ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 658/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 658/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe

rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, reclamanții A.L.F., P.V.T., C.O., B.A., D.A.,

B.D., B.P.V., N.S., B.M., O.I.A., M.I., C.F.L. și T.M. au solicitat

suspendarea executării actului administrativ emis de Ministerul

Justiției și Libertăților Cetățenești sub

nr. 76602 din 3 iulie 2009.

În motivarea acțiunii, reclamanții au

arătat că, prin actul administrativ contestat în speță,

pârâtul a dispus, cu începere de la data de 10 iulie 2009, achitarea

drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009 fără includerea

sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, iar

această modalitate de calcul a drepturilor salariale urma să se

păstreze și pentru viitor.

În concepția reclamanților,

actul administrativ solicitat a fi suspendat întrunește cerința

cazului bine justificat, întrucât refuzul plății sporului aflat în

discuție, pe o perioadă nedeterminată, încalcă prevederile

art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, ale art. 1 alin. (4) și ale art.

15 alin. (2) din Constituție.

În plus, reclamanții consideră că este

îndeplinită și condiția prevenirii unei pagube iminente, care

constă în diferența de salariu, de care sunt lipsiți în mod

abuziv, ceea ce contravine art. 44 din Legea fundamentală a

țării și art. 1 din Protocolul 1 din CEDO.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 314 din 7 octombrie 2009, a admis acțiunea reclamanților și a suspendat executarea adresei

nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de pârâtul Ministerul Justiției

și Libertăților Cetățenești, până la

soluționarea fondului acțiunii în anularea acestui act.

Pentru a pronunța această hotărâre,

instanța de fond a reținut că adresa în discuție reprezintă,

cel puțin la nivel de aparență, un act administrativ, în

condițiile în care a fost emisă în regim de putere publică, cu

consecințe directe asupra raporturilor de serviciu ale reclamanților.   Instanța

de fond a mai apreciat că actul emis de Ministrul Justiției și

Libertăților Cetățenești, indiferent de denumirea

și justificările conținute, în fapt și în drept, produce

efecte juridice grave și imediate, în temeiul lui sistându-se plata sporului

de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, spor care a fost

inclus în salarii în lunile precedente și a cărui plată în

continuare produce o diminuare consistentă a salariului.

Prin dispozițiile sale de

imediată aplicare și cu caracter obligatoriu pentru ordonatorii

secundari și terțiari de credite, adresa, a cărei suspendare s-a

solicitat modifică raporturile juridice privind plata drepturilor

salariale ale magistraților și personalului auxiliar din

instanțele judecătorești, afectează stabilitatea și

siguranța ce trebuie să caracterizeze raporturile de muncă.

Cu privire la existența cazului bine

justificat, instanța de fond a reținut că refuzul

plății sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare, în

continuare, în condițiile în care acesta a fost deja inclus în salariu

(asupra acestui aspect dispunându-se prin hotărâri judecătorești

irevocabile ce prevăd nu numai plata sumelor restante cu acest titlu, ci

și plata pe viitor și efectuarea modificărilor cuvenite în

cărțile de muncă) conturează grave încălcări ale

legii speciale de salarizare a magistraților și personalului

asimilat.

Prin eliminarea din cuantumul salariului

a unei sume considerabile, beneficiarii acestuia

suportă în mod clar o pagubă bine determinată și

care, în situația angajării unor obligații

contractuale(credite)

a căror valoare s-a raportat la venitul integral, se poate amplifica mult

în timp.

Împotriva acestei sentințe pârâtul

Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești a declarat recurs criticând-o pentru nelegalitate

și netemeinicie.

În motivarea recursului, încadrat în

drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat

următoarele critici de nelegalitate ale sentinței:

- instanța de fond în mod

greșit a respins excepția inadmisibilității acțiunii;

- adresa contestată nu constituie un

act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură

stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți

ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret,

este vorba despre o simplă operațiune de încunoștințare a

ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca

urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborată cu

Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002.

- în cauză nu este întrunită

condiția cazului bine justificat, nefiind vorba despre o

aparență de nelegalitate a acestui act și nici condiția

pagubei iminente, întrucât reclamanții nu au fost lezați în

drepturile salariale ce li se cuvin.

Recurentul mai susține că nu

este vorba de o diminuare a drepturilor salariale cuvenite intimaților

reclamanți, care sunt și au fost calculate în conformitate cu O.U.G.

nr.

27/2006, ci doar de executarea unor

hotărâri judecătorești care va fi realizată nu ca până

în acest moment, lunar, ci potrivit eșalonării prevăzute de

O.U.G. nr. 71/2009.

Astfel, având în vedere

că plata titlurilor executorii s-a realizat și se realizează exclusiv

în conformitate cu legea, plățile urmând a se efectua eșalonat

și avându-se în vedere și indexarea sumelor cu IPC nu se poate afirma

că există pericolul producerii unor daune grave în patrimoniul

reclamanților.

Recurentul mai invocă

Decizia nr. 838/2009 a Curții Constituționale prin care s-a constatat

existența unui conflict juridic de natură constituțională

între autoritatea judecătorească, pe de o parte și Parlamentul României

și Guvernul României, pe de altă parte, solicitând instanței de recurs

să constate că după pronunțarea deciziei Curții

Constituționale, instanțele nu mai pot aplica cele statuate de Înalta

Curte de Casație și Justiție prin decizia nr. 21 din 13 martie 2008

întrucât o asemenea conduită nu face decât să ignore

dispozițiile imperative ale art. 11 alin. (3) din Legea nr. 47/1992

și să perpetueze încălcarea Constituției în ciuda celor constatate

expres de Curtea Constituțională.

Examinând cauza și

sentința atacată, Înalta Curte constată că recursul este

nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Așa cum s-a

reținut anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl

reprezintă suspendarea executării adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009

emisă de recurentul Ministerul Justiției și

Libertăților Cetățenești.

Prin acest act, emitentul a

dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie

2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru

risc și suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași

autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul

a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului

anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării

prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în

titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar (a se vedea fila 4 dosar fond).

Potrivit art. 14 alin. (1)

din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri

bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după

sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a

emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana

vătămată poate să ceară instanței competente

să dispună suspendarea executării actului administrativ

unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Din lecturarea textului

legal anterior arătat rezultă că o primă cerință

pentru a interveni această măsură excepțională de

întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în

prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1)

lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act

administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau

normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în

vederea organizării executării legii sau a executării în concret

a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi

juridice.

În speța de

față, nu poate fi primită critica recurentului în sensul

negării caracterului de act administrativ a adresei solicitate a fi

suspendate.

În mod evident, adresa în discuție

adoptă o măsură prin care se modifică un element

esențial al raporturilor de serviciu existente între judecători

și stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului

cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.

În plus, măsura

supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de

putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu

putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar și a unei legi,

respectiv, Legea nr. 18/2009.

Pe de altă parte,

trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor

administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția

autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea

respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea

publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din

punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din

urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se

cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de

întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare

din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se

bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se

bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se

afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate

(actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă

principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral

este el însuși titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu

executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează

cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine

juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea

efectelor actelor administrative reprezintă o situație de

excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate

să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de

Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai

sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această

măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1)

lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate

presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt

de natură să creeze o îndoială serioasă în privința

legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația

în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea

actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ

trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie

subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a

devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta

constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei

(cetățeanul și statul).

Cu alte cuvinte, între actul

administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În cauza de față,

Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine

justificat în raport de următoarele argumente:

În primul rând, așa cum

a reținut și prima instanță, prin actul administrativ

analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul s-a intervenit în mod

retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe

luna iunie 2009.

Prin această

măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în

sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivității,

consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede

că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau

contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se cuvine a

preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor

de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența

dezvoltată de instanțele de contencios administrativ,

neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept,

ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative.

Trebuie arătat faptul

că interdicția retroactivității actelor administrative nu

este numai un principiu interpretativ, ci condiționează

însăși legalitatea acestor acte.

În cauza de față,

Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent

valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în

sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009,

care este o normă cu putere de lege.

În altă ordine de idei,

o altă aparență de nelegalitate o constituie încălcarea

dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit

cărora drepturilor salariale ale judecătorilor și procurorilor

nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest

act normativ, iar salarizarea judecătorilor și procurorilor se

stabilește prin lege specială.

Cu alte cuvinte, în raport

de acest text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o

autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute de

dispozițiile legale în vigoare.

Potrivit art. 2 alin. (1)

lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de

pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și

previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a

funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu

public.

În concepția

instanței de control judiciar, și această condiție

legală este îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea

unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și

previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de

serviciu dintre magistrați și stat.

În ceea ce privește

invocarea Deciziei nr. 838/2009 a Curții Constituționale, Înalta

Curte constată că decizia a fost pronunțată în

soluționarea conflictului juridic de natură constituțională

și nu poate produce niciun efect cu privire la valabilitatea deciziilor

deja pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție în

exercitarea atribuției consacrate de art. 329 C. proc. civ.

De altfel, Curtea

Constituțională a statuat și cu alte ocazii că, potrivit

competențelor sale, care sunt expres și limitativ prevăzute de

art. 146 din Constituție și de Legea nr. 47/1992, aceasta

asigură, pe calea controlului de constituționalitate, supremația

Constituției în sistemul juridic normativ, nefiind competentă să

cenzureze legalitatea unor hotărâri judecătorești sau să

constate că acestea sunt lipsite de efecte juridice (Decizia nr. 988 din 1 octombrie 2008, publicată în M.Of., Partea I, nr. 784 din 24 noiembrie 2008).

Efectele deciziei Curții Constituționale

nu pot viza decât actele, acțiunile, inacțiunile sau

operațiunile ce urmează a se înfăptui în viitor de către

autoritățile publice implicate în conflictul juridic de natură

constituțională.

În cauza de față,

nu sunt incidente dispozițiile Deciziei Curții Constituționale

nr. 838/2009, instanța de fond fiind investită cu soluționarea

unei cereri de suspendare a unui act administrativ.

În consecință,

Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ.,

coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată,

va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul

Justiției și Libertăților Cetățenești,

împotriva sentinței civile nr. 314 din 7 octombrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și

fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în

ședință publică, astăzi 9 februarie 2010.