ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2795/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2795/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin sentința civilă nr. 191

din 22 octombrie 2009 Curtea de Apel Ploiești, secția contencios

administrativ și fiscal, a respins excepția

inadmisibilității capetelor de cerere având ca obiect anularea

și suspendarea executării O.U.G. nr. 37/2009 invocată de

pârâții Guvernul României și Institutul Național de

Statistică (INS), ca rămasă fără obiect; a respins

excepțiile inadmisibilității și lipsei de interes a

capătului de cerere având ca obiect anularea și suspendarea

Comunicării 74978 din 23 aprilie 2009, invocate de pârâtul INS, ca

neîntemeiate; a respins excepția netimbrării acțiunii,

invocată de INS, ca neîntemeiată, a admis în parte acțiunea

formulată de reclamanta B.E.; a anulat Comunicarea nr. 74978 din 23

aprilie 2009 și Ordinul nr. 326 din 22 mai 2009 emise de Institutul

Național de Statistică; a suspendat executarea Comunicării nr. 74978

din 23 aprilie 2009 și Ordinului nr. 326 din 22 mai 2009 emise de

Institutul Național de Statistică, până la soluționarea

irevocabilă a cauzei pe fond; a respins cererea reclamantei de acordare a

despăgubirilor materiale; a respins cererea de intervenție

formulată de MAI în interesul pârâtului Guvernul României, ca

inadmisibilă.

Pentru a pronunța această soluție

instanța de fond a reținut că între reclamantă și

pârâtul INS au existat raporturi de serviciu, B.E. îndeplinind funcția de

director executiv la DJS Dâmbovița până la data de 25 mai 2009, de la

această dată fiind numită în funcția publică de

conducere de șef serviciu la Serviciul de coordonare, IT,

infrastructură, statistică, sinteză, diseminare și

relații publice din cadrul aceleiași Direcții, drepturile

salariale fiind cele evidențiate în Ordinul 326 din 22 mai 2009.

Înainte de emiterea acestui ordin reclamantei i s-a transmis comunicarea

74978 din 23 aprilie 2009 prin care era încunoștințată de faptul

că funcția publică de conducere se desființează,

urmând să beneficieze de un preaviz de 30 de zile, în conformitate cu art.

99 alin. (3) din Legea nr. 188/99, această comunicare producând deci efecte

juridice față de B.E., modificându-i-se raportul de serviciu.

La

data de 23 iunie 2009 reclamanta a formulat plângere prealabilă împotriva

Comunicării 74978 din 23 aprilie 209 si a Ordinului 326 din 22 mai 2009,

în conformitate cu art. 7 din Legea 554/2004, solicitând autorității

emitente revocarea acestor acte și menținerea sa în funcția de

director al DJS Dâmbovița.

În

ceea ce privește excepția inadmisibilității capetelor de

cerere, având ca obiect anularea și suspendarea executării O.U.G. nr.

37/2009 invocată de ambii pârâți, instanța de fond a constatat

că acestea au rămas fără obiect, deoarece prin precizarea

depusă la 17 septembrie 2009 reclamanta nu a mai reiterat aceste capete de

cerere, astfel că această excepție a fost respinsă ca

atare.

Referitor la excepția inadmisibilității invocată de

INS, în ceea ce privește capătul de cerere, având ca obiect anularea

și suspendarea executării Comunicării 74978 din 23 aprilie 2009,

pentru promovarea plângerii prealabile după împlinirea termenului de 30 de

zile, instanța de fond a constatat că B.E. a promovat plângere

prealabilă atât împotriva acestei comunicări, cât și a Ordinului

326 din 22 mai 2009 la data de 23 iunie 2009; pentru Ordinul 326 din 22 iunie 2009

a fost respectat termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004 iar în ceea ce privește comunicarea 74978 din 23

aprilie 2009, acest termen de 30 de zile nu a fost respectat, însă din

motive temeinice în sensul art. 7 alin. (7) din actul normativ indicat.

Referitor la excepția lipsei de interes a acelorași capete de

cerere, respectiv anularea și suspendarea executării comunicării

74978 din 23 aprilie 2009 invocată de pârâtul INS, motivată de faptul

că la data de 22 mai 2009 efectul preavizului a încetat, instanța a

considerat că prevederile legale reprezentând temeiul de drept al

capetelor de cerere precizate nu exceptează actele administrative care

și-au produs efectele, astfel că a respins excepția ca

neîntemeiată.

Și excepția netimbrării acțiunii invocată de

INS a fost respinsă deoarece în ședința publică din 12

august 2009, reclamanta prin apărător, a făcut dovada

îndeplinirii obligației statuate de Legea nr. 146/1997 și O.G. nr. 32/1995.

Pe fondul cauzei, instanța de

fond a reținut că reclamanta este funcționar public, raporturile

de serviciu existente între aceasta și INS fiind guvernate de Legea nr. 188/1999,

atât numirea cât și eliberarea dintr-o funcție publică,

dispunându-se prin act administrativ potrivit art. 99 din actul normativ

precizat, act administrativ ce

îmbracă

de regulă forma ordinului.

Instanța de fond a constatat ca

legalitatea Comunicării nr. 74978 din 23 aprilie 2009 este afectată,

întrucât acesta nu a fost emisă în baza unui act administrativ reprezentat

de un ordin de eliberare din funcție care să

respecte cerințele prevăzute de art. 2 lit. c) din Legea

contenciosului administrativ.

Modificarea raportului de serviciu

dintre părți nu se poate dispune decât cu acordul funcționarului

public, ori în cazul de față un astfel de acord nu există,

nefiind respectate dispozițiile art. 87 din Legea nr. 188/1999.

Mai mult decât atât, temeiul de

drept al celor doua acte este reprezentat de O.U.G. nr. 37/2009, act normativ

ce a fost abrogat prin O.U.G. nr. 105/2009 și declarat

neconstituțional de Curtea Constituționala prin decizia 1257 din 7

octombrie 2009.

Apreciind că sunt îndeplinite

cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 și art. 15 din Legea

554/2004, instanța a admis acest capăt de cerere dispunând

suspendarea executării celor doua acte până la soluționare irevocabilă

a fondului cauzei.

Referitor la capătul de cerere

având ca obiect acordarea de despăgubiri materiale, reprezentate de sumele

neîncasate de reclamantă cu titlul de drepturi salariale, instanța de

fond a constatat că B.E. nu a dovedit împrejurarea că între

drepturile salariale menționate în Ordinul 326 din 22 mai 2009 și

cele aferente funcției publice de conducere de director executiv

există diferențe și că drepturile sale au fost diminuate,

sarcina probei îi incumbă conform art. 1169 C. civ., astfel că

această cerere a fost respinsă.

În ceea ce privește cererea de

intervenție, formulată de intervenientul MAI în interesul pârâtului

Guvernul României, instanța de fond a apreciat că acest minister avea

interes să intervină în prezenta cauză în ceea ce privește

capetele de cerere ce au avut ca obiect anularea și suspendarea

executării O.U.G. nr. 37/2009, însă, prin precizarea acțiunii

din 17 septembrie 2009 reclamanta nu a mai susținut aceste cereri,

excepția inadmisibilității invocată de cei doi pârâți

a fost respinsă ca rămasă fără obiect, situație în

care cererea de intervenție a fost respinsă ca inadmisibilă.

Împotriva hotărârii

instanței de fond, pârâtul Institutul Național de Statistică a

declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului se

arată că deși reclamanta a înțeles să nu mai insiste

în capătul de cerere care viza suspendarea Comunicării nr. 74978 din 23

aprilie 2009, instanța s-a pronunțat și chiar a și admis

această cerere. Mai mult decât atât, instanța de fond a acordat

și ceea ce nu s-a cerut, deoarece reclamanta nu a solicitat - nici prin

acțiunea inițială și nici prin precizarea acesteia -

suspendarea ordinului nr. 326 din 22 mai 2009.

Recurentul consideră că

instanța de fond a apreciat într-un mod cu totul eronat

că există o serie

de împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură a

afecta legalitatea celor două acte administrative.

Recurentul mai susține că

toate aceste împrejurări nu afectează legalitatea celor două

acte administrative întrucât comunicarea nr. 74978 din 23 aprilie 2009

- emisă de către

Institutul Național de Statistică prin directorul Direcției de

politici și management resurse umane în baza Notei nr. 74943 din 23

aprilie 2009 este de fapt numai o înștiințare cu privire la preavizul

acordat în condițiile legii, ca urmare a apariției O.U.G. nr.

37/2009.

Comunicarea a fost semnată de

directorul Direcției de politici și management resurse umane delegat

în acest sens prin Nota nr. 74943 din 23 aprilie 2009.

Preavizul prevăzut de art. 99

alin. (3) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările

ulterioare, a fost acordat ca urmare a aplicării dispozițiilor art. III

alin.

(11)

din O.U.G. nr. 37/2009.

Ulterior, a fost emis Ordinul nr.

326 din 22 mai 2009, ținându-se seama de prevederile art. 99 alin. (5) din

Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și

completările ulterioare, precum și de cele ale art. 4 din O.U.G. nr.

1/2009, ca urmare a desființării funcției publice de conducere

de director executiv.

Se mai învederează că la

data de 22 mai 2009 reclamanta deținea încă funcția de director

executiv al Direcției Județene de Statistică Dâmbovița,

fapt de natură a contrazice încă o dată ipoteza stingerii

raportului juridic stabilit între reclamantă si pârât prin Comunicarea nr.

74978 emisă la data de 23 aprilie 2009, deci cu o lună înaintea

emiterii Ordinului nr. 326 din 22 mai 2009.

În ceea ce privește presupusa modificare

a raportului de serviciu al, reclamantei fără acordul său, aceasta

a fost permisă și chiar impusă de prevederile art. 4 din O.U.G.

nr. 1/2009, constituind de fapt o măsură de protecție a

funcționarilor publici de conducere aflați în situația

reclamantei.

Chiar dacă Legea de aprobare a

O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională, acest

lucru s-a întâmplat ulterior emiterii și comunicării celor două

acte administrative, dezbaterile Curții Constituționale având loc la

14 iulie 2009 și, respectiv, la 07 octombrie 2009, Decizia nr. 1257 fiind

publicată în Monitorul Oficial la data de 06 noiembrie 2009.

La conducerea serviciilor publice

deconcentrate au fost numiți directori coordonatori, aceștia au

ocupat funcțiile respective în urma evaluării cunoștințelor

și aptitudinilor lor manageriale, pe baza unor proiecte de management, iar

la evaluarea

cunoștințelor

si aptitudinilor

manageriale a luat parte inclusiv reclamanta care, însă, a obținut un

punctai inferior actualului director coordonator numit prin Ordinul

președintelui I.N.S. nr. 439 din 25 mai 2009.

Recurentul mai

susține că instanța în mod greșit a respins excepția

inadmisibilității

capătului de cerere care viza suspendarea

executării comunicării nr. 74978 din 23 aprilie 2009.

Instanța

trebuia să

se

limiteze la cenzurarea operațiunii prin care au fost calificate ca

netemeinice motivele invocate de reclamantă pentru depășirea

termenului, și nu să găsească în locul reclamantei cu totul

alte motive.

De asemenea, recurentul mai

susține că nici condiția pagubei iminente nu mai era

îndeplinită la momentul pronunțării sentinței atacate

și pentru că atât executarea comunicării cât și executarea

ordinului se realizaseră deja, cele două cereri erau ca lipsite de

obiect.

Mai mult, soluția

suspendării executării celor două acte administrative nu îi va

profita în nici un fel reclamantei, neputând fi pusă în executare deoarece

funcția publică de director executiv al Direcției Județene

de Statistică Dâmbovița a fost și rămâne

desființată.

Examinând cauza și

sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului,

Înalta Curte constată că nu există motive pentru

casarea/modificarea sentinței atacate, criticile recurentului urmând a fi înlăturată

pentru cele ce vor fi punctate în continuare.

În privința cererii de suspendare

a executării Comunicării nr. 74978 din 23 aprilie 2008 și a Ordinului

nr. 326 din 22 mai 2009 al Președintelui INS, observația că intimata-reclamantă

nu a mai insistat în soluționarea celui dintâi act și nu ar fi fost

solicitată pentru cel de-al doilea act administrativ individual nu este susținută

de actele dosarului.

Astfel, prin cererea

introductivă și prin cererea precizatoare întemeiată pe

dispozițiile art. 132 alin. (2) C. proc. civ., reclamanta B.E. a solicitat

suspendarea executării celor două acte administrative, respectiv a

celui prin care i se aducea la cunoștință desființarea funcției

publice de conducere pe care o ocupa și a Ordinului emis în O.U.G. nr.

37/2009, ordonanța abrogată prin O.U.G. nr. 105/2009 și

declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7

octombrie 2009 a Curții Constituționale a României (CCR).

Autoritatea recurentă a contestat

și în recurs natura juridică a actului – Comunicare nr. 74943 din 23

aprilie 2009 (fila 10 dosar fond), susținând că acesta nu este un act

administrativ de sine stătător și că nu produce efecte juridice.

Instanța fondului a dat

însă o calificare corectă și legală a acestui act,

rezultând neîndoielnic din conținutul acestuia că este un act

administrativ unilateral cu caracter individual în sensul art. 2 lit. c) din

Legea nr. 554/2004, fiind emis de o autoritate publică, în regim de putere

publică și în vederea executării legii.

Funcția publică de

conducere deținută de intimata-reclamantă nu a fost desființată

de drept prin efectul O.U.G. nr. 37/2009, ci în baza actului administrativ în

discuție, producând consecințe juridice în privința raporturilor

de serviciu aferente funcției respective.

Neîndeplinirea condiției impuse

de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind „prevenirea unei pagube

iminente”, imputabilă primei instanțe, cu motivarea adusă de

recurent că ambele acte a căror suspendare s-a cerut au fost deja executate,

nu constituie o critică ce poate fi primită.

Pe de o parte legea nu distinge între

actele cu executare imediată și actele cu executare succesivă

astfel că devine aplicabil principiul „

ubi lex non distinguit nec nos

distinguere debemus

”, iar pe de altă parte așa cum rezultă

din considerentele sentinței aflate în control judiciar evaluarea cererii

de suspendare s-a făcut din perspectiva îndeplinirii celor două condiții

cumulativ prevăzute de legiuitor pentru acordarea „la cerere” a

măsurii de protecție judiciară provizorie împotriva actelor administrative

ce îmbracă în legea națională forma suspendării executării

actului administrativ [art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004].

În privința fondului pricinii,

criticile recurentului nu pot fi acceptate în condițiile în care

neconstituționalitatea O.U.G. nr. 37/2009 pe care s-au fundamentat ambele

acte administrative contestate a afectat însăși legalitatea acestora.

Trebuie menționat că în

mod adecvat judecătorul fondului și-a argumentat soluția de anulare

a actelor deduse judecății și prin trimitere la O.U.G. nr. 105 din 6 octombrie 2009 (intrată în vigoare la 6 octombrie 2009) care prin art.

XIV a abrogat O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire

a activității administrației publice și nu în ultimul rând

la Decizia CCR nr. 1257/2009 prin care s-a constatat ca

neconstituțională Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009.

De altfel, și O.U.G. nr. 105

din 6 octombrie 2009 a fost declarată neconstituțională în

privința dispozițiilor art. I pct. 1-5 și 26, art. II, art. IV, art.

V, art. VIII și anexa 1, prin Decizia nr. 1629/2009 a CCR (publicată

în M.Of. nr. 28 din 14 ianuarie 2010), motivându-se de către această

unică autoritate de jurisdicție constituțională că

prevederile mai înainte precizate conțin aceleași reglementări

și soluții legislative ca și cele care au constituit obiectul O.U.G.

nr. 37/2009.

Cu siguranță, în

verificarea conformității actului administrativ cu legea,

instanța se raportează la data emiterii sau adoptării actului,

însă Înalta Curte de Casație și Justiție apreciază ca

absolut necesară o abordare nuanțată, fără ca acesta să

fie în contradicție cu art. 147 alin. (4) din Constituția României

potrivit cărora „de la data publicării, deciziile (n.n. cele ale CCR)

sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor”.

Interpretând acest text constituțional

rezultă că deciziile Curții nu pot avea efecte asupra cauzelor

definitiv judecate și intrate sub autoritate de lucru judecat, ci doar în

cauzele aflate în curs de soluționare sau care se vor soluționa în

viitor și care vizează acte fundamentate pe dispoziții declarate

neconstituționale. O altă abordare, mai exact aceea de a nu se ține

seama de neconstituționalitatea constatată, ar presupune a se da

eficiență unor norme declarate neconstituționale, ceea ce nu

poate fi acceptat.

În sprijinul acestei interpretări

Înalta Curte este datoare a aminti și că prin art. 126 alin. (6) din

Constituție și art. 9 din Legea nr. 554/2004 (cu modificările și

completările ulterioare) au instituit o soluție juridică nouă,

de natură să lipsească de efecte juridice un act administrativ care

a fost dat în baza unei ordonanțe sau dispoziții din

ordonanță au fost declarate neconstituționale.

Potrivit art. 9 alin. (1) –(4) din

Legea nr. 554/2004 un act administrativ care a fost dat în baza unei ordonanțe

sau dispoziție din ordonanța declarată ulterior

neconstituțională poate fi lipsit de efectele sale, dacă este

atacat în termenele prevăzute la art. 9 din lege, cum s-a procedat, de

altfel, și în cauza de față.

Abordarea expusă face parte din

jurisprudența constată a Înaltei Curți de Casație și

Justiție[*], atât în

privința efectelor pe care le produc deciziile Curții

Constituționale cât și în privința examinării

legalității unor acte administrative individuale emise în temeiul

O.U.G. nr. 37/2009 și anterior abrogării acesteia și

declarării ca neconstituțională.

Revenind la fondul pricinii, Înalta

Curte constată ca pertinent, concludent raționamentul instanței

de fond în admiterea acțiunii reclamantei – funcționar public, ale

cărei raporturi de serviciu cu INS sunt guvernate de Legea nr. 188/1999.

Cum, în speță, modificarea raportului de serviciu dintre

părți s-a făcut cu încălcarea art. 87 din actul normativ

privind statutul funcționarilor publici, iar temeiul de drept în baza

căruia au fost emise ambele acte contestate a fost inițial abrogat

și apoi declarat neconstituțional, singura soluție

temeinică și legală este aceea pronunțată de Curtea de

Apel Ploiești, prin sentința civilă nr. 191/2009 a Secției

contencios administrativ și fiscal.

Pentru cele expuse, văzând și

dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 alin. (1)

din Legea nr. 554/2004

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Institutul

Național de Statistică împotriva sentinței civile nr. 191 din 22

octombrie 2009 a Curții de Apel Ploiești, secția

comercială, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 27 mai 2010.