ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4993/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul P.I. a chemat în judecată pe pârâtul Institutul Național de Statistică solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună suspendarea executării actului administrativ intitulat „comunicarea din 28 aprilie 2009” emis de pârât, precum și a tuturor actelor administrative subsecvente, inclusiv a celui de numire în funcție a altei persoane, până la soluționarea pe fond a dosarului în care a solicitat anularea primului act administrativ. În motivarea acțiunii, reclamantul a prezentat pe larg argumentele din acțiunea înregistrată cu privire la anularea actului administrativ și a arătat că a invocat excepția de neconstituționalitate a prevederilor O.U.G.

nr. 37/2009. Pârâtul Institutul Național de Statistică a formulat întâmpinare în care a invocat excepțiile neîndeplinirii procedurii administrative prealabile, lipsei de interes în ceea ce privește suspendarea actelor administrative subsecvente, nulității cererii de suspendare a executării actului intitulat „comunicarea din 28 aprilie 2009” emis de pârât pentru lipsa obiectului, inadmisibilității invocării excepției de neconstituționalitate a unor prevederi ale O.U.G. nr. 37/2009 în cadrul cererii de suspendare și netimbrării cererii de chemare în judecată. Curtea de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 89 din 4 iunie 2009, a admis excepția lipsei procedurii prealabile și prin urmare, a respins acțiunea reclamantului.

Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, prin decizia nr. 5073 din 12 noiembrie 2009, a admis recursul reclamantului, a casat sentința mai sus arătată și a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, apreciind că, în speță, nu era obligatorie îndeplinirea procedurii prealabile, față de dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, modificată. În fond după casare, reclamantul și-a precizat acțiunea, în sensul că judecarea acțiunii în anularea actului administrativ litigios este în prezent suspendată. Curtea de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 29 din 17 februarie 2010, a respins excepțiile neîndeplinirii procedurii administrative prealabile, lipsei de interes și nulității acțiunii pentru lipsa obiectului și acțiunea reclamantului.

Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut următoarele: Excepția neîndeplinirii procedurii administrative prealabile a fost soluționată în mod irevocabil prin decizia nr. 5073 din 12 noiembrie 2009 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal. Excepția lipsei de interes privind suspendarea actelor administrative subsecvente este neîntemeiată: dacă se dispune anularea actului de eliberare din funcție al reclamantului, toate actele subsecvente referitoare la funcția respectivă se impun a fi anulate pentru a se putea restabili situația anterioară emiterii actului administrativ nelegal; prin urmare, pentru suspendare a acestor acte, reclamantul are un interes.

Excepția lipsei obiectului este nefondată: pretenția concretă dedusă judecății se referă la suspendarea executării actului administrativ intitulat „comunicarea din 28 aprilie 2009” emis de pârât, precum și a tuturor actelor administrative subsecvente, inclusiv a celui de numire în funcție a altei persoane, până la soluționarea pe fond a dosarului în care a solicitat anularea primului act administrativ. Dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, impun îndeplinirea a două condiții cumulative pentru a se putea dispune suspendarea unui act administrativ: existența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente. În speță, prin actul administrativ contestat, s-a dispus eliberarea reclamantului din funcția de conducere deținută în cadrul Direcției de Statistică a județului Brașov, în temeiul dispozițiilor art. III alin. (1) din O.U.G.

nr. 37/2009. Cazul bine justificat este dovedit, urmare a faptului că Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională. Însă, paguba iminentă nu este probată, deoarece actul administrativ aflat în discuție a fost pus în executare din luna mai 2009, iar suspendarea ulterioară a acestuia ar conduce la perturbarea funcționării serviciului public de statistică. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul, care a solicitat modificarea sa, în sensul admiterii acțiunii astfel cum a fost formulată. În motivarea căii de atac, încadrată în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ., recurentul a susținut faptul că sentința contestată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ.

În concret, recurentul a precizat că, în situația în care a constatat ca fiind îndeplinită în speță condiția cazului bine justificat, prima instanță trebuia să prezume faptul că paguba iminentă s-a produs și continuă să se producă. În opinia recurentului, nu prezintă importanță faptul că a fost numit temporar într-o altă funcție publică iar, ulterior, în funcția de director coordonator al Direcției Generale a Finanțelor Publice Brașov, întrucât i s-a încălcat dreptul constituțional de a-și alege profesia și locul de muncă. În plus, recurentul a arătat că a lucrat în cadrul Direcției de Statistică Brașov din anul 1981, că a ocupat prin concursul din anul 1992 funcția de director, iar la ultima evaluare profesională din data de 19 ianuarie 2009 a obținut calificativul „foarte bine”.

Analizând sentința atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Instanța de control judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art. 304 1 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză, și a realizat o încadrare juridică adecvată. În prezenta cauză, se pune problema temeiniciei cererii de suspendare a actului administrativ intitulat „comunicarea din 28 aprilie 2009” emis de pârât, precum și a tuturor actelor administrative subsecvente, inclusiv a celui de numire în funcție a altei persoane, până la soluționarea pe fond a dosarului în care a solicitat anularea primului act administrativ, în baza art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, modificată.

Potrivit art. 14 din legea anterior arătată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. Din lecturarea textului legal anterior arătat rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În mod evident, actul intitulat „comunicarea din 28 aprilie 2009” emis de intimatul-pârât - solicitat a fi suspendat - întrunește condițiile legale pentru a fi considerat un act administrativ. Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă). De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul). În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege. În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate.

Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze. Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare. În speța de față, Înalta Curte, în acord cu opinia primei instanțe, constată că recurentul-reclamant a prezentat în acțiunea dedusă judecății argumentele juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ contestat, respectiv faptul că Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională. Pe de altă parte, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În concepția instanței de control judiciar, această condiție de admisibilitate a cererii de suspendare a actului administrativ nu este întrunită în speță, întrucât recurentul-reclamant, după emiterea actului aflat în discuție, prin Ordinul din 25 mai 2009, a fost numit temporar într-o altă funcție publică, respectiv cea de Director general al Direcției generale de organizare și coordonare a sistemului statistic național din cadrul Institutului Național de Statistică, cu un salariu mai mare decât cel avut anterior. Ulterior, recurentul-reclamant a fost numit Director la Direcția Generală a Finanțelor Publice Brașov. Ca atare, în speță, nu mai este relevantă întrunirea cerinței cazului bine justificat, întrucât art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, impune, pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ unilateral, întrunirea cumulativă a celor 2 condiții: existența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

În consecință, în raport de cele anterior expuse, Înalta Curte, în baza art. 312 alin. (1) Teza a II-a C. proc. civ., raportat la 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ, modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de P.I. împotriva sentinței nr. 29/F din 17 februarie 2010 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 12 noiembrie 2010.