Decizia nr. 22/2016 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 1708/1/2016 — chestiunea de drept: următoarelor chestiuni de drept: „Având în vedere că art. 36 alin. (1) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, conţine ca normă de trimitere art. 26 din aceeaşi…

Curtea de Apel Braşov – Secţia contencios administrativ şi fiscal a dispus, prin Încheierea din 5 aprilie 2016, în Dosarul nr. 283/119/2015, aflat pe rolul acestei instanţe, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele chestiuni de drept: „Având în vedere că art. 36 alin. (1) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, conţine ca normă de trimitere art. 26 din aceeaşi lege, această din urmă normă juridică se interpretează în forma sa iniţială de la data intrării în vigoare a legii, raportat la art. 16 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată (2), cu modificările şi completările ulterioare? Dispoziţiile art. 26 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, sunt în contradicţie cu art. 1.138 din Codul civil şi, în consecinţă, se consideră abrogate în lumina prevederilor art. 230 lit. bb) din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, cu modificările şi completările ulterioare, conform căreia «La data intrării în vigoare a Codului civil se abrogă: (…) orice alte dispoziţii contrare, chiar dacă acestea sunt cuprinse în legi speciale?»” II. Expunerea succintă a procesului

Prin Cererea înregistrată sub nr. 283/119/2015 pe rolul Tribunalului Covasna – Secţia civilă, reclamantul prefectul judeţului Covasna a chemat în judecată pe pârâtul Consiliul Local al Municipiului Sfântu Gheorghe, solicitând instanţei ca, prin hotărârea pe care o va pronunţa, să dispună anularea Hotărârii nr. 22 din 29 ianuarie 2015 privind reglementarea situaţiei juridice a unui teren situat în municipiul Sfântu Gheorghe, hotărâre emisă de către pârât în temeiul art. 36 alin. (1) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, art. 553 şi art. 1.138 din Codul civil.

În motivarea cererii, reclamantul a arătat, în esenţă, că, prin hotărârea atacată, s-a aprobat înscrierea dreptului de proprietate privată al municipiului Sfântu Gheorghe şi a dreptului de administrare al Consiliului Local al Municipiului Sfântu Gheorghe asupra unui teren ce figurează înscris în cartea funciară încă din anul 1957, ca fiind proprietatea statului român, iar, faţă de situaţia juridică a terenului, art. 36 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, obligă consiliul local să treacă aceste imobile în domeniul public al municipiului, iar nu în domeniul privat al acestuia. Reclamantul a considerat că nu sunt aplicabile prevederile art. 553 şi art. 1.138 din Codul civil, care stabilesc regimul juridic al bunurilor dobândite de unităţile administrativ-teritoriale cu titlu de moştenire vacantă, deoarece terenurile ce fac obiectul hotărârii atacate sunt în proprietatea statului român, iar nu în proprietatea unor persoane fizice. Bunurile aflate în proprietatea statului român la data intrării în vigoare a Legii nr. 18/1991 – precum cele în speţă – nu pot fi dobândite cu titlu de moştenire vacantă de către o unitate administrativ-teritorială.

Prin Sentinţa civilă nr. 884 din 13 noiembrie 2015, Tribunalul Covasna a admis acţiunea formulată şi a anulat Hotărârea nr. 22 din 29 ianuarie 2015 emisă de pârâtul Consiliul Local al Municipiului Sfântu Gheorghe.

Tribunalul a reţinut, în esenţă, că, în cauză, este incident art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, iar în ceea ce priveşte art. 26 din aceeaşi lege, la care trimite textul de mai sus, chiar dacă în redactarea sa iniţială nu arăta expres ce formă va îmbrăca proprietatea dobândită de unitatea administrativ-teritorială asupra acestei categorii de imobile (putând concluziona, faţă de forma textului, că ele deveneau proprietate privată la data emiterii actului administrativ atacat), este clar şi fără echivoc, în sensul că aceste imobile intră în proprietatea publică a unităţii administrativ- teritoriale, iar nu în domeniul privat. Instanţa a avut în vedere că art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, face trimitere expresă la art. 26 din aceeaşi lege, doar în ceea ce priveşte stabilirea regimului juridic pe care îl vor avea terenurile ce trec în proprietatea comunelor, oraşelor sau a municipiilor; în rest, textul normei este explicit în privinţa obiectului dreptului de proprietate publică, şi anume „terenurile aflate în proprietatea statului, situate în intravilanul localităţilor şi care sunt în administrarea primăriilor, la data prezentei legi…”. Tribunalul nu a reţinut apărarea pârâtei privind abrogarea art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, prin art. 1.138 din Codul civil, deoarece, pe de o parte, domeniul de aplicare al celor două norme este diferit, iar, pe de altă parte, Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, reprezintă un act normativ cu caracter special în materia fondului funciar faţă de Codul civil – normă cu caracter general, astfel că abrogarea ar fi trebuit să fie una expresă. A fost înlăturată şi susţinerea potrivit căreia dreptul de proprietate privată asupra terenurilor intravilane în favoarea unităţii administrativ-teritoriale s-ar fi născut în virtutea legii, la data intrării în vigoare a Legii nr. 18/1991, iar înscrierea acestui drept în cartea funciară se realiza doar pentru opozabilitate faţă de terţi, reţinându-se că înscrierile în cartea funciară s-au efectuat, până la intrarea în vigoare a Legii cadastrului şi a publicităţii imobiliare nr. 7/1996, în temeiul Decretului-lege nr. 115/1938 pentru unificarea dispoziţiilor privind cărţile funciare, care stabilea că intabularea are efect constitutiv de drepturi (art. 17, art. 18, art. 26).

Recursul declarat de către pârât împotriva acestei sentinţe a fost înregistrat pe rolul Curţii de Apel Braşov – Secţia contencios administrativ şi fiscal.

Prin motivele de recurs s-a solicitat casarea în tot a sentinţei, ca urmare a greşitei interpretări a normelor aplicabile litigiului, arătându-se următoarele: Prima instanţă nu s-a pronunţat asupra apărării referitoare la aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în considerarea cărora literatura juridică face deosebirea între normele de trimitere propriu-zisă şi normele de referire. Norma de trimitere propriu-zisă nu devine subordonată normei de referire. Ca atare, norma de trimitere, încorporându-se în textul legii sub forma unei exprimări prescurtate, are o individualitate proprie şi, deci, nu se modifică şi nici nu se abrogă, chiar dacă textul la care face referire se modifică ori se abrogă. Astfel, la data apariţiei Legii nr. 18/1991, regimul juridic al terenurilor prevăzute în art. 36 era acela al proprietăţii private; în virtutea legii, terenurile intravilane aflate în administrarea primăriilor la data apariţiei actului normativ au intrat în proprietatea privată a unităţilor administrativ-teritoriale. Este greşită aprecierea primei instanţe în sensul că domeniul de aplicare al art. 26 din Legea nr. 18/1991 este diferit de cel al art. 1.138 din Codul civil, atât timp cât terenurile provenind de la persoanele rămase fără moştenitori, cât şi succesiunile vacante se constată prin certificat de vacanţă succesorală eliberat de notarul public. Or, din motivarea instanţei se înţelege că, în cazul în care se constată vacanţa succesorală, un teren intravilan aflat în masa succesorală intră în domeniul public, iar celelalte bunuri intră în domeniul privat. Având în vedere că art. 26 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, este contrar art. 553 alin. (2) din Codul civil, în lumina dispoziţiilor art. 230lit. bb) din Legea nr. 71/2011, cu modificările şi completările ulterioare, acesta se consideră abrogat. Recurentul a mai arătat că, după intrarea în vigoare a Legii nr. 158/2010 pentru modificarea art. 26 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, s-a iniţiat o propunere legislativă de modificare a acestui text de lege, însă atât comisia juridică din cadrul Camerei Deputaţilor, cât şi Guvernul, prin punctul de vedere exprimat pe marginea proiectului, nu au susţinut adoptarea modificării, pe motiv că aceasta va rămâne fără obiect după apariţia noului Cod civil, în temeiul art. 230 lit. bb) din Legea nr. 71/2011, cu modificările şi completările ulterioare.

La termenul din 5 aprilie 2016, Curtea de Apel Braşov, la solicitarea recurentului-pârât Consiliul Local al Municipiului Sfântu Gheorghe, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, precum şi suspendarea judecăţii până la pronunţarea hotărârii prealabile. III. Motivele de admisibilitate reţinute de titularul sesizării

Curtea de Apel Braşov – Secţia contencios administrativ şi fiscal a constatat admisibilitatea sesizării, motivat de faptul că de lămurirea modului de interpretare a dispoziţiilor ce fac obiectul întrebărilor depinde soluţionarea recursului împotriva sentinţei având ca obiect stabilirea valabilităţii hotărârii de consiliu local, de trecere a terenului din domeniul public în domeniul privat al unităţii administrativ-teritoriale, întrucât motivul de recurs invocat în cauză vizează tocmai interpretarea acestor dispoziţii legale, în vederea stabilirii regimului juridic al terenului în speţă. În acelaşi timp, problemele de drept enunţate sunt noi, deoarece se constată că prevederile art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care conţin ca normă de trimitere art. 26 din acelaşi act normativ, nu au fost analizate până la acest moment, iar aplicarea dispoziţiilor evocate anterior comportă interpretări diferite, fiind necesară pronunţarea unei decizii pentru interpretarea unitară a legii. În acest sens este relevantăDecizia nr. 2 pronunţată în data de 17 februarie 2014 de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 257 din 9 aprilie 2014. Problemele de drept nu fac obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, conform evidenţelor Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, consultate la data de 5 aprilie 2016. IV. Punctul de vedere al completului de judecată cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Completul de judecată învestit cu soluţionarea recursului în Dosarul nr. 283/119/2015 al Curţii de Apel Braşov – Secţia contencios administrativ şi fiscal a arătat că prezentarea punctului de vedere ar echivala cu o antepronunţare, în condiţiile în care interpretarea propusă de către recurentul-pârât corespunde motivelor de recurs, iar interpretarea propusă de către intimatul-reclamant coincide cu motivarea sentinţei recurate. V. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Recurentul-pârât Consiliul Local al Municipiului Sfântu Gheorghe a formulat, la data de 26 februarie 2016, cerere de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept pendinte. În cuprinsul cererii, recurentul-pârât a formulat susţineri similare motivelor de recurs, ce au fost redate anterior.

Intimatul-reclamant prefectul judeţului Covasna a depus, la 8 martie 2016, un punct de vedere, prin care a lăsat la aprecierea instanţei cererea de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, iar, cu privire la chestiunea de drept, a formulat susţineri similare considerentelor expuse în sentinţa recurată.

După comunicarea raportului, niciuna din părţi nu s-a conformat obligaţiei impuse de dispoziţiile art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, referitoare la depunerea, în scris, a unui punct de vedere. VI. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie

Jurisprudenţa Curţii de Apel Braşov Instanţa de trimitere a anexat sesizării Decizia nr. 982 din 7 octombrie 2015, pronunţată de un complet din cadrul Secţiei contencios administrativ şi fiscal, într-o cauză cu obiect similar celui din cauza de faţă, prin care a fost respins recursul împotriva Sentinţei civile nr. 319 din 28 mai 2015 a Tribunalului Covasna, de admitere a cererii formulate de prefectul judeţului Covasna şi de anulare a Hotărârii nr. 383 din 29 decembrie 2014 a Consiliului Local al Municipiului Sfântu Gheorghe privind reglementarea situaţiei juridice a unor terenuri situate pe raza acestei localităţi. Prin decizia menţionată s-a arătat că art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, face trimitere expresă la art. 26 din aceeaşi lege, doar în ceea ce priveşte stabilirea regimului juridic pe care îl vor avea terenurile ce trec în proprietatea comunelor, oraşelor sau a municipiilor, celelalte aspecte rămânând sub incidenţa art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care este explicit în privinţa obiectului dreptului de proprietate publică al statului, şi anume „terenurile aflate în proprietatea statului situate în intravilanul localităţilor şi care sunt în administrarea primăriilor, la data prezentei legi…”. De asemenea, la data emiterii hotărârii contestate, art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, are alt conţinut decât cel iniţial şi stabileşte un alt regim juridic al terenurilor, iar aplicarea acestei norme nu poate fi omisă. Art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, nu a fost abrogat indirect ca urmare a apariţiei noului Cod civil, fiind o normă specială derogatorie. Pe de altă parte, noul Cod civil se aplică actelor şi faptelor încheiate sau, după caz, produse ori săvârşite după intrarea sa în vigoare. Or, legea incidenţă în speţă este Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în vigoare la momentul stabilirii regimului juridic al terenurilor.

Jurisprudenţa altor instanţe din ţară Curtea de Apel Alba Iulia a comunicat că a identificat pe rolul Secţiei de contencios administrativ şi fiscal două decizii în problema de drept ce face obiectul sesizării: Decizia nr. 813 din 24 februarie 2015 şi Decizia nr. 2.382 din 1 iunie 2015, prin care s-au adoptate soluţii contrare, cu privire la cereri de anulare a unor hotărâri ale consiliului local, emise în anul 2013, prin care s-a atestat apartenenţa la domeniul privat al municipiului a unor terenuri ce fac obiectul art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Prin prima decizie s-a reţinut că situaţia juridică a terenurilor vizate de art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, este cea prevăzută de dispoziţiile art. 553 alin. (2) din Codul civil, în raport cu art. 230 lit. bb) din Legea nr. 71/2011, cu modificările şi completările ulterioare, cu motivarea că, în speţă, interesează nu dobândirea dreptului de proprietate asupra unui teren ca efect al unei succesiuni vacante, ci regimul juridic al proprietăţii astfel dobândite, întrucât acelaşi regim juridic îl are şi transmiterea în temeiul legii a proprietăţii statului asupra terenurilor intravilane. Prin cea de-a doua decizie s-a reţinut că nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 553 alin. (1) din Codul civil, iar regimul juridic al terenului în litigiu este cel reglementat prin art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, în forma de la data intrării în vigoare a Legii nr. 158/2010. Celelalte curţi de apel fie au comunicat că nu au identificat practică judiciară în materia ce face obiectul sesizării, fie au trimis decizii în care nu sunt dezlegate problemele de drept ce fac obiectul prezentei sesizări. VII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

Din verificările efectuate rezultă că instanţa de contencios constituţional a pronunţat Decizia nr. 332 din 24 mai 2016, ce are ca obiect excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 26 alin. (2) şi art. 36 alin. (1) teza ultimă din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 642 din 22 august 2016, decizie prin care excepţia invocată a fost respinsă ca inadmisibilă, deoarece motivele de neconstituţionalitate invocate de autor privesc modul de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor de lege criticate, în raport cu prevederile noului Cod civil, aspect de competenţa instanţei de judecată învestite cu soluţionarea litigiului, respectiv a celor ierarhic superioare în cadrul căilor de atac prevăzute de lege.

Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul Judiciar Civil nu s-a verificat şi nici nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării. VIII. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, judecătorii-raportori au apreciat că sesizarea formulată de Curtea de Apel Braşov – Secţia contencios administrativ şi fiscal, sub aspectul primei întrebări, este inadmisibilă, nefiind vorba despre o veritabilă chestiune de drept care să fie analizată prin prisma condiţiilor de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă. În ceea ce priveşte cea de-a doua întrebare au constatat că sesizarea este inadmisibilă din perspectiva neîndeplinirii condiţiei ca soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere.

Pe fondul sesizării, judecătorii-raportori au arătat că sesizarea este admisibilă, sub aspectul celei de-a doua întrebări, doar dacă, pe de o parte, condiţia de admisibilitate analizată anterior este considerată a fi îndeplinită doar pentru că însăşi soluţionarea recursului aflat pe rolul instanţei de trimitere depinde de chestiunea de drept a cărei dezlegare a fost cerută şi dacă, pe de altă parte, se porneşte de la premisa prestabilită din speţă, ce nu poate fi cenzurată, anume că art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, este aplicabil chiar la data emiterii, după anul 2011, a unui act de administrare de către autoritatea administrativă locală, prin simplul fapt că acesta a fost emis în temeiul său, şi, deci, interesează forma de la acel moment a art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 158/2010. Pornind de la aceste observaţii, judecătorii-raportori au opinat în sensul că art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, în forma modificată prin Legea nr. 158/2010, a fost abrogat prin art. 1.138 din Codul civil, în ceea ce priveşte regimul juridic al terenurilor din intravilanul localităţilor, rămase la dispoziţia autorităţilor administraţiei publice locale de la persoanele care au decedat şi/sau nu au moştenitori. IX. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie Examinând sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori şi chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele:

Precizări prealabile privind obiectul sesizării şi identificarea chestiunii de drept Pentru a se analiza dacă sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate a sesizării şi, în măsura în care aceasta este admisibilă, a se pronunţa o hotărâre prealabilă, este necesar a se clarifica dacă întrebările adresate Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie vizează una şi aceeaşi chestiune de drept ori chestiuni distincte, care implică o dezlegare separată şi, totodată, dacă este necesară reformularea celei de-a doua întrebări. Ambele întrebări au ca premisă aplicarea art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, incident în cauza pendinte pe rolul Secţiei contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Braşov, ce are ca obiect anularea hotărârii emise în anul 2015 de către un consiliu local. Pe baza dezlegării ce ar urma, eventual, să fie dată de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este de presupus că ar urma să se stabilească regimul juridic al terenului în litigiu, ce intră în domeniul de aplicare al art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în sensul dacă, în anul 2015, când a fost emis actul de administrare a unui bun din patrimoniul municipiului în temeiul normei de drept invocate, unitatea administrativ-teritorială era titulara unui drept de proprietate privată, fie în considerarea formei iniţiale a art. 26 al legii, fie în considerarea Codului civil, dacă prin acesta a fost abrogat art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Cu toate acestea, doar prima întrebare are în vedere în mod direct art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, cea de-a doua vizând conflictul dintre art. 26 din aceeaşi lege – la care trimite art. 36 alin. (1) pentru stabilirea regimului juridic al terenurilor din domeniul său de aplicare – şi Codul civil – care reglementează regimului juridic al moştenirilor vacante. S-ar putea considera că, de fapt, şi prin a doua întrebare se tinde la interpretarea art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în condiţiile în care litigiul aflat pe rolul instanţei de trimitere vizează un teren ce face obiectul acestei norme, şi nu al art. 26 din lege. S-ar pune, astfel, în discuţie efectele evenimentelor legislative ulterioare anului 2010, inclusiv intrarea în vigoare a noului Cod civil, asupra art. 36 alin. (1) însuşi, prin prisma corelaţiei cu art.

În acest context, eventualul conflict între art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare şi art. 1.138 din Codul civil ar reprezenta doar o parte a analizei. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept constată că nu se impune reformularea în acest sens a chestiunii de drept. După cum rezultă din expunerea procesului, prima instanţă nu a analizat efectul intrării în vigoare a Codului civil asupra aplicării art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, prin prisma corelaţiei cu art. 26 din aceeaşi lege, întrucât a apreciat că art. 26 nu a fost abrogat prin începerea activităţii Codului civil [de altfel, nu a fost analizat sub toate aspectele nici efectul modificării aduse art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, prin Legea nr. 158/2010, asupra aplicării art. 36 alin. (1) din aceeaşi lege]. Unul dintre motivele de recurs se limitează la acelaşi aspect al conflictului în timp dintre art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi Codul civil, iar sesizarea pune în discuţie aceeaşi chestiune, instanţa de trimitere justificând legătura cu cauza exclusiv prin necesitatea analizării criticilor recurentului. În acest context, pronunţarea unei hotărâri prealabile în interpretarea chiar a art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, din perspectiva conflictului între art. 26 din aceeaşi lege şi Codul civil, ar echivala cu depăşirea limitelor învestirii. Faptul că prima întrebare (ce coincide cu celălalt motiv de recurs) vizează însuşi art. 36 alin. (1) nu infirmă această concluzie şi nici nu justifică extinderea cadrului sesizării întemeiate pe art. 519 din Codul de procedură civilă. Cele două întrebări au legătură cu două chestiuni de drept distincte, cu premise diferite: fixarea conţinutului art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în formaart. 26 de la data intrării în vigoare a Legii nr. 18/1991, la care se referă prima întrebare, se plasează, de fapt, în contextul efectului modificării suferite de art. 26 prin Legea nr. 158/2010, asupra aplicării art. 36 alin. (1), fără legătură cu abrogareaart. 26 prin Legea nr. 71/2011, cu modificările şi completările ulterioare. În consecinţă, admisibilitatea sesizării şi, în parte, fondul sesizării vor fi cercetate în mod distinct pentru cele două întrebări adresate Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, fără a se impune, în acelaşi timp, reformularea celei de-a doua întrebări. Asupra admisibilităţii sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu privire la pronunţarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept 21. Potrivit art. 519 din Codul de procedură civilă: „Dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată.” 22. În jurisprudenţa instanţei supreme, formată în aplicarea normei citate anterior, au fost identificate şi analizate condiţiile de admisibilitate pentru declanşarea procedurii de sesizare în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, condiţii care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ, după cum urmează: – existenţa unei cauze aflate în curs de judecată; – instanţa care sesizează Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să judece cauza în ultimă instanţă; – cauza care face obiectul judecăţii să se afle în competenţa legală a unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului învestit să soluţioneze cauza; – soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere; – chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă; – chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare. Procedându-se la analiza admisibilităţii sesizării, se constată următoarele: 23. În ceea ce priveşte prima întrebare, nu este vorba despre o veritabilă chestiune de drept care să fie analizată prin prisma condiţiilor de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă. Astfel, deşi întrebarea are legătură cu efectul modificării aduse art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, prin Legea nr. 158/2010 asupra aplicării art. 36 alin. (1) din aceeaşi lege, este pus în discuţie un simplu argument ţinând de tehnica legislativă, prin care se urmăreşte fixarea conţinutului art. 36 alin. (1) în forma art. 26 de la data intrării în vigoare a Legii nr. 18/1991. Or, chiar eventuala acceptare a argumentului – autonomia normei de trimitere, în înţelesul pe care recurentul l-a explicat în susţinerea primei întrebări adresate Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – nu ar conduce, în mod automat, la consecinţa preconizată. Configurarea conţinutului normei de trimitere, în cazul modificării normei la care se face trimitere (norma împrumutată), depinde în mod esenţial de momentul aplicării în timp a înseşi normei de trimitere. Acesta se stabileşte în raport cu elementele proprii ale normei de trimitere, şi nu cu aplicarea în timp a normei împrumutate. În concret, art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, prevede, în primul rând, transferul dreptului de proprietate din patrimoniul statului în patrimoniul unităţii administrativ-teritoriale pentru terenurile intravilane care se aflau, la data intrării în vigoare a Legii nr. 18/1991, în proprietatea statului. Acest element propriu al normei semnifică faptul că transferul dreptului de proprietate reprezintă un fapt generator de efecte juridice, aşadar o situaţie juridică supusă legii din momentul producerii faptului, în virtutea principiului tempus regit actum (factum). Această lege guvernează, ca regulă, efectele situaţiei juridice; în consecinţă, regimul juridic al terenurilor vizate de art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, ca efect al transferului dreptului de proprietate, ar trebui stabilit tot pe baza legii sub imperiul căreia s-a produs transferul dreptului de proprietate. Aşadar, doar dacă se consideră că transmiterea dreptului a avut loc chiar la data intrării în vigoare a Legii nr. 18/1991, este justificată aplicarea normei ce reglementează regimul juridic al terenului obiect al transferului dreptului. În acest caz, corelaţia cu art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, pentru „împrumutarea” regimului juridic al terenurilor identificate de această normă înseamnă aplicarea art. 26 în forma de la momentul intrării în vigoare a Legii nr. 18/1991. Modificarea ulterioară a normei împrumutate ar putea avea relevanţă doar dacă s-ar considera că trimiterea din art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, la art. 26 din aceeaşi lege reprezintă un temei juridic suficient pentru determinarea regimului juridic al terenurilor din art. 36 alin. (1) şi după transmiterea dreptului de proprietate din patrimoniul statului în patrimoniul unităţii administrativ-teritoriale, astfel încât modificarea regimului juridic din art. 26 să conducă şi la modificarea regimului juridic al terenurilor din art. 36 alin. (1). În acest caz, ţinând cont de faptul că art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, determină regimul juridic al unor terenuri în raport cu momentul primei lor intrări în patrimoniul unităţii administrativ- teritoriale, s-ar pune problema dacă acceptarea efectelor modificării asupra terenurilor din art. 36 alin. (1) din aceeaşi lege nu ar echivala cu o dublă aplicare a art. 36 alin. (1) : o dată, la momentul transferului dreptului de proprietate din patrimoniul statului în patrimoniul unităţii administrativ-teritoriale şi încă o dată, la momentul modificării art. 26, când terenul se afla deja în patrimoniul unităţii administrativ-teritoriale. Pe de altă parte, modificarea normei ar genera un conflict de legi în timp, situaţie ce ar presupune supravieţuirea legii vechi pentru efectele deja produse ale situaţiei juridice şi aplicarea imediată a legii noi în privinţa efectelor viitoare. Niciunul dintre aceste aspecte interesând aplicarea în timp a legii nu a fost supus dezlegării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie prin sesizarea de faţă. Se observă că prima instanţă, răspunzând apărării pârâtului formulate prin întâmpinare, a considerat că dreptul de proprietate nu s-a născut în virtutea legii la data intrării în vigoare a Legii nr. 18/1991, faţă de efectul constitutiv de drepturi al intabulării în cartea funciară, prevăzut de Decretul-lege nr. 115/1938 pentru unificarea dispoziţiilor privitoare la cărţile funciare. Din acest motiv a considerat că terenul în litigiu nu se afla, la momentul emiterii actului administrativ atacat, în anul 2015, în proprietatea unităţii administrativ-teritoriale. Din motivele de recurs nu rezultă că recurentul ar fi criticat aprecierea primei instanţe sub acest aspect şi, în orice caz, este cert că aspectele relevate anterior nu au fost supuse dezlegării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie ca făcând parte din chestiunea de drept ce se solicită a fi lămurită, motiv pentru care nu pot fi tranşate în acest cadru, date fiind limitele pronunţării hotărârii prealabile prevăzute de art. 520 din Codul de procedură civilă. Astfel, nu s-ar putea răspunde la prima întrebare doar pe baza unui argument de tehnică legislativă, fără clarificarea tuturor aspectelor ce interesează aplicarea legii în timp. Mai mult, aspectul relevat de prima întrebare, cu motivarea din susţinerea recurentului ce a solicitat sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, presupune aplicarea (nici măcar interpretarea) dispoziţiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată (2), cu modificările şi completările ulterioare. În conformitate cu art. 16 alin. (1) din această lege, în scopul evitării paralelismelor: „În procesul de legiferare este interzisă instituirea aceloraşi reglementări în mai multe articole sau alineate din acelaşi act normativ ori în două sau mai multe acte normative. Pentru sublinierea unor conexiuni legislative se utilizează norma de trimitere.” Potrivit art. 50 alin. (4) din acelaşi act normativ: „La modificarea, completarea şi abrogarea dispoziţiei la care s-a făcut trimitere, în actul de modificare, completare sau abrogare trebuie avută în vedere situaţia juridică a normei de trimitere.” De asemenea, în conformitate cu art. 62 din Legea nr. 24/2000, republicată (2), cu modificările şi completările ulterioare, ce reglementează efectele dispoziţiilor de modificare şi de completare: „Dispoziţiile de modificare şi de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta. (…) „. În speţă, nici prin Legea nr. 158/2010, prin care a fost modificat art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, şi nici ulterior, nu s-a prevăzut vreo modificare a textului art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în ceea ce priveşte trimiterea expresă la art. 26 din lege. În temeiul dispoziţiilor legale citate, dat fiind că textul art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, este considerat a fi cel în forma modificată, cu începere de la data intrării în vigoare a Legii nr. 158/2010, menţinerea, după această dată, a trimiterii din art. 36 alin. (1) – indiferent dacă a fost intenţionată sau doar rezultatul unei simple omisiuni a legiuitorului – echivalează cu aplicarea în continuare a regimului juridic prevăzut de art. 26 din Legea nr. 18/1991, dar în forma modificată, tocmai pentru a da eficienţă principiului evitării paralelismului reglementărilor. Se observă, în acelaşi timp, că susţinerile recurentului sunt argumentate pe distincţia între norma de trimitere şi norma de referire. Această distincţie nu se regăseşte în clasificarea normelor juridice recunoscută în teoria generală a dreptului, care, din punctul de vedere al cuprinderii părţilor structurale specifice oricărei norme juridice (ipoteză, dispoziţie, sancţiune), operează cu distincţia între norme complete şi incomplete; la rândul lor, dispoziţiile incomplete se clasifică în norme de trimitere, care se completează cu norme în activitate, şi norme în alb, care se completează cu norme ce urmează să apară. Din perspectiva tehnicii legislative, art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, reprezintă o normă de trimitere, motiv pentru care îi sunt aplicabile dispoziţiile Legii nr. 24/2000, republicată (2), cu modificările şi completările ulterioare, citate anterior. Faţă de toate aceste argumente, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept constată că, sub aspectul primei întrebări, sesizarea este inadmisibilă. 24. În ceea ce priveşte cea de-a doua întrebare se constată că sunt îndeplinite toate condiţiile de admisibilitate desprinse din art. 519 din Codul de procedură civilă. Astfel, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost sesizată de un complet de judecată din cadrul Curţii de Apel Braşov, care soluţionează un recurs în materia contenciosului administrativ, într-o cauză având ca obiect anularea unei hotărâri a unui consiliu local, emise în baza art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. După cum rezultă din jurisprudenţa instanţelor în cauze similare, astfel cum a fost expusă la pct. VI din prezenta decizie, în mod constant, cauzele având ca obiect anularea unei hotărâri a unui consiliu local emise în baza art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, au fost considerate drept litigii de contencios administrativ şi soluţionate ca atare. Nu există, aşadar, niciun dubiu că instanţa de trimitere este competentă să soluţioneze cauza. De asemenea se constată că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat asupra chestiunii de drept prin decizii de speţă, recursurile în materia Legii nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, nefiind cuprinse în sfera de competenţă materială a instanţei supreme, şi nici nu se află în curs de soluţionare un recurs în interesul legii cu un obiect similar. Cât priveşte condiţia noutăţii chestiunii de drept a cărei rezolvare de principiu se solicită, practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în aplicarea art. 519 din Codul de procedură civilă, este conturată în sensul că această condiţie de admisibilitate se consideră a fi îndeplinită atunci când chestiunea de drept îşi are izvorul în reglementările nou-intrate în vigoare, dar şi în cazul în care vizează o reglementare mai veche, asupra căreia instanţa de judecată este chemată să se pronunţe în prezent, devenind astfel actuală cerinţa interpretării şi aplicării normei de drept respective (de exemplu, Decizia nr. 1 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014, Decizia nr. 2 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 257 din 9 aprilie 2014, Decizia nr. 2 din 15 februarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 257 din 6 aprilie 2016). Din acest punct de vedere nu există vreun impediment în a reţine îndeplinirea condiţiei, atât timp cât se solicită interpretarea unei norme dintr-o lege în vigoare în contextul intrării în vigoare a Codului civil. Mai mult, examinarea jurisprudenţei instanţelor relevă că nu s-a format o jurisprudenţă unitară şi constantă în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită. Existând riscul apariţiei unei practici neunitare, pronunţarea unei hotărâri prealabile reprezintă un remediu eficient pentru înlăturarea acestuia. De asemenea este îndeplinită şi condiţia ca soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere, întrucât, în cadrul procesual conturat până la momentul sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, s-a considerat că existenţa unui conflict între art. 26 din Legea nr. 18/1991, în forma conturată în urma modificărilor aduse în anul 2010, şi, după caz, modul de rezolvare a acestuia au relevanţă în interpretarea şi aplicarea prevederii legale direct incidente în cauză, respectiv art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, iar soluţionarea recursului aflat pe rolul instanţei de trimitere depinde de această chestiune de drept. 25. În acest context, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept constată că este posibil a se analiza pe fond doar chestiunea eventualei abrogări a art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, prin Codul civil, şi va proceda ca atare, fără a fi necesară inserarea unei dispoziţii exprese de respingere ca inadmisibilă a primei întrebări adresate de către instanţa de trimitere. Asupra fondului sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu privire la pronunţarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept 26. Potrivit dispoziţiilor art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare: „Terenurile aflate în proprietatea statului, situate în intravilanul localităţilor şi care sunt în administrarea primăriilor, la data prezentei legi, trec în proprietatea comunelor, oraşelor sau a municipiilor, urmând regimul juridic al terenurilor prevăzute la art. 26.” Această dispoziţie legală nu a suferit nicio modificare în conţinut de la intrarea în vigoare a Legii nr. 18/1991 şi până în prezent. Singura modificare a fost aceea de numerotare, art. 35 iniţial devenind art. 36 la republicarea legii din anul 1998.

În schimb, art. 26, la care face trimitere art. 36 alin. (1), a fost modificat în timp după apariţia Legii nr. 18/1991; mai mult, Codul civil, intrat în vigoare la 1 octombrie 2011, conţine dispoziţii care s-ar putea suprapune cu reglementarea din art. 26.

Potrivit art. 230 lit. bb) din Legea nr. 71/2011, cu modificările şi completările ulterioare: „La data intrării în vigoare a Codului civil se abrogă: (…) orice alte dispoziţii contrare, chiar dacă acestea sunt cuprinse în legi speciale.” Acest text din reglementarea legii de punere în aplicare a Codului civil relevă abrogarea expresă indirectă, care reprezintă o formă a abrogării, ca procedeu de încetare a acţiunii unei norme de drept ca urmare a intrării în vigoare a unei norme noi contrare (lex posterior derogat priori), astfel cum abrogarea a fost constant definită în doctrină. Această formă de abrogare se manifestă atunci când actul normativ nou prevede generic faptul că dispoziţiile contrare legii se abrogă, fără însă să le menţioneze în mod expres. Abrogarea expresă indirectă se deosebeşte atât de abrogarea expresă directă, care se relevă prin identificarea, în cuprinsul actului de abrogare, a dispoziţiei legale sau a actului normativ care îşi încetează efectele, cât şi de abrogarea tacită sau implicită, prin care manifestarea de voinţă a legiuitorului în sensul încetării efectelor rezultă doar din adoptarea unei norme contrare celei existente. În conformitate cu dispoziţiile art. 67 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, republicată (2), cu modificările şi completările ulterioare: „Evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute în cazul actelor normative speciale ale căror dispoziţii nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementarea generală a materiei, decât dacă acest lucru este exprimat expres.” Per a contrario este posibilă abrogarea unei norme speciale sau cuprinse într-un act normativ special printr-o lege generală ulterioară, dacă există o dispoziţie legală expresă în acest sens, fiind aplicabil principiul lex posterior derogat priori, şi nu principiul specialia generalibus derogant. Condiţia manifestării exprese de voinţă a legiuitorului este îndeplinită în cazul art. 230 lit. bb) din Legea nr. 71/2011, cu modificările şi completările ulterioare, care prevede în mod explicit că, odată cu intrarea în vigoare a Codului civil, se abrogă dispoziţiile contrare, chiar cuprinse în legi speciale.

În speţă, prevederile art. 26 din Legea nr. 18/1991, în forma existentă la data de 1 octombrie 2011, astfel cum a fost conturată prin Legea nr. 158/2010, sunt contrare dispoziţiilor art. 1.138 din Codul civil [de altfel, şi prevederilor art. 553 alin. (2) din Codul civil, potrivit cărora: „Moştenirile vacante se constată prin certificat de vacanţă succesorală şi intră în domeniul privat al comunei, oraşului sau municipiului, după caz, fără înscriere în cartea funciară…”]. Ambele norme au acelaşi obiect, în sensul că vizează situaţia moştenirii vacante. Faptul că norma din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, se referă doar la imobile determinate (terenurile din intravilanul localităţilor), în timp ce norma din Codul civil reprezintă reglementarea cu caracter general în materie, indiferent de natura bunurilor, nu contrazice această constatare, ci subliniază doar suprapunerea parţială a sferei de aplicare a legii generale şi a celei speciale, din perspectiva bunurilor al căror regim juridic este concomitent reglementat. Chiar dacă art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, nu foloseşte ca atare noţiunea regăsită în Codul civil, este lipsită de echivoc intenţia legiuitorului de a reglementa regimul juridic al unei „moşteniri vacante”, astfel cum aceasta este definită de art. 1.135 din Codul civil, ca fiind moştenirea în absenţa unor moştenitori legali sau testamentari. Astfel, norma are în vedere terenurile intravilane care au aparţinut „persoanelor care au decedat şi/sau nu au moştenitori”, dar şi certificatul de vacanţă succesorală eliberat de notarul public în condiţiile Legii notarilor publici şi a activităţii notariale nr. 36/1995, republicată (3). Or, potrivit acestei legi, certificatul respectiv se eliberează atunci când nu există moştenitori legali sau testamentari. Există moştenire vacantă chiar atunci când masa succesorală este compusă dintr-un singur bun sau din mai multe bunuri din aceeaşi categorie, inclusiv terenuri intravilane, dacă proprietarul decedat nu are moştenitori legali sau testamentari. De asemenea este considerată moştenire vacantă şi partea din moştenire rămasă neatribuită în situaţiile prevăzute de art. 1.135 din Codul civil, în care fie prin legat s-a atribuit numai o parte a moştenirii şi nu există moştenitori legali, fie vocaţia acestora a fost restrânsă ca