ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2133/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Curtea de Apel Cluj, secția comercială, contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 563 din 9 noiembrie 2009 a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul U.I.F., în contradictoriu cu pârâta A.P.I.A., a anulat decizia nr. 601 din 24 aprilie 2009 emisă de directorul general al pârâtei, privind eliberarea reclamantului din funcția de director executiv al Centrului Județean Maramureș al A.P.I.A., a respins restul petițiilor formulate și a obligat pârâta să plătească reclamantului cheltuieli de judecată în cuantum de 2500 lei.

Pentru a hotărî astfel, instanța a reținut că este întemeiat motivul de nulitate invocat de reclamant, referitor la nesemnarea deciziei nr. 601/2009 de către directorul general al A.P.I.A., în condițiile în care acest viciu nu a fost acoperit nici până la data comunicării actului către reclamant și cu atât mai mult cu cât aprecierea condițiilor de legalitate ale unui act administrativ se face la data emiterii lui, aceasta fiind în speță 24 aprilie 2009. Pe cale de consecință, s-a apreciat că, în condițiile în care decizia contestată nu este semnată de către directorul general, persoana juridică nu a fost angajată în mod valabil, fiind incidente în cauză dispozițiile art. 35 din Decretul nr. 31/1954, impunându-se anularea ei.

De asemenea, instanța de fond a apreciat că sunt incidente și motivele de nelegalitate privind necorelarea prevederilor cuprinse în anexa la O.U.G. nr. 37/2009 cu cele ale Legii nr. 1/2004, act normativ cu putere superioară și care nu a fost modificat în sensul în care să se plieze pe dispozițiile art. III alin. (1), (4) și (6) din ordonanță. În plus, curtea de apel a constatat că, până la data pronunțării hotărârii, a fost publicată în Monitorul Oficial decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a Curții Constituționale, prin care s-a admis excepția de neconstituționalitate a Legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, hotărâre apreciată ca fiind incidentă în speță, chiar dacă pricina este soluționată în perioada de 45 de zile de la publicarea ei, astfel cum rezultă din dispozițiile art. 31 alin. (1) și (3) din Legea nr. 47/1992 și cele ale art. 147 alin. (1) și (4) din Constituția României.

Apreciind totodată că, din conținutul acestei decizii rezultă că instanța de contencios constituțional s-a pronunțat deopotrivă și asupra neconstituționalității O.U.G. nr. 37/2009, chiar dacă din dispozitiv nu rezultă în mod explicit acest lucru, iar aceasta a fost declarată neconstituțională în întregime, instanța de fond a conchis că actul administrativ individual emis în executarea și aplicarea unei dispoziții legale declarate neconforme cu Constituția înfrânge principiul legalității și drept urmare este nelegal, motiv pentru care, admițând în parte acțiunea, a dispus anularea deciziei nr. 601 din 24 aprilie 2009. Reținându-se totodată că adresa nr. 12303 din 4 iunie 2009, emisă de pârâtă, a fost dată în soluționarea plângerii prealabile, ca o condiție pentru introducerea acțiunii în contencios administrativ, actul vătămător fiind decizia nr. 601 din 24 aprilie 2009, s-a apreciat că nu este justificată cererea reclamantului privind anularea acestei adrese.

În sfârșit, reținându-se culpa procesuală a pârâtei, aceasta a fost obligată, în conformitate cu dispozițiile art. 274 alin. (1) C. proc. civ. la plata cheltuielilor de judecată, în cuantum de 2500 lei. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta A.P.I.A., solicitând modificarea ei în sensul respingerii cererii intimatului-reclamant privind anularea Deciziei nr. 601 din 24 aprilie 2009, ca fiind neîntemeiată. A fost invocat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în dezvoltarea căruia s-a susținut, în esență, că hotărârea atacată a fost pronunțată cu aplicarea greșită a legii, întrucât actul administrativ atacat a fost emis în executarea întocmai a legii, respectiv a prevederilor O.U.G.

nr. 37/2009, menținute în ceea ce privește incidența asupra deciziei contestate prin prevederile O.U.G. nr. 105 din 6 octombrie 2009. Au fost reiterate susținerile referitoare la confirmarea pretinsei nulități relative derivând din nesemnarea actului prin depunerea în fața instanței a deciziei semnate, precum și prin transmiterea către reclamant a adresei nr. 1785 din 4 mai 2009, semnată de Directorul General al A.P.I.A., prin care i-a fost pus la dispoziție postul de șef serviciu la Serviciul Măsuri de Sprijin – IT din cadrul Centrului Județean Maramureș, în aplicarea art. 2 alin. (12) din decizia atacată. S-a apreciat, totodată, că din prevederile art. III alin. (6) din O.U.G.

nr. 37/2009 nu rezultă cu putere de evidență că acestea nu se aplică și directorilor executivi ai centrelor județene ale A.P.I.A., centre cu personalitate juridică de sine stătătoare și bugete proprii, expres nominalizate în lista cuprinzând serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale [pct. 4 de la lit. g)]. În ceea ce privește încălcarea prevederilor art. 99 alin. (1) lit. b) și art. 100 alin. (4) și (5) din Legea nr. 188/1999, reținută de judecătorul fondului, s-a apreciat că actul normativ incident (O.U.G. nr. 37/2009) a legitimat aplicarea prevederilor art. 99 alin. (1) lit. b), în acest caz însuși actul normativ fiind cel care a impus reorganizarea activității instituției, prin reducerea postului ocupat de funcționarul public, astfel încât corelarea cu prevederile art. 100 alin. (4) și (5) nu s-a impus.

S-a apreciat, de asemenea, că invocarea de către instanță a prevederilor Deciziei nr. 1257 din 7 octombrie 2009, prin care s-a declarat neconstituționalitatea legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, nu este de natură să creeze premisa de nelegalitate a actului contestat, cu atât mai mult cu cât neconstituționalitatea respectivei legi a fost pronunțată pe aspecte de formă, procedurale, prevederile O.U.G. nr. 37/2009, pe care s-a întemeiat decizia contestată fiind reluate în O.U.G. nr. 105 din 6 octombrie 2009. Examinând actele dosarului, hotărârea atacată și criticile ce iau fost aduse, prin prisma dispozițiilor legale incidente în materia supusă controlului judiciar, Înalta Curte a constatat că recursul nu este fondat, pentru argumentele relevante și decisive în soluționarea cauzei ce succed.

Elementul central al regimului juridic al actelor administrative îl reprezintă legalitatea, înțeleasă ca fiind conformarea acestora cu legile adoptate de Parlament, precum și cu actele administrative cu o forță juridică superioară, principiul legalității în sistemul constituțional actual fiind unul dintre principiile fundamentale ale administrației publice. Prezumția de legalitate stă la baza întregului edificiu al fundamentării forței juridice deosebite a actelor administrative, ca acte administrative de autoritate, care implică și executarea lor, precum și la baza teoriei regimului juridic administrativ. În virtutea acesteia, atâta vreme cât ființează actul administrativ, se prezumă că a fost emis cu respectarea tuturor condițiilor de fond și formă prevăzute de lege, obligativitatea respectării lui fiind desprinsă din obligativitatea respectării legii.

Această prezumție are însă un caracter relativ, actele administrative fiind supuse controlului principial de legalitate al instanțelor judecătorești. Momentul de la care actul administrativ produce efecte este cel al publicării actelor normative și, respectiv, al comunicării actelor individuale. Cu toate acestea, ca efect al aplicării principiului legalității în activitatea organelor administrative publice, se impune a se admite, ca regulă a regimului juridic al actelor administrative, faptul că, pentru organul emitent, actul creează obligații din momentul adoptării lui, în sensul că trebuie să-l aducă la cunoștința celor interesați și nu-l mai poate revoca decât în condițiile legii. Cu alte cuvinte, pentru organul emitent, actul administrativ intră în vigoare din momentul în care există, adică din momentul în care s-a produs manifestarea expresă de voință, cu respectarea condițiilor procedurale prevăzute de lege.

Tocmai de aceea, condițiile de legalitate ale actului administrativ se examinează prin raportare la data emiterii lui și nu numai în raport cu momentul de la care acesta produce efecte, cum corect a reținut și judecătorul fondului. Totodată, în lipsa unor dispoziții cu caracter de principiu, delimitarea nulității actelor administrative în nulități absolute și relative nu se poate realiza decât în acele materii în care există precizări exprese ale legii, cum este cazul, exemplificativ, a celor ale art. 17 din O.G. nr. 2/2001. Ca regula generală, așadar, în regimul juridic administrativ nu se face nicio distincție după felul nulității, incidența acestor sancțiuni având aceeași finalitate, anume anularea actului, cu consecința stingerii efectelor sale, considerându-se că acesta nici nu a existat.

Ca atare, concluzia judecătorului fondului în sensul că actul administrativ, în general, se bucură de prezumția de legalitate, în plenitudinea ei, iar subiectele de drept la care se referă sunt ținute de obligația de executare, ceea ce nu exclude însă posibilitatea constatării nulității lor, care apare deopotrivă a fi relativă și absolută, este întrutotul justificată, procedându-se totodată, în mod corect, la examinarea condițiilor de valabilitate la momentul emiterii actului contestat.

În condițiile în care este cert stabilit că la momentul emiterii actul contestat nu a fost semnat de directorul general, lipsa semnăturii nefiind complinită, de altfel, nici până la momentul comunicării lui, când a produs efecte și față de beneficiar, s-a reținut în mod corect că persoana juridică nu a fost angajată în mod valabil, impunându-se anularea acestuia . 2. Criticile recurentei cu privire la efectele Deciziei nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a Curții Constituționale, reținute de prima instanță, în justificarea cărora s-a invocat pronunțarea acesteia la o dată ulterioară publicării O.U.G. nr. 105/2009 (6 octombrie 2009), care a preluat prevederile O.U.G. nr. 37/2009, precum și pronunțarea neconstituționalității legii de aprobare a acestuia din urmă doar pe aspecte procedurale, nu pot fi primite.

Constituția fixează cadrul juridic al controlului constituționalității legilor și ordonanțelor de guvern , reglementarea în detaliu aducând-o legea organică privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale a României – Legea nr. 47/1992.

Controlul de constituționalitate astfel reglementat este un control de conformitate a legii sau ordonanțelor guvernamentale cu dispozițiile Constituției, un control concret în cadrul căruia prevalează garantarea drepturilor și libertăților cetățenești . Ca regulă generală, în cazul declarării neconstituționalității unor legi sau ordonanțe ca urmare a admiterii unei excepții de neconstituționalitate, dispozițiile din lege sau alte acte normative cu aceeași forță juridică își încetează aplicabilitatea la împlinirea unui termen de 45 zile de la aplicarea deciziei, dacă în acest termen prevederile declarate neconstituționale nu sunt puse în acord cu dispozițiile constituționale, iar în cazul controlului a priori, legea este declarată neconstituțională înainte de promulgare, neavând așadar o existență juridică proprie.

Deciziile Curții Constituționale sunt obligatorii și produc efecte erga omnes, de la data publicării, cu consecința înlăturării normei declarate neconstituționale, a eliminării acesteia din sistemul normativ, ea devenind astfel inexistentă. Prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a fost declarată neconstituțională legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei rezultă că viciul neconstituționalității afectează însuși actul normativ aprobat prin lege. Prevederile O.U.G. nr. 105/2009, care au reglementat aceleași soluții juridice cuprinse în O.U.G. nr. 37/2009, (art. I pct. 1-5 și 26, art. III – IV și VIII și anexa 1), la care a făcut referire recurenta, au fost declarate neconstituționale prin decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009. La pronunțarea acestei decizii s-a avut în vedere faptul că prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2000, în cadrul controlului a priori, s-a declarat neconstituțională legea de aprobare a O.U.G.

nr. 37/2007, controlul de constituționalitate raportându-se indiscutabil la actul normativ supus aprobării, iar prin procedeul legislativ utilizat, Guvernul a determinat ca prevederile actului normativ abrogat și declarat neconstituțional să producă în continuare efecte juridice, sub forma unui act nou care a preluat în integralitate, cu unele modificări nesemnificative, dispozițiile inițiale în materia respectivă. S-a constatat că argumentele reținute în Decizia nr. 1257/2009 sunt mutatis mutandi, valabile și în privința O.U.G. nr. 105/2009. Or, prin respectiva decizie, Curtea Constituțională a conchis că modalitatea de reglementare a funcției publice și „actului administrativ” de numire reprezintă construcții juridice deficitare și confuze, prin reglementările sale O.U.G.

nr. 37/2009 afectând statutul juridic al unor funcționari de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ teritoriale, stabilit prin Legea nr. 188/1999, republicată cu modificările și completările ulterioare. S-a observat, totodată, că respectivele reglementări exprimă o tendință de politizare a structurilor guvernamentale din unitățile administrativ-teritoriale și pune în discuție regimul constituțional și legal actual al funcției publice. În aceste condiții, judecătorul fondului a concluzionat în mod corect că actul administrativ emis în executarea și aplicarea unei dispoziții legale neconforme cu Constituția înfrânge principiul legalității și drept urmare este nelegal.

Desființarea funcției publice deținute de reclamant prin cele două ordonanțe este lipsită de efecte juridice din moment ce acestea au fost declarate neconstituționale, revenindu-se astfel la forma și structura reglementată de Legea nr. 188/2999, care este lege organică și ale cărei dispoziții de natură să asigure stabilitatea funcției publice , ca element al securității sociale, este cert stabilit că au fost încălcate în cauză. Admiterea opiniei contrare a recurentei ar echivala cu lipsirea de orice finalitate a procedurii de exercitare a controlului de constituționalitate reglementată prin Legea nr. 47/1992. Față de cele expuse, reținând că hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea corectă a legii, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc.

civ., va respinge recursul ca nefondat, cu obligarea recurentei - parte căzută în pretenții - la plata către intimat a sumei de 3000 lei, cheltuieli de judecată în recurs, stabilite prin apreciere conform art. 274 alin. (3) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de A.P.I.A. împotriva sentinței civile nr. 563 din 9 noiembrie 2009 a Curții de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Obligă recurenta A.P.I.A. să plătească intimatului U.I.F. cheltuieli de judecată în sumă de 3000 lei, stabilite prin apreciere, conform art. 274 alin. (3) C. proc. civ. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 27 aprilie 2010.