ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 658/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanții A.L.F., P.V.T., C.O., B.A., D.A., B.D., B.P.V., N.S., B.M., O.I.A., M.I., C.F.L. și T.M. au solicitat suspendarea executării actului administrativ emis de Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești sub nr. 76602 din 3 iulie 2009. În motivarea acțiunii, reclamanții au arătat că, prin actul administrativ contestat în speță, pârâtul a dispus, cu începere de la data de 10 iulie 2009, achitarea drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009 fără includerea sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate de calcul a drepturilor salariale urma să se păstreze și pentru viitor.

În concepția reclamanților, actul administrativ solicitat a fi suspendat întrunește cerința cazului bine justificat, întrucât refuzul plății sporului aflat în discuție, pe o perioadă nedeterminată, încalcă prevederile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, ale art. 1 alin. (4) și ale art. 15 alin. (2) din Constituție. În plus, reclamanții consideră că este îndeplinită și condiția prevenirii unei pagube iminente, care constă în diferența de salariu, de care sunt lipsiți în mod abuziv, ceea ce contravine art. 44 din Legea fundamentală a țării și art. 1 din Protocolul 1 din CEDO. Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 314 din 7 octombrie 2009, a admis acțiunea reclamanților și a suspendat executarea adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, până la soluționarea fondului acțiunii în anularea acestui act.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut că adresa în discuție reprezintă, cel puțin la nivel de aparență, un act administrativ, în condițiile în care a fost emisă în regim de putere publică, cu consecințe directe asupra raporturilor de serviciu ale reclamanților. Instanța de fond a mai apreciat că actul emis de Ministrul Justiției și Libertăților Cetățenești, indiferent de denumirea și justificările conținute, în fapt și în drept, produce efecte juridice grave și imediate, în temeiul lui sistându-se plata sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, spor care a fost inclus în salarii în lunile precedente și a cărui plată în continuare produce o diminuare consistentă a salariului.

Prin dispozițiile sale de imediată aplicare și cu caracter obligatoriu pentru ordonatorii secundari și terțiari de credite, adresa, a cărei suspendare s-a solicitat modifică raporturile juridice privind plata drepturilor salariale ale magistraților și personalului auxiliar din instanțele judecătorești, afectează stabilitatea și siguranța ce trebuie să caracterizeze raporturile de muncă. Cu privire la existența cazului bine justificat, instanța de fond a reținut că refuzul plății sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare, în continuare, în condițiile în care acesta a fost deja inclus în salariu (asupra acestui aspect dispunându-se prin hotărâri judecătorești irevocabile ce prevăd nu numai plata sumelor restante cu acest titlu, ci și plata pe viitor și efectuarea modificărilor cuvenite în cărțile de muncă) conturează grave încălcări ale legii speciale de salarizare a magistraților și personalului asimilat.

Prin eliminarea din cuantumul salariului a unei sume considerabile, beneficiarii acestuia suportă în mod clar o pagubă bine determinată și care, în situația angajării unor obligații contractuale(credite) a căror valoare s-a raportat la venitul integral, se poate amplifica mult în timp. Împotriva acestei sentințe pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești a declarat recurs criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului, încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc.

civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinței: - instanța de fond în mod greșit a respins excepția inadmisibilității acțiunii; - adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002. - în cauză nu este întrunită condiția cazului bine justificat, nefiind vorba despre o aparență de nelegalitate a acestui act și nici condiția pagubei iminente, întrucât reclamanții nu au fost lezați în drepturile salariale ce li se cuvin.

Recurentul mai susține că nu este vorba de o diminuare a drepturilor salariale cuvenite intimaților reclamanți, care sunt și au fost calculate în conformitate cu O.U.G. nr. 27/2006, ci doar de executarea unor hotărâri judecătorești care va fi realizată nu ca până în acest moment, lunar, ci potrivit eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009. Astfel, având în vedere că plata titlurilor executorii s-a realizat și se realizează exclusiv în conformitate cu legea, plățile urmând a se efectua eșalonat și avându-se în vedere și indexarea sumelor cu IPC nu se poate afirma că există pericolul producerii unor daune grave în patrimoniul reclamanților.

Recurentul mai invocă Decizia nr. 838/2009 a Curții Constituționale prin care s-a constatat existența unui conflict juridic de natură constituțională între autoritatea judecătorească, pe de o parte și Parlamentul României și Guvernul României, pe de altă parte, solicitând instanței de recurs să constate că după pronunțarea deciziei Curții Constituționale, instanțele nu mai pot aplica cele statuate de Înalta Curte de Casație și Justiție prin decizia nr. 21 din 13 martie 2008 întrucât o asemenea conduită nu face decât să ignore dispozițiile imperative ale art. 11 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 și să perpetueze încălcarea Constituției în ciuda celor constatate expres de Curtea Constituțională.

Examinând cauza și sentința atacată, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. Așa cum s-a reținut anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești. Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G.

nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar (a se vedea fila 4 dosar fond). Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. Din lecturarea textului legal anterior arătat rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. În speța de față, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ a adresei solicitate a fi suspendate. În mod evident, adresa în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor de serviciu existente între judecători și stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009. În plus, măsura supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G.

nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009. Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă). De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul). Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În cauza de față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente: În primul rând, așa cum a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul s-a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009. Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile. În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența dezvoltată de instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative. Trebuie arătat faptul că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte. În cauza de față, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.

În altă ordine de idei, o altă aparență de nelegalitate o constituie încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și procurorilor se stabilește prin lege specială. Cu alte cuvinte, în raport de acest text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În concepția instanței de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați și stat. În ceea ce privește invocarea Deciziei nr. 838/2009 a Curții Constituționale, Înalta Curte constată că decizia a fost pronunțată în soluționarea conflictului juridic de natură constituțională și nu poate produce niciun efect cu privire la valabilitatea deciziilor deja pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție în exercitarea atribuției consacrate de art. 329 C. proc. civ.

De altfel, Curtea Constituțională a statuat și cu alte ocazii că, potrivit competențelor sale, care sunt expres și limitativ prevăzute de art. 146 din Constituție și de Legea nr. 47/1992, aceasta asigură, pe calea controlului de constituționalitate, supremația Constituției în sistemul juridic normativ, nefiind competentă să cenzureze legalitatea unor hotărâri judecătorești sau să constate că acestea sunt lipsite de efecte juridice (Decizia nr. 988 din 1 octombrie 2008, publicată în M.Of., Partea I, nr. 784 din 24 noiembrie 2008). Efectele deciziei Curții Constituționale nu pot viza decât actele, acțiunile, inacțiunile sau operațiunile ce urmează a se înfăptui în viitor de către autoritățile publice implicate în conflictul juridic de natură constituțională.

În cauza de față, nu sunt incidente dispozițiile Deciziei Curții Constituționale nr. 838/2009, instanța de fond fiind investită cu soluționarea unei cereri de suspendare a unui act administrativ. În consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, împotriva sentinței civile nr. 314 din 7 octombrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 9 februarie 2010.