Decizia nr. 9 din 7 iunie 2021

Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii este constituit conform art. 516 alin. (1) din Codul de procedură civilă şi art. 33 alin. (1) coroborat cu art. 34 alin. (2) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu completările ulterioare (Regulamentul ÎCCJ).

Şedinţa este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este reprezentat de doamna Diana Berlic, procuror-şef al Serviciului judiciar civil din cadrul Secţiei judiciare.

La şedinţa de judecată participă magistratul-asistent Bogdan Georgescu, desemnat în conformitate cu dispoziţiile art. 35 din Regulamentul ÎCCJ.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii a luat în examinare sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Constanţa.

După prezentarea de către magistratul-asistent a referatului cauzei, preşedintele completului de judecată, constatând că nu sunt formulate chestiuni prealabile, acordă cuvântul reprezentantului procurorului general pentru prezentarea punctului de vedere cu privire la recursul în interesul legii.

Doamna procuror Diana Berlic pune concluzii de admitere a recursului în interesul legii şi pronunţare a unei decizii prin care să se asigure interpretarea şi aplicarea unitară a legii în problema de drept vizată, apreciind că a doua orientare jurisprudenţială este în litera şi în spiritul legii, în sensul că este admisibilă excepţia de nelegalitate invocată cu privire la un act administrativ cu caracter individual adoptat sau emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Preşedintele completului de judecată declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunţare asupra recursului în interesul legii.

Prin Hotărârea nr. 20 din 14 decembrie 2020, Colegiul de conducere al Curţii de Apel Constanţa a sesizat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 514 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării pe calea recursului în interesul legii cu privire la următoarea problemă de drept:

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004):

Autorul sesizării arată că în practica judiciară nu există un punct de vedere unitar cu privire la problema de drept supusă dezbaterii, fiind evidenţiate două orientări jurisprudenţiale.

Într-o primă orientare s-a considerat că este inadmisibilă excepţia de nelegalitate invocată cu privire la un act administrativ cu caracter individual adoptat sau emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în acest sens pronunţându-se următoarele instanţe: tribunalele Galaţi, Cluj şi Bistriţa-Năsăud şi curţile de apel Iaşi şi Cluj. În susţinerea acestei orientări au fost invocate următoarele argumente: (i) în aplicarea prevederilor art. 20 alin. (2) şi art. 148 alin. (2) din Constituţie, prin raportare la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (Convenţia), precum şi la jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, dispoziţiile din Legea nr. 554/2004 care permit cenzurarea, fără limită în timp, pe calea excepţiei de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual, emise anterior intrării în vigoare a acestei legi, contravin dreptului la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenţie şi aduc atingere principiului securităţii raporturilor juridice; (ii) în acelaşi sens este şi jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene care, în cauze similare, a reţinut că, atunci când partea îndreptăţită să formuleze o acţiune în anulare împotriva unui act comunitar depăşeşte termenul-limită pentru introducerea acestei acţiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv şi nu va mai putea solicita în instanţă controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate; (iii) soluţia este în acord cu principiul neretroactivităţii legii civile, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţie, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale mai favorabile, dar şi cu principiul securităţii raporturilor juridice, general acceptat în spaţiul european ca o dimensiune a statului de drept şi ca o componentă a dreptului la un proces echitabil; (iv) interpretarea contrară contravine principiului securităţii raporturilor juridice şi dreptului la un proces echitabil, dat fiind că, în privinţa actelor administrative individuale, admiterea excepţiei de nelegalitate produce efecte similare, ca întindere şi conţinut, cu anularea actului respectiv, iar judecătorul naţional, în calitate de prim judecător al Convenţiei, are obligaţia de a asigura efectul deplin al normelor acesteia, acordându-le preeminenţă faţă de orice altă prevedere contrară din legislaţia naţională.

Într-o a doua orientare jurisprudenţială s-a considerat că este admisibilă excepţia de nelegalitate invocată cu privire la un act administrativ cu caracter individual adoptat sau emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în acest sens pronunţându-se curţile de apel Bacău, Suceava şi Constanţa. În sprijinul acestei orientări au fost invocate următoarele argumente: (i) sintagma „oricând în cadrul unui proces” are o dublă semnificaţie: pe de o parte, excepţia este imprescriptibilă, iar, pe de altă parte, excepţia poate fi invocată în orice stadiu al litigiului; (ii) excepţia de nelegalitate a actelor administrative cu caracter individual emise anterior Legii nr. 554/2004 este admisibilă, raportat la art. 147 alin. (4) din Constituţie şi la dezlegările cuprinse în Decizia Curţii Constituţionale nr. 404 din 10 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al Românei, Partea I, nr. 347 din 6 mai 2008, prin care a fost respinsă excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 262/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 30 iulie 2007; Curtea Constituţională a reţinut că acest text legal nu aduce atingere principiului securităţii raporturilor juridice, deoarece contestarea pe cale incidentală a legalităţii, indiferent de data la care a fost emis actul administrativ, se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate, fără de care soluţia pronunţată de instanţă riscă să fie fondată pe un act ilegal; or, deciziile Curţii Constituţionale sunt obligatorii pentru instanţele de judecată; (iii) principiul neretroactivităţii legii civile priveşte normele de drept substanţial, iar nu pe cele de procedură, care sunt de imediată aplicare; prin aplicarea procedurii prevăzute de Legea nr. 554/2004 nu se aduce atingere principiului fundamental amintit, deoarece legalitatea actului este apreciată tot în funcţie de legea substanţială în vigoare la data adoptării acestuia; (iv) principiul stabilităţii raporturilor juridice nu poate reprezenta temei pentru inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate, întrucât ar implica promovarea unui drept prin intermediul unei nelegalităţi; obţinerea sau apărarea unui drept ori protejarea unui interes, chiar legitim, nu se poate fonda pe un act a cărui legalitate este îndoielnică şi care nu ar putea fi dovedită altfel decât prin ridicarea excepţiei de nelegalitate; (v) posibilitatea contestării legalităţii unui act administrativ unilateral cu caracter individual, pe cale de excepţie, apare ca o modalitate de contracarare a efectelor principiului potrivit căruia fraus omnia corrumpit; acesta este motivul pentru care nici nu a fost limitat în timp dreptul de a ridica o asemenea excepţie; (vi) necesitatea examinării legalităţii actului administrativ este posibil să se impună şi după împlinirea termenului de exercitare a acţiunii în anulare a actului, excepţia de nelegalitate sub acest aspect constituind, ea însăşi, un mijloc eficient de apărare justificat de exigenţele unui proces echitabil; (vii) textul de lege este în acord şi cu dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Constituţie, care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ, întrucât prin intermediul excepţiei de nelegalitate chiar acest lucru se realizează în concret, prin extinderea posibilităţii controlului şi asupra actelor a căror legalitate nu a fost contestată pe cale principală.

Autorul sesizării nu a formulat un punct de vedere cu privire la problema de drept propusă, rezumându-se la menţionarea practicii neunitare şi a jurisprudenţei relevante a instanţei supreme şi Curţii Constituţionale.

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin adresa nr. 2.306/C/4.069/III-5/2020 din 15 februarie 2021, a apreciat că recursul în interesul legii promovat este inadmisibil, întrucât nu este un recurs naţional în convenţionalitate (cu referire la Decizia nr. 29 din 12 decembrie 2011 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 925 din 27 decembrie 2011).

Pe fondul problemei de drept, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a apreciat că este în spiritul legii a doua orientare jurisprudenţială, pentru următoarele argumente: (i) obţinerea sau apărarea unui drept ori protejarea unui interes, chiar legitim, nu se poate fonda pe un act a cărui legalitate este îndoielnică; (ii) aplicarea principiului securităţii raporturilor juridice nu împiedică verificarea legalităţii unui act administrativ pe calea unei proceduri interne care, în cazul acesta, satisface pe deplin exigenţele dreptului european; (iii) sub aspectul principiului stabilităţii raporturilor juridice, a fost invocată Decizia Curţii Constituţionale nr. 404/2008; (iv) textul legal în discuţie conţine norme de procedură care sunt de imediată aplicare, astfel încât nu poate fi reţinută inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate, întrucât principiul neretroactivităţii legii civile priveşte normele de drept substanţial, şi nu pe cele de procedură, care sunt de imediată aplicare; (v) excepţia de nelegalitate nu are ca efect anularea actului, ci înlăturarea din cauză a actului a cărui nelegalitate a fost constatată; (vi) Curtea Constituţională a statuat că aceste dispoziţii sunt constituţionale şi nu încalcă art. 15 alin. (2), art. 16 alin. (1), art. 20, art. 21, art. 52, art. 78 din Constituţie şi nici art. 6 din Convenţie, iar, conform art. 147 alin. (4) din Constituţie, deciziile Curţii Constituţionale sunt general obligatorii de la data publicării în Monitorul Oficial al României.

Profesorul universitar doctor Ovidiu Podaru de la Facultatea de Drept a Universităţii Babeş-Bolyai din Cluj-Napoca şi-a exprimat opinia în sensul celei de-a doua orientări jurisprudenţiale, aducând, în principal, următoarele argumente: (i) voinţa legiuitorului exprimată expres a fost aceea de a permite invocarea excepţiei de nelegalitate şi în privinţa actelor emise anterior adoptării Legii nr. 554/2004; (ii) nu se pune problema aplicării retroactive a dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, de vreme ce acestea sunt norme de procedură, cu aplicabilitate imediată; (iii) legalitatea actelor administrative emise mai înainte de adoptarea Legii nr. 554/2004 poate fi verificată în raport cu normele de drept material în vigoare la momentul emiterii acestor acte; (iv) chiar dacă art. 4 din Legea nr. 554/2004 instituie o procedură cu totul nouă de soluţionare a excepţiei, aceasta nu înseamnă că excepţia însăşi ar fi o instituţie cu totul nouă, ea regăsindu-se, adesea fundamentată pe principiile generale ale dreptului, şi în reglementările anterioare; (v) principiul securităţii raporturilor juridice nu are nicio implicaţie în speţă; (vi) excepţia nu se poate ridica decât într-un litigiu preexistent, al cărui „fond” este supus propriilor sale reguli de prescripţie (extinctivă ori achizitivă) ori decădere, menite, în esenţă, să protejeze securitatea raporturilor juridice.

Conferenţiarul universitar doctor Tudor Chiuariu şi lectorul universitar doctor Andrei Ţinu de la Facultatea de Drept a Universităţii „Titu Maiorescu” din Bucureşti şi-au exprimat opinia în sensul celei de-a doua orientări jurisprudenţiale, pentru următoarele argumente: (i) în situaţia în care destinatarul actului, persoană privată, invocă excepţia de nelegalitate a actului individual emis de autoritatea publică, în apărarea acesteia din urmă nu se pot invoca drepturi ale omului, între care şi principiul securităţii raporturilor juridice; în cazul invocării excepţiei de un terţ interesat, destinatarul actului, o persoană privată, are interesul să se apere, întemeindu-se pe principiul securităţii raporturilor juridice, iar instanţa va soluţiona excepţia în funcţie de circumstanţele concrete ale cauzei, inclusiv de această apărare; (ii) argumentul întemeiat pe principiul securităţii raporturilor juridice derivat din dreptul Uniunii Europene nu este aplicabil; soluţia de inadmisibilitate a excepţiei de nelegalitate nu protejează vreun drept fundamental, ci, dimpotrivă, se opune unor drepturi fundamentale; (iii) în afara cazurilor în care dreptul Uniunii Europene este într-adevăr aplicabil, în sensul unei prevederi de drept substanţial care este incidentă asupra fondului litigiului, invocarea principiului general al dreptului Uniunii privind protecţia drepturilor fundamentale sau a Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum şi a jurisprudenţei comunitare şi unionale dezvoltate în temeiul acestora nu are temei legal.

Conferenţiarul universitar doctor Sebastian Spinei de la Facultatea de Drept a Universităţii „Lucian Blaga” din Sibiu şi-a exprimat opinia în susţinerea celei de-a doua orientări jurisprudenţiale, pentru următoarele argumente: (i) opţiunea legiuitorului şi consacrarea expresă a regimului juridic al excepţiei sunt lipsite de echivoc; (ii) intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, strict ca normă procedurală relevantă, nu poate reprezenta o referinţă pentru existenţa sau efectele actelor administrative aflate deja în circuitul legal; (iii) de vreme ce legiuitorul stabileşte lămurit că singura măsură a actelor administrative anterioare este însăşi legea sub care ele s-au născut, este limpede că nu există o situaţie de retroactivitate; (iv) prevederile art. 263 şi 277 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene sunt doar norme procedurale care vizează strict actele administrative comunitare şi proceduri care se desfăşoară numai în faţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, ele nefiind menite să fie aplicabile în alt context şi în proceduri judiciare naţionale care privesc alte categorii de acte; (v) cât priveşte principiul securităţii juridice, la aceasta a răspuns deja Curtea Constituţională, iar o hotărâre judecătorească definitivă (irevocabilă) nu are acelaşi regim juridic cu un act administrativ, astfel că nu există „identitate de raţiune”.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat printr-o hotărâre obligatorie, pronunţată într-un recurs în interesul legii sau pentru dezlegarea unor probleme de drept, asupra chestiunii referitoare la sintagma „indiferent de data emiterii” din cuprinsul dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Cu privire la dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, sub aspectul invocării excepţiei de nelegalitate în recurs, prin Decizia nr. 36 din 7 noiembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 104 din 7 februarie 2017, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că: „Dispoziţiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, permit invocarea excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual, direct în recurs.”

În jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia contencios administrativ şi fiscal au fost identificate hotărâri judecătoreşti definitive cu privire la problema de drept care formează obiectul recursului în interesul legii, în sensul primei orientări jurisprudenţiale. În acest sens sunt deciziile nr. 548 din 15 februarie 2006, nr. 567 din 21 februarie 2006, nr. 1.304 din 13 aprilie 2006, nr. 3.300 din 5 octombrie 2006, nr. 4.648 din 19 decembrie 2006 (în care au fost avute în vedere dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, anterior modificării prin Legea nr. 262/2007 pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004) şi deciziile nr. 103 din 13 ianuarie 2009, nr. 5.614 din 24 noiembrie 2011, nr. 135 din 16 ianuarie 2013 şi nr. 899 din 25 februarie 2014 (în care au fost avute în vedere dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, ulterior modificării prin Legea nr. 262/2007).

Prin aceste decizii s-au reţinut, în esenţă, următoarele: (i) în exercitarea rolului ce revine judecătorului naţional, ca prim judecător convenţional şi comunitar, prin raportare la Convenţie, la practica Curţii Europene a Drepturilor Omului (CEDO) – blocul de convenţionalitate, precum şi la reglementările comunitare şi jurisprudenţa Curţii de Justiţie de la Luxemburg, dispoziţiile în cauză, în măsura în care permit cenzurarea legalităţii actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, încalcă dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenţie şi în practica CEDO, precum şi de art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse „principiului securităţii juridice, care este implicit în totalitatea articolelor Convenţiei şi care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept” (Hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian contra României, paragraful 39); (ii) sub aspectul posibilităţii de cenzurare a legalităţii unui act juridic, CEDO a reţinut că posibilitatea de a anula, fără limită în timp, o hotărâre judecătorească irevocabilă reprezintă o încălcare a principiului securităţii juridice (Hotărârea din 28 octombrie 1999, Brumărescu împotriva României, paragraful 62); (iii) Curtea de Justiţie de la Luxemburg a reţinut, de asemenea, în ceea ce priveşte posibilitatea de invocare a excepţiei de nelegalitate cu privire la actele instituţiilor comunitare, că, atunci când partea îndreptăţită să formuleze o acţiune în anulare împotriva unui act comunitar depăşeşte termenul-limită pentru introducerea acestei acţiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv şi nu va mai putea solicita în instanţă controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate [Hotărârea din 27 septembrie 1983, Universităt Hamburg (C-216/82 pct. 5 şi următoarele), Hotărârea din 9 martie 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C-188/92, pct. 10 şi următoarele), Hotărârea din 12 decembrie 1996, Accrington Beef şi alţii (C-241/95, pct. 14 şi următoarele), Hotărârea din 30 ianuarie 1996, Wiljo (C-178/95, pct. 15 şi următoarele), Hotărârea din 11 noiembrie 1997, Eurotunnel şi alţii (C-408/95, pct. 26 şi următoarele), Hotărârea din 15 februarie 2001, Nachi Europe (C-239/99, pct. 28 şi următoarele), Hotărârea din 20 septembrie 2001, Banks (C-390/98, pct. 109 şi următoarele) şi Hotărârea din 23 februarie 2006, Atzeni şi alţii (C-346/03 şi C-529/03, pct. 30 şi următoarele)].

Instanţa de contencios constituţional s-a pronunţat asupra constituţionalităţii dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, stabilind că acestea sunt conforme cu prevederile Constituţiei, prin mai multe decizii, printre care: Decizia nr. 404 din 10 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 6 mai 2008; Decizia nr. 425 din 10 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 354 din 8 mai 2008; Decizia nr. 426 din 10 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 354 din 8 mai 2008; Decizia nr. 702 din 17 iunie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 528 din 14 iulie 2008, Decizia nr. 1.026 din 9 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 661 din 5 octombrie 2009; Decizia nr. 416 din 7 aprilie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 419 din 15 iunie 2011; Decizia nr. 1.171 din 15 septembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 840 din 28 noiembrie 2011. În cadrul argumentelor de respingere a excepţiilor de neconstituţionalitate au fost reţinute următoarele: (i) prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu au caracter retroactiv, întrucât, deşi excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi în ceea ce priveşte actele administrative emise anterior intrării în vigoare a legii, totuşi legalitatea acestora se examinează în funcţie de condiţiile de validitate prevăzute de reglementările cuprinse în actele normative care erau în vigoare la momentul emiterii actului contestat, iar nu prin raportare la Legea nr. 554/2004; (ii) textul de lege criticat este în acord şi cu dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Constituţie, care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ, întrucât prin intermediul excepţiei de nelegalitate chiar acest lucru se realizează în concret, prin extinderea posibilităţii controlului şi asupra actelor a căror legalitate nu a fost contestată pe cale principală; (iii) contestarea pe cale incidentală a legalităţii, indiferent de data la care a fost emis actul administrativ, se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate fără de care soluţia pronunţată de instanţă riscă să fie fondată pe un act ilegal; din această perspectivă, posibilitatea contestării legalităţii unui act administrativ unilateral cu caracter individual pe cale de excepţie apare ca o modalitate de contracarare a efectelor principiului potrivit căruia fraus omnia corrumpit, acesta fiind motivul pentru care nici nu a fost limitat în timp dreptul de a ridica o asemenea excepţie; (iv) principiul stabilităţii raporturilor juridice, care se deduce atât din prevederile art. 1 alin. (3) din Constituţie, cât şi din preambulul Convenţiei, nu poate implica promovarea unui drept prin intermediul unei ilegalităţi; obţinerea sau apărarea unui drept ori protejarea unui interes, chiar legitim, nu se poate fonda pe un act a cărui legalitate este îndoielnică şi care nu ar putea fi dovedită altfel decât prin ridicarea excepţiei de nelegalitate; (v) jurisprudenţa în materie a CEDO (cauzele de tip Brumărescu) şi a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene nu este pertinentă în cauză, principiul securităţii juridice fiind periclitat în situaţia repunerii în discuţie a unor raporturi juridice bazate pe acte juridice legale sau pe hotărâri judecătoreşti emise în numele legii, şi nu atunci când este revizuit un act administrativ unilateral cu caracter individual emis contra legii.

La nivelul Curţii Europene a Drepturilor Omului şi al Curţii de Justiţie a Uniunii Europene nu s-a identificat jurisprudenţă relevantă care să vizeze în mod direct problema de drept ce formează obiectul recursului în interesul legii.

În cauză, judecătorii-raportori au întocmit raportul, conform art. 516 alin. (7) din Codul de procedură civilă, motivând proiectul soluţiei ce se propune a fi dată recursului în interesul legii.

Verificarea regularităţii învestirii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie impune analiza condiţiilor de admisibilitate în raport cu dispoziţiile art. 514 şi 515 din Codul de procedură civilă.

Sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul în interesul legii, condiţia este îndeplinită, întrucât autorul sesizării, Colegiul de conducere al Curţii de Apel Constanţa, se regăseşte printre titularii dreptului de sesizare prevăzuţi de art. 514 din Codul de procedură civilă.

Sub aspectul obiectului, în sensul că recursul în interesul legii trebuie să se circumscrie dispoziţiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, respectiv să privească o problemă de drept soluţionată diferit de instanţele judecătoreşti, întrucât finalitatea acestei instituţii juridice o constituie asigurarea interpretării şi aplicării unitare a legii, astfel cum prevăd şi dispoziţiile art. 126 alin. (3) din Constituţie, condiţia este îndeplinită, prin sesizare fiind indicată o problemă de drept rezultată din interpretarea şi aplicarea diferită a unor dispoziţii legale, art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, şi anume posibilitatea ca excepţia de nelegalitate să fie invocată şi cu privire la actele administrative cu caracter individual adoptate sau emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 sau doar în ceea ce priveşte actele administrative cu caracter individual adoptate sau emise ulterior intrării acesteia în vigoare.

Sub aspectul cerinţei de ordin formal prevăzute de dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă, constând în dovada că problema de drept care formează obiectul sesizării a fost soluţionată în mod diferit, prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii, condiţia este îndeplinită, având în vedere hotărârile judecătoreşti definitive anexate sesizării, din care rezultă că s-au dat dezlegări diferite problemei de drept în discuţie.

Din analiza celor două orientări jurisprudenţiale expuse în actul de sesizare şi din jurisprudenţa ataşată sesizării rezultă că problema de drept soluţionată neunitar priveşte interpretarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, şi anume posibilitatea ca excepţia de nelegalitate să fie invocată şi cu privire la actele administrative cu caracter individual adoptate sau emise anterior intrării în vigoare a acestei legi sau doar în ceea ce priveşte actele administrative cu caracter individual adoptate sau emise ulterior intrării acesteia în vigoare.

Divergenţa de jurisprudenţă priveşte, în concret, sintagma „indiferent de data emiterii” din cuprinsul dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În cadrul primei orientări jurisprudenţiale s-a apreciat că judecătorului naţional îi revine rolul de a aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituţie, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte, iar, pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituţie, cu privire la compatibilitatea şi concordanţa normelor din dreptul intern cu reglementările şi jurisprudenţa Uniunii Europene. S-a constatat că dispoziţiile din Legea nr. 544/2004 care permit cenzurarea, fără limită în timp, pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 contravin unor principii fundamentale convenţionale şi comunitare a căror respectare asigură exerciţiul real al drepturilor fundamentale ale omului.

Potrivit celei de-a doua orientări jurisprudenţiale s-a apreciat că problemele referitoare la principiul stabilităţii/securităţii raporturilor juridice nu mai pot face obiectul analizei, acestea fiind nefondate în raport cu considerentele deciziilor Curţii Constituţionale, obligatorii pentru instanţele de judecată; s-a considerat că sintagma „oricând în cadrul unui proces” are o dublă semnificaţie, pe de o parte, că excepţia este imprescriptibilă, iar, pe de altă parte, că excepţia poate fi invocată în orice stadiu al litigiului; s-a subliniat că principiul neretroactivităţii legii civile priveşte normele de drept substanţial, şi nu pe cele de procedură, care sunt de imediată aplicare, şi nu se aduce atingere acestuia, deoarece legalitatea actului este apreciată în funcţie de legea substanţială în vigoare la data adoptării acestuia.

Raportat la orientările jurisprudenţiale prezentate, Înalta Curte reţine că este în litera şi în spiritul legii interpretarea potrivit căreia excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi cu privire la actele administrative cu caracter individual adoptate sau emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 şi rezultă din interpretarea coroborată a dispoziţiilor acestei legi.

Controlul de legalitate al actelor administrative, potrivit dispoziţiilor Legii nr. 554/2004, poate fi exercitat pe calea acţiunii în anulare, în ceea ce priveşte actele administrative cu caracter normativ şi actele administrative cu caracter individual, sau pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, în ceea ce priveşte actele administrative cu caracter individual.

Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanţa de contencios administrativ exclusiv în cadrul acţiunii în anulare, competenţa de soluţionare aparţinând, ca instanţe de fond, tribunalelor sau curţilor de apel, iar ca instanţe de control judiciar, curţilor de apel sau instanţei supreme.

Actele administrative cu caracter individual pot forma atât obiectul acţiunii în anulare, competenţa de soluţionare aparţinând instanţelor de contencios administrativ, anterior menţionate, cât şi obiectul excepţiei de nelegalitate.

Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual se pot introduce în termenul de prescripţie de 6 luni prevăzut de dispoziţiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 sau, pentru motive temeinice, peste acest termen, dar în termenul de decădere de un an prevăzut de dispoziţiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Excepţia de nelegalitate reprezintă un incident procedural survenit în cursul judecăţii unei cauze, prin contestarea de către partea interesată a legalităţii unui act administrativ cu caracter individual de care depinde soluţionarea pe fond a litigiului, un mijloc de apărare folosit pentru apărarea ori valorificarea unui drept al părţii care înţelege să se prevaleze de aceasta. Prin excepţia de nelegalitate se declanşează, indirect, un control de legalitate al actului administrativ cu caracter individual, având ca finalitate lipsirea de efecte a acestuia, exclusiv în cauza în care excepţia a fost invocată.

Dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 reglementează excepţia de nelegalitate şi procedura specifică acesteia. Potrivit alin. (1), excepţia de nelegalitate are ca obiect numai actele administrative cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestora, şi poate fi invocată oricând în cadrul unui proces, din oficiu sau de către partea interesată. Alin. (2) prevede că soluţionarea litigiului pe fond trebuie să depindă de actul administrativ cu caracter individual ce face obiectul excepţiei şi de faptul că instanţa învestită cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate este competentă să se pronunţe asupra excepţiei, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunţa în cauză, iar, potrivit alin. (4), în cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate va soluţiona cauza fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

Competenţa de soluţionare a excepţiei de nelegalitate aparţine, de la data de 15 februarie 2013, data intrării în vigoare a Legii nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012 (Legea nr. 76/2012), instanţei învestite cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate.

Anterior intrării în vigoare a Legii nr. 76/2012, instanţa în faţa căreia era invocată excepţia de nelegalitate, constatând că de actul administrativ a cărui legalitate era contestată depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, prin încheiere motivată, şi suspenda judecata cauzei până la soluţionarea excepţiei.

Cu privire la excepţia de nelegalitate, reglementată în mod distinct, pentru prima dată, prin art. 4 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit, prin Decizia nr. 36 din 7 noiembrie 2016, citată anterior, că excepţia poate fi invocată „oricând în cadrul unui proces”, interpretarea în sensul că excepţia nu poate fi invocată în recurs fiind contrară principiului conform căruia „legea trebuie interpretată în sensul aplicării ei, iar nu în sensul neaplicării”.

În evoluţie legislativă, dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a căror interpretare a condus la apariţia divergenţelor de jurisprudenţă, au avut următorul conţinut:

Sintagma „indiferent de data emiterii acestuia” nu era prevăzută de art. 4 la data adoptării Legii nr. 554/2004, aceasta fiind introdusă prin modificarea prevăzută de art. I pct. 5 din Legea nr. 262/2007.

Caracterul clar şi neîndoielnic al dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în ceea ce priveşte sintagma „indiferent de data emiterii acestuia”, este reliefat de prevederile art. II alin. (2) din Legea nr. 262/2007, potrivit cărora „Dispoziţiile referitoare la excepţia de nelegalitate şi la garanţiile procesuale prevăzute de Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, se aplică şi cauzelor aflate pe rolul instanţelor la data intrării în vigoare a prezentei legi. Excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa iniţială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.

Voinţa legiuitorului a fost, fără echivoc, aceea de a reglementa posibilitatea de invocare a excepţiei de nelegalitate inclusiv pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 în forma sa iniţială, instituind această posibilitate prin norme de procedură, la acea dată de imediată aplicare, inclusiv în cauzele aflate pe rolul instanţelor la data intrării în vigoare a legii.

În expunerea de motive a Legii nr. 262/2007 se arăta faptul că textul art. 4 alin. (1) este „foarte clar, cercetarea legalităţii unui act administrativ se face oricând, ceea ce înseamnă că nu are relevanţă data emiterii acestuia”, iar interpretarea textului în sensul că „se aplică numai actelor care au fost adoptate după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004” „nu reprezintă o interpretare a legii, în litera şi spiritul ei”.

Ulterior modificării dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007, în prima decizie prin care s-a pronunţat asupra constituţionalităţii raportat la această modificare – Decizia nr. 404 din 10 aprilie 2008, menţionată şi anterior – Curtea Constituţională a reţinut că nu sunt întemeiate criticile privind încălcarea principiului stabilităţii raporturilor juridice, că dispoziţiile nu au caracter retroactiv, textul de lege fiind „în acord şi cu dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Legea fundamentală, care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ, întrucât prin intermediul excepţiei de nelegalitate chiar acest lucru se realizează în concret, prin extinderea posibilităţii controlului şi asupra actelor a căror legalitate nu a fost contestată pe cale principală”. A subliniat că „ideea pe care se întemeiază instituţia excepţiei de nelegalitate se numără printre acele constante ale dreptului care au disciplinat gândirea juridică a sistemului de drept romanogermanic şi a fost consacrată prin maxima quae temporalia sunt ad agendum perpetua sunt ad excipiendum, a cărei semnificaţie este că cele ce sunt vremelnice pentru o acţiune juridică sunt permanente pentru constituirea excepţiei”.

Mai mult, voinţa legiuitorului în sensul posibilităţii de invocare a excepţiei de nelegalitate inclusiv pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 este reliefată de dispoziţiile art. III din Legea nr. 262/2007, care au prevăzut că „Hotărârile judecătoreşti pronunţate în baza Legii nr. 554/2004, rămase definitive şi irevocabile fără soluţionarea pe fond a excepţiei de nelegalitate, care a fost respinsă ca inadmisibilă, pot forma obiectul unei cereri de revizuire, care se poate introduce în termen de 3 luni de la intrarea în vigoare a prezentei legi”.

S-a instituit astfel un caz special de revizuire a hotărârilor judecătoreşti pronunţate în baza Legii nr. 554/2004 pentru situaţiile în care excepţia de nelegalitate a fost respinsă ca inadmisibilă, ca urmare a interpretării în sensul că excepţia nu este admisibilă pentru actele administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, pe care legiuitorul a considerat-o neconformă voinţei sale.

Din cele prezentate rezultă că norma de drept supusă analizei este redactată într-un mod clar şi prevede faptul că excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi cu privire la actele administrative cu caracter individual adoptate sau emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 constituie o normă de procedură prin care este reglementată, ca incident procedural, excepţia de nelegalitate a actelor administrative cu caracter individual. Din punctul de vedere al normelor de drept material, legiuitorul a precizat că motivele de nelegalitate se analizează prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.

Pe cale de consecinţă, dispoziţiile care reglementează excepţia de nelegalitate nu au caracter retroactiv, întrucât, deşi excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi în ceea ce priveşte actele administrative emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, cauzele de nelegalitate se examinează prin raportare la dispoziţiile legale care erau în vigoare la momentul emiterii actului administrativ a cărui nelegalitate s-a invocat.

Excepţia de nelegalitate nu are ca efect anularea, ci înlăturarea din cauză a actului administrativ cu caracter individual a cărui nelegalitate a fost constatată, instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate soluţionând cauza fără a ţine seama de acest act. Astfel fiind, admiterea unei excepţii de nelegalitate produce efecte doar între părţile litigiului, actul administrativ cu caracter individual producându-şi în continuare efectele faţă de terţi.

Cu privire la prima opinie jurisprudenţială se impune precizarea faptului că analiza concretă de compatibilitate a unei norme juridice naţionale şi a efectelor acesteia cu reglementările Convenţiei, precum şi competenţa aplicării cu prioritate a reglementărilor dreptului european, obligatorii în raport cu prevederile legislaţiei naţionale, ţinând seama inclusiv de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, revin, în aplicarea legii, instanţelor de judecată învestite cu soluţionarea cauzelor.

În acest sens, prin Decizia nr. 750 din 4 noiembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 18 din 11 ianuarie 2016, Curtea Constituţională a subliniat că „28. (…) nu este de competenţa sa să analizeze conformitatea unei dispoziţii de drept naţional cu textul Tratatului privind funcţionarea Uniunii Europene prin prisma art. 148 din Constituţie, această competenţă aparţinând instanţei de judecată, care, pentru a ajunge la o concluzie corectă şi legală, din oficiu sau la cererea părţii, poate formula o întrebare preliminară în sensul art. 267 din Tratat la Curtea de Justiţie a Uniunii Europene. De altfel, Curtea a mai arătat că toate aceste aspecte converg spre a demonstra faptul că sarcina aplicării cu prioritate a reglementărilor dreptului european obligatorii în raport cu prevederile legislaţiei naţionale revine instanţei de judecată, fiind o chestiune de aplicare a legii, şi nu de constituţionalitate (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.249 din 7 octombrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 764 din 16 noiembrie 2010)”.

În jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii, prin Decizia nr. 29 din 12 decembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 925 din 27 decembrie 2011, precum şi prin Decizia nr. 1 din 16 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 210 din 29 martie 2012, s-a reţinut, de asemenea, că deciziile şi considerentele deciziilor Curţii Constituţionale sunt obligatorii în ceea ce priveşte constatările conformităţii sau neconformităţii atât cu Constituţia, cât şi cu Convenţia şi cu jurisprudenţa CEDO, însă, dacă instanţa de contencios constituţional a constatat convenţionalitatea unei legi sau norme, o atare constatare este una în abstract (dat fiind caracterul de control obiectiv al legii exercitat de Curtea Constituţională) şi nu împiedică instanţele de drept comun să evalueze în concret, în fiecare cauză în parte, în raport cu datele fiecărei speţe, dacă aplicarea aceleiaşi norme nu antrenează pentru reclamant consecinţe incompatibile cu Convenţia, protocoalele ei adiţionale sau cu jurisprudenţa CEDO.

Este de observat, la nivel de principiu, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 20 alin. (2) din Constituţie, potrivit cărora „Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, şi legile interne, au prioritate reglementările internaţionale, cu excepţia cazului în care Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile”, că aplicarea prioritară a reglementărilor internaţionale cu privire la drepturile fundamentale ale omului se face numai în situaţiile în care acestea conţin dispoziţii mai favorabile decât dreptul intern, în caz contrar având prioritate normele naţionale.

Principiul aplicării cu prioritate a dreptului Uniunii Europene este prevăzut de dispoziţiile art. 148 alin. (2) din Constituţie, iar garantarea aducerii la îndeplinire a obligaţiilor rezultate din actul aderării la Uniunea Europeană şi din aplicarea acestui principiu revine, potrivit alin. (4) al aceluiaşi articol, Parlamentului, Preşedintelui României, Guvernului şi autorităţii judecătoreşti.

Potrivit art. 148 alin. (2) din Constituţie, „Ca urmare a aderării, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare”, astfel că, în lipsa unui conflict concret dintre dreptul intern aplicabil direct în cauză şi dreptul european incident, nu se pune problema încălcării principiului aplicării prioritare a dreptului Uniunii Europene.

Din această perspectivă trebuie avut în vedere faptul că art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene se aplică instituţ