ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2708/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2708/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prima instanță

Prin acțiunea înregistrată

la Curtea de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul

L.A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale,

pentru ca prin hotărârea ce se va pronunța să se anuleze Ordinul nr. 509 din 23

aprilie 2009 al Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale prin care s-a

dispus încetarea raportului său de serviciu, suspendarea executării ordinului, reintegrarea

în funcția deținută anterior și obligarea pârâtului la plata de daune morale.

Prin cererea de chemare

în judecată, reclamantul a invocat excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. III din O.U.G. nr. 37/2009.

În motivarea acțiunii,

s-a arătat că ordinul atacat est nelegal deoarece este emis cu încălcarea prevederilor

art. 97 lit. c), art. 99 alin. (1) și art. 100 din Legea nr. 188/1999.

Prin întâmpinare, pârâtul

Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale a invocat faptul că acțiunea a

rămas fără obiect deoarece reclamantul a solicitat anterior intrării în vigoare

a Ordinului nr. 509 din 23 aprilie 2009, mutarea, începând cu data de 25 mai 2009,

în funcția publică de execuție vacantă de inspector de muncă.

Pârâtul a mai invocat

excepția inadmisibilității cererii de sesizare a Curții Constituționale cu excepția

de neconstituționalitate a prevederilor O.U.G. nr. 37/2009, susținând că art. 9

din Legea nr. 554/2004 se referă la ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, însă

O.U.G. nu este un act administrativ, ci un act cu putere de lege adoptat de Guvern

în virtutea delegării legislative.

Ministerul Muncii, Familiei

și Protecției Sociale a mai susținut că acțiunea este inadmisibilă deoarece reclamantul

nu a urmat procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Lege nr. 554/2004.

Pe fondul cauzei, pârâtul

că susținut că actul atacat a fost emis cu respectare prevederilor legale în vigoare,

eliberarea reclamantului din funcție fiind rezultatul aplicării prevederilor O.U.G.

nr. 37/2009.

Prin sentința nr. 193/C.A.

din 02 noiembrie 2009 Curtea de Apel Iași, secția de contencios administrativ și

fiscal, a respins excepțiile lipsei obiectului acțiunii, inadmisibilității cererii

de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor

O.U.G. nr. 37/2009, precum și excepția inadmisibilității acțiunii; a admis acțiunea

formulată de reclamantul L.A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Muncii, Familiei

și Protecției Sociale, și, consecință a anulat Ordinul nr. 509 din 23 aprilie 2009,

emis de pârâtul Ministerul Muncii, Familiei Protecției Sociale; a obligat pe pârâtul

Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale să îl reintegreze reclamantul

L.A. în funcția deținută anterior datei de 25 mai 2009; a respins cererea de obligare

a pârâtului la plata de daune morale către reclamant; a respins cererea de suspendare

a executării Ordinului nr. 509 din 23 aprilie 2009 emis pârâtul Ministerul Muncii,

Familiei și Protecției Sociale.

Pentru a pronunța această

sentință, prima instanță a reținut că Ordinul nr. 509 din 23 aprilie 2009 a fost

emis în aplicarea dispozițiilor O.U.G. nr. 37/2009.

S-a arătat că prin decizia

nr. 1257 din 07 octombrie 2009, Curtea Constituțională a reținut că prin O.U.G.

nr. 37/2009, așa cum a fost aprobată prin lege de către Parlament, a fost afectat

regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate, ceea ce atrage neconstituționalitatea

acesteia, că desființarea funcțiilor publice de conducere și instituirea în locul

lor a funcției de director coordonator al serviciului public deconcentrat care va

fi ajutat de unul sau mai mulți adjuncți este o construcție juridică deficitară

și confuză ce ridică problema statutului juridic al directorului coordonator și

a naturii juridice a contractului de management și că prin întreg conținutul reglementării,

Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competența materială,

încălcând astfel dispozițiile art. 115 alin. (6) din Constituție.

Având în vedere că, așa

cum a reținut Curtea Constituțională prin decizia nr. 1157 din 07 octombrie 2009,

viciul de neconstituționalitate a unei ordonanțe simple sau O.U.G. nu poate fi acoperit

prin aprobarea de către Parlament a ordonanței respective, instanța a considerat

că toate actele emise în baza și în vederea aplicării O.U.G. nr. 37/2009 trebuie

să aibă aceeași soartă ca actul adoptat de Guvern într-un domeniu în care nu avea

competența materială de a interveni.

S-a apreciat că actul

este nelegal atât timp cât O.U.G. nr. 37/2009 a fost desființată în cadrul controlului

de neconstituționalitate.

Cu privire la daunele

morale, judecătorul fondului a arătat că anularea actului administrativ atacat și

obligarea la reintegrare în funcție reprezintă o reparație suficientă pentru eventualul

prejudiciu moral cauzat reclamantului prin eliberarea nelegală din funcția publică

de conducere pe care a deținut-o.

S-a apreciat că cererea

de suspendare a executării actului administrativ nu este întemeiată, întrucât nu

este îndeplinită condiția pagubei iminente prevăzută de art. 14 raportat la

art. 15 din Legea nr. 554/2004.

S-a respins excepția lipsei

obiectului cu motivarea că împrejurarea că reclamantul a fost transferat în interesul

serviciului de la Inspectoratul Teritorial de Muncă Vaslui la Inspectoratul Teritorial

de Muncă Iași pe funcția publică de inspector de muncă nu are nici o relevanță în

prezenta cauză sub aspectul verificării legalității și temeiniciei actului administrativ

atacat, acesta producând efecte juridice și după realizarea transferului în interes

de serviciu.

Instanța de recurs

Împotriva acestei sentințe

a declarat recurs pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale.

În motivele de recurs

s-a arătat că Ordinul nr. 509/2009 a fost emis cu respectarea prevederilor O.U.G.

nr. 37/2007 coroborate cu cele ale Legii nr. 188/1999 privind statutul funcționarului

public.

S-a motivat că O.U.G.

nr. 37/2009 a fost abrogată prin O.U.G. nr. 105/2009, anterior declarării ca neconstituțională,

și că în temeiul acestui ultim act normativ funcțiile publice prevăzute în anexa

nr. 1 sunt și rămân desființate, că deciziile Curții Constituționale produc efecte

pentru viitor, dispozițiile din legi sau ordonanțe declarate neconstituționale își

încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curții Constituționale.

S-a precizat că funcția

reclamantului a fost desființată, ca urmare a aplicării O.U.G.nr. 37/2009 și O.U.G.nr.

105/2009.

Recurentul a arătat că

Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură a pus în executare, prin Ordinul

nr. 509/2009, prevederile unui act normativ, respectiv O.U.G.nr. 37/2009.

Situația de fapt

Prin Ordinul nr. 509/2009

Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale l-a eliberat din funcția publică

pe reclamantul L.A., inspector șef la Inspectoratul Teritorial al Municipiului Vaslui,

ca urmare a aplicării O.U.G. nr. 37/2009.

Reclamantul a solicitat

anularea Ordinului, cerere întemeiată pe prevederile Legii nr. 554/2004, derivând

din neonstituționalitatea ordonanței.

S-a invocat excepția de

neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009.

În timpul soluționării

acestei cauze, prin decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 Curtea Constituțională

a României a declarat neconstituțională Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 privind

unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice.

Legislația aplicabilă

Legea nr. 554/2004

art. 9 alin. (1) -

Persoana vătămată într-un drept al

său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate

introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția

de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea

neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță.

Alin.(4)-

În situația în care decizia de declarare a neconstituționalității

este urmarea unei excepții ridicate în altă cauză, acțiunea poate fi introdusă direct

la instanța de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere

de un an, calculat de la data publicării Deciziei Curții Constituționale în M.

Of. al României, Partea I.

Alin.5-

Acțiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect

acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului,

anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea

unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei

anumite operațiuni administrative

Constituția României

art. 146 alin. (1) – Curtea Constituțională are următoarele atribuții:

lit. a)-

se pronunță asupra constituționalității legilor, înainte de

promulgarea acestora, la sesizarea Președintelui României, a unuia dintre președinții

celor două Camere, a Guvernului, a Înaltei Curți de Casație și Justiție, a Avocatului

Poporului, a unui număr de cel puțin 50 de deputați sau de cel puțin 25 de senatori,

precum și, din oficiu, asupra inițiativelor de revizuire a Constituției;

Art.146, alin. (1)

lit. d) -

hotărăște asupra excepțiilor de neconstitu-ționalitate

privind legile și ordonanțele, ridicate în fața instanțelor judecătorești sau de

arbitraj comercial; excepția de neconstituționalitate poate fi ridicată și direct

de Avocatul Poporului;

Legea nr. 47/1992 ,

art. 29 alin. (3)-

Nu pot face obiectul excepției prevederile constatate ca fiind

neconstituționale printr-o decizie anterioară a Curții Constituționale

.

art. 29 alin. (5) -

Pe perioada soluționării excepției de neconstitu-ționalitate

judecarea cauzei se suspendă.

art. 15- Curtea Constituțională se pronunță asupra

constituționalității legilor înainte de promulgarea acestora, la sesizarea Președintelui

României, a unuia dintre președinții celor două Camere, a Guvernului, a Înaltei

Curți de Casație și Justiție, a Avocatului Poporului, a unui număr de cel puțin

50 de deputați sau de cel puțin 25 de senatori

.

În vederea

soluționării prezentului recurs, se va efectua în continuare atât analiza legislației

specifice cu aplicabilitate în cauză, cât și expunerea considerațiilor teoretice

privind excepția de neconstituționalitate și efectele acesteia.

Constituția

fixează cadrul juridic al controlului constituționalității legilor și ordonanțelor

de guvern, reglementarea în detaliu aducând-o legea organică privind organizarea

și funcționarea Curții Constituționale a României, Legea nr. 47/1992.

După criteriul

momentului în care se exercită controlul, legea fundamentală instituie un control

prealabil intrării în vigoare a legii, denumit controlul a priori și controlul posterior

intrării în vigoare a legii, dar în acest caz și a ordonanțelor de guvern.

Controlul

de constituționalitate exercitat pe calea excepției de neconstituționalitate reprezintă

un control concret în cadrul căruia prevalează garantarea drepturilor și libertăților

cetățenești fiind un control de conformitate și conformare a legii sau ordonanțelor

guvernamentale cu dispozițiile Constituției.

Ca regulă

generală, în cazul declarării neconstituționalității unor legi sau ordonanțe, dispozițiile

din lege sau alte acte normative cu aceeași forță juridică își încetează aplicabilitatea

la împlinirea unui termen de 45 zile de la publicarea Deciziei Curții, dacă în acest

termen prevederile declarate neconstituționale nu sunt puse în acord cu dispozițiile

Curții.

Deciziile

Curții Constituționale sunt obligatorii și produc efecte de la data publicării,

acesta constituind un mod specific de ieșire din vigoare, mai precis de încetare

a efectelor juridice a dispozițiilor unei legi sau ordonanțe.

În ceea ce

privește admiterea unei excepții de neconstituționalitate ridicate de o parte într-un

litigiu efectele sunt diferite, dispozițiile neconstituționale își încetează efectele

din momentul adoptării Deciziei Curții Constituționale, concluzie care rezultă din

procedura reglementată în art. 29 din Legea nr. 47/1992.

Astfel, potrivit

procedurii reglementate în Legea nr. 47/1992, instanța sesizată, dacă apreciază

că excepția are legătură cu soluționarea cauzei suspendă judecata și trimite dosarul

la Curtea Constituțională.

Deciziile

Curții Constituționale privind admiterea unei excepții de neconstituționalitate

sunt de imediată aplicare, cu consecința înlăturării normei declarate neconstituționale,

a eliminării acesteia din sistemul normativ, care astfel a devenit inexistentă,

Decizia Curții Constituționale fiind definitivă și obligatorie, cu efecte erga omnes,

iar textul neconstituțional își pierde eficiența.

În situația

în care soluția Curții Constituționale nu ar avea aplicare directă și imediată ,

ar însemna că întreaga procedură ar fi lipsită de finalitate, ceea ce nu poate constitui

scopul unei reglementări.

Dimpotrivă,

orice acțiune de legiferare are caracter pozitiv, astfel că numai în sensul precizat

mai sus pot fi interpretate dispozițiile constituționale și cele din Legea nr. 47/1992,

lege organică, ce stabilește în concret atribuțiile și competențele Curții Constituționale.

Alături de

argumentele expuse mai sus, Înalta Curte reține ca având aplicabilitate în cauză,

Decizia nr. 186/1999 a Curții Constituționale, în care s-a subliniat că în considerarea

efectelor obligatorii și erga omnes ale Deciziilor Curții Constituționale, instanțele

judecătorești trebuie să facă aplicarea directă a dispozițiilor constituționale

relevante, în sensul de a înlătura dispozițiile neconstituționale, dacă legiuitorul

nu a procedat la modificarea sau abrogarea acelor prevederi

În cazul O.U.G.

nr. 37/2009 s-a ridicat excepția de neconstituționalitate a unor dispoziții din

această ordonanță, într-un dosar al Curții de Apel Pitești, secția comercială și

de contencios administrativ și fiscal, prin încheierea din 03 iunie 2009 fiind sesizată

Curtea Constituțională cu soluționarea excepției.

Ulterior,

la 26 iunie 2009 Camera deputaților a transmis Curții Constituționale sesizarea

referitoare la neconstituționalitatea Legii pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009

privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice.

Plenul Curții

Constituționale în temeiul art. 146 lit. a) din Constituție și art. 15 și urm. din

Legea nr. 47/1992 a exercitat controlul de constituționale a priori asupra legii

de aprobare a ordonanței și totodată asupra ordonanței respective, care constituie

conținutul normativ al legii.

Prin decizia

nr. 1257 din 07 octombrie 2009 s-a declarat neconsti-tuțională legea de aprobare

a O.U.G. nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei viciul neconstituționalității

afectează însuși actul normativ aprobat prin această lege, respectiv O.U.G. nr.

37/2009.

Prin decizia

nr. 1629 din 03 decembrie 2009 în cadrul căreia s-a soluționat excepția de neconstituționalitate

a O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 s-a declarat neconstituțională și O.U.G.

nr. 105/2009.

La pronunțarea

acestei ultime decizii s-a avut în vedere că prin decizia nr. 1257 din 07 octombrie

2009 în cadrul controlului a priori s-a declarat neconstituțională legea de aprobare

a O.U.G. n.37/2009, controlul de constituționalitate raportându-se indisolubil la

actul normativ supus aprobării prin lege. În considerentele deciziei au fost explicate

motivele de neconstituționalitate a reglementărilor cuprinse în O.U.G. nr. 37/2009,

conchizând Curtea Constituțională că modalitatea de reglementare a funcției publice,

„actul administrativ” de numire reprezintă construcții juridice deficitare și confuze

care ridică problema statutului juridic al directorului coordonator și a naturii

juridice a contractului de management.

S-a precizat

că potrivit deciziei nr. 1257 din 7 octombrie 2009, au fost încălcate, la adoptarea

O.U.G. nr. 37/2009, prevederile art. 15 din Constituție, statutul juridic al funcției

publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, care este lege organică,

Guvernul intervenind astfel într-un domeniu pentru care nu avea competență materială.

Întrucât excepția

ridicată privind neconstituționalitatea O.U.G.nr. 37/2009 era deja soluționată prin

Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, Curtea Constituțională prin Decizia n.1629/2009

a declarat neconstituțională și O.U.G. nr. 105/2009, pentru că aceasta conține aceleași

reglementări și aceleași soluții legislative ca și cele care au constituit obiectul

criticii de neconstituționalitate formulate de autorul excepției.

În raport

de considerentele celor două decizii se reține că în cazul excepției de neconstituționalitate

a O.U.G. nr. 37/2009 s-a apreciat existența motivului de inadmisibilitate reglementat

de art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, întrucât deja actul a fost declarat

neconstituțional printr-o decizie anterioară a Curții Constituționale, declarând

neconstituțional și actul normativ nou care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009.

În fața unui

astfel de comportament constituțional rezultă că efectele deciziei pronunțate în

controlul a priori se extind în mod evident și asupra soluțiilor adoptate în cazul

excepției de neconstituționalitate, întrucât legea a fost declarată neconstituțională

înainte de promulgare și ca urmare nu a avut o existență juridică proprie.

Atât dispozitivul

cât și considerentele celor două decizii pronunțate de Curtea Constituțională demonstrează

că O.U.G. nr. 37/2009 a fost neconstituțională și că excepția formulată era întemeiată.

În cazul actelor

administrative, prin Legea nr. 554/2004, care are caracter de lege organică, potrivit

art. 73 alin. (1) lit. n) din Constituția României, s-a creat un cadru juridic special.

Astfel, potrivit

art. 9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 554/2004 persoana vătămată într-un drept al

său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din Ordonanțe, poate

introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, acțiune care poate avea

ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste Ordonanțe,

anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și după caz, obligarea

unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei

operațiuni administrative.

Același text

de lege reglementează în alin. (4) situația acțiunilor formulate de o persoană vătămată,

în cazul în care s-a declarat neconstituțională ordonanța prin admiterea unei excepții

într-o altă cauză.

Din interpretarea

logică, ca metodă de interpretare a normei de drept, Înalta Curte constată că legiuitorul

a prevăzut că în ipoteza admiterii excepției de neconstituționalitate a ordonanței

într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepției și în cauze

similare, care au ca temei juridic aceleași prevederi declarate neconstituționale.

În litigiul

care formează obiectul prezentei analize judiciare, reclamantul-intimat a solicitat

anularea ordinului de eliberare din funcție, temeiul juridic fiind Legea nr. 554/2004,

invocându-se și neconstituționalitatea ordonanței care a stat la baza adoptării

actului administrativ.

Prin decizia

nr. 1257 din 07 octombrie 2009 și Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009, Curtea

Constituțională a declarat neconstituțională Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009

și implicit această ordonanță, precum și O.U.G. nr. 105/2009.

În consecință

în baza art. 9 din Legea nr. 554/2004 efectele acestei decizii se extind și asupra

celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în baza O.U.G.

nr. 37/2009.

Eliberarea

reclamantului dintr-o funcție publică în alte situații decât cele reglementate în

Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident

securitatea raporturilor de funcție, care se circumscrie noțiunii de securitate

socială, protejată prin Convenția Europeană a Drepturilor Omului și actele comunitare,

precum și alte tratate internaționale la care România este parte și a căror îndeplinire

este obligată să o asigure potrivit art. 11 și 20 din Constituția României.

În ceea ce

privește ultraactivitatea O.U.G. nr. 37/2009, ca urmare a faptului că funcția deținută

de reclamant a fost și rămâne desființată.

Înalta Curte

arată că legea de aprobare a acestei Ordonanțe a fost constatată prin decizia

nr. 1257/2009 ca neconstituțională, iar analiza de neconstituționalitate a avut

în vedere atât legea de aprobare cât și însăși O.U.G., întrucât Parlamentul nu a

adoptat legea, ci a aprobat O.U.G., corpul legii fiind reprezentat de înseși dispozițiile

ordonanței.

Înalta Curte

arată că actele și măsurile adoptate în baza acestei Ordonanțe sunt afectate de

viciul de neconstituționalitate al ordonanței și în consecință, corect au fost anulate

de instanța de fond.

În ceea ce

privește desființarea funcției deținută de reclamant, arătăm că potrivit celor două

Decizii ale Curții Constituționale măsura contravine constituției.

De asemenea

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a arătat că principiul preeminenței dreptului

și noțiunea de proces echitabil consacrate de art. 6 din Convenție se opun oricărei

ingerințe a puterii legislative în administrarea justiției, în scopul influențării

soluționării judicioase a unui litigiu.

Ori prin adoptarea

O.U.G. nr. 105/2009 s-a săvârșit tocmai o astfel de încălcare a art. 6 din Convenția

Europeană a Drepturilor Omului, care corect a fost sancționată de instanța de fond

cu anularea actului vătămător.

Desființarea

postului deținut de reclamant prin cele 2 ordonanțe este lipsită de efecte juridice

din moment ce ambele ordonanțe au fost declarate neconstituționale, astfel că se

revine la forma și structura reglementată de Legea nr. 188/1999, care este lege

organică și ale cărei dispoziții sunt de natură să asigure stabilitatea funcției

publice, ca element al securității sociale.

Având în vedere considerentele

de mai sus, în baza art. 312 C. proc. civ., se va respinge recursul declarat de

Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale , ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale împotriva sentinței civile

nr. 193 din 02 noiembrie 2009 a Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ

și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință

publică, astăzi 21 mai 2010.