ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 662/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 662/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe

rolul Curții de Apel Cluj, secția comercială, contencios

administrativ și fiscal, reclamanții P.D., I.C., H.L., C.A., C.I.D. și

D.L. au solicitat suspendarea executării actului administrativ emis de

Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești sub nr. 76602 din 3 iulie 2009.

În motivarea acțiunii, reclamanții au

arătat că, prin actul administrativ contestat în speță,

pârâtul a dispus, cu începere de la data de 10 iulie 2009, achitarea

drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009 fără includerea

sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, iar

această modalitate de calcul a drepturilor salariale urma să se

păstreze și pentru viitor.

În concepția reclamanților, actul

administrativ solicitat a fi suspendat întrunește cerința cazului

bine justificat, întrucât refuzul plății sporului aflat în

discuție, pe o perioadă nedeterminată, încalcă prevederile

art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, ale art. 1 alin. (4) și ale art.

15 alin. (2) din Constituție.

În plus, reclamanții consideră că este

îndeplinită și condiția prevenirii unei pagube iminente, care

constă în diferența de salariu, de care sunt lipsiți în mod

abuziv, ceea ce contravine art. 44 din Legea fundamentală a

țării și art. 1 din Protocolul 1 din CEDO.

Curtea de Apel Cluj, secția comercială, de

contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 417 din 28 septembrie 2009, a admis acțiunea reclamanților și a suspendat

executarea adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de pârâtul Ministerul

Justiției și Libertăților Cetățenești,

până la soluționarea fondului acțiunii în anularea acestui act.

Pentru a pronunța această hotărâre,

instanța de fond a reținut că adresa în discuție

reprezintă, cel puțin la nivel de aparență, un act administrativ,

în condițiile în care a fost emisă în regim de putere publică,

cu consecințe directe asupra raporturilor de serviciu ale

reclamanților.

Instanța de fond a mai apreciat că

actul emis de Ministrul Justiției și Libertăților

Cetățenești, indiferent de denumirea și justificările

conținute, în fapt și în drept, produce efecte juridice grave și

imediate, în temeiul lui sistându-se plata sporului de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică, spor care a fost inclus în salarii în lunile

precedente și a cărui plată în continuare produce o diminuare

consistentă a salariului.

Prin dispozițiile sale de

imediată aplicare și cu caracter obligatoriu pentru ordonatorii

secundari și terțiari de credite, adresa, a cărei suspendare s-a

solicitat modifică raporturile juridice privind plata drepturilor

salariale ale magistraților și personalului auxiliar din

instanțele judecătorești, afectează stabilitatea și

siguranța ce trebuie să caracterizeze raporturile de muncă.

Cu privire la existența cazului bine

justificat, instanța de fond a reținut că refuzul

plății sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare, în

continuare, în condițiile în care acesta a fost deja inclus în salariu

(asupra acestui aspect dispunându-se prin hotărâri judecătorești

irevocabile ce prevăd nu numai plata sumelor restante cu acest titlu, ci

și plata pe viitor și efectuarea modificărilor cuvenite în

cărțile de muncă) conturează grave încălcări ale

legii speciale de salarizare a magistraților și personalului

asimilat.

Prin eliminarea din cuantumul salariului

a unei sume considerabile, beneficiarii acestuia

suportă în mod clar o pagubă bine determinată și

care, în situația angajării unor obligații

contractuale (credite)

a căror valoare s-a raportat la venitul integral, se poate amplifica mult

în timp.

Împotriva acestei sentințe pârâtul

Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate

și netemeinicie.

În motivarea recursului, încadrat în

drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat

următoarele critici de nelegalitate ale sentinței:

- instanța de fond în mod

greșit a respins excepția inadmisibilității acțiunii;

- adresa contestată nu constituie un

act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită

de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori din

sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre

o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor

secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a

intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009

și Legea nr. 500/2002.

- în cauză nu este întrunită

condiția cazului bine justificat, nefiind vorba despre o

aparență de nelegalitate a acestui act și nici condiția

pagubei iminente, întrucât reclamanții nu au fost lezați în

drepturile salariale ce li se cuvin.

Recurentul mai susține că nu

este vorba de o diminuare a drepturilor salariale cuvenite intimaților

reclamanți, care sunt și au fost calculate în conformitate cu O.U.G.

nr.

27/2006, ci doar de executarea unor

hotărâri judecătorești care va fi realizată nu ca până

în acest moment, lunar, ci potrivit eșalonării prevăzute de

O.U.G. nr. 71/2009.

Astfel, având în vedere că plata

titlurilor executorii s-a realizat și se realizează exclusiv în

conformitate cu legea, plățile urmând a se efectua eșalonat

și avându-se în vedere și indexarea sumelor cu IPC nu se poate afirma

că există pericolul producerii unor daune grave în patrimoniul

reclamanților.

Recurentul mai invocă Decizia nr. 838/2009

a Curții Constituționale prin care s-a constatat existența unui conflict

juridic de natură constituțională între autoritatea

judecătorească, pe de o parte și Parlamentul României și

Guvernul României, pe de altă parte, solicitând instanței de recurs

să constate că după pronunțarea deciziei Curții

Constituționale, instanțele nu mai pot aplica cele statuate de Înalta

Curte de Casație și Justiție prin decizia nr. 21 din 13 martie 2008

întrucât o asemenea conduită nu face decât să ignore dispozițiile

imperative ale art. 11 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 și să

perpetueze încălcarea Constituției în ciuda celor constatate expres

de Curtea Constituțională.

Examinând cauza și sentința

atacată, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru

considerentele ce se vor arăta în continuare.

Așa cum s-a reținut anterior,

obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă

suspendarea executării adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de

recurentul Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești.

Prin acest act, emitentul a dispus ca, la

data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să

se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate

publică a arătat că această modalitate de calcul a

drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului

anterior individualizat urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor

sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi

salariale personalului din sectorul bugetar (a se vedea fila 4 dosar fond).

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea

contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după

sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a

emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana

vătămată poate să ceară instanței competente

să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral

până la pronunțarea instanței de fond.

Din lecturarea textului legal anterior

arătat rezultă că o primă cerință pentru a

interveni această măsură excepțională de întrerupere a

efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui

asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din

actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se

înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o

autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea

organizării executării legii sau a executării în concret a

legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În speța de față, nu poate

fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act

administrativ a adresei solicitate a fi suspendate.

În mod evident, adresa în discuție

adoptă o măsură prin care se modifică un element

esențial al raporturilor de serviciu existente între judecători

și stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului

cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.

În plus, măsura supusă analizei

în cauza de față a fost luată în regim de putere publică,

în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege,

respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.

Pe de altă parte, trebuie amintit

faptul că suspendarea executării actelor administrative este un

instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității

emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării

principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau

judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere

legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să

nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște,

suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere

vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din

circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se bucură de

prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe

prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă

că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul

exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul

executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el

însuși titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu executa actele

administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa

legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică,

într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea efectelor

actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la

care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă

atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai sus, o

condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această

măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din

Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun

împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de

natură să creeze o îndoială serioasă în privința

legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația

în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea

actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni

suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie

să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat

faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un

principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în

respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei

(cetățeanul și statul).

Cu alte cuvinte, între actul

administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În cauza de față, Înalta Curte

constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în

raport de următoarele argumente:

În primul rând, așa cum a

reținut și prima instanță, prin actul administrativ

analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul s-a intervenit în mod

retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe

luna iunie 2009.

Prin această măsură,

Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că

recurentul a încălcat principiul neretroactivității, consacrat

de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea

dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau

contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se cuvine a preciza faptul

că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor

situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența dezvoltată de

instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost

recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se

impună și actelor administrative.

Trebuie arătat faptul că

interdicția retroactivității actelor administrative nu este

numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși

legalitatea acestor acte.

În cauza de față, Înalta Curte

consideră că există un argument juridic aparent valabil cu

privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei

aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care

este o normă cu putere de lege.

În altă ordine de idei, o altă

aparență de nelegalitate o constituie încălcarea

dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit

cărora drepturilor salariale ale judecătorilor și procurorilor

nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest

act normativ, iar salarizarea judecătorilor și procurorilor se

stabilește prin lege specială.

Cu alte cuvinte, în raport de acest text

normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate

publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile

legale în vigoare.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș)

din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă

iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil

sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a

funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu

public.

În concepția instanței de

control judiciar, și această condiție legală este

îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi

salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență,

în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați

și stat.

În ceea ce privește invocarea

Deciziei nr. 838/2009 a Curții Constituționale, Înalta Curte

constată că decizia a fost pronunțată în soluționarea

conflictului juridic de natură constituțională și nu poate

produce niciun efect cu privire la valabilitatea deciziilor deja

pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție în

exercitarea atribuției consacrate de art. 329 C. proc. civ.

De altfel, Curtea Constituțională a statuat

și cu alte ocazii că, potrivit competențelor sale, care sunt

expres și limitativ prevăzute de art. 146 din Constituție

și de Legea nr. 47/1992, aceasta asigură, pe calea controlului de

constituționalitate, supremația Constituției în sistemul juridic

normativ, nefiind competentă să cenzureze legalitatea unor

hotărâri judecătorești sau să constate că acestea sunt

lipsite de efecte juridice (Decizia nr. 988 din 1 octombrie 2008, publicată în M.Of., Partea I, nr. 784 din 24 noiembrie 2008).

Efectele deciziei Curții Constituționale

nu pot viza decât actele, acțiunile, inacțiunile sau

operațiunile ce urmează a se înfăptui în viitor de către

autoritățile publice implicate în conflictul juridic de natură

constituțională.

În cauza de față, nu sunt

incidente dispozițiile Deciziei Curții Constituționale nr.

838/2009, instanța de fond fiind investită cu soluționarea unei

cereri de suspendare a unui act administrativ.

În consecință, Înalta Curte, în

temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20

și art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul

ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul

Justiției și Libertăților Cetățenești,

împotriva sentinței civile nr. 417 din 28 septembrie 2009 a Curții de Apel Cluj, secția comercială, contencios administrativ și

fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în

ședință publică, astăzi 9 februarie 2010.