ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4766/2009

Hotărârea primei instanțe Prin sentința nr. 3121 din 13 noiembrie a Curții de Apel București a fost admisă excepția de inadmisibilitate a acțiunii invocată de A.N.F.P. și a fost respins capătul de cerere având ca obiect anularea avizului nr. 1023541 din 23 mai 2007 emis de A.N.F.P. ca inadmisibil. A fost admisă excepția lipsei calității procesuale pasive invocate de A.N.F.P. și a fost respinsă acțiunea modificată, completată și precizată cu privire la celelalte capete de cerere, acțiune formulată de reclamantul P.I. în contradictoriu cu A.N.F.P., ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală. Prin sentința arătată, instanța a respins excepția lipsei calității de reprezentant legal a pârâtului M.C.T.I. ca neîntemeiată și a respins ca neîntemeiată excepția lipsei calității procesuale pasive a Secretarului General al M.C.T.I. – A.C.M. Instanța a respins și excepția inadmisibilității acțiunii în ceea ce privește capătul de cerere având ca obiect Ordinul nr. 291 din 24 mai 2007 emis de M.C.T.I. Au fost respinse capetele de cerere privind Ordinul nr. 257/2007 și nr. 258/2007 emis de M.C.T.I. ca inadmisibile, pentru lipsa procedurii prealabile, și a fost admisă în parte acțiunea modificată, completată și precizată formulată de reclamant în contradictoriu cu M.C.T.I. și Secretarul General al M.C.T.I. – A.C.M. în sensul că a fost anulat în parte Ordinul nr. 291 din 24 mai 2007 emis de pârât în ceea ce privește dispoziția de eliberare din funcția de șef serviciu antifraudă și securitate a reclamantului P.I. Au fost menținute celelalte dispoziții ale Ordinului atacat și au fost obligați în solidar pârâții la plata către reclamant a unei despăgubiri egale cu diferențele salariale indexate, majorate și reactualizate și cu celelalte drepturi de care a fost lipsit de la data emiterii ordinului nr. 291/2007 și până la rămânerea irevocabilă a sentinței. De asemenea, instanța a obligat în solidar pârâții la plata sumei de 10.000 lei cu titlu de daune morale. A fost respinsă acțiunea modificată, completată și precizată referitor la celelalte capete de cerere și s-a constatat nulitatea cererii de chemare în garanție a Guvernului României, cerere formulată de reclamant.

Motivele de fapt și de drept care au format convingerea primei instanței Pentru a pronunța această hotărâre instanța de fond a reținut că avizul nr. 1023541 din 23 mai 2007 emis de A.N.F.P. nu întrunește cerințele unui act administrativ, întrucât nu produce prin el însuși efecte juridice, astfel încât nu este susceptibil de a fi atacat pe calea contenciosului administrativ, excepția de inadmisibilitate fiind considerată ca întemeiată. Instanța de fond a analizat excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei A.N.F.P. și a constatat că este întemeiată, întrucât această parte nu are calitatea de emitent al ordinelor contestate și, de altfel, nu există nici un raport juridic între reclamant și A.N.F.P. Analizând excepția lipsei calității de reprezentant legal al M.C.T.I., Curtea a reținut că această instituție a fost reprezentată legal de avocat, cu împuternicire avocațială existentă la dosar, astfel încât a respins excepția invocată ca neîntemeiată. În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului A.C.M. – Secretar General al M.C.T.I., instanța a reținut că legitimarea procesuală pasivă a pârâtului este justificată atât de dispozițiile art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cât și de faptul că pârâtul a contribuit la emiterea ordinului atacat, în exercitarea atribuțiilor de serviciu, astfel încât excepția invocată a fost respinsă ca neîntemeiată. Cu privire la inadmisibilitatea acțiunii, pentru lipsa plângerii prealabile, instanța a reținut că reclamantul a îndeplinit procedura prealabilă în ceea ce privește Ordinul nr. 291/2007, văzând înscrisurile de la dosar, și a constatat că pentru capetele de cerere privind Ordinul nr. 257/2007 și Ordinul nr. 258/2007, reclamantul nu a făcut dovada îndeplinirii procedurii prealabile prevăzute de lege, astfel, încât a admis excepția de inadmisibilitate a acțiunii privitoare la aceste două acte. Pe fondul cererii de chemare în judecată, așa cum a fost modificată, completată și precizată, sub aspectul capetelor de cerere neanalizate pe baza excepțiilor invocate, instanța a reținut că prin Ordinul nr. 291 din 24 mai 2007 emis de M.C.T.I. s-a dispus eliberarea reclamantului din funcția de Șef Serviciu Antifraudă și s ecuritate la D.G.T.I. și Programe Europene în domeniul IT și numirea în funcția de consilier superior, treapta I de salarizare la Serviciul e-Guvernare din cadrul D.G.T.I. și Programe Europene în domeniul IT începând cu data de 23 mai 2007. Desființarea Serviciului Antifraudă și Securitate IT și trecerea posturilor din cadrul acestuia la Serviciul e-Guvernare a fost consecința reorganizării M.C.T.I., dispusă prin H.G. nr. 165/2007 pentru modificarea H.G.nr. 744/2003 privind organizarea și funcționarea M.C.T.I. Instanța a reținut că reorganizarea a fost justificată de preluarea atribuțiilor în domeniul semnăturii electronice, comerțului electronic și activității electronice notariale de către Autoritatea Națională pentru Reglementare în Comunicații și Tehnologia Informației, conform H.G.nr. 415 din 4 mai 2007. Prin Ordinul nr. 257 din 23 mai 2007, emis de M.C.T.I. s-a dispus, în temeiul H.G. nr. 744/2003, cu modificările și completările ulterioare, art. 90 din Legea nr. 188/1999 republicată și cu avizul nr. 1023541 din 23 mai 2007 emis de A.N.F.P., modificarea organigramei M.C.T.I. conform anexei nr. 1 și anexei nr. 2, iar în noua structură a instituției nu mai figurează Serviciul Antifraudă și Securitate IT. Pentru aceste considerente, instanța de fond a constatat că reorganizarea M.C.T.I. a avut o cauză reală și serioasă, fiind justificată legal, și a constatat că reorganizarea a fost efectivă, întrucât Serviciul Antifraudă și Securitate IT nu se mai regăsește în organizarea M.C.T.I. Instanța de fond, văzând dispozițiile legale în temeiul cărora a avut loc reorganizarea pârâtului și constatând legală măsura de reducere a postului deținut de reclamant, a examinat respectarea de către autoritatea pârâtă a principiilor care stau la baza exercitării funcției publice, precum și a dispozițiilor legale privind drepturile funcționarului public și a constatat că ordinul de trecere al reclamantului dintr-o funcție publică de conducere într-o funcție publică de execuție nu i-a fost comunicat nici cu ocazia soluționării plângerii prealabile și nici ulterior sesizării instanței. Instanța a constatat că starea de incertitudine prelungită cu privire la raporturile sale de serviciu a fost întreținută și de menționarea eronată a denumirii serviciului în care își desfășoară activitatea pe extrasul de pe statul de plată comunicat lunar, la mai bine de un an de la momentul desființării Serviciului Antifraudă și Securitate IT. Astfel, instanța a constatat că autoritatea pârâtă a încălcat nu numai dreptul reclamantului la opinie și informare, dar și principiile care stau la baza exercitării funcției publice, respectiv principiul legalității și transparenței. De asemenea, instanța a reținut că ordinul contestat a fost emis la 24 mai 2007, iar modificarea raporturilor de serviciu s-a dispus începând cu data de 23 mai 2007, cu încălcarea principiului neretroactivității. Văzând dezlegarea dată acestui capăt de cerere, instanța a apreciat întemeiată și cererea de acordare a daunelor materiale și morale cauzate reclamantului, motiv pentru care a admis-o în limitele arătate. În ceea ce privește capătul de cerere privind refacerea înscrisurilor din carnetul de muncă, instanța l-a găsit neîntemeiat întrucât nu a fost reținut un refuz nejustificat de soluționare a cererii de rectificare. De asemenea, cu privire la anularea deciziei de retragere a certificatului de securitate pentru acces la informații clasificate, instanța a respins-o întrucât nu au fost probate susținerile reclamantului, obligație ce-i revenea conform dispozițiilor legale. Cu privire la cererea de chemare în garanție, instanța a constatat că nu îndeplinește condițiile prevăzute de lege, întrucât obiectul cererii formulate nu este posibil, determinat sau determinabil, situație care a determinat constatarea nulității cererii de chemare în garanție.

Recursurile declarate împotriva sentinței Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs atât reclamantul P.I., cât și pârâții M.C.S.I. și A.C.M. 3.1. Recursul reclamantului Recurentul - reclamant a arătat că nevoia promovării recursului rezidă în nevoia de a asigura punerea în executare efectivă și cu celeritate a sentinței, sens în care a solicitat instanței de recurs să dispună identificarea recurentului-pârât A.C.M. prin indicarea adresei de domiciliu. 3.2.Recursul pârâților M.C.S.I. și A.C.M. Recurenții – pârâți M.C.T.I. (devenit ulterior M.C.S.I.) și Secretarul General al M.C.T.I., A.C.M., au criticat sentința în temeiul art. 304 pct. 7 și 9 și art. 304 1 C. proc. civ., solicitând modificarea ei în sensul respingerii acțiunii ca inadmisibilă pentru lipsa procedurii prealabile în ceea ce privește anularea Ordinului nr. 291 din 24 mai 2007, al respingerii acțiunii îndreptate împotriva pârâtului A.C.M. pentru lipsa calității procesuale pasive și, pe fondul cauzei, al respingerii acțiunii ca neîntemeiată. În esență, recurenții-pârâți au formulat următoarele critici: 3.2.1. Încălcarea prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, în sensul că anterior sesizării instanței, reclamantul nu a solicitat autorității emitente, așa cum impunea textul legal menționat, revocarea ordinului de eliberare din funcția publică deținută anterior și de numire într-o altă funcție, ci doar „reanalizarea oportunității desființării postului”. 3.2.2. Încălcarea prevederilor art. 16 din Legea nr. 554/2004 în soluționarea excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Secretarul General al M.C.T.I. – A.C.M., în sensul că această persoană nu putea fi chemată în judecată în nume propriu pentru că nu a emis și nici nu a contribuit la elaborarea actului a cărui anulare o solicită reclamantul, avizarea ordinului, în virtutea atribuțiilor funcției de secretar general al ministerului, având o semnificație juridică distinctă față de operațiunea de elaborare. 3.2.3. Invocarea unor considerente în vădită contradicție cu soluția dispusă, în sensul că, deși reține în mod corect situația de fapt dedusă judecății, constând în desființarea Serviciului Antifraudă și Securitate IT în urma reorganizării M.C.T.I., dispusă prin H.G. nr. 165/2007, justificată de preluarea atribuțiilor în domeniul semnăturii electronice, comerțului electronic și activității electronice, comerțului electronic și activității electronice notariale de către A.N.R.C.T.I. (actuala A.N.C.), și totodată constată că reorganizarea M.C.T.I. a fost efectivă și a avut o cauză reală și serioasă, iar reducerea postului intimatului este legală (fila 11 din hotărâre), Curtea dispune anularea în parte a Ordinului nr. 291 din 24 mai 2007 „în ceea ce privește dispoziția de eliberare a reclamantului din funcția de ș ef serviciu antifraudă și securitate IT”. Or, soluția pronunțată echivalează cu menținerea reclamantului pe un post care nu mai exista, ba mai mult, pe un post pe care chiar instanța de fond l-a apreciat ca fiind în mod legal redus. Recurenți-pârâți au subsumat acestei critici și argumentul potrivit căruia instanța de fond a reținut o pretinsă încălcare a obligației de informare cu privire la eliberarea intimatului din funcția de șef serviciu antifraudă și securitate IT, deși din actele aflate la dosarul cauzei rezultă că necomunicarea ordinului s-a datorat conduitei culpabile a intimatului însuși. În realitate, partea a avut cunoștință de conținutul Ordinului nr. 291/2007, iar probatoriul administrat infirmă susținerile privind starea de incertitudine în care s-ar fi aflat și existența vreunei vătămări generate de menționarea datei de 23 mai 2007, în loc de 24 mai 2007, ca dată a eliberării din funcție. 3.2.

Admiterea greșită a capătului de cerere privind plata de daune materiale și morale, în condițiile în care partea nu a făcut dovada unui prejudiciu, iar măsura eliberării din funcție nu a fost dispusă cu titlu de sancțiune, ci a constituit un efect al reorganizării instituției publice. 4.Apărările și susținerile părților Toate părțile au depus întâmpinări la dosarul de recurs, după cum urmează: 4.1. Recurentul - reclamant P.I. a formulat întâmpinare cu privire la recursul pârâților, invocând excepția lipsei calității de reprezentant legal al M.C.S.I. și neregularitatea înregistrării dosarului cu un alt număr decât cel unic repartizat inițial. A solicitat, totodată, respingerea recursului ca nefondat făcând o expunere amplă și detaliată a istoricului cauzei și arătând că instanța de fond a făcut o interpretare și aplicare adecvată a prevederilor legale în materie. 4.2. Intimata-pârâtă A.N.F.P. a formulat întâmpinare față de recursul reclamantului arătând că recurentul-reclamant nu a criticat sentința în ceea ce privește respingerea ca inadmisibil a capătului de cerere privind anularea avizului nr. 1023541/2007 și admiterea excepției lipsei calității sale procesuale pasive față de celelalte capete de cerere. A.N.F.P. a invocat din nou excepția lipsei calității procesuale pasive, dar în condițiile în care sentința nu a fost recurată sub acest aspect reanalizarea excepției în faza procesuală a recursului este de prisos. 4.3. Recurenții-pârâți M.C.S.I. și Secretarul General al M.C.T.I. – A.C.M. au formulat întâmpinare prin care au invocat excepția inadmisibilității recursului reclamantului, cu motivarea că potrivit art. 316, coroborat cu art. 294 alin. (1) C. proc. civ., în recurs nu se pot face cereri noi. 4.4. Ulterior, prin note scrise depuse la dosar (filele 88 – 100) recurentul-reclamant a invocat în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004 excepția de nelegalitate a Ordinelor nr. 257 și 258 din 23 mai 2007 ale M.C.T.I., cu motivarea că aceste ordine contravin actele normative în aplicarea cărora au fost emise, în ceea ce privește condițiile prealabile de emitere, oportunitatea lor și exercitarea dreptului de apreciere cu exces de putere. A invocat, de asemenea, inexistența celor două ordine ca urmare a nepublicării lor în M. Of., potrivit art. 108 alin. (4) din Constituția României. Prin încheierea din data de 25 septembrie 2009, Înalta Curte a respins cererea de sesizare a instanței de contencios administrativ cu excepția de nelegalitate invocată, reținând că actele administrative vizate de excepție formează și obiectul acțiunii principale deduse judecății pe cale directă, potrivit art. 1 alin. (1) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. 4.

În ședința publică din data de 23 octombrie 2009, recurenții-pârâți, prin reprezentant, au invocat excepția nulității recursului reclamantului, cu motivarea că prin cererea de recurs formulată în termenul legal nu au fost indicate motive de nelegalitate a sentinței, iar criticile formulate ulterior prin cererile și notele scrise depuse la dosarul de recurs sunt tardive. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor 1.Recursul reclamantului În temeiul art. 137 alin. (1) C. proc. civ., aplicabil în recurs potrivit art. 316, raportat la art. 298 C. proc. civ., Înalta Curte va analiza cu prioritate excepția nulității recursului declarat de reclamant. Potrivit art. 302 1 alin. (1) lit. c) C. proc. civ., cererea de recurs va cuprinde, sub sancțiunea nulității, motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul și dezvoltarea lor sau, după caz, mențiunea că motivele vor fi depuse printr-un memoriu separat, iar conform art. 303 alin. (1) C. proc. civ., recursul se va motiva prin însăși cererea de recurs sau înăuntrul termenului de recurs. Verificând conținutul cererii de recurs formulate de recurentul-reclamant, Înalta Curte constată că aceasta nu cuprinde critici propriu-zise la adresa hotărârii curții de apel, conform art. 304 sau art. 304 1 C. proc. civ. Dimpotrivă, recurentul-reclamant a arătat că instanța de fond a reținut corect și în temeiul legii toate aspectele invocate, susținute de probe solide, și s-a pronunțat motivat cu privire la toate capetele de cerere și toate excepțiile ridicate. Obligarea „la identificarea numitului A.C.M. cu adresa de domiciliu ”în vederea punerii în executare a sentinței nu constituie un motiv de modificare sau de casare a hotărârii atacate, iar cereri noi nu pot fi formulate în calea de atac- potrivit art. 294, corelat cu art. 316 C. proc. civ. În consecință, Înalta Curte va constata nulitatea recursului reclamantului, în temeiul art. 306 alin. (1) C. proc. civ. 2. Recursul pârâților M.C.S.I. și Secretarul General al M.C.S.I. – A.C.M. În ceea ce privește regularitatea exercitării și înregistrării recursului pârâților în raport cu susținerile din întâmpinarea recurentului- reclamant, Înalta Curte constată că reprezentarea părților s-a făcut prin avocat cu împuternicire întocmită potrivit legii avocaților, așa cum prevede art. 68 alin. (1) C. proc. civ. Acest text nu face distincție între autoritățile sau instituțiile publice și celelalte subiecte de drept, iar aplicarea lui nu este înlăturată de prevederile Legii nr. 514/2003 privind profesia de consilier juridic. Examinând cauza prin prisma motivelor de recurs invocate și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., ținând seama de toate susținerile și apărările părților, Înalta Curte constată că recursul pârâților este fondat numai în ceea ce privește cuantumul daunelor morale acordate reclamantului, toate celelalte critici urmând a fi înlăturate, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare. 2.1. Actul administrativ pe care instanța de fond l-a anulat în parte, considerându-l nelegal și vătămător pentru reclamant, este Ordinul nr. 291 din 24 mai 2007, prin care s-a dispus eliberarea acestuia din funcția de șef serviciu antifraudă și securitate și numirea într-o funcție de execuție. Rezolvarea dată de instanța de fond excepției neîndeplinirii procedurii prealabile cu privire la ordinul menționat reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care nu impun anumite condiții de formă sau de conținut pentru plângerea adresată autorității emitente. Textul legal menționat nu poate fi interpretat literal, restrictiv, în sensul că procedura prealabilă este considerată îndeplinită numai dacă se solicită expres „revocarea, în tot sau în parte”, a actului administrativ, esențial fiind ca demersul persoanei care se consideră vătămată să exprime intenția de a solicita reanalizarea actului vătămător și, totodată, să ofere autorității emitente posibilitatea de a efectua această analiză, anterior sesizării instanței. În cauză, condiția impusă de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a fost îndeplinită prin cererile înregistrate cu nr. 1051 din 9 august 2007 și nr. 1147 din 12 septembrie 2007, prin care partea a solicitat analizarea oportunității desființării postului său de șef serviciu și reanalizarea modificării raportului de serviciu, apreciind că acesta s-a efectuat cu încălcarea prevederilor Legii nr. 188/1999, prin exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 554/2004. 2.2. Excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului A.C.M., Secretarul General al M.C.T.I., a primit, de asemenea, o dezlegare corectă, în acord cu prevederile art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care conferă legitimare procesual-pasivă „persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului”. Secretarul general al ministerului, care a avizat ordinul în litigiu, se încadrează în ipoteza normei juridice enunțate, pentru că avizarea este o operațiune administrativă efectuată în cadrul procedurii de emitere a actului administrativ. 2.3. Motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ. este și el neîntemeiat, pentru că în sentința atacată sunt menționate în mod logic și clar motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței, împrejurările reținute fiind de natură să fundamenteze soluția de anulare parțială a ordinului nr. 291/2007 și de instituire a unor măsuri menite să asigure înlăturarea consecințelor vătămătoare ale acestuia. Este real că eliberarea reclamantului din funcția de conducere a fost dispusă în contextul mai larg al reorganizării autorității, în baza H.G.nr. 165/2007 și al actelor administrativ-normative subsecvente, dar în condițiile în care modificarea raportului de serviciu a avut loc la numai 20 de zile după ocuparea funcției respective prin concurs, fără o informare adecvată a persoanei în cauză, conform art. 28 din Legea nr. 188/1999 instanța de fond a reținut corect nelegalitatea ordinului constând în încălcarea principiilor legalității și transparenței, statuate de dispozițiile art. 3 lit. a) și b) din Legea nr. 188/1999. Dreptul de apreciere de care dispun autoritățile publice nu poate fi exercitat abuziv, arbitrar, cu ignorarea cerinței asigurării unui echilibru rezonabil între interesul public pe care acestea sunt chemate să îl îndeplinească și interesele legitime private ori drepturile subiective ce pot fi lezate prin actele administrative emise, în caz contrar conduita autorității înscriindu-se în noțiunea de exces de putere, definită în art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004. Aplicarea sancțiunii juridice a nulității parțiale a ordinului nr. 291/2007 a fost întemeiată pe motive de nelegalitate anterioare și concomitente emiterii acestuia, împrejurările ulterioare legate de comunicarea actului fiind reținute de instanță numai ca un argument suplimentar care ilustrează o anumită continuitate în conduita administrativă lipsită de transparență și previzibilitate. 2.4. În contenciosul administrativ, acordarea daunelor materiale și morale este menită să asigure protecția efectivă a drepturilor persoanei vătămate și repararea echitabilă a prejudiciului suferit de reclamant, în raport cu circumstanțele pricinii, conform art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. În speță, fapta ilicită constă în emiterea nelegală a ordinului anulat de instanță, astfel că acordarea daunelor materiale constând în diferențele de drepturi salariale de care a fost lipsit reclamantul începând cu data emiterii ordinului și până la data rămânerii irevocabile a sentinței constituie o reparație adecvată a prejudiciului cauzat, conform art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999. În ceea ce privește prejudiciul moral, instanța de fond a apreciat corect, pe baza probelor administrate, că imprevizibilitatea și lipsa de transparență a atitudinii autorității publice a fost de natură să inducă un sentiment de frustrare, o percepere acută a poziției de inegalitate juridică în care s-a aflat reclamantul în raport cu autoritatea emitentă. Date fiind însă particularitățile cauzei, împrejurarea că, așa cum s-a reținut mai sus (pct. II.2.3), eliberarea din funcție a avut loc în contextul unor reorganizări succesive reglementate prin acte normative cu forță juridică superioară, a căror instabilitate a concurat la aplicarea măsurii contestate, Înalta Curte reține că suma de 10.000 lei acordată cu titlu de daune morale este excesivă în raport cu efectele faptei generatoare de prejudiciu. Prin urmare, va admite recursul pârâților și în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va modifica sentința atacată în parte, reducând cuantumul daunelor morale la suma de 2.000 lei, pe care Înalta Curte o consideră o reparație adecvată și echitabilă.