ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 660/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 660/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată

pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și

fiscal, reclamanții P.P., D.I.T., M.C. și P.E.F. au solicitat suspendarea

executării actului administrativ emis de Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești sub nr. 76602 din 3 iulie 2009

.

În motivarea acțiunii,

reclamanții au arătat că, prin actul administrativ contestat, pârâtul a dispus,

cu începere de la data de 10 iulie 2009, achitarea drepturilor salariale

aferente lunii iunie 2009 fără includerea sporului de 50 % pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate de calcul a drepturilor

salariale urma să se păstreze și pentru viitor.

În concepția reclamanților,

actul administrativ solicitat a fi suspendat întrunește cerința cazului bine

justificat, întrucât refuzul plății sporului aflat în discuție, pe o perioadă

nedeterminată, încalcă prevederile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004,

ale art. 1 alin. (4) și ale art. 15 alin. (2) din Constituție.

În plus, reclamanții

consideră că este îndeplinită și condiția prevenirii unei pagube iminente, care

constă în diferența de salariu, de care sunt lipsiți în mod abuziv, ceea ce

contravine art. 44 din Legea fundamentală a țării și art. 1 din Protocolul 1

din C.E.D.O.

Curtea de Apel București, secția

a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 3278 din 14 octombrie 2009, a admis acțiunea reclamanților și a suspendat executarea adresei nr. 76602

din 3 iulie 2009 emisă de pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești, până la soluționarea fondului acțiunii în anularea acestui act.

Pentru a pronunța această

hotărâre, instanța de fond a reținut că adresa în discuție reprezintă, cel

puțin la nivel de aparență, un act administrativ, în condițiile în care a fost

emisă în regim de putere publică, cu consecințe directe asupra raporturilor de

serviciu ale reclamanților.

Instanța de fond a mai

apreciat că actul emis de Ministrul Justiției și Libertăților Cetățenești,

indiferent de denumirea și justificările conținute, în fapt și în drept,

produce efecte juridice grave și imediate, în temeiul lui sistându-se plata

sporului de 50 % pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, spor care a fost

inclus în salarii în lunile precedente și a cărui plată în continuare produce o

diminuare consistentă a salariului.

Prin dispozițiile sale de

imediată aplicare și cu caracter obligatoriu pentru ordonatorii secundari și

terțiari de credite, adresa, a cărei suspendare s-a solicitat modifică

raporturile juridice privind plata drepturilor salariale ale magistraților și

personalului auxiliar din instanțele judecătorești, afectează stabilitatea și

siguranța ce trebuie să caracterizeze raporturile de muncă.

Cu privire la existența

cazului bine justificat, instanța de fond a reținut că refuzul plății sporului

de 50 % pentru risc și suprasolicitare, în continuare, în condițiile în care

acesta a fost deja inclus în salariu (asupra acestui aspect dispunându-se prin

hotărâri judecătorești irevocabile ce prevăd nu numai plata sumelor restante cu

acest titlu, ci și plata pe viitor și efectuarea modificărilor cuvenite în

cărțile de muncă) conturează grave încălcări ale legii speciale de salarizare a

magistraților și personalului asimilat.

Prin eliminarea din

cuantumul salariului a unei sume considerabile, beneficiarii acestuia

suportă în mod clar o pagubă bine determinată și

care, în situația angajării unor obligații

contractuale (credite) a

căror valoare s-a raportat la venitul integral, se poate amplifica mult în

timp.

Împotriva acestei sentințe

pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești a declarat recurs,

criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie

.

În motivarea recursului,

încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a

formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinței:

- instanța de fond în mod

greșit a respins excepția inadmisibilității acțiunii;

- adresa contestată nu

constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură

stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori

din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre

o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de

credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009,

coroborată cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002.

- în cauză nu este întrunită

condiția cazului bine justificat, nefiind vorba despre o aparență de

nelegalitate a acestui act și nici condiția pagubei iminente, întrucât

reclamanții nu au fost lezați în drepturile salariale ce li se cuvin.

Recurentul mai susține că nu

este vorba de o diminuare a drepturilor salariale cuvenite intimaților

reclamanți, care sunt și au fost calculate în conformitate cu O.U.G. nr.

27/2006, ci doar de executarea unor hotărâri

judecătorești care va fi realizată nu ca până în acest moment, lunar, ci

potrivit eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009.

Astfel, având în vedere că

plata titlurilor executorii s-a realizat și se realizează exclusiv în

conformitate cu legea, plățile urmând a se efectua eșalonat și avându-se în

vedere și indexarea sumelor cu I.P.C. nu se poate afirma că există pericolul

producerii unor daune grave în patrimoniul reclamanților.

Recurentul mai invocă

Decizia nr. 838/2009 a Curții Constituționale prin care s-a constatat existența

unui conflict juridic de natură constituțională între autoritatea

judecătorească, pe de o parte și P.R. și G.R., pe de altă parte, solicitând instanței

de recurs să constate că după pronunțarea deciziei Curții Constituționale,

instanțele nu mai pot aplica cele statuate de Înalta Curte de Casație și

Justiție prin decizia nr. 21 din 13 martie 2008 întrucât o asemenea conduită nu

face decât să ignore dispozițiile imperative ale art. 11 alin. (3) din Legea nr.

47/1992 și să perpetueze încălcarea Constituției în ciuda celor constatate expres

de Curtea Constituțională.

Examinând cauza și sentința

atacată, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele

ce se vor arăta în continuare.

Așa cum s-a reținut

anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea

executării adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul

Justiției și Libertăților Cetățenești.

Prin acest act, emitentul a

dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie

2009 să se achite fără a include și sporul de 50 % pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că

această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru

viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în

titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar.

Potrivit art. 14 alin. (1)

din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în

condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității

ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să

dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la

pronunțarea instanței de fond.

Din lecturarea textului

legal anterior arătat rezultă că o primă cerință pentru a interveni această

măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este

aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit.

c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se

înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o

autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării

executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică

sau stinge raporturi juridice.

În speța de față, nu poate

fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act

administrativ a adresei solicitate a fi suspendate.

În mod evident, adresa în

discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al

raporturilor de serviciu existente între judecători și stat: mai precis, este

vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată

în luna iunie 2009.

În plus, măsura supusă

analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea

organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009,

dar și a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.

Pe de altă parte, trebuie

amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un

instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a

instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta

timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de

evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca

acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște,

suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a

efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși,

formal-juridic, el există.

Actul administrativ se

bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția

de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de

veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul

executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu

executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu

executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a

nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică,

într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea

efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care

judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt

îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai sus,

o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a

existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit.

t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun

împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze

o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se

regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea

actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să

existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie

subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu

fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea

întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

Cu alte cuvinte, între actul

administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În cauza de față, Înalta

Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de

următoarele argumente:

În primul rând, așa cum a

reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3

iulie 2009, recurentul s-a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor

bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009.

Prin această măsură, Înalta

Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat

principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția

României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii

penale sau contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se cuvine a

preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept

unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența dezvoltată

de instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost

recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună

și actelor administrative.

Trebuie arătat faptul că

interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu

interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În cauza de față, Înalta

Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la

nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări

retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu

putere de lege.

În altă ordine de idei, o

altă aparență de nelegalitate o constituie încălcarea dispozițiilor art. 74 alin.

(2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale

judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în

cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și

procurorilor se stabilește prin lege specială.

Cu alte cuvinte, în raport

de acest text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o

autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile

legale în vigoare.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit.

ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se

înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu

public.

În concepția, instanței de

control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind

vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este

viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de

serviciu dintre magistrați și stat.

În ceea ce privește

invocarea Deciziei nr. 838/2009 a Curții Constituționale, Înalta Curte constată

că decizia a fost pronunțată în soluționarea conflictului juridic de natură

constituțională și nu poate produce niciun efect cu privire la valabilitatea

deciziilor deja pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție în

exercitarea atribuției consacrate de art. 329 C. proc. civ.

De altfel, Curtea

Constituțională a statuat și cu alte ocazii că, potrivit competențelor sale,

care sunt expres și limitativ prevăzute de art. 146 din Constituție și de Legea

nr. 47/1992, aceasta asigură, pe calea controlului de constituționalitate,

supremația Constituției în sistemul juridic normativ, nefiind competentă să

cenzureze legalitatea unor hotărâri judecătorești sau să constate că acestea

sunt lipsite de efecte juridice [(Decizia nr. 988 din 1 octombrie 2008 (M. Of.,

nr. 784/24.11.2008)].

Efectele deciziei Curții

Constituționale nu pot viza decât actele, acțiunile, inacțiunile sau

operațiunile ce urmează a se înfăptui în viitor de către autoritățile publice

implicate în conflictul juridic de natură constituțională.

În cauza de față, nu sunt

incidente dispozițiile Deciziei Curții Constituționale nr. 838/2009, instanța

de fond fiind investită cu soluționarea unei cereri de suspendare a unui act

administrativ.

În consecință, Înalta Curte,

în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20

și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, împotriva sentinței civile

nr. 3278 din 14 octombrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 9 februarie 2010.