Decizia nr. 2952/2011 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Circumstanțele cauzei. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov sub nr. 384/64/2009, reclamantul P.I. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Institutul Național de Statistică, anularea actului administrativ, constând în comunicarea nr. 74965 din 23 aprilie 2009, emisă de pârât și suspendarea executării acesteia până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei. În motivarea acțiunii reclamantul a arătat că prin actul administrativ intitulat „Comunicare” cu nr. 74965 din 23 aprilie 2009, emis de pârât, i s-a adus la cunoștință desființarea funcției publice de conducere pe care o ocupa în cadrul Direcției de Statistică a Județului Brașov. Reclamantul a invocat excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I, art. III și art. IV din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, act normativ care a stat la baza emiterii actului administrativ contestat și a mai arătat că acesta nu cuprinde datele de identificare ale persoanei căreia îi este adresat, funcția pe care această persoană o ocupă și instituția în cadrul căreia persoana îndeplinește funcția de conducere, termenul în care poate fi atacat și instanța competentă, nefiind semnat de președintele instituției tutelare, ci de directorul unui departament din cadrul instituției. Un alt motiv de nelegalitate invocat de reclamant a fost acela că nu s-a emis o decizie în baza căreia să îi fie desființat postul și să i se aducă la cunoștință noul post. Reclamantul a precizat că actul administrativ este nul absolut, deoarece prin desființarea postului pe care îl ocupa este afectat și contractul individual de muncă, fiind încălcate dispozițiile art. 268 alin. (2) din Codul muncii și a susținut că potrivit dispozițiilor art.100 din Legea nr. 188/1999 ar fi trebuit să fie numit în noua funcție publică creată, în măsura în care atribuțiile se modifică cu mai puțin de 50%. La data de 17 iunie 2009 reclamantul a depus la dosar o completare și precizare a cererii de chemare în judecată, prin care a arătat că înțelege să se judece și cu pârâtul Guvernul României, emitentul O.U.G. nr. 37/2009, reiterând criticile privind neconstituționalitatea acestui act normativ și nelegalitatea actului administrativ atacat. 1.1. Prin întâmpinarea depusă la dosar, pârâtul Guvernul României a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive cu privire la cererea de suspendare și anulare a actului administrativ intitulat „Comunicare nr. 74965 din 23 aprilie 2009”, emis de Institutul Național de Statistică, iar cu privire la cererea de anulare în parte a O.U.G. nr. 37/2009 a invocat excepția inadmisibilității acțiunii. Cu privire la excepția de neconstituționalitate a invocat de asemenea excepția inadmisibilității. În susținerea excepției lipsei calității procesuale pasive, pârâtul Guvernul României a arătat că, în speță, calitate procesuală pasivă are Institutul Național de Statistică, această instituție fiind emitenta actului administrativ individual a cărui suspendare/anulare se solicită. În susținerea excepției inadmisibilității acțiunii pârâtul Guvernul României a invocat dispozițiile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar în susținerea excepției inadmisibilității excepției de neconstituționalitate pârâtul a invocat prevederile art. 10 alin. (2) și art. 29 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale. Pe fond, pârâtul a arătat că O.U.G. nr. 37/2009 a fost adoptată în conformitate cu dispozițiile art. 115 alin. (4) din Constituție, iar prin adoptarea acesteia s-a urmărit reducerea cheltuielilor bugetare prin adoptarea unei politici de restrângere a cheltuielilor și de abordare prudentă a deficitului bugetar, inclusiv prin stabilirea unor criterii de performanță în organizarea și coordonarea unor autorități și instituții publice. 1.

La rândul său, pârâtul Institutul Național de Statistică a depus la dosar întâmpinare, prin care a invocat excepția inadmisibilității acțiunii, excepția autorității de lucru judecat în ceea ce privește cererea de suspendare a executării actului administrativ „Comunicare” nr. 74965 din 23 aprilie 2009, excepția nulității cererii de suspendare și excepția lipsei de interes a cererii de suspendare. Pe fond, pârâtul Institutul Național de Statistică a arătat că desființarea funcției publice de director executiv în cadrul Direcției Județene de Statistică Brașov s-a făcut prin efectul O.U.G. nr. 37/2009, menționând că nicio dispoziție legală în vigoare nu stabilește în mod imperativ elementele pe care trebuie să le conțină o astfel de comunicare. Pârâtul a mai susținut că în speță nu și-au găsit aplicabilitatea nici prevederile art. 99, coroborate cu art. 100 din Legea nr. 188/1999 republicată, având în vedere că dispozițiile O.U.G. nr. 37/2009 au caracter derogatoriu de la aceste prevederi legale invocate de reclamant. 1.

La data de 8 iulie 2009 Ministerul Administrației și Internelor a formulat o cerere de intervenție în interesul pârâtului Guvernul României, prin care a solicitat respingerea acțiunii ca inadmisibilă. Acesta a susținut că O.U.G. nr. 37/2009 nu este un act administrativ, iar controlul de legalitate nu se face prin intermediul acțiunii în contencios administrativ, ci pe calea controlului de constituționalitate. 1.

Prin încheierea din 21 octombrie 2009, instanța a respins, ca inadmisibilă, cererea de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor O.U.G. nr.37/2009, ca urmare a abrogării a acestei ordonanțe. La aceeași ședință de judecată reclamantul a invocat excepția de neconstituționalitate a prevederilor O.U.G. nr. 105/2009. 1.

Prin încheierea din 20 noiembrie 2009 instanța a dispus sesizarea Curții Constituționale cu privire la excepția de neconstituționalitate a prevederilor O.U.G. nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcției publice, precum și pentru întărirea capacității manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale și ale altor servicii publice, precum și pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administrația publică centrală și locală, cancelaria prefectului și cabinetul alesului local. Prin decizia nr. 715 din 25 mai 2010 a Curții Constituționale s-a respins, ca devenită inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. IV din O.U.G. nr. 105/2009, iar la data de 15 septembrie 2010 cauza a fost repusă pe rol, termen la care reclamantul a depus la dosar Ordinul nr. 1508 din 7 iulie 2010, prin care începând cu data de 8 iulie 2010 a fost repus în funcția de director executiv la Direcția Județeană de Statistică Brașov. 2. Soluția primei instanțe Prin sentința nr. 147/F din 22 septembrie 2010, Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal: - a admis în parte acțiunea formulată și precizată de reclamantul P.I., în contradictoriu cu pârâții Institutul Național de Statistică și Guvernul României; - a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul României și în consecință, a respins acțiunea formulată în contradictoriu cu acest pârât; - a respins ca rămasă fără obiect cererea de intervenție formulată de Ministerul Administrației și Internelor în favoarea pârâtului Guvernului României; - a dispus anularea comunicării nr. 74965 din 23 aprilie 2009 emisă de pârât și repunerea reclamantului în situația anterioară emiterii acesteia; - a obligat pârâtul Institutul Național de Statistică să plătească reclamantului suma de 1.190 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele: În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul României, instanța a constatat că aceasta este întemeiată, având în vedere, pe de o parte, faptul că O.U.G. nr. 37/2009 a fost abrogată, iar, pe de altă parte, că actul administrativ individual intitulat „Comunicare” nr. 74965 din 23 aprilie 2009, a fost emis de pârâtul Institutul Național de Statistică, iar nu de pârâtul Guvernul României, acesta neavând nicio atribuție în acest sens. Față de soluția pronunțată asupra excepției lipsei calității procesuale pasive, instanța a constatat că cererea de intervenție formulată de Ministerul Administrației și Internelor este fără obiect, fiind respinsă ca atare. Pe fondul cererii, instanța a constatat că reclamantul P.I. a ocupat funcția publică de conducere de director executiv al Direcției Județene de Statistică Brașov, iar prin Comunicarea nr. 74965 din 23 aprilie 2009 emisă de pârâtul Institutul Național de Statistică i s-a adus la cunoștință reclamantului faptul că, în baza art. III din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, funcția publică de conducere pe care acesta o deținea se desființează. Instanța a mai constatat că actul normativ în baza căruia au fost luate măsurile privind desființarea funcției deținute de reclamant și eliberarea acestuia din funcție, respectiv O.U.G. nr. 37/2009, a fost abrogată prin O.U.G. nr. 105/2009, iar Legea de aprobare a acestei ordonanțe a fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională. A reținut, de asemenea, că în cauză sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, prin care să solicite anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, repararea prejudiciului cauzat. S-a menționat în considerentele hotărârii atacate că măsurile dispuse prin Comunicarea nr. 74965 din 23 aprilie 2009, emisă de Institutul Național de Statistică, au fost luate în temeiul O.U.G. nr. 37/2009, act normativ neconstituțional. Pe cale de consecință, singura posibilitate de remediere a acestor măsuri care au afectat cariera profesională a reclamantului prin eliberarea din funcția deținută, funcție în care a fost numit printr-un act administrativ unilateral cu caracter individual, necontestat, este, în opinia primei instanțe, aceea a anulării Comunicării nr. 74965 din 23 aprilie 2009 emisă de Institutul Național de Statistică. Având în vedere caracterul nelegal al acestei comunicări, având natura unui act administrativ unilateral cu caracter individual, act care a produs prejudicii reclamantului, atât prin faptul că a avut consecințe în derularea raporturilor de serviciu pentru funcția pe care a deținut-o, cât și prin faptul că au fost afectate drepturile salariale, instanța a constatat că se impune anularea actului atacat și repunerea reclamantului în situația anterioară emiterii acestuia, cu cheltuieli de judecată. Instanța de fond a avut în vedere și faptul că pârâtul, ținând seama de dispozițiile O.U.G. nr. 1/2010 privind unele măsuri de încadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar ca și de Decizia nr. 1629/2009 a Curții Constituționale, a dispus, prin Ordinul nr. 1508 din 07 iulie 2010 emis de Președintele Institutului Național de Statistică, repunerea în funcție a reclamantului începând cu data de 8 iulie 2010. 3. Motivele de recurs înfățișate de recurentul Institutul Național de Statistică Împotriva hotărârii instanței de fond a declarat recurs pârâtul Institutul Național de Statistică, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În esență, prin criticile dezvoltate, recurentul-pârât a susținut că în mod greșit instanța de fond a dispus anularea Comunicării nr. 74965 din 23 aprilie 2009 și în consecință, repunerea reclamantului în situația anterioară, câtă vreme această „comunicare” nu este un act administrativ de eliberare din funcția publică a reclamantului-intimat ci numai o operațiune administrativă prealabilă, necesară emiterii ulterioare a Ordinului nr. 323 din 22 mai 2009. Recurentul a arătat că acest din urmă ordin este veritabilul act administrativ prin care, în baza prevederilor O.U.G. nr. 1/2009, urmare a desființării funcției publice de conducere de director executiv la Direcția Județeană de Statistică Brașov, reclamantul a fost trecut pe funcția publică de execuție vacantă de consilier superior treapta I de salarizare, fără a mai fi necesară eliberarea sa din funcția de conducere anterior deținută. În fine, s-a mai arătat că reclamantul nu a fost prejudiciat prin Comunicarea nr. 74965 din 23 aprilie 2009 și nici nu i-au fost afectate drepturile salariale, mai cu seamă că imediat după emiterea Ordinului nr. 323 din 22 mai 2009, în favoarea reclamantului-intimat au mai fost emise ordine de promovare, inițial temporară (Ordinul nr. 427 din 25 mai 2009) și apoi de numire în funcția de conducere de director coordonator la D.G.F.P. Brașov (Ordinul MFP nr. 2208 din 1 iulie 2009). A urmat apoi emiterea Ordinului nr. 1508 din 7 iulie 2010 de către autoritatea recurentă, depus și la instanța de fond, prin care, începând cu data de 8 iulie 2010 reclamantul a fost repus în funcția de director executiv la Direcția Județeană de Statistică Brașov, care însă a fost nesocotit de prima instanță. 4. Considerentele și soluția instanței de recurs. Recursul este fondat. Examinând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, circumscrise motivului de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., față de actele și lucrările dosarului și raportat la prevederile legale incidente, Înalta Curte apreciază că motivele de recurs sunt întemeiate, în considerarea celor în continuare înfățișate. Instanța de fond a admis în parte acțiunea precizată a intimatului-reclamant și a dispus anularea actului intitulat „Comunicare” cu nr. 74965 din 28 aprilie 2008, emis de autoritatea recurentă, reținând ca argument esențial caracterul neconstituțional al O.U.G. nr. 37/2009 la care se face referire în respectivul act administrativ apreciat ca fiind vătămător pentru reclamant, astfel cum rezultă și din expunerea rezumativă a considerentelor hotărârii atacate, de mai sus. În acord cu cele susținute de recurentul-pârât, Înalta Curte apreciază că soluția primei instanțe de admitere chiar și numai în parte a acțiunii precizate a reclamantului este fundamentată pe o premisă eronată, astfel că se impune modificarea sentinței atacate în sensul respingerii în tot a acțiunii reclamantului. Actul intitulat „Comunicare” nr. 74965 din 28 aprilie 2009, în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, republicată, nu poate fi calificat ca fiind un act administrativ întrucât, astfel după cum rezultă fără echivoc și din conținutul său, nu este apt a produce efecte juridice prin el însuși, fiind emis în vederea pregătirii emiterii actului administrativ propriu-zis. Simpla referire din conținutul acestui înscris, la prevederile O.U.G. nr. 37/2009, declarată ulterior neconstituțională, nu este de natură a conferi documentului calificarea juridică de act administrativ pentru că nu acesta a generat modificarea raporturilor juridice ale reclamantului-intimat cu autoritatea recurentă. Astfel de acte denumite în doctrină și jurisprudență acte premergătoare sau forme procedurale prealabile actului administrativ, nu pot fi atacate separat în justiție ci numai odată cu actul administrativ pe care l-au precedat, care în cauză este Ordinul nr. 323 din 22 mai 2990, care însă nu a fost atacat de către reclamant și ca atare, sunt exceptate de la controlul de legalitate al instanțelor judecătorești, cererea de anulare a acestora în condițiile legii contenciosului administrativ, fiind inadmisibilă. Înalta Curte apreciază totodată că instanța de fond a pronunțat o hotărâre cu greșita aplicare a legii în condițiile în care a nesocotit, cel puțin în parte, înscrisurile depuse la dosar, respectiv succesiunea numeroaselor ordine emise în favoarea reclamantului, se atestă că în prezent acesta a fost reîncadrat în funcția publică de conducere de director executiv (Ordinul nr. 1508 din 7 iulie 2010), astfel că nu se mai poate susține nici vătămarea pretins a fi fost produsă prin comunicarea a cărei anulare s-a solicitat. Față de toate cele mai sus arătate, apreciind că în raport de argumentele înfățișate se impunea respingerea în totalitate a acțiunii de față, astfel cum a fost precizată, pe temeiurile legale arătate, netemeinicia capetelor subsidiare derivând din inadmisibilitatea capătului principal, în considerarea lipsei naturii administrative a actului contestat. În temeiul art. 312 C. proc. civ. se va admite recursul de față și se va modifica sentința atacată în sensul menționat.