ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1165/2011

Obiectul acțiunii Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Pitești, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, la data de 02 decembrie 2009, reclamantul N.I. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale anularea Ordinului nr. 512 din 23 aprilie 2009 și a Ordinului nr. 735 din 22 mai 2009, emise de către Ministrului Muncii, Familiei și Protecției Sociale - Inspecția Socială, precum și a altor dispoziții emise în baza O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009, precum decizia nr. 329 din 13 octombrie 2009, reintegrarea sa în funcția deținută anterior datei de 23 aprilie 2009 sau în funcția corespunzătoare acesteia, și obligarea pârâtului la plata daunelor materiale provocate ca urmare a aplicării acestor ordine, precum și la plata de daune morale. În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că prin Ordinul nr. 512 din 23 aprilie 2009 al Ministrului Muncii, Familiei și Protecției Sociale s-a dispus desființarea funcției publice de conducere de inspector șef al Inspectoratului Teritorial de Muncă al județului Vâlcea, urmând ca raportul său de serviciu să înceteze începând cu data de 25 mai 2009. Reclamantul a criticat ordinele și dispoziția contestate din perspectiva dispozițiilor Legii nr. 188/1999, încălcate în speță, precum și a neconstituționalității O.U.G. nr. 37/2009, în baza cărora au fost emise actele administrative atacate. La data de 02 decembrie 2009, reclamantul a formulat cerere de sesizare a Curții Constituționale cu privire la constituționalitatea art. IV din O.U.G. nr. 105/2009. Prin încheierea din 02 decembrie 2009, pronunțată în Dosarul nr. 1384/46/2009, Curtea a disjuns cererea privind anularea deciziei nr. 329/2009 emisă de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale – Inspecția Muncii și a format un nou dosar cu nr. 1524/46/2009, în care a fost sesizată Curtea Constituțională cu privire la constituționalitatea art. IV din O.U.G. nr. 105/2009, dispunându-se suspendarea cauzei. Prin Decizia nr. 715 din 25 mai 2010, Curtea Constituțională a respins excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. IV din O.U.G. nr. 105/2009, ridicată de către reclamantul N.I., ca devenită inadmisibilă. Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale a formulat întâmpinare, solicitând respingerea cererii reclamantului și invocând excepția de necompetență materială a Curții de Apel Pitești față de art. IV alin. (7) din O.U.G. nr. 105/2009, deoarece contractul de management este asimilat contractului individual de muncă. Ca atare, competența revine tribunalului, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) C. proc. civ., art. 284 C. muncii și art. 71 din Legea nr. 168/1999. A mai invocat acest pârât excepția lipsei calității sale procesuale pasive deoarece decizia nr. 329 din 13 octombrie 2009 este emisă de Inspecția Muncii, iar potrivit Anexei 2 litera A pct. II din H.G. nr. 11/2009, Inspecția Muncii este organ de specialitate cu personalitate juridică, emitent al actului atacat, excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile și excepția nulității acțiunii ca urmare a netimbrării cererii. Pârâta Inspecția Muncii a formulat întâmpinare, solicitând respingerea cererii ca inadmisibilă față de lipsa procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, iar, pe fond, a arătat că acțiunea reclamantului este neîntemeiată, deoarece decizia nr. 329/2009 a fost emisă în temeiul unui act normativ, O.U.G. nr. 105/2009, autoritatea pârâtă fiind obligată la emiterea acesteia, iar, pe de altă parte, decizia nr. 329/2009 nu se referă la obligațiile contestatorului din contractul de management, nefiind emisă urmare a constatării culpei reclamantului, ci reprezintă aplicarea unui caz legal de încetare a contractului de management. La data de 21 septembrie 2010, Inspecția Muncii a formulat completare la întâmpinare, solicitând respingerea cererii ca rămasă fără obiect, deoarece urmare a declarării ca neconstituționale a O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009, funcția de director coordonator înființată în baza acestor acte normative nu mai există, revenindu-se la denumirea inițială a funcțiilor publice de conducere, anume aceea de inspector șef și aceea de inspector șef adjunct, în prezent, reclamantul fiind numit în funcția publică de conducere de inspector șef al Inspectoratul Teritorial de Muncă Vâlcea.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 207/F-C din data de 24 septembrie 2010, Curtea de Apel Pitești, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, a admis în parte cererea formulată de către reclamantul N.I. și a anulat decizia nr. 329 din 13 octombrie 2009 emisă de către Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale – Inspecția Muncii, dispunând reintegrarea reclamantului în funcția corespunzătoare celei din care a fost eliberat, precum și obligarea pârâților la plata către reclamant a diferenței dintre retribuția primită în funcția din care a fost eliberat la 13 octombrie 2009 și cea primită în funcția ocupată ulterior – inspector-șef adjunct, respingând cererea privind daunele morale. Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut, în esență, că decizia contestată a rămas fără suport legal ca urmare a faptului că O.U.G. nr. 105/2009, în temeiul căreia a fost adoptată decizia, a fost declarată neconstituțională, fără a fi incidente în speță nici alte dispoziții legale relative la încetarea de drept a raportului de serviciu al funcționarului public. Instanța a respins excepția neîndeplinirii procedurii prealabile arătând că prin adresa din 22 decembrie 2009, emisă de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale – Inspecția Muncii, reclamantului i-a fost comunicat răspunsul la plângerea prealabilă, arătându-i-se că decizia a fost emisă cu respectarea prevederilor legale. Prima instanță a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, arătând că decizia nr. 329/2009 a fost emisă de Inspecția Muncii, fiind semnată de inspectorul general, însă potrivit aceleiași decizii, emiterea sa a fost realizată prin delegare de atribuții de la Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale la Inspecția Muncii, iar angajatorul și semnatarul contractului de management desființat prin decizia atacată este Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale, reprezentat de ministru. A mai arătat instanța de fond că în virtutea faptului că Inspecția Muncii se află în subordinea Ministerului Muncii, atribuțiile acestuia au fost delegate pentru emiterea deciziilor de încetare a contractelor de management, încheiate cu Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și, ca atare, ambele autorități justifică cerința calității procesuale pasive. Argumentul pârâtei Inspecția Muncii privind respingerea cererii ca rămasă fără obiect nu a fost acceptat, Curtea arătând actul atacat emis în temeiul unui act normativ declarat neconstituțional a produs efecte în persoana reclamantului, care a suferit un prejudiciu prin pierderea calității de conducător al instituției publice. A mai reținut Curtea că raportul reclamantului cu autoritatea pârâtă este un raport de funcție publică, prin natura sa, nefiind aplicabil ca atare art. 284 C. muncii, ca text de drept comun, general, ci art. 106 din Legea nr. 188/1999, care trimite la Legea nr. 554/2004.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei sentințe au declarat recurs pârâții Inspecția Muncii și Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, solicitând modificarea acesteia în sensul respingerii acțiunii reclamantului pentru motive încadrate în prevederile art. 304 pct. 9 și ale art. 304¹ C. proc. civ. Recursul pârâtei Inspecția Muncii În motivarea căii de atac, pârâta Inspecția Muncii a reiterat excepția lipsei de obiect a acțiunii reclamantului-intimat, cu argumentele invocate în fața instanței de fond, solicitând respingerea acțiunii acestuia și pentru faptul că decizia contestată a fost legal adoptată raportat la cadrul normativ în vigoare la data emiterii sale. A mai susținut recurenta și că, dimpotrivă, actul în baza căruia contestatorul a fost desemnat în funcția pe care solicită reintegrarea a fost emis în baza unui act normativ abrogat și declarat neconstituțional, în speță O.U.G. nr. 37/2009, iar, pe de altă parte, pentru a se putea dispune reintegrarea reclamantului acesta trebuia să conteste Ordinul Ministrului Muncii, Familiei și Protecției Sociale nr. 512 din 23 aprilie 2009 privind desființarea funcției publice de conducere de inspector șef și încetarea raporturilor sale de serviciu.

Recursul pârâtului Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale În cererea sa de recurs, pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale a reluat susținerile privind lipsa calității sale procesuale pasive în prezenta cauză, netimbrarea cererii de către reclamantul-intimat și lipsa îndeplinirii procedurii prealabile, invocând și excepția necompetenței materiale a Curții de Apel Pitești față de împrejurarea că speța dedusă judecății reprezintă un litigiu de muncă. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de recurenții-pârâți și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că cele două recursuri sunt nefondate, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. 1. Cu privire la excepția netimbrării acțiunii Înalta Curte constată, în speță, incidența dispozițiilor art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modificările și completările ulterioare, apreciind că acțiunea reclamantului-intimat este scutită de plata taxei judiciare de timbru și a timbrului judiciar, condiții în care criticile recurentului în acest sens sunt nefondate. 2. Cu privire la excepția inadmisibilității acțiunii reclamantului-intimat Examinând înscrisurile cauzei, Înalta Curte constată că la dosarul de fond, reclamantul-intimat a depus dovada corespondenței cu autoritățile pârâte, înscris care, coroborat cu adresa din 22 decembrie 2009, emisă de către Inspecția Muncii, este de natură a confirma aprecierile instanței de fond în ceea ce privește îndeplinirea procedurii prealabile, condiții în care și această critică a recurentului-pârât va fi respinsă ca nefondată. Pe de altă parte, examinarea contestației formulate de către intimat permite încadrarea acesteia în ipoteza prevăzută de art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, situație în care devin incidente dispozițiile art. 7 alin. (5) din același act normativ, cu consecința exceptării intimatului de la obligația formulării unei plângeri prealabile în cauză. 3. Cu privire la excepția necompetenței materiale a Curții de Apel Pitești, secția comercială și de contencios administrativ și fiscal, în ceea ce privește soluționarea pe fond a prezentei cauze Înalta Curte constată că, în speță, instanța de contencios administrativ a fost învestită cu examinarea legalității Deciziei nr. 329 din 13 octombrie 2009, prin care, în temeiul Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare și al O.U.G. nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcției publice, precum și pentru întărirea capacității manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale și ale altor servicii publice, precum și pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administrația publică centrală și locală, cancelaria prefectului și cabinetul alesului local, se dispune încetarea contractului de management din 25 mai 2009 încheiat între autoritatea recurentă și intimatul N.I. și reluarea, de către acesta, a activității în funcția publică de inspector de muncă. În aceste condiții, prin prisma cadrului normativ în baza căruia a fost constituit mecanismul juridic prin care reclamantul-intimat, funcționar public, a fost îndepărtat dintr-o funcție publică și numit în alta, Înalta Curte constată incidența art. 109 din Legea nr. 188/1999 care prevede „cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public sunt de competența instanțelor de contencios administrativ” și a dispozițiilor art. 1 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, care stabilesc competența Curților de apel în materia soluționării acțiunilor ce au ca obiect actele administrative ale autorităților publice centrale. Asimilarea contractului de management încheiat în speță cu contractul de muncă nu poate avea ca efect modificarea naturii juridice a raporturilor de serviciu dintre recurent și intimat, ci doar aplicarea, în cazul acestui tip de contract, a dispozițiilor C. muncii în ceea ce privește drepturile și obligațiile părților. Sub acest aspect, recursul este nefondat. 4. Referitor la excepția lipsei calității procesuale pasive invocate de recurentul-pârât Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale Înalta Curte constată că, în lumina dispozițiilor art. III alin. (4) din O.U.G. nr. 105/2009 raportat la art. 9 alin. (1) și art. 23 alin. (1) din H.G. nr. 11/2009, recurentul-pârât deține atribuții în ceea ce privește numirea și, respectiv destituirea reclamantului-intimat din funcția publică în discuție, aflându-se așadar, în raport juridic de funcție cu acesta, având deci calitatea de persoană de la care se poate pretinde o anumită conduită, în speță în sensul menținerii în funcție, respectiv reintegrării reclamantului-intimat, aspect fundamental în stabilirea calității procesuale pasive în cauză. Faptul delegării sau repartizării exercitării parțiale a acestor atribuții de către conducătorul instituției pârâte nu este de natură a produce consecințe în ceea ce privește legitimarea procesuală a acesteia, constituind exclusiv aspecte ce țin de organizarea exercitării atribuțiilor prevăzute de lege. Sub acest aspect, recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale este nefondat.

Cu privire la legalitatea deciziei contestate Intimatul-reclamant a supus controlului instanței de contencios administrativ decizia nr. 329 din 13 octombrie 2009 emisă de către Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale - Inspecția Muncii prin care s-a dispus, în esență, revocarea sa din funcția publică de director coordonator al Inspectoratului Teritorial de Muncă Vâlcea, invocându-se ca temei legal O.U.G. nr. 105/2009, încetarea contractului de management din 25 mai 2009 încheiat între autoritatea recurentă și intimat și reluarea, de către acesta, a activității în funcția publică de inspector de muncă. Înalta Curte reține că decizia contestată a fost lipsite de orice fundament legal ca urmare a Deciziei nr. 1629 din 03 decembrie 2009, prin care Curtea Constituțională a constatat neconstituționalitatea O.U.G. nr. 105/2009. Viciul de constituționalitate constatat cu privire la O.U.G. nr. 105/2009 afectează în egală măsură actele administrative emise în baza și pentru executarea unor dispoziții neconstituționale, întrucât asemenea acte devin lipsite de temei legal și nu poate fi calificat drept legal un act juridic emis sau încheiat în baza unei dispoziții neconstituționale. Actele și măsurile adoptate în baza acestei ordonanțe sunt afectate de viciul de neconstituționalitate al acestui act normativ și, în consecință, corect au fost anulate de instanța de fond. Menținerea actelor administrative emise în baza acestui act normativ ar lipsi de finalitate controlul de constituționalitate, care nu se limitează la asanarea sistemului legislativ prin eliminarea prevederilor legale contrare Constituției, ci include protecția efectivă a drepturilor și libertăților fundamentate ale destinatarilor normelor declarate neconstituționale. Prin prisma celor expuse mai sus, recursul declarat de recurenta-pârâtă Inspecția Muncii este nefondat sub acest aspect.

Cu privire la reintegrarea în funcție Recurenta Inspecția Muncii a criticat dispoziția instanței de fond privind reintegrarea intimatului-reclamant în funcția corespunzătoare celei din care a fost eliberat, arătând că aceasta a fost desființată ca urmare a declarării ca neconstituțională a O.U.G. nr. 37/2009 și, de asemenea, că pentru a fi posibilă reintegrarea, intimatul-reclamant trebuie să conteste și Ordinul Ministrului Muncii, Familiei și Protecției Sociale nr. 512 din 23 aprilie 2009 privind desființarea funcției publice de conducere de inspector șef și încetarea raporturilor sale de serviciu. Examinând înscrisurile cauzei, Înalta Curte constată că, prin Ordinul nr. 631 din 26 august 2005 emis de Ministerul Muncii Solidarității Sociale și Familiei, intimatul-reclamant a fost numit în funcția publică de inspector șef-inspector de muncă clasa I, grad profesional superior, treaptă de salarizare I al I.T.M. Vâlcea. La apariția O.U.G. nr. 37/2009, prin Ordinul nr. 512 din 23 aprilie 2009 al Ministrului Muncii, Familiei și Protecției Sociale, în temeiul art. III alin. (1) din actul normativ menționat și art. 97 lit. c) și art. 99 lit. b) din Legea nr. 188/1999, s-a dispus încetarea raportului de serviciu prin eliberarea din funcția publică de conducere a intimatului-reclamant la data de 25 mai 2009. Prin Ordinul nr. 735 din 22 mai 2009 al Ministrului Muncii, Familiei și Protecției Sociale, urmare a cererii formulate de către reclamant, s-a dispus mutarea definitivă pe funcția publică de execuție de inspector de muncă treapta I, grad profesional superior, treaptă de salarizare 2. Prin Ordinul nr. 968 din 25 mai 2009 al Ministrului Muncii, Familiei și Protecției Sociale, în temeiul art. III alin. (1) din actul normativ menționat, reclamantul a fost numit în funcția de director coordonator al I.T.M. Vâlcea. În temeiul acestuia a fost încheiat contractul de management din 25 mai 2009 între Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și reclamant. Prin decizia nr. 329 din 13 octombrie 2009 a Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale - Inspecția Muncii, urmare a apariției O.U.G. nr. 105/2009, s-a dispus încetarea contractului de management din 25 mai 2009 și reluarea activității în funcția publică de inspector de muncă treapta I, grad profesional superior, treaptă de salarizare 2 în cadrul I.T.M. Vâlcea. Toate acestea relevă o succesiune de acte administrative, adoptate în temeiul a două acte normative declarate neconstituționale, în speță O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009, al căror efect direct a fost pierderea, de către intimatul-reclamant, la momentul prezent, a funcției de inspector șef, aceasta fiind problema, respectiv vătămarea dedusă judecății. În lumina considerentelor Deciziilor nr. 413 și nr. 414/2010 ale Curții Constituționale care, exercitând controlul de constituționalitate asupra legii de modificare și completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reținut că începând cu data de 28 februarie 2010, reglementarea în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate este cea anterioară modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 37/2009 și prin O.U.G. nr. 105/2009, acesta fiind un efect specific al pierderii legitimității constituționale a celor două ordonanțe de urgență menționate, reintegrarea intimatului în funcția publică corespunzătoare celei deținute anterior succesiunii de modificări aduse serviciilor deconcentrate este o măsură justă și legală. Susținerile recurentei privind necesitatea anulării Ordinului Ministrului Muncii, Familiei și Protecției Sociale nr. 512 din 23 aprilie 2009 prin care a fost desființată funcția publică de conducere de inspector șef sunt neîntemeiate, acest act administrativ fiind în prezent lipsit de orice forță juridică, pentru considerentele arătate mai sus. Reținerea efectelor acestui act administrativ ar lipsi de finalitate controlul de constituționalitate, care nu se limitează la asanarea sistemului legislativ prin eliminarea prevederilor legale contrare Constituției, ci include protecția efectivă a drepturilor și libertăților fundamentate ale destinatarilor normelor declarate neconstituționale Pentru aceste considerente, în baza dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 312 alin (1) C. proc. civ., Înalta Curte urmează a respinge recursurile declarate în cauză ca nefondate.