ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 58/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 58/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată

următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții

de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanții A.A., A.C.,

B.V., B.G., C.M., C.M., D.A., D.D., G.E., G.A., J.T., M.C., M.N.C., P.L., P.G.,

P.S., P.M.M., P.G., P.D., S.E., S.G., S.C.A., V.C.P. au solicitat suspendarea executării

actului administrativ emis de Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești sub

nr. 76602 din 3 iulie 2009.

În motivarea acțiunii, reclamanții au arătat

că, prin actul administrativ contestat în speță, pârâtul a dispus, cu începere de

la data de 10 iulie 2009, achitarea drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009

fără includerea sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, iar

această modalitate de calcul a drepturilor salariale urma să se păstreze și pentru

viitor.

În concepția reclamanților, actul administrativ

solicitat a fi suspendat întrunește cerința cazului bine justificat, întrucât refuzul

plății sporului aflat în discuție, pe o perioadă nedeterminată, încalcă prevederile

art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, ale art. 1 alin. (4) și ale art. 15 alin.

(2) din Constituție.

În plus, reclamanții consideră că este îndeplinită

și condiția prevenirii unei pagube iminente, care constă în diferența de salariu,

de care sunt lipsiți în mod abuziv, ceea ce contravine art. 44 din Legea fundamentală

a țării și art. 1 din Protocolul 1 din C.E.D.O.

Curtea de Apel Iași, secția comercială, de

contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 129/CA din 13 iulie 2009,

a admis acțiunea reclamanților și a suspendat executarea adresei nr. 76602 din 3

iulie 2009 emisă de pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, până

la soluționarea fondului acțiunii în anularea acestui act.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța

de fond a reținut că adresa în discuție reprezintă, cel puțin la nivel de aparență,

un act administrativ, în condițiile în care a fost emisă în regim de putere publică,

cu consecințe directe asupra raporturilor de serviciu ale reclamanților.

Instanța de fond a mai apreciat că actul emis

de Ministrul Justiției și Libertăților Cetățenești, indiferent de denumirea și justificările

conținute, în fapt și în drept, produce efecte juridice grave și imediate, în temeiul

lui sistându-se plata sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică,

spor care a fost inclus în salarii în lunile precedente și a cărui plată în continuare

produce o diminuare consistentă a salariului.

Prin dispozițiile sale de imediată aplicare și cu caracter obligatoriu pentru

ordonatorii secundari și terțiari de credite, adresa, a cărei suspendare s-a solicitat

modifică raporturile juridice privind plata drepturilor salariale ale magistraților

și personalului auxiliar din instanțele judecătorești, afectează stabilitatea și

siguranța ce trebuie să caracterizeze raporturile de muncă.

Cu privire la existența cazului bine justificat, instanța de fond a reținut

că refuzul plății sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare, în continuare,

în condițiile în care acesta a fost deja inclus în salariu (asupra acestui aspect

dispunându-se prin hotărâri judecătorești irevocabile ce prevăd nu numai plata sumelor

restante cu acest titlu, ci și plata pe viitor și efectuarea modificărilor cuvenite

în cărțile de muncă) conturează grave încălcări ale legii speciale de salarizare

a magistraților și personalului asimilat.

Prin

eliminarea din cuantumul salariului a unei sume considerabile, beneficiarii acestuia

suportă în mod clar o pagubă bine determinată

și care, în situația angajării unor obligații

contractuale(credite) a căror

valoare s-a raportat la venitul integral, se poate amplifica mult în timp.

Împotriva acestei sentințe pârâtul Ministerul

Justiției și Libertăților Cetățenești a declarat recurs criticând-o pentru nelegalitate

și netemeinicie.

În motivarea recursului, încadrat în drept

pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat următoarele

critici de nelegalitate ale sentinței:

- instanța de fond în mod greșit a respins

excepția inadmisibilității acțiunii;

- adresa contestată nu constituie un

act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul

principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată

sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operațiune de încunoștințare

a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării

în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002.

- în cauză nu este întrunită condiția

cazului bine justificat, nefiind vorba despre o aparență de nelegalitate a acestui

act și nici condiția pagubei iminente, întrucât reclamanții nu au fost lezați în

drepturile salariale ce li se cuvin.

Recurentul mai susține că nu este vorba

de o diminuare a drepturilor salariale cuvenite intimaților reclamanți, care sunt

și au fost calculate în conformitate cu O.U.G. nr.

27/2006, ci doar de executarea unor hotărâri judecătorești care va fi realizată

nu ca până în acest moment, lunar, ci potrivit eșalonării prevăzute de O.U.G. nr.

71/2009.

Astfel, având în vedere că plata titlurilor

executorii s-a realizat și se realizează exclusiv în conformitate cu legea, plățile

urmând a se efectua eșalonat și avându-se în vedere și indexarea sumelor cu IPC

nu se poate afirma că există pericolul producerii unor daune grave în patrimoniul

reclamanților.

Recurentul mai invocă Decizia nr. 838/2009

a Curții Constituționale prin care s-a constatat existența unui conflict juridic

de natură constituțională între autoritatea judecătorească, pe de o parte și Parlamentul

României și Guvernul României, pe de altă parte, solicitând instanței de recurs

să constate că după pronunțarea deciziei Curții Constituționale, instanțele nu mai

pot aplica cele statuate de Înalta Curte de Casație și Justiție prin decizia nr.

21 din 13 martie 2008 întrucât o asemenea conduită nu face decât să ignore dispozițiile

imperative ale art. 11 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 și să perpetueze încălcarea

Constituției în ciuda celor constatate expres de Curtea Constituțională.

Examinând cauza și sentința atacată,

Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor

arăta în continuare.

Așa cum s-a reținut anterior, obiectul

acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării adresei nr. 76602

din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești.

Prin acest act, emitentul a dispus ca,

la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite

fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. În

plus, aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor

salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat

urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind

plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi

salariale personalului din sectorul bugetar (a se vedea fila 4 dosar fond).

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea

contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate

și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7,

a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana

vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului

administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Din lecturarea textului legal anterior

arătat rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională

de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența

unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din

actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul

unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în

regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării

în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În speța de față, nu poate fi primită

critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ a adresei

solicitate a fi suspendate.

În mod evident, adresa în discuție adoptă

o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor de serviciu existente

între judecători și stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului

cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.

În plus, măsura supusă analizei în cauza

de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării

unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar și a unei legi,

respectiv, Legea nr. 18/2009.

Pe de altă parte, trebuie amintit faptul

că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient

pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării

principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se

află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat,

este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște, suspendarea actelor

juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora,

ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se bucură de prezumția

de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul

emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă

ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul executării

din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu executa actele

administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea,

ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și

o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea efectelor

actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de

contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile

impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai sus, o condiție

impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui

caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din

Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate

de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă

în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția existenței unui

caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice

aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea

judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic

de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul

că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate

sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii

ei (cetățeanul și statul).

Cu alte cuvinte, între actul administrativ

și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În cauza de față, Înalta Curte constată

că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente:

În primul rând, așa cum a reținut și

prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009,

recurentul s-a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite

intimaților pe luna iunie 2009.

Prin această măsură, Înalta Curte poate

aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivității,

consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea dispune

numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se cuvine a preciza faptul

că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente

înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența dezvoltată de instanțele

de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu

general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative.

Trebuie arătat faptul că interdicția

retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ,

ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În cauza de față, Înalta Curte consideră

că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului

administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor

art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.

În altă ordine de idei, o altă aparență

de nelegalitate o constituie încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea

nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor și procurorilor

nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ,

iar salarizarea judecătorilor și procurorilor se stabilește prin lege specială.

Cu alte cuvinte, în raport de acest text

normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate publică, în

alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din

Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul

material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării

unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În concepția instanței de control judiciar,

și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea

unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu

evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați și stat.

În ceea ce privește invocarea Deciziei

nr. 838/2009 a Curții Constituționale, Înalta Curte constată că decizia a fost pronunțată

în soluționarea conflictului juridic de natură constituțională și nu poate produce

niciun efect cu privire la valabilitatea deciziilor deja pronunțate de Înalta Curte

de Casație și Justiție în exercitarea atribuției consacrate de art. 329 C. proc.

civ.

De altfel, Curtea Constituțională a statuat

și cu alte ocazii că, potrivit competențelor sale, care sunt expres și limitativ

prevăzute de art. 146 din Constituție și de Legea nr. 47/1992, aceasta asigură,

pe calea controlului de constituționalitate, supremația Constituției în sistemul

juridic normativ, nefiind competentă să cenzureze legalitatea unor hotărâri judecătorești

sau să constate că acestea sunt lipsite de efecte juridice (Decizia nr. 988 din

1 octombrie 2008, publicată în M.Of., Partea I, nr. 784 din 24 noiembrie 2008).

Efectele deciziei Curții Constituționale

nu pot viza decât actele, acțiunile, inacțiunile sau operațiunile ce urmează a se

înfăptui în viitor de către autoritățile publice implicate în conflictul juridic

de natură constituțională.

În cauza de față, nu sunt incidente dispozițiile

Deciziei Curții Constituționale nr. 838/2009, instanța de fond fiind investită cu

soluționarea unei cereri de suspendare a unui act administrativ.

În consecință, Înalta Curte, în temeiul

art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și art. 28 din

Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul Justiției

și Libertăților Cetățenești împotriva sentinței civile nr. 129/CA din 13 iulie 2009

a Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 13 ianuarie

2010.