ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4122/2012
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4122/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)
Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor
din dosar, constată următoarele:
Sesizarea instanței de fond
Prin cererea adresată
Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanții
N.M. și Asociația Națională pentru Protecția Investitorilor (A.N.P.I.) au solicitat
anularea avizului C.N.V.M. din 25 mai 2010 și a deciziei C.N.V.M. nr. 1159 din 09
septembrie 2010, iar în cadrul acestui litigiu a fost invocată excepția de nelegalitate
a dispoziției de măsuri C.N.V.M. nr. AA/2010 și a deciziei C.N.V.M. nr. 662/2010.
În motivarea excepției
de nelegalitate s-a arătat că decizia C.N.V.M. nr. 662/2010 este nelegală pentru
că a modificat norma de ordine publică în materie de organisme de plasament colectiv
care era Regulatorul C.N.V.M. nr. 15/2004, dar este și inechitabilă și discriminatorie
față de investitori.
În ceea ce privește excepția
de nelegalitate a dispoziției de măsuri C.N.V.M. nr. AA/2010 s-a apreciat că este
nelegală și se impune înlăturarea efectelor acesteia față de avizul C.N.V.M. din
25 mai 2010.
Soluția instanței de
fond
Prin încheierea din 21
februarie 2012, Curtea de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal,
a admis excepția de nelegalitate invocată de reclamanții Asociația Națională pentru
Protecția Investitorilor și N.M. și a fost constatată nelegalitatea dispunerii de
măsuri AA din 18 martie 2010 și a deciziei nr. 662 din 25 mai 2010 emisă de C.N.V.M.
Pentru a motiva această
soluție, instanța de fond a reținut că actele administrative atacate pe calea excepției
de nelegalitate au stat la baza avizului din 25 mai 2010, astfel că este îndeplinită
condiția de admisibilitate prevăzută de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:
aceea ca soluționarea litigiului pe fond să depindă de actul administrativ atacat.
S-a arătat că prin decizia
nr. 662 din 25 mai 2010, C.N.V.M. a hotărât că „modificările în documentele organismelor
de plasament colectiv, efectuate exclusiv ca urmare a alinierii acestora la reglementările
obligatorii ale pieței de capital emise de C.N.V.M., se vor realiza fără aplicarea
prevederilor art. 133 alin. (1), art. 208 alin. (3) și art. 212 alin. (4) din Regulamentul
C.N.V.M. nr. 15/2004 cu privire la retragerea investitorilor din OPC”.
Conform alin. (2) al deciziei,
„Autorizarea/avizarea de către C.N.V.M. a modificărilor în documentele organismelor
de plasament colectiv și în procedurile depozitarilor, efectuate conform alin.
(1), se realizează fără plata tarifelor menționate în Regulamentul nr. 7/2006 privind
veniturile C.N.V.M.”.
Conform alin. (3), decizia
intră în vigoare la data publicării acesteia în Buletinul electronic al C.N.V.M.
Prin actul administrativ
sus menționat s-a dispus înlăturarea de la aplicare a anumitor norme de reglementare
adoptate de C.N.V.M., general aplicabile: art. 133 alin. (1), art. 208 alin.
(3) și art. 212 alin. (4) din Regulamentul C.N.V.M. nr. 15/2004 cu privire la retragerea
investitorilor din OPC, în cazul anumitor cereri: de autorizare/avizare a modificărilor
în documentele organismelor de plasament colectiv efectuate în scopul alinierii
acestora la reglementările obligatorii ale pieței de capital emise de C.N.V.M.
Decizia nr. 662/2010 este
un act administrativ cu caracter normativ din punctul de vedere al întinderii efectelor
juridice. Subiectul de drept căruia i se adresează nu este individualizat, actul
având aplicabilitate generală.
În art. 9 din O.U.G.
nr. 25/2002 sunt indicate actele individuale emise de C.N.V.M., iar spre deosebire
de obiectul de reglementare al deciziei sus menționate, actele cu caracter individual
emise de C.N.V.M. au un subiect de drept determinat.
Decizia nr. 662/2010 privește
înlăturarea aplicării unor norme de reglementare obligatorii, astfel că aceasta
nu realizează „interpretarea” unor norme, ci instituie un caz de exceptare de la
aplicarea respectivelor norme.
Derogarea, însă, trebuie
să fie adoptată printr-un act de reglementare conform art. 58 alin. (3) din Legea
nr. 24/2000 și art. 63 teza a II-a.
Actul de reglementare
al C.N.V.M. este supus aprobării prin ordin al Președintelui C.N.V.M. publicat în
M. Of., Partea I, conform art. 7 alin. (5) din O.U.G. nr. 25/2002.
În raport de aceste considerente,
instanța de fond a constatat nelegalitatea deciziei nr. 662/2010.
S-a constatat, însă, că
în ceea ce privește oportunitatea, legiuitorul a dat în sarcina autorității (C.N.V.M.)
un drept de largă apreciere în raport de dispozițiile art. 7 alin. (7) din O.U.G.
nr. 25/2002, iar referitor la excesul de putere invocat, a constatat instanța de
fond că vătămarea drepturilor pretinsă de acesta se raportează la actul administrativ
individual contestat și va fi analizată pe fondul cauzei.
Aceleași considerente
au fost reținute și în privința nelegalității dispunerii de măsuri nr. AA/2010,
act administrativ ce stabilește norme de reglementare aplicabile unui număr nedefinit
de persoane (cu aplicabilitate generală, având caracter normativ).
Referitor la această dispunere
de măsuri nr. AA/2010, instanța de fond a constatat că prin ea s-au instituit „Prevederi
referitoare la distribuția titlurilor de participare”, Secțiunea I „Prevederi referitoare
la noi tipuri de OPC”, Secțiunea III - „Prevederi privind politica de administrare
a riscului”, Secțiunea IV, sau conform art. 27 alin. (2) „La data intrării în vigoare
a prezentei dispuneri se suspendă prevederile art. 96 alin. (10) lit. i) și
art. 119 alin. (1) lit. p), art. 169 și art. 173 din Regulamentul C.N.V.M. nr. 15/2004”.
Fiind un act cu caracter
normativ, modificarea, completarea, abrogarea, republicarea sau suspendarea, nu
pot fi dispuse decât prin acte normative ulterioare de același nivel sau de nivel
superior.
Conform Statutul C.N.V.M.,
actele de reglementare cu caracter normativ emise de C.N.V.M. sunt regulamentele
și instrucțiunile, aprobate prin ordin al Președintelui C.N.V.M., ordin care se
publică în M. Of., Partea I.
Deși pârâta a invocat
art. 185 alin. (1) lit. e) din Regulamentul nr. 15/2004 care face trimitere la „reglementări
proprii ale C.N.V.M.”, instanța de fond a arătat că chiar dacă s-ar interpreta că
prin aceasta s-ar înțelege și acte fără caracter normativ, trebuie avut în vedere
caracterul unitar al actului administrativ și faptul că prin dispunerea de măsuri
s-a dispus suspendarea unor dispoziții din Regulament și, de aceea, este nelegală.
Împrejurarea că respectivele
acte au fost publicate în Buletinul Oficial al C.N.V.M. nu poate fundamenta o altă
concluzie, instanța de fond apreciind că nu este îndeplinită cerința publicării
în M. Of., Partea I.
În ceea ce privește motivele
de nelegalitate referitoare la conținutul concret al unor dispoziții ale Dispunerii
de măsuri, s-a considerat că acestea privesc interpretarea și aplicarea actului
administrativ în situația concretă dedusă judecății și nu constituie aspecte de
nelegalitate a dispoziției de măsuri.
Calea de atac exercitată
Împotriva încheierii din
21 februarie 2012 a Curții de Apel București, secția contencios administrativ și
fiscal, a declarat recurs C.N.V.M. și s-a solicitat admiterea acestuia, modificare
încheierii atacate și, pe fond, respingerea excepției de nelegalitate a deciziei
C.N.V.M. nr. 662 din 25 mai 2010 respectiv, a excepției de nelegalitate a dispunerii
de măsuri a C.N.V.M. nr. AA/2010.
Referitor la excepția
de nelegalitate a deciziei C.N.V.M. nr. 662 din 25 mai 2010
Recurenta a arătat că
decizia nr. 662/2010 emisă de C.N.V.M. reprezintă un act administrativ individual
corect emis în conformitate cu prevederile statutare ale C.N.V.M. și a fost emisă
ca urmare a unei activități de autorizare și analiză și că este greșită susținerea
instanței de fond că deciziile C.N.V.M. pot avea ca obiect numai „dispoziții interne
privind remunerarea membrilor și personalului C.N.V.M., cel privind interpretarea
propriilor reglementări care guvernează piața de capital și piețele reglementate
de mărfuri și instrumente financiare derivate, deoarece deciziile sunt acte individuale
prin care C.N.V.M. dă interpretare oficială propriilor reglementări care guvernează
piața de capital și piețele reglementate de mărfuri și instrumente financiare derivate.
Decizia C.N.V.M. nr. 662/2010
este o decizie de interpretare a unor reglementări proprii ale C.N.V.M. emisă conform
dispozițiilor art. 7 din Statutul C.N.V.M. adoptat prin O.U.G. nr. 25/2002, aprobată
prin Legea nr. 514/2002, fiind un act administrativ individual și îndeplinește condițiile
pentru încheierea sa ad validitatem, respectiv este emisă de o autoritate publică,
în vederea executării legii ori a organizării legii, în termenul competențelor C.N.V.M.
a fost motivat în fapt și în drept, a fost publicat pe site-ul C.N.V.M. și în Buletinul
C.N.V.M. și a fost semnată de reprezentantul legal al instituției.
C.N.V.M. este în drept
să stabilească temeiul de fapt care justifică adoptarea măsurilor dispuse, în condițiile
în care, potrivit art. 7 alin. (7) teza I din Statutul C.N.V.M., aceasta este singura
autoritate în măsură să se pronunțe asupra considerentelor de oportunitate, evaluărilor
și analizelor cantitative care au stat la baza emiterii actelor sale, dar instanța
de fond, în loc să analizeze textul de lege raportat la temeiurile de drept ale
actului contestat, s-a antepronunțat și a apreciat că art. 7 alin. (7) acordă un
„drept de largă apreciere” și constituie un exces de putere.
Referitor la susținerile
instanței de fond potrivit cărora actul de reglementare al C.N.V.M. trebuie aprobat
prin ordin al Președintelui C.N.V.M. și publicat în M. Of., Partea I, recurenta
a arătat că sintagma „actul de reglementare” este o expresie colocvială, iar decizia
nr. 662/2010 este un act administrativ individual prin care C.N.V.M. a realizat
o interpretare oficială a propriilor reglementări.
Deși instanța de fond
a reținut incidența dispozițiilor art. 8 din O.U.G. nr. 25/2002, textele legale
aplicabile, susține recurenta, ar trebui să fie considerate dispozițiile art. 7
alin. (7), teza I și art. 7 alin. (6) din Statutul C.N.V.M.
A fost criticată, în motivele
de recurs și susținerea instanței de fond referitoare la faptul că decizia nr. 662/2010
privește înlăturarea aplicării unor norme de reglementare obligatorii și că dispozițiile
Regulamentului nr. 15/2004 nu disting sub aspectul rațiunilor care stau la baza
deciziei societății de administrare a investițiilor de a modifica documentele OPC
atunci când reglementează dreptul investitorilor de a se retrage din OPC deoarece
art. 133 alin. (1), art. 208 alin. (3) și art. 212 alin. (4) din Regulamentul
nr. 15/2004 au fost interpretate de C.N.V.M. prin decizia nr. 662/2010, din considerente
de oportunitate.
II. În ceea ce privește
excepția de nelegalitate a dispunerii de măsuri nr. AA din 25 martie 2010, recurenta
a susținut că aceasta a fost dispusă ca urmare a solicitării transmise de către
Asociația Administratorilor de Fonduri din România, având în vedere necesitatea
diversificării gamei de instrumente financiare oferite investitorilor prin introducerea
de noi categorii de fonduri de investiții, precum și a dezvoltării rețelei de distribuție
a titlurilor de participare ale organismelor de plasament colectiv.
Acest act administrativ
întrunește condițiile pentru încheierea sa ad validitatem: este emis de o autoritate
publică, este emis în vederea executării legii ori a organizării legii, este emis
în temeiul competențelor legale statutare de analiză, autorizare, supraveghere și
investigare, este motivat atât în fapt cât și în drept, a fost emis ca urmare a
solicitării Asociației Administrative de Fonduri din România și a fost publicat
în Buletinul C.N.V.M. și pe site-ul C.N.V.M., este semnat de reprezentantul legal
al instituției și de asemenea, a fost emis în baza art. 7 alin. (7) teza I din Statutul
C.N.V.M.
În mod netemeinic și eronat,
a arătat recurenta, instanța de fond a reținut că actele de reglementare, cu caracter
normativ, sunt regulamentele și instrucțiunile având în vedere că potrivit art.
7 alin. (1) din Statutul C.N.V.M., aceasta își exercită prerogativele legale privind
reglementarea prin adoptarea de norme, emiterea de acte individuale și dispunerea
de măsuri.
Dispunerea de măsuri nu
este un act administrativ care are un nivel inferior de reglementare față de Regulamente
și Instrucțiuni, deoarece legea nu distinge, astfel că se poate considera că legiuitorul
le-a reglementat ca având aceeași forță juridică.
Aceste dispuneri de măsuri
prezintă un caracter normativ cu efect tranzitoriu pentru că prin acestea, C.N.V.M.
intervine activ în adoptarea unor măsuri de aplicabilitate imediată, iar dispunerea
de măsuri nr. AA/2010 nu constituie o completare a cadrului legal existent, ci punerea
în aplicare a unor dispoziții legale cu caracter general, adoptate la specificul
pieței de capital.
Conform dovezilor depuse
la dosar, în aplicarea dispozițiilor art. 7 alin. (10) din Statutul C.N.V.M., atât
decizia nr. 662/2010 cât și dispunerea de măsuri nr. AA/2010 au fost publicate în
Buletinul Oficial al C.N.V.M., astfel încât beneficiază de forța probantă a actelor
oficiale emise de către C.N.V.M., sunt opozabile terților și își produc efectele
de plin drept.
Intimații Asociația pentru
Protecția investitorilor și N.M. au formulat întâmpinări și au solicitat respingerea
recursului ca nefondat.
Soluția instanței de
recurs
După examinarea motivelor
de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursul
declarat pentru următoarele considerente:
I. În ceea ce privește
criticile soluției date în privința excepției de nelegalitate a deciziei C.N.V.M.
nr. 662/2010, se constată că acestea sunt nefondate
Principala problemă ce
se impune a fi dezlegată în legătură cu criticile din recurs se referă la calificarea
acestei decizii, în condițiile în care instanța de fond a considerat că decizia
nr. 662 din 25 mai 2010 emisă de C.N.V.M. este un act administrativ cu caracter
normativ, iar recurenta apreciază că acesta este un act administrativ individual.
Pentru dezlegarea corectă
a acestui aspect trebuie amintit art. 9 din O.U.G. nr. 25/2002 de aprobare a Statutului
C.N.V.M., potrivit căruia „Actele individuale emise de C.N.V.M.: „(1) Deciziile sunt acte individuale prin care C.N.V.M. înființează
instituții și organisme ori le dizolvă, acordă sau retrage autorizații, anulează
ori confirmă acte ale agenților săi, deleagă ori retrage puteri, aprobă regulamente
ale instituțiilor și organismelor pieței de valori mobiliare, aprobă sau respinge
prospectele de ofertă publică, stabilește remunerarea membrilor și a personalului
său, aprobă reglementările privind salarizarea personalului Bursei de Valori București
ca instituție publică și dă interpretarea oficială a propriilor reglementări care
guvernează piața de capital și piețele reglementate de mărfuri și instrumente financiare
derivate. (2) Ordonanțele sunt acte prin care C.N.V.M. dă
dispoziții privind prezentarea de documente, situații și informații, audieri, impune
interdicții sau suspendări de autorizații ori activități, dispune anchete sau alte
investigații, măsuri conservatorii, precum ridicarea și depunerea de documente sau
titluri, indisponibilizarea unor bunuri sau fonduri, aplică sancțiuni disciplinare
și administrative. (3) Atestatele sunt acte prin care C.N.V.M.
confirmă ori recunoaște situații sau calități, raportări ori comunicări de date
și informații. (4) Avizele sunt acte prin care C.N.V.M. formulează
răspunsuri oficiale la chestiuni privind aplicarea legii și a normelor reglementare
ori dă calificări privind piețele reglementate și instrumentele financiare. (5) Deciziile și ordonanțele emise de către
C.N.V.M. trebuie să conțină motivațiile de drept care au condus la luarea măsurilor
respective”.
Pe lângă această calificare
legală a deciziilor C.N.V.M. de către art. 9 din O.U.G. nr. 25/2002 trebuie avută
în vedere și clasificarea actelor administrative în acte cu caracter normativ și
acte cu caracter individual în raport de conținutul acestora și efectele pe care
le produc.
În raport de aceste criterii
și analizând conținutul și întinderea efectelor acestei decizii rezultă că cele
reglementate prin acestea au aplicabilitate generală și nu poate fi reținută susținerea
recurentei că este o decizie de interpretare a unor reglementări proprii ale C.N.V.M.
în condițiile în care sunt înlăturate dispoziții obligatorii din Regulamentul
nr. 15/2004.
Caracterul nelegal al
acestei decizii rezultă tocmai din faptul că un act cu caracter normativ a fost
exceptat de la aplicare în anumite situații, printr-un act cu o forță juridică inferioară,
iar dacă recurenta aprecia că anumite dispoziții ale Regulamentului nr. 15/2004
în cadrul analizelor de oportunitate, a evaluărilor și a analizelor cantitative,
se impun a fi modificate putea face acest lucru, cu respectarea dispozițiilor
art. 7 alin. (5) din O.U.G. nr. 25/2002 deoarece numai prin regulamente și instrucțiuni
se pot stabili norme și reguli cu privire la aplicarea legilor specifice pieței
de capital, a piețelor reglementate de mărfuri și instrumente financiare derivate,
organismelor de plasament colectiv, precum și instituțiilor și operațiunilor specifice
acestora, astfel cum prevede art. 8 din același act normativ.
Instanța de fond nu s-a
antepronunțat cu privire la excesul de putere, așa cum se susține în motivele de
recurs, ci chiar a precizat că nu va analiza această problemă decât odată cu fondul
cauzei.
Atunci când instanța de
fond s-a referit la „actul de reglementare” al C.N.V.M. a indicat art. 7 alin.
(15) din O.U.G. nr. 25/2002 și a arătat că regulamentele și instrucțiunile emise
de C.N.V.M. sunt aprobate prin ordin al Președintelui C.N.V.M., care se publică
în M. Of., Partea I.
Deși recurenta susține
că decizia nr. 662/2010 este un act individual, cu caracter interpretativ, așa cum
s-a arătat anterior, prin această „interpretare” s-a ajuns la exceptarea de la aplicare
a unor dispoziții dintr-un act administrativ cu caracter normativ, ceea ce legea
interzice (art. 63 teza a II-a din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică
legislativă).
II. În privința excepției
de nelegalitate a dispunerii de măsuri nr. AA din 15 martie 2010, susținerile recurentei
sunt și ele nefondate
Într-adevăr, potrivit
art. 7 alin. (1) din Statutul C.N.V.M., „În vederea îndeplinirii obiectivelor sale,
C.N.V.M. își exercită prerogativele legale privind reglementarea prin adoptarea
de norme, emiterea de acte individuale și dispunerea de măsuri…”.
Însă, conform art. 8 din
O.U.G. nr. 25/2002, norme și reguli cu privire la aplicarea legilor specifice pieței
de capital, a piețelor reglementate de mărfuri și instrumente financiare derivate,
organismelor de plasament colectiv, precum și instituțiilor și operațiunilor specifice,
acestea pot fi reglementate de C.N.V.M. numai prin Regulamente și Instrucțiuni.
Recurenta încearcă să
acrediteze ideea că dispoziția de măsuri nu este un act administrativ care să aibă
un nivel inferior de reglementare față de Regulamente și Instrucțiuni, pentru că
legea nu distinge sub acest aspect și că acestea (dispozițiile de măsuri, regulamentul
și instrucțiunile) au aceeași forță juridică.
Însă, aceste susțineri
nu țin seama de dispozițiile art. 8 din O.U.G. nr. 25/2002 care stabilește prin
ce act normativ se adoptă, se modifică sau se suspendă regulile referitoare la aplicarea
legii privind piața de capital. Dacă legiuitorul ar fi dorit ca dispoziția de măsuri
să fie și ea actul administrativ prin care pot fi adoptate asemenea norme le-ar
fi indicat alături de regulamente sau instrucțiuni și dacă legea nu distinge, a
acceptat punctul de vedere al recurentei, ar însemna să se adauge la lege.
De aceea, nu se poate
aprecia că dispoziția de măsuri are aceeași forță juridică în Regulament sau Instrucțiuni
și nu se putea dispune suspendarea unor dispoziții dintr-un regulament printr-o
asemenea dispoziție.
Apreciind că soluția instanței
de fond este legală și temeinică, în baza art. 312 C. proc. civ. raportat la
art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi respins recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul formulat
de C.N.V.M. împotriva încheierii din 21 februarie 2012 a Curții de Apel București,
secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, astăzi 12 octombrie
2012.