art. 2 (din Legea nr. 124/2014 – n.r.) la venituri salariale, ci la venituri de natură salarială, această din urmă noţiune având un sens mai larg decât cea dintâi, incluzând nu numai veniturile salariale, ci şi orice alte venituri încasate de salariaţi în cadrul raportului juridic de muncă, indiferent de capitolul din actul normativ, contractul colectiv sau individual de muncă ori alt izvor de obligaţii în care au fost prevăzute ori s-a pretins la un moment dat că sunt prevăzute. De asemenea, exonerarea intervine indiferent de modul în care angajatorul a înregistrat plăţile în contabilitate şi de măsura în care a interpretat şi a aplicat prevederile legale fiscale în legătură cu sumele plătite salariaţilor. Cu atât mai mult, nu are relevanţă dacă sumele respective au fost plătite odată cu salariile sau la date diferite. De altfel, chiar obligaţia de restituire a fost constatată întrucât drepturile speciale excedeau drepturilor salariale prevăzute de lege, avându-se în vedere art. 1 alin. (2) din Legea-cadru nr. 284/2010, potrivit căruia «drepturile salariale ale personalului prevăzut la alin. (1) sunt şi rămân în mod exclusiv cele prevăzute în prezenta lege». Pe de altă parte, Legea nr. 124/2014 nu se referă doar la sume acordate în baza actelor normative menţionate la art. 1, acest text legal definind sfera beneficiarilor legii, adică personalul ale cărui drepturi salariale sunt prevăzute de acele acte normative. Aceasta nu înseamnă că şi măsura exonerării de la plată priveşte doar sumele acordate în baza acestor acte normative. De altfel nici nu există vreo obligaţie de restituire câtă vreme sumele respective au fost acordate conform legii, ci tocmai când limitele acesteia au fost depăşite inclusiv prin asumarea de către angajator a unor obligaţii cu depăşirea limitelor legale. Dimpotrivă, această măsură priveşte sumele pe care personalul respectiv le are de restituit.”; – prin deciziile nr. 242/CM din 21 aprilie 2015 şi nr. 219/CM din 31 martie 2015, Curtea de Apel Constanţa – Secţia I civilă a reţinut aplicarea Legii nr. 124/2014 cu argumentul că prejudiciul s-a constatat de către Curtea de Conturi anterior intrării în vigoare a acestui act normativ; d) – orientarea majoritară a jurisprudenţei Curţii de Apel Craiova este în sensul că exonerarea de la plata sumelor reprezentând venituri de natură salarială, pe care personalul prevăzut la art. 1 trebuie să le restituie drept consecinţă a constatării de către Curtea de Conturi sau alte instituţii cu atribuţii de control a unor prejudicii, vizează sumele plătite până la intrarea în vigoare a legii (Sentinţa nr. 874 din 23 martie 2016 şi Sentinţa nr. 2.066 din 1 iunie 2016, pronunţate de Tribunalul Dolj; Decizia nr. 2.018 din 4 aprilie 2016 şi Decizia nr. 2.177 din 12 aprilie 2016, pronunţate de Curtea de Apel Craiova – Secţia I civilă; Sentinţa nr. 2.330 din 14 mai 2015, pronunţată de Tribunalul Gorj); e) – Curtea de Apel Galaţi – Secţia pentru cauze de contencios administrativ şi fiscal consideră, din interpretarea dispoziţiilor art. 1 şi 3 din Legea nr. 124/2014, forma iniţială, că textele legale menţionate prevăd în mod explicit că prevederile art. 2 din Legea nr. 124/2014 se aplică şi pentru sumele primite necuvenit de către personalul prevăzut la art. 1 lit. a), începând cu luna ianuarie 2014, până la data intrării în vigoare a legii. Este evident că Legea nr. 124/2014 priveşte numai sumele primite necuvenit de către personalul prevăzut la art. 1 lit. a) până la data de 27 septembrie 2014, nu şi sume primite ulterior acestei date (Decizia civilă nr. 868 din 16 iunie 2016); – magistraţii din cadrul Tribunalului Vrancea opinează că, potrivit art. 2 din Legea nr. 124/2014, exonerarea de la plată vizează veniturile de natură salarială pentru care Curtea de Conturi sau alte instituţii cu atribuţii de control au constatat acordarea nelegală şi au dispus recuperarea. Evident, constatările se referă la perioada anterioară intrării în vigoare a legii, iar exonerarea nu poate opera şi pentru perioada ulterioară (Sentinţa nr. 274 din 25 mai 2016, Sentinţa nr. 183 din 14 aprilie 2016, Sentinţa nr. 246 din 12 mai 2016, Sentinţa nr. 284 din 1 iunie 2016); f) – prin Sentinţa nr. 1.791 din 27 octombrie 2014, pronunţată de Tribunalul Suceava, definitivă prin Decizia nr. 143 din 26 februarie 2015 a Curţii de Apel Suceava, s-a statuat în sensul că, prin excepţie, potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 124/2014, se aprobă exonerarea de la plată pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială, pe care personalul prevăzut la art. 1 trebuie să le restituie drept consecinţă a constatării de către Curtea de Conturi sau alte instituţii cu atribuţii de control a unor prejudicii. Cum pârâtul face parte din personalul ale cărui venituri de natură salarială au fost stabilite în baza actelor normative privind salarizarea personalului din sectorul bugetar, acesta beneficiază de prevederile Legii nr. 124/2014; g) – judecătorii Tribunalului Braşov au opinat că exonerarea de la plată operează numai până la intrarea în vigoare a Legii nr. 124/2014; h) – la nivelul Tribunalului Mureş – Secţia civilă s-a considerat că exonerarea de la plată se aplică şi pentru sumele primite necuvenit de personalul prevăzut la art. 1 din Legea nr. 124/2014 după luna ianuarie 2014, în situaţia în care sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege şi pentru plăţile deja efectuate până la intrarea în vigoare a Legii nr. 124/2014 (Sentinţa nr. 444 din 21 aprilie 2015, definitivă prin Decizia nr. 704 din 30 septembrie 2015 a Curţii de Apel Târgu Mureş, şi Sentinţa nr. 627 din 28 mai 2015, definitivă prin Decizia nr. 672 din 28 septembrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Târgu Mureş); i) – în opinia magistraţilor ce participă la constituirea completelor specializate în materia conflictelor de muncă şi de asigurări sociale din cadrul Tribunalului Harghita, „Legea nr. 124/2014 se aplică pentru întregul an 2014, în raport cu prevederile imperative ale art. 1 lit. a) din lege, prin care s-a statuat că exonerarea de la plata prevăzută la art. 2 alin. (1) vizează personalul ale cărui venituri de natură salarială au fost stabilite în baza actelor normative privind salarizarea personalului din sectorul bugetar aplicabile anterior intrării în vigoare a Legii-cadru nr. 330/2009, cu modificările ulterioare, cât şi ulterior, conform legislaţiei în domeniul salarizării” (Sentinţa nr. 522 din 7 aprilie 2016, pronunţată de Tribunalul Harghita, definitivă prin Decizia nr. 475 din 20 septembrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Târgu Mureş). X. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

Curtea Constituţională s-a pronunţat asupra dispoziţiilor art. 1 din Legea nr. 124/2014, prin Decizia nr. 760 din 5 noiembrie 2015 1 , respingând excepţia de neconstituţionalitate, ca neîntemeiată; de asemenea, prin Decizia nr. 322 din 30 aprilie 2015 2 , a fost respinsă excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 3 alin. (2) din Legea nr. 124/2014, ca inadmisibilă. 1 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 138 din 23 februarie 2016. 2 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 482 din 1 iulie 2015. XI. Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene

În jurisprudenţa instanţelor europene nu au fost identificate hotărâri relevante pentru soluţionarea problemelor de drept a căror dezlegare se solicită. XII. Raportul asupra chestiunilor de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, se apreciază, referitor la admisibilitatea sesizării, în raport cu dispoziţiile art. 519 din acelaşi cod, că sunt îndeplinite cumulativ condiţiile pentru declanşarea mecanismului privind pronunţarea unei hotărâri prealabile, iar punctul de vedere al judecătorilor-raportori referitor la rezolvarea de principiu a chestiunilor de drept supuse analizei este în sensul că, în interpretarea dispoziţiilor art. 1 lit. a), art. 2 alin. (1) şi art. 3 din Legea nr. 124/2014, este exonerat de la obligaţia restituirii pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială încasate necuvenit până la data intrării în vigoare a legii – 27 septembrie 2014, personalul salarizat sub imperiul actelor normative enumerate în art. 1 din lege. XIII. Înalta Curte

Examinând sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori şi chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, astfel cum aceasta a fost reformulată, constată următoarele: A) Asupra admisibilităţii

Potrivit dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, „Dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată”.

Prin textul de lege citat s-au instituit o serie de condiţii de admisibilitate, condiţii care trebuie să fie îndeplinite cumulativ, după cum urmează: – existenţa unei cauze în curs de judecată; – cauza care face obiectul judecăţii să se afle în competenţa legală a unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului; – instanţa care sesizează Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să soluţioneze cauza în ultimă instanţă; – judecarea pe fond a cauzei să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere; – problema de drept să prezinte caracter de noutate, să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

Din examinarea cauzei deduse judecăţii se constată că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate, întrucât Curtea de Apel Craiova este legal învestită cu soluţionarea unei cereri de apel, în cadrul unui litigiu vizând restituirea de către salariat a unor sume încasate de la angajator pretins nedatorate, acţiune întemeiată pe dispoziţiile art. 256 alin. (1) din Codul muncii; or, potrivit art. 214 raportat la art. 208 din Legea nr. 62/2011, art. 96 pct. 2 şi art. 483 alin. (2) din Codul de procedură civilă, curţile de apel soluţionează în ultimă instanţă apelurile declarate împotriva hotărârilor pronunţate de tribunale în materia conflictelor de muncă.

Totodată, de dezlegarea chestiunii de drept depinde soluţionarea pe fond a cauzei; astfel, prin cererea de chemare în judecată se solicită restituirea unor sume încasate de salariat în perioada ianuarie-decembrie 2014, cu titlu de spor pentru munca suplimentară, sume în privinţa cărora Curtea de Conturi a României – Camera judeţeană de conturi a constatat că s-au acordat cu încălcarea prevederilor art. 9 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 103/2014, creându-se un prejudiciu ce se impune a fi recuperat. Câtă vreme, în apel, pârâta a susţinut că este exonerată de la plata acestor sume, în temeiul prevederilor art. 2 alin. (1) raportat la dispoziţiile art. 1 lit. a) din Legea nr. 124/2014, pentru soluţionarea pe fond a căii de atac se impune a statua nu numai asupra limitelor aplicării în timp a actului de clemenţă al legiuitorului, ci şi asupra domeniului său de aplicare.

Cu privire la această chestiune de drept, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu s-a pronunţat, iar aceasta nu face nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

Cerinţa noutăţii problemei de drept este şi ea îndeplinită, decurgând, în primul rând, din împrejurarea că se solicită interpretarea unor texte legale incluse într-un act normativ relativ recent, prin raportare la momentul sesizării; concret, Legea nr. 124/2014 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 700 din 24 septembrie 2014 şi a intrat în vigoare la 3 zile de la data publicării, respectiv la data de 27 septembrie 2014, conform art. 12 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 24/2000).

Pe de altă parte, condiţia noutăţii rezidă nu numai din faptul că amnistierea de la obligaţia restituirii unor sume de către personalul plătit din fonduri publice nu este o instituţie analizată în lucrări de specialitate juridică, fie din domeniul dreptului muncii, fie de drept administrativ, ci şi din împrejurarea că textele de lege ridică probleme reale de interpretare; or, normele de tehnică legislativă impun ca actele normative să fie formulate clar, fluent şi inteligibil, fără dificultăţi sintactice şi pasaje obscure sau echivoce, fără a se prejudicia stilul juridic, precizia şi claritatea dispoziţiilor, conform art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000. O normă juridică redactată în termeni neclari poate conduce la soluţii diferite în practica judiciară, de natură a afecta securitatea raporturilor juridice deduse judecăţii.

În cauză este îndeplinită situaţia premisă a iminenţei apariţiei unei practici judiciare neunitare, fapt ce rezultă din analiza punctelor de vedere divergente exprimate de instanţele consultate; astfel, în interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 2 alin. (1) raportate la art. 1 lit. a) din Legea nr. 124/2014, unele instanţe au apreciat că sunt exonerate de la plată sumele încasate necuvenit de către personalul plătit din fonduri publice până la data intrării în vigoare a acestui act normativ (27 septembrie 2014), iar alte instanţe au arătat că nu încetează decât plata drepturilor de natură salarială încasate până la data de 1 ianuarie 2014, data intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 103/2014, acesta fiind şi punctul de vedere al titularului sesizării. Într-o altă opinie s-a susţinut şi că exonerarea de la plată operează pentru sumele încasate până la finele anului 2014.

Concluzia este că sesizarea întruneşte cumulativ condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă şi, prin urmare, se impune declanşarea mecanismului de unificare instituit de acest text de lege, în vederea atingerii dezideratului instituţiei procesuale, respectiv preîntâmpinarea soluţionării diferite a unei probleme de drept de către instanţele judecătoreşti (control a priori). B) Asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării

Prealabil interpretării textelor de lege ce constituie obiectul problemei de drept supuse dezlegării, astfel cum aceasta a fost reformulată, este necesar a analiza evoluţia reglementărilor în materia salarizării unitare a personalului plătit din fonduri publice, respectiv contextul legislativ care a determinat această intervenţie normativă.

Astfel, anterior intrării în vigoare a Legii-cadru nr. 330/2009, personalul din sectorul bugetar, fie că ocupa funcţii de demnitate publică şi asimilate acestora, fie că beneficia de statute speciale (cazul funcţionarilor publici), fie că era încadrat pe baza contractului individual de muncă, era salarizat în baza unor legi speciale, diferite pentru fiecare categorie în parte. Noua reglementare şi-a propus să adopte o viziune unitară asupra sistemului de salarizare din sectorul bugetar, însă aplicarea prevederilor acestei legi urma a se realiza etapizat, prin adoptarea unor acte normative ulterioare. Drept urmare, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 s-au luat măsuri de reîncadrare în funcţii a unor categorii de personal din sectorul bugetar şi referitoare la stabilirea salariului acestora.

Legea-cadru nr. 330/2009 şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 au fost abrogate prin art. 39 lit. w) şi x) dinLegea-cadru nr. 284/2010, act normativ care, de asemenea, are ca obiect de reglementare stabilirea unui sistem unitar de salarizare pentru personalul plătit din bugetul general consolidat al statului. Aplicarea prevederilor Legii-cadru nr. 284/2010 urma a se realiza, ca şi în reglementarea anterioară, etapizat, prin modificarea succesivă, după caz, a salariilor de bază, soldelor şi a indemnizaţiilor lunare de încadrare, prin legi speciale anuale, conform art. 7 alin. (1).

În executarea acestei dispoziţii legale au fost adoptate acte normative succesive, începând cu Legea nr. 285/2010, ce au vizat încadrarea şi salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anii 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, acte enumerate în textul art. 1 lit. a) din Legea nr. 124/2014, a cărui interpretare face obiectul sesizării de faţă.

De exemplu, prin art. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013 s-a statuat în sensul că „În anul 2014, cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcţiei de bază/salariilor funcţiei de bază/indemnizaţiilor de încadrare de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice se menţine la acelaşi nivel cu cel ce se acordă pentru luna decembrie 2013 în măsura în care personalul îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii şi nu se aplică valoarea de referinţă şi coeficienţii de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuţi în anexele la Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările ulterioare”. Or, conform art. VI din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 65/2014 pentru modificarea şi completarea unor acte normative, aprobată cu modificări şi completări, prin Legea nr. 125/2015, „În sensul art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu completări prin Legea nr. 28/2014, cu modificările şi completările ulterioare, prin sintagma cuantumul brut al salariilor de bază se înţelege cuantumul brut al salariilor de bază care cuprinde, după caz, drepturile incluse în salariul de bază conform prevederilor art. 14 din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice şi ale art. 10 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, precum şi pentru instituirea altor măsuri financiare în domeniul bugetar, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 283/2011, cu modificările ulterioare, astfel cum au fost majorate potrivit prevederilor art. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 19/2012 privind aprobarea unor măsuri pentru recuperarea reducerilor salariale, aprobată cu modificări prin Legea nr. 182/2012.”

În raport cu ritmul alert al modificărilor legislative şi, nu în ultimul rând, cu lipsa de coerenţă a acestora, în activitatea de încadrare şi reîncadrare în funcţii a unor categorii de personal şi de stabilire a salariilor acestora, în mod evident, s-au strecurat erori şi, prin urmare, încălcări ale legislaţiei în vigoare, anumite categorii de bugetari încasând sume de bani reprezentând venituri de natură salarială, pe care organele de control le-au considerat acordate ilegal şi au dispus recuperarea acestora.

Înainte de a continua analiza cauzelor ce au determinat legiuitorul să adopte actul normativ în discuţie este necesară şi explicitarea noţiunii de „venituri de natură salarială” din textul art. 1 lit. a) din Legea nr. 124/2014 şi, pe cale de consecinţă, a domeniului de aplicare a legii. În acest context se impune a arăta că, potrivit art. 9 alin. (2) din Legea-cadru nr. 284/2010, sistemul de salarizare cuprinde salariile de bază, soldele/indemnizaţiile de funcţie şi indemnizaţiile lunare de încadrare, sporurile, premiile, stimulentele şi alte drepturi în bani şi în natură, corespunzătoare fiecărei categorii de personal din sectorul bugetar. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat şi că noţiunea de salariu are un sens extins, referindu-se şi la indemnizaţiile sau alte drepturi salariale cuvenite magistraţilor, parlamentarilor, demnitarilor etc. (Î.C.C.J. – Secţiile Unite, Decizia nr. 46 din 15 decembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 495 din 16 iulie 2009).

Reluând prezentarea cadrului factual şi normativ ce a făcut necesară intervenţia legiuitorului, se constată că legislaţia fluctuantă şi neclară, urmată de practici administrative incorecte în domeniul stabilirii veniturilor de natură salarială, au impus adoptarea unei legi prin care să se exonereze de la obligaţia restituirii acele categorii de personal ce au încasat sume de bani, care nu erau prevăzute de actele normative de salarizare anuală.

Se reţine că stabilirea scopului urmărit de legiuitor la emiterea actului normativ analizat, ca modalitate de interpretare a legii, nu s-a putut realiza pe baza preambulului, prevăzut de art. 43 din Legea nr. 24/2000, întrucât Legea nr. 124/2014 nu îl conţine. Totodată, se constată că expunerea de motive nu a fost publicată împreună cu actul normativ în cauză în Monitorul Oficial al României. Aşa fiind, decelarea intenţiei legiuitorului urmează a se întemeia pe instrumentele de prezentare şi motivare întocmite de iniţiatori, pe conţinutul avizelor, al modificărilor de fond aduse proiectului iniţial în cursul dezbaterilor parlamentare etc., documente prezentate pe internet de autoritatea emitentă.

Dacă, în luna mai 2013, forma iniţială a propunerii legislative a vizat, ca beneficiar al măsurii de exonerare de la plata sumelor primite necuvenit, doar personalul din sectorul bugetar ale cărui venituri de natură salarială au fost stabilite în baza Legii-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificări, ulterior, pe parcursul procesului legislativ ce a durat până în luna septembrie 2014, sfera persoanelor beneficiare ale actului de clemenţă s-a extins: pentru personalul încadrat în unităţile de învăţământ din localităţile Lupeni, Petroşani şi Vulcan, judeţul Hunedoara, ale cărui venituri de natură salarială au fost stabilite în baza Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice nr. 330/2009, cu modificările şi completările ulterioare, Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcţii a unor categorii de personal din sectorul bugetar şi stabilirea salariilor acestora, precum şi alte măsuri în domeniul bugetar, cu modificările şi completările ulterioare, Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice nr. 284/2010, cu modificările şi completările ulterioare, şi a Legii nr. 63/2011 privind încadrarea şi salarizarea în anul 2011 a personalului didactic şi didactic auxiliar din învăţământ, cu modificările şi completările ulterioare; pentru personalul ale cărui venituri de natură salarială au fost stabilite în baza Legii- cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice nr. 330/2009, cu modificările şi completările ulterioare, Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcţii a unor categorii de personal din sectorul bugetar şi stabilirea salariilor acestora, precum şi alte măsuri în domeniul bugetar, cu modificările şi completările ulterioare, Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice nr. 284/2010, cu modificările şi completările ulterioare, şi a Legii nr. 63/2011 privind încadrarea şi salarizarea în anul 2011 a personalului didactic şi didactic auxiliar din învăţământ, cu modificările şi completările ulterioare; pentru personalul ale cărui venituri de natură salarială au fost stabilite în baza Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice nr. 330/2009, cu modificările ulterioare, Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcţii a unor categorii de personal din sectorul bugetar şi stabilirea salariilor acestora, precum şi alte măsuri în domeniul bugetar, cu modificările ulterioare, Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice nr. 284/2010, cu modificările ulterioare, Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, Legii nr. 63/2011 privind încadrarea şi salarizarea în anul 2011 a personalului didactic şi didactic auxiliar din învăţământ, cu modificările ulterioare, Legii nr. 283/2011 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 19/2012 privind aprobarea unor măsuri pentru recuperarea reducerilor salariale, Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum şi unele măsuri fiscal-bugetare, Ordonanţei de urgenţă a