ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2133/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2133/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Curtea de Apel Cluj, secția

comercială, contencios administrativ și fiscal, prin sentința

civilă nr. 563 din 9 noiembrie 2009 a admis în parte acțiunea

formulată de reclamantul U.I.F., în contradictoriu cu pârâta A.P.I.A., a

anulat decizia nr. 601 din 24 aprilie 2009 emisă de directorul general al

pârâtei, privind eliberarea reclamantului din funcția de director executiv

al Centrului Județean Maramureș al A.P.I.A., a respins restul

petițiilor formulate și a obligat pârâta să plătească

reclamantului cheltuieli de judecată în cuantum de 2500 lei.

Pentru a hotărî astfel,

instanța a reținut că este întemeiat motivul de nulitate invocat

de reclamant, referitor la nesemnarea deciziei nr. 601/2009 de către

directorul general al A.P.I.A., în condițiile în care acest viciu nu a

fost acoperit nici până la data comunicării actului către

reclamant și cu atât mai mult cu cât aprecierea condițiilor de

legalitate ale unui act administrativ se face la data emiterii lui, aceasta

fiind în speță 24 aprilie 2009.

Pe cale de consecință, s-a

apreciat că, în condițiile în care decizia contestată nu este

semnată de către directorul general, persoana juridică nu a fost

angajată în mod valabil, fiind incidente în cauză dispozițiile

art. 35 din Decretul nr. 31/1954, impunându-se anularea ei.

De asemenea, instanța de fond a

apreciat că sunt incidente și motivele de nelegalitate privind

necorelarea prevederilor cuprinse în anexa la O.U.G. nr. 37/2009 cu cele ale

Legii nr. 1/2004, act normativ cu putere superioară și care nu a fost

modificat în sensul în care să se plieze pe dispozițiile art. III

alin. (1), (4) și (6) din ordonanță.

În plus, curtea de apel a constatat

că, până la data pronunțării hotărârii, a fost

publicată în Monitorul Oficial decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a Curții Constituționale, prin care s-a admis excepția de

neconstituționalitate a Legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009,

hotărâre apreciată ca fiind incidentă în speță, chiar

dacă pricina este soluționată în perioada de 45 de zile de la publicarea

ei, astfel cum rezultă din dispozițiile art. 31 alin. (1) și (3)

din Legea nr. 47/1992 și cele ale art. 147 alin. (1) și (4) din

Constituția României.

Apreciind totodată că, din

conținutul acestei decizii rezultă că instanța de

contencios constituțional s-a pronunțat deopotrivă și

asupra neconstituționalității O.U.G. nr. 37/2009, chiar

dacă din dispozitiv nu rezultă în mod explicit acest lucru, iar

aceasta a fost declarată neconstituțională în întregime,

instanța de fond a conchis că actul administrativ individual emis în

executarea și aplicarea unei dispoziții legale declarate neconforme

cu Constituția înfrânge principiul legalității și drept

urmare este nelegal, motiv pentru care, admițând în parte acțiunea, a

dispus anularea deciziei nr. 601 din 24 aprilie 2009.

Reținându-se totodată că

adresa nr. 12303 din 4 iunie 2009, emisă de pârâtă, a fost dată în

soluționarea plângerii prealabile, ca o condiție pentru introducerea

acțiunii în contencios administrativ, actul vătămător fiind

decizia nr. 601 din 24 aprilie 2009, s-a apreciat că nu este

justificată cererea reclamantului privind anularea acestei adrese.

În sfârșit, reținându-se culpa

procesuală a pârâtei, aceasta a fost obligată, în conformitate cu

dispozițiile art. 274 alin. (1) C. proc. civ. la plata cheltuielilor de judecată,

în cuantum de 2500 lei.

Împotriva acestei sentințe a

declarat recurs pârâta A.P.I.A., solicitând modificarea ei în sensul respingerii

cererii intimatului-reclamant privind anularea Deciziei nr. 601 din 24 aprilie

2009, ca fiind neîntemeiată.

A fost invocat motivul de recurs

prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în dezvoltarea căruia s-a

susținut, în esență, că hotărârea atacată a fost pronunțată

cu aplicarea greșită a legii, întrucât actul administrativ atacat a

fost emis în executarea întocmai a legii, respectiv a prevederilor O.U.G. nr.

37/2009, menținute în ceea ce privește incidența asupra deciziei

contestate prin prevederile O.U.G. nr. 105 din 6 octombrie 2009.

Au fost reiterate susținerile

referitoare la confirmarea pretinsei nulități relative derivând din

nesemnarea actului prin depunerea în fața instanței a deciziei semnate,

precum și prin transmiterea către reclamant a adresei nr. 1785 din 4

mai 2009, semnată de Directorul General al A.P.I.A., prin care i-a fost

pus la dispoziție postul de șef serviciu la Serviciul Măsuri de Sprijin – IT din cadrul Centrului Județean Maramureș, în

aplicarea art. 2 alin. (12) din decizia atacată.

S-a apreciat, totodată, că din

prevederile art. III alin. (6) din O.U.G. nr. 37/2009 nu rezultă cu putere

de evidență că acestea nu se aplică și directorilor

executivi ai centrelor județene ale A.P.I.A., centre cu personalitate

juridică de sine stătătoare și bugete proprii, expres

nominalizate în lista cuprinzând serviciile publice deconcentrate ale

ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice

centrale din unitățile administrativ-teritoriale [pct. 4 de la lit. g)].

În ceea ce privește încălcarea

prevederilor art. 99 alin. (1) lit. b) și art. 100 alin. (4) și (5) din

Legea nr. 188/1999, reținută de judecătorul fondului, s-a

apreciat că actul normativ incident (O.U.G. nr. 37/2009) a legitimat aplicarea

prevederilor art. 99 alin. (1) lit. b), în acest caz însuși actul normativ

fiind cel care a impus reorganizarea activității instituției,

prin reducerea postului ocupat de funcționarul public, astfel încât

corelarea cu prevederile art. 100 alin. (4) și (5) nu s-a impus.

S-a apreciat, de asemenea, că

invocarea de către instanță a prevederilor Deciziei nr. 1257 din

7 octombrie 2009, prin care s-a declarat neconstituționalitatea legii de

aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, nu este de natură să creeze premisa de

nelegalitate a actului contestat, cu atât mai mult cu cât

neconstituționalitatea respectivei legi a fost pronunțată pe aspecte

de formă, procedurale, prevederile O.U.G. nr. 37/2009, pe care s-a

întemeiat decizia contestată fiind reluate în O.U.G. nr. 105 din 6

octombrie 2009.

Examinând actele dosarului,

hotărârea atacată și criticile ce iau fost aduse, prin prisma

dispozițiilor legale incidente în materia supusă controlului

judiciar, Înalta Curte a constatat că recursul nu este fondat, pentru

argumentele relevante și decisive în soluționarea cauzei ce succed.

Elementul central al regimului juridic al

actelor administrative îl reprezintă legalitatea, înțeleasă ca

fiind conformarea acestora cu legile adoptate de Parlament, precum și cu

actele administrative cu o forță juridică superioară,

principiul legalității în sistemul constituțional actual fiind

unul dintre principiile fundamentale ale administrației publice.

Prezumția de legalitate stă la

baza întregului edificiu al fundamentării forței juridice deosebite a

actelor administrative, ca acte administrative de autoritate, care implică

și executarea lor, precum și la baza teoriei regimului juridic

administrativ.

În virtutea acesteia, atâta vreme cât

ființează actul administrativ, se prezumă că a fost emis cu

respectarea tuturor condițiilor de fond și formă prevăzute

de lege, obligativitatea respectării lui fiind desprinsă din

obligativitatea respectării legii. Această prezumție are însă

un caracter relativ, actele administrative fiind supuse controlului principial

de legalitate al instanțelor judecătorești.

Momentul de la care actul administrativ

produce efecte este cel al publicării actelor normative și,

respectiv, al comunicării actelor individuale.

Cu toate acestea, ca efect al

aplicării principiului legalității în activitatea organelor

administrative publice, se impune a se admite, ca regulă a regimului

juridic al actelor administrative, faptul că, pentru organul emitent,

actul creează obligații din momentul adoptării lui, în sensul

că trebuie să-l aducă la cunoștința celor

interesați și nu-l mai poate revoca decât în condițiile legii.

Cu alte cuvinte, pentru organul emitent, actul administrativ intră în

vigoare din momentul în care există, adică din momentul în care s-a

produs manifestarea expresă de voință, cu respectarea

condițiilor procedurale prevăzute de lege.

Tocmai de aceea, condițiile de

legalitate ale actului administrativ se examinează prin raportare la data

emiterii lui și nu numai în raport cu momentul de la care acesta produce

efecte, cum corect a reținut și judecătorul fondului.

Totodată, în lipsa unor

dispoziții cu caracter de principiu, delimitarea nulității

actelor administrative în nulități absolute și relative nu se

poate realiza decât în acele materii în care există precizări exprese

ale legii, cum este cazul, exemplificativ, a celor ale art. 17 din O.G. nr.

2/2001. Ca regula generală, așadar, în regimul juridic administrativ

nu se face nicio distincție după felul nulității,

incidența acestor sancțiuni având aceeași finalitate, anume

anularea actului, cu consecința stingerii efectelor sale, considerându-se că

acesta nici nu a existat.

Ca atare, concluzia judecătorului

fondului în sensul că actul administrativ, în general, se bucură de

prezumția de legalitate, în plenitudinea ei, iar subiectele de drept la care

se referă sunt ținute de obligația de executare, ceea ce nu

exclude însă posibilitatea constatării nulității lor, care

apare deopotrivă a fi relativă și absolută, este întrutotul

justificată, procedându-se totodată, în mod corect, la examinarea

condițiilor de valabilitate la momentul emiterii actului contestat.

În condițiile în care este cert

stabilit că la momentul emiterii actul contestat nu a fost semnat de

directorul general, lipsa semnăturii nefiind complinită, de altfel, nici

până la momentul comunicării lui, când a produs efecte și

față de beneficiar, s-a reținut în mod corect că persoana

juridică nu a fost angajată în mod valabil, impunându-se anularea

acestuia .

efectele Deciziei nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a Curții Constituționale, reținute de prima instanță, în justificarea

cărora s-a invocat pronunțarea acesteia la o dată

ulterioară publicării O.U.G. nr. 105/2009 (6 octombrie 2009), care a

preluat prevederile O.U.G. nr. 37/2009, precum și pronunțarea neconstituționalității

legii de aprobare a acestuia din urmă doar pe aspecte procedurale, nu pot

fi primite.

Constituția fixează cadrul

juridic al controlului constituționalității legilor și

ordonanțelor de guvern , reglementarea în detaliu aducând-o legea

organică privind organizarea și funcționarea Curții

Constituționale a României – Legea nr. 47/1992.

Controlul de constituționalitate

astfel reglementat este un control de conformitate a legii sau

ordonanțelor guvernamentale cu dispozițiile Constituției, un

control concret în cadrul căruia prevalează garantarea drepturilor și

libertăților cetățenești .

Ca regulă generală, în cazul

declarării neconstituționalității unor legi sau

ordonanțe ca urmare a admiterii unei excepții de neconstituționalitate,

dispozițiile din lege sau alte acte normative cu aceeași forță

juridică își încetează aplicabilitatea la împlinirea unui termen

de 45 zile de la aplicarea deciziei, dacă în acest termen prevederile

declarate neconstituționale nu sunt puse în acord cu dispozițiile constituționale,

iar în cazul controlului a priori, legea este declarată neconstituțională

înainte de promulgare, neavând așadar o existență juridică

proprie.

Deciziile Curții

Constituționale sunt obligatorii și produc efecte erga omnes, de la

data publicării, cu consecința înlăturării normei declarate

neconstituționale, a eliminării acesteia din sistemul normativ, ea

devenind astfel inexistentă.

Prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a fost declarată neconstituțională legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, iar

din analiza considerentelor deciziei rezultă că viciul

neconstituționalității afectează însuși actul normativ

aprobat prin lege.

Prevederile O.U.G. nr. 105/2009, care au

reglementat aceleași soluții juridice cuprinse în O.U.G. nr. 37/2009,

(art. I pct. 1-5 și 26, art. III – IV și VIII și anexa 1), la

care a făcut referire recurenta, au fost declarate neconstituționale

prin decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009.

La pronunțarea acestei decizii s-a

avut în vedere faptul că prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2000, în

cadrul controlului a priori, s-a declarat neconstituțională legea de

aprobare a O.U.G. nr. 37/2007, controlul de constituționalitate

raportându-se indiscutabil la actul normativ supus aprobării, iar prin procedeul

legislativ utilizat, Guvernul a determinat ca prevederile actului normativ

abrogat și declarat neconstituțional să producă în

continuare efecte juridice, sub forma unui act nou care a preluat în

integralitate, cu unele modificări nesemnificative, dispozițiile inițiale

în materia respectivă.

S-a constatat că argumentele

reținute în Decizia nr. 1257/2009 sunt mutatis mutandi, valabile și

în privința O.U.G. nr. 105/2009.

Or, prin respectiva decizie, Curtea

Constituțională a conchis că modalitatea de reglementare a

funcției publice și „actului administrativ” de numire reprezintă

construcții juridice deficitare și confuze, prin reglementările

sale O.U.G. nr. 37/2009 afectând statutul juridic al unor funcționari de

conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și

ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din

unitățile administrativ teritoriale, stabilit prin Legea nr.

188/1999, republicată cu modificările și completările ulterioare.

S-a observat, totodată, că respectivele

reglementări exprimă o tendință de politizare a

structurilor guvernamentale din unitățile administrativ-teritoriale

și pune în discuție regimul constituțional și legal actual

al funcției publice.

În aceste condiții, judecătorul

fondului a concluzionat în mod corect că actul administrativ emis în

executarea și aplicarea unei dispoziții legale neconforme cu Constituția

înfrânge principiul legalității și drept urmare este nelegal.

Desființarea funcției publice

deținute de reclamant prin cele două ordonanțe este lipsită

de efecte juridice din moment ce acestea au fost declarate neconstituționale,

revenindu-se astfel la forma și structura reglementată de Legea nr.

188/2999, care este lege organică și ale cărei dispoziții de

natură să asigure stabilitatea funcției publice , ca element al

securității sociale, este cert stabilit că au fost

încălcate în cauză.

Admiterea opiniei contrare a recurentei ar

echivala cu lipsirea de orice finalitate a procedurii de exercitare a

controlului de constituționalitate reglementată prin Legea nr.

47/1992.

Față de cele expuse,

reținând că hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea

corectă a legii, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ.,

va respinge recursul ca nefondat, cu obligarea recurentei - parte căzută

în pretenții - la plata către intimat a sumei de 3000 lei, cheltuieli

de judecată în recurs, stabilite prin apreciere conform art. 274 alin. (3)

C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A.P.I.A.

împotriva sentinței civile nr. 563 din 9 noiembrie 2009 a Curții de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și

fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta A.P.I.A. să

plătească intimatului U.I.F. cheltuieli de judecată în sumă

de 3000 lei, stabilite prin apreciere, conform art. 274 alin. (3) C. proc. civ.

Irevocabilă.

Pronunțată în

ședință publică, astăzi 27 aprilie 2010.