ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2292/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2292/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de

față,

Din examinarea

lucrărilor din dosar, a constatat următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de

Apel București reclamanții G.P., D.A., T.I., N.M., Z.L., M.M., R.M., R.G., etc,

au chemat în judecată pe pârâtul M.J.L.C. solicitând instanței ca prin

hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună, în temeiul art. 14 din Legea

nr. 554/2004, modificată, suspendarea executării actului administrativ emis de

pârât din 3 iulie 2009.

În motivarea

acțiunii, reclamanții au arătat că, prin actul administrativ contestat în

speță, pârâtul a dispus, cu începere de la data de 10 iulie 2009, achitarea

drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009 fără includerea sporului de 50%

pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate de calcul a

drepturilor salariale urma să se păstreze și pentru viitor.

În concepția

reclamanților, actul administrativ solicitat a fi suspendat întrunește cerința

cazului bine justificat, întrucât refuzul plății sporului aflat în discuție, pe

o perioadă nedeterminată, încalcă prevederile art. 74 alin. (2) din Legea nr.

303/2004, ale art. 1 alin. (4) și ale art. 15 alin. (2) din Constituție.

În plus, reclamanții

consideră că este îndeplinită și condiția prevenirii unei pagube iminente, care

constă în diferența de salariu, de care sunt lipsiți în mod abuziv, ceea ce

contravine art. 44 din Legea fundamentală a țării și art. 1 din Protocolul 1

din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Pârâtul a formulat

întâmpinare în cauză în care a invocat excepția inadmisibilității acțiunii pe

motiv că adresa în cauză nu reprezintă un act administrativ, ci o simplă

operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite,

realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009.

Curtea de Apel

București prin Sentința nr. 4270 din 2 decembrie 2009 a respins excepția de

inadmisibilitate și excepția lipsei de interes, excepții invocate de pârât și a

admis acțiunea reclamanților, în sensul că a suspendat executarea adresei din 3

iulie 2009 emisă de pârâtul M.J.L.C., până la soluționarea fondului acțiunii în

anularea acestui act.

Pentru a pronunța

această soluție, prima instanță a reținut faptul că adresa în discuție

reprezintă un act administrativ, în condițiile în care a fost emisă în regim de

putere publică, cu consecințe directe asupra raporturilor de serviciu ale reclamanților,

căci a produs efecte juridice în ceea ce privește drepturile salariale cuvenite

reclamanților.

În opinia curții,

adresa atacată pare a contraveni legalității, deoarece a consemnat o

intervenție cu caracter retroactiv din partea pârâtului cu privire la plata

drepturilor bănești cuvenite reclamanților pentru luna iunie 2009, în

condițiile în care aceștia își desfășuraseră activitatea în acea lună, iar

adresa a fost emisă la data de 3 iulie 2009.

Curtea a reținut că

O.U.G. nr. 71/2009 se referă la plata eșalonată a drepturilor salariale

restante, această restanță fiind cuantificată și astfel se poate determina un

termen pentru achitarea acesteia, însă plata eșalonată nu poate să privească

salariile care ar fi plătite în prezent și în viitor fără sporul de 50%,

întrucât aceste sume ar deveni la rândul lor restante și nu ar mai putea fi

cuantificate și achitate.

În aceeași ordine de

idei, curtea arată că refuzul plății sporului de risc și suprasolicitare

neuropsihică pe o perioadă nedeterminată încalcă și dispozițiile art. 74 alin.

(2) din Legea nr. 303/2004.

În concepția curții,

paguba materială suportată de reclamanți constă în privarea acestora de

primirea sporului de 50% din salariul de bază, odată cu achitarea salariului

lunar.

Împotriva acestei sentințe

a declarat recurs pârâtul M.J.L.C. care a solicitat admiterea recursului,

respingerea acțiunii ca inadmisibilă, în principal, și respingerea acțiunii ca

neîntemeiată, în subsidiar.

În motivarea

recursului, încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 7 și 9 C. proc.

civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinței:

În primul rând, s-a

susținut că acțiunea reclamanților este lipsită de interes, întrucât efectele

adresei atacate au fost suspendate de Curtea de Apel Cluj în Dosarul nr.

1313/33/2009 la data de 9 iulie 2009 și de Curtea de Apel București în Dosarul

nr. 6182/2/2009 la data de 7 iulie 2009 astfel încât adresa respectivă nu mai

produce efecte juridice, cel puțin până la soluționarea acțiunii în anulare a

acestei adrese.

Recurentul a arătat

că adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr.

554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina

celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în

concret, este vorba despre o simplă operațiune de încunoștințare a

ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării

în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr.

500/2002.

Recurentul a arătat

că este deplin aplicabilă O.U.G. nr. 71/2009 cu privire la plata sporului de

risc și suprasolicitare neuropsihică, precizând că în momentul de față sporul

arătat nu există reglementat în nici un act normativ în vigoare.

S-a arătat că Legea

nr. 50/1996, care prevedea sporul indicat, a fost abrogată prin O.G. nr.

83/2000, iar prin Decizia nr. 21 din 10 martie 2008 a Secțiilor Unite ale

Înaltei Curți de Casație, pronunțată într-un recurs în interesul legii, s-a

interpretat faptul că judecătorii, procurorii, magistrații-asistenți, precum și

personalul auxiliar de specialitate au dreptul la un spor de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică și după intrarea în vigoare a O.G. nr. 83/2000

aprobată prin Legea nr. 334/2001.

Recurentul a precizat

că prin Decizia nr. 838/2009 Curtea Constituțională a constatat existența unui

conflict juridic de natură constituțională între autoritatea judecătorească, pe

de o parte și Parlamentul României, Guvernul României, pe de altă parte.

Recurentul a precizat

că prin această decizie Curtea Constituțională a statuat faptul că nici Înalta

Curte de Casație și Justiție și nici instanțele judecătorești sau alte

autorități publice ale statului nu au competența de a controla

constituționalitatea legilor sau ordonanțelor, indiferent dacă acestea sunt sau

nu în vigoare, soluție care se impune a fi acceptată ca suverană, contrar celor

reținute în Decizia nr. 21/2009 a Secțiilor Unite ale Înaltei Curți, în sensul

că verificarea constituționalității și soluționarea excepției de neconstituționalitate

având ca obiect norme abrogate revine instanțelor judecătorești.

Recurentul a arătat

că în momentul de față singurul fundament al plății sporului de risc și

suprasolicitare neuropsihică este reprezentat de hotărârile judecătorești, iar

la momentul actual această plată se va efectua numai în raport de dispozițiile

art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 71/2009, situație în care nu se pune problema

retroactivității, întrucât adresa respectivă nu produce nici un efect în afara

celui de informare a destinatarilor săi și în secundar pentru că se referă la

efectele O.U.G. nr. 71/2009, care nu produce efecte retroactive.

Înalta Curte de

Casație și Justiție analizând motivele invocate în raport cu sentința atacată,

materialul probator și dispozițiile legale incidente în cauză, va respinge

recursul declarat pentru considerentele ce urmează:

Înalta Curte a

reținut că obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea

executării adresei din 3 iulie 2009 emisă de recurentul M.J.L.C.

Prin acest act, emitentul

a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii

iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că

această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru

viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în

titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar.

Potrivit art. 14

alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în

cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după

sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a

autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței

competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral

până la pronunțarea instanței de fond.

Din dispoziția legală

arătată rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură

excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a

fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din actul normativ mai sus-citat, prin noțiunea de act

administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ

emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea

organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă

naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În cauza de față, nu

poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act

administrativ a adresei solicitate a fi suspendate, precum nu poate fi primită

nici critica privind lipsa de interes, întrucât interesul acțiunii de față

subzistă atâta timp cât drepturile salariale solicitate sunt în continuare

diminuate și nu s-a făcut dovada efectivă a suspendării efectelor acestei

adrese în privința intimaților-reclamanți din acțiunea introductivă de față.

În mod evident,

adresa în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al

raporturilor de serviciu existente între magistrați, grefieri, personal

auxiliar și stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului

cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.

În plus, măsura

supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în

vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a

O.U.G. nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.

Așadar, nu se poate

susține că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de

comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite, cum consideră în

mod eronat recurentul.

Pe de altă parte,

trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un

instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a

instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta

timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de

evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca

acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște,

actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său,

se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că

emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a

decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă

principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este

el însuși titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu

executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a

nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică,

într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv,

suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție,

la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când

sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit

mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este

aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin.

(1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun

împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze

o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se

regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea

actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să

existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context,

trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un

principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în

respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic

românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin.

(2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că,

în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este

obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală

arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor

administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al

actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de

legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile

publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în

concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte,

între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de

subordonare.

În speța de față,

Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport

de următoarele argumente:

În primul rând, așa

cum a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la

data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata

drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009.

Prin această măsură,

Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat

principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția

României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii

penale sau contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se

cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de

drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența

dezvoltată de instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost

recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună

și actelor administrative.

Trebuie arătat faptul

că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un

principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În cauza de față,

Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire

la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei

aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o

normă cu putere de lege.

În raport de

dispozițiile normative referitoare la stabilirea salariului reclamanților,

plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate publică, în alte

condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă

iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz,

perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui

serviciu public.

În concepția

instanței de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în

speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu

material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării

raporturilor de serviciu dintre magistrați și stat.

Pe cale de

consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc.

civ., coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va

respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat

de M.J. împotriva Sentinței nr. 4270 din 2 decembrie 2009 a Curții de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 4 mai 2010.