ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1407/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1407/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar,

a constatat următoarele:

Prin acțiunea înregistrată

pe rolul Curții de Apel București reclamanții A.L., ș.a., au

chemat în judecată Ministerul Justiției și

Libertăților Cetățenești solicitând instanței ca

prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună,

în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, suspendarea

executării actului administrativ emis de pârât sub nr. 76.602 din 3 iulie 2009.

În motivarea acțiunii,

reclamanții au arătat că, prin actul administrativ contestat în

speță, pârâtul a dispus, cu începere de la data de 10 iulie 2009,

achitarea drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009 fără

includerea sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică, iar această modalitate de calcul a drepturilor

salariale urma să se păstreze și pentru viitor.

În concepția

reclamanților, actul administrativ solicitat a fi suspendat

întrunește cerința cazului bine justificat, întrucât refuzul

plății sporului aflat în discuție, pe o perioadă

nedeterminată, încalcă prevederile art. 74 alin. (2) din Legea nr.

303/2004, ale art. 1 alin. (4) și ale art. 15 alin. (2) din

Constituție.

În plus, reclamanții

consideră că este îndeplinită și condiția prevenirii

unei pagube iminente, care constă în diferența de salariu, de care

sunt lipsiți în mod abuziv, ceea ce contravine art. 44 din Legea

fundamentală a țării și art. 1 din Protocolul 1 din CEDO.

Pârâtul a formulat întâmpinare în

cauză în care a invocat excepția inadmisibilității

acțiunii pe motiv că adresa în cauză nu reprezintă un act

administrativ, ci o simplă operațiune de încunoștințare a

ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca

urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009.

Curtea de Apel București prin

sentința nr. 3337 din 20 octombrie 2009 a respins excepția de

inadmisibilitate invocată de pârât și a admis acțiunea

reclamanților, în sensul că a suspendat executarea adresei nr.76602

din 3 iulie 2009 emisă de pârâtul Ministerul Justiției și

Libertăților Cetățenești, până la

soluționarea fondului acțiunii în anularea acestui act.

Pentru a pronunța această

soluție, prima instanță a reținut faptul că adresa în

discuție reprezintă un act administrativ, în condițiile în care

a fost emisă în regim de putere publică, cu consecințe directe

asupra raporturilor de serviciu ale reclamanților, căci a produs

efecte juridice în ceea ce privește drepturile salariale cuvenite

acestora.

În opinia curții, adresa

atacată pare a contraveni legalității, deoarece a consemnat o

intervenție cu caracter retroactiv din partea pârâtului cu privire la

plata drepturilor bănești cuvenite reclamanților pentru luna

iunie 2009, în condițiile în care aceștia își

desfășuraseră activitatea în acea lună, iar adresa a fost

emisă la data de 3 iulie 2009.

Curtea a reținut că O.U.G.

nr. 71/2009 se referă la plata eșalonată a drepturilor salariale

restante, această restanță fiind cuantificată și

astfel se poate determina un termen pentru achitarea acesteia, însă plata

eșalonată nu poate să privească salariile care ar fi

plătite în prezent și în viitor fără sporul de 50%,

întrucât aceste sume ar deveni la rândul lor restante și nu ar mai putea

fi cuantificate și achitate.

În concepția curții,

paguba materială suportată de reclamanți constă în privarea

acestora de primirea sporului de 50% din salariul de bază, odată cu

achitarea salariului lunar.

Împotriva acestei sentințe a

declarat recurs pârâtul Ministerul Justiției și

Libertăților Cetățenești, devenit Ministerul

Justiției, care a solicitat admiterea recursului, respingerea

acțiunii ca inadmisibilă, în principal, și respingerea acțiunii

ca lipsită de interes, în subsidiar.

În motivarea recursului, încadrat în

drept pe dispozițiile art. 304 pct. 7 și 9 C. proc. civ., recurentul

a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinței:

Recurentul a arătat că

adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr.

554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de

credite, în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată

sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă

operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și

terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a

O.U.G. nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr.

500/2002.

Recurentul a arătat că

este deplin aplicabilă O.U.G. nr. 71/2009 cu privire la plata sporului de

risc și suprasolicitare neuropsihică, precizând că în momentul

de față sporul arătat nu există reglementat în nici un act

normativ în vigoare.

S-a arătat că Legea nr. 50/1996,

care prevedea sporul indicat, a fost abrogată prin O.G. nr. 83/2000, iar

prin decizia nr. 21 din 10 martie 2008 a Secțiilor Unite ale Înaltei Curți de Casație, pronunțată într-un recurs în interesul

legii, s-a interpretat faptul că judecătorii, procurorii,

magistrații-asistenți, precum și personalul auxiliar de

specialitate au dreptul la un spor de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică și după intrarea în vigoare a O.G. nr. 83/2000

aprobată prin Legea nr. 334/2001.

Recurentul a precizat că prin

Decizia nr. 838/2009 Curtea Constituțională a constatat existența

unui conflict juridic de natură constituțională între

autoritatea judecătorească, pe de o parte și Parlamentul României,

Guvernul României, pe de altă parte.

Recurentul a precizat că prin

această decizie Curtea Constituțională a statuat faptul că nici

Înalta Curte de Casație și Justiție și nici instanțele

judecătorești sau alte autorități publice ale statului nu

au competența de a controla constituționalitatea legilor sau

ordonanțelor, indiferent dacă acestea sunt sau nu în vigoare,

soluție care se impune a fi acceptată ca suverană, contrar celor

reținute în decizia nr. 21/2009 a Secțiilor Unite ale Înaltei

Curți, în sensul că verificarea constituționalității

și soluționarea excepției de neconstituționalitate având ca

obiect norme abrogate revine instanțelor judecătorești.

Recurentul a arătat că în

momentul de față singurul fundament al plății sporului de

risc și suprasolicitare neuropsihică este reprezentat de

hotărârile judecătorești, iar la momentul actual această

plată se va efectua numai în raport de dispozițiile art. 1 alin. (1)

din O.U.G. nr. 71/2009, situație în care nu se pune problema

retroactivității, întrucât adresa respectivă nu produce nici un

efect în afara celui de informare a destinatarilor săi și în secundar

pentru că se referă la efectele O.U.G. nr. 71/2009, care nu produce

efecte retroactive.

Înalta Curte de Casație si

Justiție analizând motivele invocate în raport cu sentința

atacată, materialul probator și dispozițiile legale incidente în

cauză, va respinge recursul declarat pentru considerentele ce

urmează:

Înalta Curte a reținut că

obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă

suspendarea executării adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de

recurentul Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești.

Prin acest act, emitentul a dispus

ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009

să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc

și suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate

publică a arătat că această modalitate de calcul a

drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului

anterior individualizat urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor

sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi

salariale personalului din sectorul bugetar (a se vedea fila 4 dosar fond).

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea

contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea,

în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul

sau a autorității ierarhic superioare, persoana

vătămată poate să ceară instanței competente

să dispună suspendarea executării actului administrativ

unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Din dispoziția legală

arătată rezultă că o primă cerință pentru a

interveni această măsură excepțională de întrerupere a

efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui

asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c)

din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se

înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o

autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea

organizării executării legii sau a executării în concret a

legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În cauza de față, nu poate

fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act

administrativ a adresei solicitate a fi suspendate.

În mod evident, adresa în

discuție adoptă o măsură prin care se modifică un

element esențial al raporturilor de serviciu existente între grefieri,

personal auxiliar și stat: mai precis, este vorba de modificarea

cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie

2009.

În plus, măsura supusă

analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere

publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere

de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv,

Legea nr. 18/2009.

Așadar, nu se poate

susține că suntem în prezența unei simple operațiuni

administrative de comunicare către ordonatorii secundari și

terțiari de credite, cum consideră în mod eronat recurentul.

Pe de altă parte, trebuie

amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este

un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității

emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării

principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau

judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere

legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să

nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște,

actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la

rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul

emană de la cine se afirmă că emană) și pe

prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis

autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul

executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el

însuși titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu executa actele

administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa

legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică,

într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea

efectelor actelor administrative reprezintă o situație de

excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate

să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de

Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai sus, o

condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această

măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din

Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun

împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de

natură să creeze o îndoială serioasă în privința

legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația

în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la

nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni

suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie

să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat

faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu

fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea

întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și

statul).

În sistemul juridic românesc, acest

principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție.

Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în

România, respectarea Constituției, a supremației sale și a

legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în

Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor administrative,

legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor

și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza

prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară,

autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a

executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul

administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În speța de față,

Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine

justificat în raport de următoarele argumente:

În primul rând, așa cum a

reținut și prima instanță, prin actul administrativ

analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod

retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe

luna iunie 2009.

Prin această măsură,

Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că

recurentul a încălcat principiul neretroactivității, consacrat

de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea

dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau

contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se cuvine a preciza

faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept

unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența

dezvoltată de instanțele de contencios administrativ,

neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept,

ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative.

Trebuie arătat faptul că

interdicția retroactivității actelor administrative nu este

numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși

legalitatea acestor acte.

În cauza de față, Înalta

Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu

privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei

aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care

este o normă cu putere de lege.

În raport de dispozițiile

normative referitoare la stabilirea salariului reclamanților, plata

salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate publică, în

alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în

vigoare.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit.

ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de

pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și

previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a

funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu

public.

În concepția instanței de

control judiciar, și această condiție legală este

îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi

salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu

evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre

magistrați și stat.

Excepția lipsei de interes

invocată de recurent nu poate fi primită de Înalta Curte, întrucât

reclamanții au făcut dovada unui interes legitim, născut, actual

și personal, având în vedere că prin actul administrativ atacat s-a

intervenit direct în drepturile de natură salarială ale

reclamanților și se urmărește, prin această

acțiune, preîntâmpinarea unei pagube însemnate a reclamanților.

Pe cale de consecință,

Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ.,

coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată,

va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge

recursul formulat de Ministerul

Justiției împotriva sentinței nr. 3337 din 20 octombrie 2009 a

Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 11 martie 2010.