ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2952/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2952/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din

dosar, constată următoarele:

Prin cererea

înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov sub nr. 384/64/2009, reclamantul P.I.

a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Institutul Național de Statistică,

anularea actului administrativ, constând în comunicarea nr. 74965 din 23

aprilie 2009, emisă de pârât și suspendarea executării acesteia până la

soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

În motivarea acțiunii

reclamantul a arătat că prin actul administrativ intitulat „Comunicare” cu nr. 74965

din 23 aprilie 2009, emis de pârât, i s-a adus la cunoștință desființarea

funcției publice de conducere pe care o ocupa în cadrul Direcției de Statistică

a Județului Brașov.

Reclamantul a invocat

excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I, art. III și art. IV

din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității

administrației publice, act normativ care a stat la baza emiterii actului

administrativ contestat și a mai arătat că acesta nu cuprinde datele de

identificare ale persoanei căreia îi este adresat, funcția pe care această

persoană o ocupă și instituția în cadrul căreia persoana îndeplinește funcția

de conducere, termenul în care poate fi atacat și instanța competentă, nefiind

semnat de președintele instituției tutelare, ci de directorul unui departament

din cadrul instituției.

Un alt motiv de

nelegalitate invocat de reclamant a fost acela că nu s-a emis o decizie în baza

căreia să îi fie desființat postul și să i se aducă la cunoștință noul post.

Reclamantul a precizat

că actul administrativ este nul absolut, deoarece prin desființarea postului pe

care îl ocupa este afectat și contractul individual de muncă, fiind încălcate

dispozițiile art. 268 alin. (2) din Codul muncii și a susținut că potrivit

dispozițiilor art.100 din Legea nr. 188/1999 ar fi trebuit să fie numit în noua

funcție publică creată, în măsura în care atribuțiile se modifică cu mai puțin

de 50%.

La data de 17 iunie

2009 reclamantul a depus la dosar o completare și precizare a cererii de

chemare în judecată, prin care a arătat că înțelege să se judece și cu pârâtul

Guvernul României, emitentul O.U.G. nr. 37/2009, reiterând criticile privind

neconstituționalitatea acestui act normativ și nelegalitatea actului

administrativ atacat.

1.1. Prin

întâmpinarea depusă la dosar, pârâtul Guvernul României a invocat excepția

lipsei calității procesuale pasive cu privire la cererea de suspendare și

anulare a actului administrativ intitulat „Comunicare nr. 74965 din 23 aprilie 2009”,

emis de Institutul Național de Statistică, iar cu privire la cererea de anulare

în parte a O.U.G. nr. 37/2009 a invocat excepția inadmisibilității acțiunii. Cu

privire la excepția de neconstituționalitate a invocat de asemenea excepția

inadmisibilității.

În susținerea

excepției lipsei calității procesuale pasive, pârâtul Guvernul României a

arătat că, în speță, calitate procesuală pasivă are Institutul Național de

Statistică, această instituție fiind emitenta actului administrativ individual

a cărui suspendare/anulare se solicită.

În susținerea

excepției inadmisibilității acțiunii pârâtul Guvernul României a invocat

dispozițiile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar în susținerea

excepției inadmisibilității excepției de neconstituționalitate pârâtul a

invocat prevederile art. 10 alin. (2) și art. 29 din Legea nr. 47/1992 privind

organizarea și funcționarea Curții Constituționale.

Pe fond, pârâtul a

arătat că O.U.G. nr. 37/2009 a fost adoptată în conformitate cu dispozițiile

art. 115 alin. (4) din Constituție, iar prin adoptarea acesteia s-a urmărit

reducerea cheltuielilor bugetare prin adoptarea unei politici de restrângere a

cheltuielilor și de abordare prudentă a deficitului bugetar, inclusiv prin

stabilirea unor criterii de performanță în organizarea și coordonarea unor

autorități și instituții publice.

1.2. La rândul său,

pârâtul Institutul Național de Statistică a depus la dosar întâmpinare, prin

care a invocat excepția inadmisibilității acțiunii, excepția autorității de

lucru judecat în ceea ce privește cererea de suspendare a executării actului

administrativ „Comunicare” nr. 74965 din 23 aprilie 2009, excepția nulității

cererii de suspendare și excepția lipsei de interes a cererii de suspendare.

Pe fond, pârâtul

Institutul Național de Statistică a arătat că desființarea funcției publice de

director executiv în cadrul Direcției Județene de Statistică Brașov s-a făcut

prin efectul O.U.G. nr. 37/2009, menționând că nicio dispoziție legală în

vigoare nu stabilește în mod imperativ elementele pe care trebuie să le conțină

o astfel de comunicare.

Pârâtul a mai susținut

că în speță nu și-au găsit aplicabilitatea nici prevederile art. 99, coroborate

cu art. 100 din Legea nr. 188/1999 republicată, având în vedere că dispozițiile

O.U.G. nr. 37/2009 au caracter derogatoriu de la aceste prevederi legale

invocate de reclamant.

1.3. La data de 8

iulie 2009 Ministerul Administrației și Internelor a formulat o cerere de

intervenție în interesul pârâtului Guvernul României, prin care a solicitat

respingerea acțiunii ca inadmisibilă.

Acesta a susținut că

O.U.G. nr. 37/2009 nu este un act administrativ, iar controlul de legalitate nu

se face prin intermediul acțiunii în contencios administrativ, ci pe calea

controlului de constituționalitate.

1.4. Prin încheierea

din 21 octombrie 2009, instanța a respins, ca inadmisibilă, cererea de sesizare

a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor

O.U.G. nr.37/2009, ca urmare a abrogării a acestei ordonanțe.

La aceeași ședință de

judecată reclamantul a invocat excepția de neconstituționalitate a prevederilor

O.U.G. nr. 105/2009.

1.5. Prin încheierea

din 20 noiembrie 2009 instanța a dispus sesizarea Curții Constituționale cu

privire la excepția de neconstituționalitate a prevederilor O.U.G. nr. 105/2009

privind unele măsuri în domeniul funcției publice, precum și pentru întărirea

capacității manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale

ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din

unitățile administrativ-teritoriale și ale altor servicii publice, precum și

pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din

administrația publică centrală și locală, cancelaria prefectului și cabinetul

alesului local.

Prin decizia nr. 715

din 25 mai 2010 a Curții Constituționale s-a respins, ca devenită inadmisibilă,

excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. IV din O.U.G. nr. 105/2009,

iar la data de 15 septembrie 2010 cauza a fost repusă pe rol, termen la care

reclamantul a depus la dosar Ordinul nr. 1508 din 7 iulie 2010, prin care

începând cu data de 8 iulie 2010 a fost repus în funcția de director executiv la Direcția Județeană de Statistică Brașov.

instanțe

Prin sentința nr. 147/F

din 22 septembrie 2010, Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ

și fiscal:

- a admis în parte

acțiunea formulată și precizată de reclamantul P.I., în contradictoriu cu

pârâții Institutul Național de Statistică și Guvernul României;

- a admis excepția

lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul României și în

consecință, a respins acțiunea formulată în contradictoriu cu acest pârât;

- a respins ca rămasă

fără obiect cererea de intervenție formulată de Ministerul Administrației și

Internelor în favoarea pârâtului Guvernului României;

- a dispus anularea

comunicării nr. 74965 din 23 aprilie 2009 emisă de pârât și repunerea

reclamantului în situația anterioară emiterii acesteia;

- a obligat pârâtul

Institutul Național de Statistică să plătească reclamantului suma de 1.190 lei,

cu titlu de cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele:

În ceea ce privește

excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul României,

instanța a constatat că aceasta este întemeiată, având în vedere, pe de o

parte, faptul că O.U.G. nr. 37/2009 a fost abrogată, iar, pe de altă parte, că

actul administrativ individual intitulat „Comunicare” nr. 74965 din 23 aprilie 2009,

a fost emis de pârâtul Institutul Național de Statistică, iar nu de pârâtul

Guvernul României, acesta neavând nicio atribuție în acest sens.

Față de soluția

pronunțată asupra excepției lipsei calității procesuale pasive, instanța a

constatat că cererea de intervenție formulată de Ministerul Administrației și

Internelor este fără obiect, fiind respinsă ca atare.

Pe fondul cererii, instanța

a constatat că reclamantul P.I. a ocupat funcția publică de conducere de

director executiv al Direcției Județene de Statistică Brașov, iar prin Comunicarea

nr. 74965 din 23 aprilie 2009 emisă de pârâtul Institutul Național de

Statistică i s-a adus la cunoștință reclamantului faptul că, în baza art. III

din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității

administrației publice, funcția publică de conducere pe care acesta o deținea

se desființează.

Instanța a mai

constatat că actul normativ în baza căruia au fost luate măsurile privind

desființarea funcției deținute de reclamant și eliberarea acestuia din funcție,

respectiv O.U.G. nr. 37/2009, a fost abrogată prin O.U.G. nr. 105/2009, iar

Legea de aprobare a acestei ordonanțe a fost declarată neconstituțională prin

Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională.

A reținut, de asemenea, că în

cauză sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 9 alin. (1) și (5) din

Legea nr. 554/2004, potrivit cărora persoana vătămată într-un drept al său ori

într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate

introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, prin care să solicite

anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz,

repararea prejudiciului cauzat.

S-a menționat în considerentele

hotărârii atacate că măsurile dispuse prin Comunicarea nr. 74965 din 23 aprilie

2009, emisă de Institutul Național de Statistică, au fost luate în temeiul O.U.G.

nr. 37/2009, act normativ neconstituțional.

Pe cale de consecință, singura

posibilitate de remediere a acestor măsuri care au afectat cariera profesională

a reclamantului prin eliberarea din funcția deținută, funcție în care a fost

numit printr-un act administrativ unilateral cu caracter individual, necontestat,

este, în opinia primei instanțe, aceea a anulării Comunicării nr. 74965 din 23

aprilie 2009 emisă de Institutul Național de Statistică. Având în vedere

caracterul nelegal al acestei comunicări, având natura unui act administrativ

unilateral cu caracter individual, act care a produs prejudicii reclamantului,

atât prin faptul că a avut consecințe în derularea raporturilor de serviciu

pentru funcția pe care a deținut-o, cât și prin faptul că au fost afectate

drepturile salariale, instanța a constatat că se impune anularea actului atacat

și repunerea reclamantului în situația anterioară emiterii acestuia, cu

cheltuieli de judecată.

Instanța de fond a

avut în vedere și faptul că pârâtul, ținând seama de dispozițiile O.U.G. nr. 1/2010

privind unele măsuri de încadrare în funcții a unor categorii de personal din

sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în

domeniul bugetar ca și de Decizia nr. 1629/2009 a Curții Constituționale, a

dispus, prin Ordinul nr. 1508 din 07 iulie 2010 emis de Președintele

Institutului Național de Statistică, repunerea în funcție a reclamantului

începând cu data de 8 iulie 2010.

înfățișate de recurentul Institutul Național de Statistică

Împotriva hotărârii

instanței de fond a declarat recurs pârâtul Institutul Național de Statistică,

criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În esență, prin criticile

dezvoltate, recurentul-pârât a susținut că în mod greșit instanța de fond a

dispus anularea Comunicării nr. 74965 din 23 aprilie 2009 și în consecință,

repunerea reclamantului în situația anterioară, câtă vreme această „comunicare”

nu este un act administrativ de eliberare din funcția publică a

reclamantului-intimat ci numai o operațiune administrativă prealabilă, necesară

emiterii ulterioare a Ordinului nr. 323 din 22 mai 2009.

Recurentul a arătat că acest din

urmă ordin este veritabilul act administrativ prin care, în baza prevederilor

O.U.G. nr. 1/2009, urmare a desființării funcției publice de conducere de

director executiv la Direcția Județeană de Statistică Brașov, reclamantul a

fost trecut pe funcția publică de execuție vacantă de consilier superior

treapta I de salarizare, fără a mai fi necesară eliberarea sa din funcția de

conducere anterior deținută.

În fine, s-a mai

arătat că reclamantul nu a fost prejudiciat prin Comunicarea nr. 74965 din 23

aprilie 2009 și nici nu i-au fost afectate drepturile salariale, mai cu seamă

că imediat după emiterea Ordinului nr. 323 din 22 mai 2009, în favoarea

reclamantului-intimat au mai fost emise ordine de promovare, inițial temporară

(Ordinul nr. 427 din 25 mai 2009) și apoi de numire în funcția de conducere de

director coordonator la D.G.F.P. Brașov (Ordinul MFP nr. 2208 din 1 iulie 2009).

A urmat apoi emiterea Ordinului nr. 1508 din 7 iulie 2010 de către autoritatea

recurentă, depus și la instanța de fond, prin care, începând cu data de 8 iulie

2010 reclamantul a fost repus în funcția de director executiv la Direcția Județeană de Statistică Brașov, care însă a fost nesocotit de prima instanță.

instanței de recurs.

Recursul este fondat.

Examinând sentința atacată prin

prisma criticilor ce i-au fost aduse, circumscrise motivului de nelegalitate

prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., față de actele și lucrările

dosarului și raportat la prevederile legale incidente, Înalta Curte apreciază

că motivele de recurs sunt întemeiate, în considerarea celor în continuare

înfățișate.

Instanța de fond a admis în parte

acțiunea precizată a intimatului-reclamant și a dispus anularea actului

intitulat „Comunicare” cu nr. 74965 din 28 aprilie 2008, emis de autoritatea

recurentă, reținând ca argument esențial caracterul neconstituțional al O.U.G.

nr. 37/2009 la care se face referire în respectivul act administrativ apreciat

ca fiind vătămător pentru reclamant, astfel cum rezultă și din expunerea

rezumativă a considerentelor hotărârii atacate, de mai sus.

În acord cu cele susținute de

recurentul-pârât, Înalta Curte apreciază că soluția primei instanțe de admitere

chiar și numai în parte a acțiunii precizate a reclamantului este fundamentată

pe o premisă eronată, astfel că se impune modificarea sentinței atacate în

sensul respingerii în tot a acțiunii reclamantului.

Actul intitulat „Comunicare” nr. 74965

din 28 aprilie 2009, în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004,

republicată, nu poate fi calificat ca fiind un act administrativ întrucât,

astfel după cum rezultă fără echivoc și din conținutul său, nu este apt a

produce efecte juridice prin el însuși, fiind emis în vederea pregătirii

emiterii actului administrativ propriu-zis.

Simpla referire din conținutul

acestui înscris, la prevederile O.U.G. nr. 37/2009, declarată ulterior

neconstituțională, nu este de natură a conferi documentului calificarea

juridică de act administrativ pentru că nu acesta a generat modificarea

raporturilor juridice ale reclamantului-intimat cu autoritatea recurentă.

Astfel de acte denumite în

doctrină și jurisprudență acte premergătoare sau forme procedurale prealabile

actului administrativ, nu pot fi atacate separat în justiție ci numai odată cu

actul administrativ pe care l-au precedat, care în cauză este Ordinul nr. 323

din 22 mai 2990, care însă nu a fost atacat de către reclamant și ca atare,

sunt exceptate de la controlul de legalitate al instanțelor judecătorești,

cererea de anulare a acestora în condițiile legii contenciosului administrativ,

fiind inadmisibilă.

Înalta Curte apreciază totodată

că instanța de fond a pronunțat o hotărâre cu greșita aplicare a legii în

condițiile în care a nesocotit, cel puțin în parte, înscrisurile depuse la

dosar, respectiv succesiunea numeroaselor ordine emise în favoarea

reclamantului, se atestă că în prezent acesta a fost reîncadrat în funcția

publică de conducere de director executiv (Ordinul nr. 1508 din 7 iulie 2010),

astfel că nu se mai poate susține nici vătămarea pretins a fi fost produsă prin

comunicarea a cărei anulare s-a solicitat.

Față de toate cele mai sus

arătate, apreciind că în raport de argumentele înfățișate se impunea

respingerea în totalitate a acțiunii de față, astfel cum a fost precizată, pe

temeiurile legale arătate, netemeinicia capetelor subsidiare derivând din inadmisibilitatea

capătului principal, în considerarea lipsei naturii administrative a actului

contestat.

În temeiul art. 312 C.

proc. civ. se va admite recursul de față și se va modifica sentința atacată în

sensul menționat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de

Institutul Național de Statistică împotriva sentinței nr. 147/F din 22

septembrie 2010 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și

fiscal.

Modifică sentința atacată, în

sensul că respinge în tot acțiunea precizată formulată de reclamantul P.I.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică,

astăzi 24 mai 2011.