ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2795/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința civilă nr. 191 din 22 octombrie 2009 Curtea de Apel Ploiești, secția contencios administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității capetelor de cerere având ca obiect anularea și suspendarea executării O.U.G.

nr. 37/2009 invocată de pârâții Guvernul României și Institutul Național de Statistică (INS), ca rămasă fără obiect; a respins excepțiile inadmisibilității și lipsei de interes a capătului de cerere având ca obiect anularea și suspendarea Comunicării 74978 din 23 aprilie 2009, invocate de pârâtul INS, ca neîntemeiate; a respins excepția netimbrării acțiunii, invocată de INS, ca neîntemeiată, a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta B.E.; a anulat Comunicarea nr. 74978 din 23 aprilie 2009 și Ordinul nr. 326 din 22 mai 2009 emise de Institutul Național de Statistică; a suspendat executarea Comunicării nr. 74978 din 23 aprilie 2009 și Ordinului nr. 326 din 22 mai 2009 emise de Institutul Național de Statistică, până la soluționarea irevocabilă a cauzei pe fond; a respins cererea reclamantei de acordare a despăgubirilor materiale; a respins cererea de intervenție formulată de MAI în interesul pârâtului Guvernul României, ca inadmisibilă.

Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut că între reclamantă și pârâtul INS au existat raporturi de serviciu, B.E. îndeplinind funcția de director executiv la DJS Dâmbovița până la data de 25 mai 2009, de la această dată fiind numită în funcția publică de conducere de șef serviciu la Serviciul de coordonare, IT, infrastructură, statistică, sinteză, diseminare și relații publice din cadrul aceleiași Direcții, drepturile salariale fiind cele evidențiate în Ordinul 326 din 22 mai 2009. Înainte de emiterea acestui ordin reclamantei i s-a transmis comunicarea 74978 din 23 aprilie 2009 prin care era încunoștințată de faptul că funcția publică de conducere se desființează, urmând să beneficieze de un preaviz de 30 de zile, în conformitate cu art. 99 alin. (3) din Legea nr. 188/99, această comunicare producând deci efecte juridice față de B.E., modificându-i-se raportul de serviciu.

La data de 23 iunie 2009 reclamanta a formulat plângere prealabilă împotriva Comunicării 74978 din 23 aprilie 209 si a Ordinului 326 din 22 mai 2009, în conformitate cu art. 7 din Legea 554/2004, solicitând autorității emitente revocarea acestor acte și menținerea sa în funcția de director al DJS Dâmbovița. În ceea ce privește excepția inadmisibilității capetelor de cerere, având ca obiect anularea și suspendarea executării O.U.G. nr. 37/2009 invocată de ambii pârâți, instanța de fond a constatat că acestea au rămas fără obiect, deoarece prin precizarea depusă la 17 septembrie 2009 reclamanta nu a mai reiterat aceste capete de cerere, astfel că această excepție a fost respinsă ca atare.

Referitor la excepția inadmisibilității invocată de INS, în ceea ce privește capătul de cerere, având ca obiect anularea și suspendarea executării Comunicării 74978 din 23 aprilie 2009, pentru promovarea plângerii prealabile după împlinirea termenului de 30 de zile, instanța de fond a constatat că B.E. a promovat plângere prealabilă atât împotriva acestei comunicări, cât și a Ordinului 326 din 22 mai 2009 la data de 23 iunie 2009; pentru Ordinul 326 din 22 iunie 2009 a fost respectat termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 iar în ceea ce privește comunicarea 74978 din 23 aprilie 2009, acest termen de 30 de zile nu a fost respectat, însă din motive temeinice în sensul art. 7 alin. (7) din actul normativ indicat.

Referitor la excepția lipsei de interes a acelorași capete de cerere, respectiv anularea și suspendarea executării comunicării 74978 din 23 aprilie 2009 invocată de pârâtul INS, motivată de faptul că la data de 22 mai 2009 efectul preavizului a încetat, instanța a considerat că prevederile legale reprezentând temeiul de drept al capetelor de cerere precizate nu exceptează actele administrative care și-au produs efectele, astfel că a respins excepția ca neîntemeiată. Și excepția netimbrării acțiunii invocată de INS a fost respinsă deoarece în ședința publică din 12 august 2009, reclamanta prin apărător, a făcut dovada îndeplinirii obligației statuate de Legea nr. 146/1997 și O.G. nr. 32/1995.

Pe fondul cauzei, instanța de fond a reținut că reclamanta este funcționar public, raporturile de serviciu existente între aceasta și INS fiind guvernate de Legea nr. 188/1999, atât numirea cât și eliberarea dintr-o funcție publică, dispunându-se prin act administrativ potrivit art. 99 din actul normativ precizat, act administrativ ce îmbracă de regulă forma ordinului. Instanța de fond a constatat ca legalitatea Comunicării nr. 74978 din 23 aprilie 2009 este afectată, întrucât acesta nu a fost emisă în baza unui act administrativ reprezentat de un ordin de eliberare din funcție care să respecte cerințele prevăzute de art. 2 lit. c) din Legea contenciosului administrativ. Modificarea raportului de serviciu dintre părți nu se poate dispune decât cu acordul funcționarului public, ori în cazul de față un astfel de acord nu există, nefiind respectate dispozițiile art. 87 din Legea nr. 188/1999.

Mai mult decât atât, temeiul de drept al celor doua acte este reprezentat de O.U.G. nr. 37/2009, act normativ ce a fost abrogat prin O.U.G. nr. 105/2009 și declarat neconstituțional de Curtea Constituționala prin decizia 1257 din 7 octombrie 2009. Apreciind că sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 și art. 15 din Legea 554/2004, instanța a admis acest capăt de cerere dispunând suspendarea executării celor doua acte până la soluționare irevocabilă a fondului cauzei. Referitor la capătul de cerere având ca obiect acordarea de despăgubiri materiale, reprezentate de sumele neîncasate de reclamantă cu titlul de drepturi salariale, instanța de fond a constatat că B.E.

nu a dovedit împrejurarea că între drepturile salariale menționate în Ordinul 326 din 22 mai 2009 și cele aferente funcției publice de conducere de director executiv există diferențe și că drepturile sale au fost diminuate, sarcina probei îi incumbă conform art. 1169 C. civ., astfel că această cerere a fost respinsă. În ceea ce privește cererea de intervenție, formulată de intervenientul MAI în interesul pârâtului Guvernul României, instanța de fond a apreciat că acest minister avea interes să intervină în prezenta cauză în ceea ce privește capetele de cerere ce au avut ca obiect anularea și suspendarea executării O.U.G. nr. 37/2009, însă, prin precizarea acțiunii din 17 septembrie 2009 reclamanta nu a mai susținut aceste cereri, excepția inadmisibilității invocată de cei doi pârâți a fost respinsă ca rămasă fără obiect, situație în care cererea de intervenție a fost respinsă ca inadmisibilă.

Împotriva hotărârii instanței de fond, pârâtul Institutul Național de Statistică a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului se arată că deși reclamanta a înțeles să nu mai insiste în capătul de cerere care viza suspendarea Comunicării nr. 74978 din 23 aprilie 2009, instanța s-a pronunțat și chiar a și admis această cerere. Mai mult decât atât, instanța de fond a acordat și ceea ce nu s-a cerut, deoarece reclamanta nu a solicitat - nici prin acțiunea inițială și nici prin precizarea acesteia - suspendarea ordinului nr. 326 din 22 mai 2009. Recurentul consideră că instanța de fond a apreciat într-un mod cu totul eronat că există o serie de împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură a afecta legalitatea celor două acte administrative.

Recurentul mai susține că toate aceste împrejurări nu afectează legalitatea celor două acte administrative întrucât comunicarea nr. 74978 din 23 aprilie 2009 - emisă de către Institutul Național de Statistică prin directorul Direcției de politici și management resurse umane în baza Notei nr. 74943 din 23 aprilie 2009 este de fapt numai o înștiințare cu privire la preavizul acordat în condițiile legii, ca urmare a apariției O.U.G. nr. 37/2009. Comunicarea a fost semnată de directorul Direcției de politici și management resurse umane delegat în acest sens prin Nota nr. 74943 din 23 aprilie 2009. Preavizul prevăzut de art. 99 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările ulterioare, a fost acordat ca urmare a aplicării dispozițiilor art. III alin. (11) din O.U.G.

nr. 37/2009. Ulterior, a fost emis Ordinul nr. 326 din 22 mai 2009, ținându-se seama de prevederile art. 99 alin. (5) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și de cele ale art. 4 din O.U.G. nr. 1/2009, ca urmare a desființării funcției publice de conducere de director executiv. Se mai învederează că la data de 22 mai 2009 reclamanta deținea încă funcția de director executiv al Direcției Județene de Statistică Dâmbovița, fapt de natură a contrazice încă o dată ipoteza stingerii raportului juridic stabilit între reclamantă si pârât prin Comunicarea nr. 74978 emisă la data de 23 aprilie 2009, deci cu o lună înaintea emiterii Ordinului nr. 326 din 22 mai 2009. În ceea ce privește presupusa modificare a raportului de serviciu al, reclamantei fără acordul său, aceasta a fost permisă și chiar impusă de prevederile art. 4 din O.U.G.

nr. 1/2009, constituind de fapt o măsură de protecție a funcționarilor publici de conducere aflați în situația reclamantei. Chiar dacă Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională, acest lucru s-a întâmplat ulterior emiterii și comunicării celor două acte administrative, dezbaterile Curții Constituționale având loc la 14 iulie 2009 și, respectiv, la 07 octombrie 2009, Decizia nr. 1257 fiind publicată în Monitorul Oficial la data de 06 noiembrie 2009. La conducerea serviciilor publice deconcentrate au fost numiți directori coordonatori, aceștia au ocupat funcțiile respective în urma evaluării cunoștințelor și aptitudinilor lor manageriale, pe baza unor proiecte de management, iar la evaluarea cunoștințelor si aptitudinilor manageriale a luat parte inclusiv reclamanta care, însă, a obținut un punctai inferior actualului director coordonator numit prin Ordinul președintelui I.N.S.

nr. 439 din 25 mai 2009. Recurentul mai susține că instanța în mod greșit a respins excepția inadmisibilității capătului de cerere care viza suspendarea executării comunicării nr. 74978 din 23 aprilie 2009. Instanța trebuia să se limiteze la cenzurarea operațiunii prin care au fost calificate ca netemeinice motivele invocate de reclamantă pentru depășirea termenului, și nu să găsească în locul reclamantei cu totul alte motive. De asemenea, recurentul mai susține că nici condiția pagubei iminente nu mai era îndeplinită la momentul pronunțării sentinței atacate și pentru că atât executarea comunicării cât și executarea ordinului se realizaseră deja, cele două cereri erau ca lipsite de obiect. Mai mult, soluția suspendării executării celor două acte administrative nu îi va profita în nici un fel reclamantei, neputând fi pusă în executare deoarece funcția publică de director executiv al Direcției Județene de Statistică Dâmbovița a fost și rămâne desființată.

Examinând cauza și sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, Înalta Curte constată că nu există motive pentru casarea/modificarea sentinței atacate, criticile recurentului urmând a fi înlăturată pentru cele ce vor fi punctate în continuare. În privința cererii de suspendare a executării Comunicării nr. 74978 din 23 aprilie 2008 și a Ordinului nr. 326 din 22 mai 2009 al Președintelui INS, observația că intimata-reclamantă nu a mai insistat în soluționarea celui dintâi act și nu ar fi fost solicitată pentru cel de-al doilea act administrativ individual nu este susținută de actele dosarului. Astfel, prin cererea introductivă și prin cererea precizatoare întemeiată pe dispozițiile art. 132 alin. (2) C. proc.

civ., reclamanta B.E. a solicitat suspendarea executării celor două acte administrative, respectiv a celui prin care i se aducea la cunoștință desființarea funcției publice de conducere pe care o ocupa și a Ordinului emis în O.U.G. nr. 37/2009, ordonanța abrogată prin O.U.G. nr. 105/2009 și declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a Curții Constituționale a României (CCR). Autoritatea recurentă a contestat și în recurs natura juridică a actului – Comunicare nr. 74943 din 23 aprilie 2009 (fila 10 dosar fond), susținând că acesta nu este un act administrativ de sine stătător și că nu produce efecte juridice. Instanța fondului a dat însă o calificare corectă și legală a acestui act, rezultând neîndoielnic din conținutul acestuia că este un act administrativ unilateral cu caracter individual în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, fiind emis de o autoritate publică, în regim de putere publică și în vederea executării legii.

Funcția publică de conducere deținută de intimata-reclamantă nu a fost desființată de drept prin efectul O.U.G. nr. 37/2009, ci în baza actului administrativ în discuție, producând consecințe juridice în privința raporturilor de serviciu aferente funcției respective. Neîndeplinirea condiției impuse de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind „prevenirea unei pagube iminente”, imputabilă primei instanțe, cu motivarea adusă de recurent că ambele acte a căror suspendare s-a cerut au fost deja executate, nu constituie o critică ce poate fi primită.

Pe de o parte legea nu distinge între actele cu executare imediată și actele cu executare succesivă astfel că devine aplicabil principiul „ ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus ”, iar pe de altă parte așa cum rezultă din considerentele sentinței aflate în control judiciar evaluarea cererii de suspendare s-a făcut din perspectiva îndeplinirii celor două condiții cumulativ prevăzute de legiuitor pentru acordarea „la cerere” a măsurii de protecție judiciară provizorie împotriva actelor administrative ce îmbracă în legea națională forma suspendării executării actului administrativ [art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004]. În privința fondului pricinii, criticile recurentului nu pot fi acceptate în condițiile în care neconstituționalitatea O.U.G.

nr. 37/2009 pe care s-au fundamentat ambele acte administrative contestate a afectat însăși legalitatea acestora. Trebuie menționat că în mod adecvat judecătorul fondului și-a argumentat soluția de anulare a actelor deduse judecății și prin trimitere la O.U.G. nr. 105 din 6 octombrie 2009 (intrată în vigoare la 6 octombrie 2009) care prin art. XIV a abrogat O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice și nu în ultimul rând la Decizia CCR nr. 1257/2009 prin care s-a constatat ca neconstituțională Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009. De altfel, și O.U.G. nr. 105 din 6 octombrie 2009 a fost declarată neconstituțională în privința dispozițiilor art. I pct. 1-5 și 26, art. II, art. IV, art. V, art. VIII și anexa 1, prin Decizia nr. 1629/2009 a CCR (publicată în M.Of.

nr. 28 din 14 ianuarie 2010), motivându-se de către această unică autoritate de jurisdicție constituțională că prevederile mai înainte precizate conțin aceleași reglementări și soluții legislative ca și cele care au constituit obiectul O.U.G. nr. 37/2009. Cu siguranță, în verificarea conformității actului administrativ cu legea, instanța se raportează la data emiterii sau adoptării actului, însă Înalta Curte de Casație și Justiție apreciază ca absolut necesară o abordare nuanțată, fără ca acesta să fie în contradicție cu art. 147 alin. (4) din Constituția României potrivit cărora „de la data publicării, deciziile (n.n. cele ale CCR) sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor”.

Interpretând acest text constituțional rezultă că deciziile Curții nu pot avea efecte asupra cauzelor definitiv judecate și intrate sub autoritate de lucru judecat, ci doar în cauzele aflate în curs de soluționare sau care se vor soluționa în viitor și care vizează acte fundamentate pe dispoziții declarate neconstituționale. O altă abordare, mai exact aceea de a nu se ține seama de neconstituționalitatea constatată, ar presupune a se da eficiență unor norme declarate neconstituționale, ceea ce nu poate fi acceptat. În sprijinul acestei interpretări Înalta Curte este datoare a aminti și că prin art. 126 alin. (6) din Constituție și art. 9 din Legea nr. 554/2004 (cu modificările și completările ulterioare) au instituit o soluție juridică nouă, de natură să lipsească de efecte juridice un act administrativ care a fost dat în baza unei ordonanțe sau dispoziții din ordonanță au fost declarate neconstituționale.

Potrivit art. 9 alin. (1) –(4) din Legea nr. 554/2004 un act administrativ care a fost dat în baza unei ordonanțe sau dispoziție din ordonanța declarată ulterior neconstituțională poate fi lipsit de efectele sale, dacă este atacat în termenele prevăzute la art. 9 din lege, cum s-a procedat, de altfel, și în cauza de față. Abordarea expusă face parte din jurisprudența constată a Înaltei Curți de Casație și Justiție[*], atât în privința efectelor pe care le produc deciziile Curții Constituționale cât și în privința examinării legalității unor acte administrative individuale emise în temeiul O.U.G. nr. 37/2009 și anterior abrogării acesteia și declarării ca neconstituțională. Revenind la fondul pricinii, Înalta Curte constată ca pertinent, concludent raționamentul instanței de fond în admiterea acțiunii reclamantei – funcționar public, ale cărei raporturi de serviciu cu INS sunt guvernate de Legea nr. 188/1999.

Cum, în speță, modificarea raportului de serviciu dintre părți s-a făcut cu încălcarea art. 87 din actul normativ privind statutul funcționarilor publici, iar temeiul de drept în baza căruia au fost emise ambele acte contestate a fost inițial abrogat și apoi declarat neconstituțional, singura soluție temeinică și legală este aceea pronunțată de Curtea de Apel Ploiești, prin sentința civilă nr. 191/2009 a Secției contencios administrativ și fiscal. Pentru cele expuse, văzând și dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Institutul Național de Statistică împotriva sentinței civile nr. 191 din 22 octombrie 2009 a Curții de Apel Ploiești, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 27 mai 2010.