ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4177/2009

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4177/2009 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2009)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul

Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanții

O.M.A.G., O.M.N.I., S.G. și S.O. au

solicitat suspendarea executării actului administrativ emis de Ministerul

Justiției și Libertăților Cetățenești sub nr.

76602 din 3 iulie 2009

.

În motivarea acțiunii, reclamanții

au arătat că, prin actul administrativ contestat, în speță, pârâtul a dispus,

cu începere de la data de 10 iulie 2009, achitarea drepturilor salariale

aferente lunii iunie 2009 fără includerea sporului de 50 % pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate de calcul a drepturilor

salariale urma să se păstreze și pentru viitor.

În concepția reclamanților, actul

administrativ solicitat a fi suspendat întrunește cerința cazului bine

justificat, întrucât refuzul plății sporului aflat în discuție, pe o perioadă

nedeterminată, încalcă prevederile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004,

ale art. 1 alin. (4) și ale art. 15 alin. (2) din Constituție.

În plus, reclamanții consideră că

este îndeplinită și condiția prevenirii unei pagube iminente, care constă în

diferența de salariu, de care sunt lipsiți în mod abuziv, ceea ce contravine art.

44 din Legea fundamentală a țării și art. 1 din Protocolul 1 din C.E.D.O.

Pârâtul a formulat întâmpinare în

cauză în care a invocat excepția inadmisibilității acțiunii pe motiv că adresa

în cauză nu reprezintă un act administrativ, ci o simplă operațiune de

încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca

urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009.

Curtea de Apel Iași, secția

contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 154/ CA din 27 iulie 2009,

a admis acțiunea reclamanților și a suspendat executarea adresei nr. 76602 din

3 iulie 2009 emisă de pârâtul M.J.L.C., până la soluționarea fondului acțiunii

în anularea acestui act.

Pentru a pronunța această hotărâre,

instanța de fond a reținut că adresa în discuție reprezintă, cel puțin la nivel

de aparență, un act administrativ, în condițiile în care a fost emisă în regim

de putere publică, cu consecințe directe asupra raporturilor de serviciu ale

reclamanților.

Instanța de fond a mai apreciat că actul

emis de Ministrul Justiției și Libertăților Cetățenești, indiferent de

denumirea și justificările conținute, în fapt și în drept, produce efecte

juridice grave și imediate, în temeiul lui sistându-se plata sporului de 50 %

pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, spor care a fost inclus în salarii

în lunile precedente și a cărui plată în continuare produce o diminuare

consistentă a salariului.

Prin dispozițiile sale de imediată

aplicare și cu caracter obligatoriu pentru ordonatorii secundari și terțiari de

credite, adresa, a cărei suspendare s-a solicitat modifică raporturile juridice

privind plata drepturilor salariale ale magistraților și personalului auxiliar

din instanțele judecătorești, afectează stabilitatea și siguranța ce trebuie să

caracterizeze raporturile de muncă.

Cu privire la existența cazului bine

justificat, instanța de fond a reținut că refuzul plății sporului de 50 %

pentru risc și suprasolicitare, în continuare, în condițiile în care acesta a

fost deja inclus în salariu (asupra acestui aspect dispunându-se prin hotărâri

judecătorești irevocabile ce prevăd nu numai plata sumelor restante cu acest

titlu, ci și plata pe viitor și efectuarea modificărilor cuvenite în cărțile de

muncă) conturează grave încălcări ale legii speciale de salarizare a

magistraților și personalului asimilat, ale art. l paragraf 4 din Constituția

României, ale Codului muncii și C.E.D.O.

Prin eliminarea din cuantumul

salariului a unei sume considerabile, beneficiarii acestuia

suportă în mod clar o pagubă bine determinată și

care, în situația angajării unor obligații

contractuale (credite) a

căror valoare s-a raportat la venitul integral, se poate amplifica mult în

timp.

Conform dispozițiilor deciziei emise

de Înalta Curte de Casație și Justiție în recursul în interesul legii, a cărei

valoare este practic negată de către M.F.P. și

M.J.L.C., precum și conform dispozițiilor din hotărârile judecătorești

irevocabile, sporul de 50 % pentru risc și suprasolicitare neuropsihică este un

drept

salarial ce trebuie plătit lunar, iar a dispune plata sumelor

cuvenite cu acest titlu într-un viitor incert și în altă modalitate echivalează

cu nesocotirea flagrantă a prevederilor art. 8 alin. (1) din C.O.I.M. privind

protecția salariatului, nr. 95/1949

ratificată

de România prin Decretul nr. 284/1973, a art. 44 din Constituția României, a art.

l din

Protocolul 1 la Convenția pentru apărarea drepturilor și libertăților fundamentale ale omului.

Împotriva acestei sentințe pârâtul

Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești a declarat recurs criticând-o

pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului, încadrat în

drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat

următoarele critici de nelegalitate ale sentinței:

- instanța de fond în mod greșit a

respins excepția inadmisibilității acțiunii;

- adresa contestată nu constituie un

act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de

ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori din sistem,

materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă

operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite,

realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborată cu

Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002.

- în cauză nu este întrunită

condiția cazului bine justificat, nefiind vorba despre o aparență de

nelegalitate a acestui act și nici condiția pagubei iminente, întrucât

reclamanții nu au fost lezați în drepturile salariale ce li se cuvin.

Recurentul mai susține că nu este

vorba de o diminuare a drepturilor salariale cuvenite intimaților reclamanți,

care sunt și au fost calculate în conformitate cu O.U.G. nr.

27/2006, ci doar de executarea unor hotărâri

judecătorești care va fi realizată nu ca până în acest moment, lunar, ci

potrivit eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009.

Astfel, având în vedere că plata

titlurilor executorii s-a realizat și se realizează exclusiv în conformitate cu

legea, plățile urmând a se efectua eșalonat și avându-se în vedere și indexarea

sumelor cu I.P.C. nu se poate afirma că există pericolul producerii unor daune

grave în patrimoniul reclamanților.

Recurentul mai invocă Decizia nr. 838/2009

a Curții Constituționale prin care s-a constatat existența unui conflict juridic

de natură constituțională între autoritatea judecătorească, pe de o parte și P.R.

și G.R., pe de altă parte, solicitând instanței de recurs să constate că după

pronunțarea deciziei Curții Constituționale, instanțele nu mai pot aplica cele

statuate de Înalta Curte de Casație și Justiție prin decizia nr. 21 din 13

martie 2008 întrucât o asemenea conduită nu face decât să ignore dispozițiile

imperative ale art. 11 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 și să perpetueze încălcarea

Constituției în ciuda celor constatate expres de Curtea Constituțională.

Analizând sentința atacată în raport

de motivul de recurs formulat, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C.

proc. civ., Înalta Curte reține că recursul este nefondat, pentru

considerentele care vor fi expuse în continuare.

Așa cum s-a reținut anterior,

obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării adresei

nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiției și

Libertăților Cetățenești.

Prin acest act, emitentul a dispus

ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să

se achite fără a include și sporul de 50 % pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această

modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor,

plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării

prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri

executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din

sectorul bugetar.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea

contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în

condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității

ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să

dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la

pronunțarea instanței de fond.

Din lecturarea textului legal

anterior arătat rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură

excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a

fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c)

din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se

înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o

autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării

executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică

sau stinge raporturi juridice.

În speța de față, nu poate fi

primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act

administrativ a adresei solicitate a fi suspendate.

În mod evident, adresa în discuție

adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor de

serviciu existente între judecători și stat: mai precis, este vorba de

modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna

iunie 2009.

În plus, măsura supusă analizei în

cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării

executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar

și a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.

Așadar, nu se poate afirma că suntem

în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către

ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum susține în mod eronat

recurentul.

Pe de altă parte, trebuie amintit

faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument

procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de

judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât

autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din

punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă

să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște, suspendarea

actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor

acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic,

el există.

Actul administrativ se bucură de

prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de

autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de

veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul

executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși

titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu executa actele

administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa

legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de

drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea

efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care

judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt

îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai sus, o

condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a

existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din

Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări

legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială

serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția existenței

unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc

argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului

administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni

suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un

indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat

faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu

fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea

întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic românesc, acest

principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din

Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România,

respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe

de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu

este mai presus de lege.

În cazul actelor administrative,

legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al

efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate.

Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot

ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie

să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul

administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În speța de față, Înalta Curte

constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de

următoarele argumente:

În primul rând, așa cum a reținut și

prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009,

recurentul s-a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești

cuvenite intimaților pe luna iunie 2009.

Prin această măsură, Înalta Curte

poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul

neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României,

care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau

contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se cuvine a preciza

faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor

situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența dezvoltată de

instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută

ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor

administrative.

Trebuie arătat faptul că interdicția

retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu

interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În cauza de față, Înalta Curte

consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la

nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări

retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu

putere de lege.

În altă ordine de idei, o altă

aparență de nelegalitate o constituie încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2)

din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor

și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute

de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și procurorilor se

stabilește prin lege specială.

Cu alte cuvinte, în raport de acest

text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate

publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în

vigoare.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș)

din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se

înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu

public.

În concepția instanței de control

judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind vorba de

diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și

previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre

magistrați și stat.

În ceea ce privește invocarea

Deciziei nr. 838/2009 a Curții Constituționale, Înalta Curte constată că

decizia a fost pronunțată în soluționarea conflictului juridic de natură

constituțională și nu poate produce niciun efect cu privire la valabilitatea

deciziilor deja pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție în

exercitarea atribuției consacrate de art. 329 C. proc. civ.

De altfel, Curtea Constituțională a

statuat și cu alte ocazii că, potrivit competențelor sale, care sunt expres și

limitativ prevăzute de art. 146 din Constituție și de Legea nr. 47/1992,

aceasta asigură, pe calea controlului de constituționalitate, supremația

Constituției în sistemul juridic normativ, nefiind competentă să cenzureze

legalitatea unor hotărâri judecătorești sau să constate că acestea sunt lipsite

de efecte juridice [(decizia nr. 988 din 1 octombrie 2008 (M. Of., nr. 784/24.11.2008)].

Pe cale de consecință, efectele

deciziei Curții Constituționale nu pot viza decât actele, acțiunile,

inacțiunile sau operațiunile ce urmează a se înfăptui în viitor de către

autoritățile publice implicate în conflictul juridic de natură constituțională.

În cauza de față, nu sunt incidente

dispozițiile Deciziei Curții Constituționale nr. 838/2009, instanța de fond

fiind investită cu soluționarea unei cereri de suspendare a unui act

administrativ.

Pe cale de consecință, Înalta Curte,

în temeiul art. 312 alin. 1 teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și

28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de

Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, împotriva sentinței civile nr.

154/ CA din 27 iulie 2009 a Curții de Apel Iași, secția contencios

administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică,

astăzi 8 octombrie 2009.