ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2359/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2359/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din

dosar constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel

reclamantul B.E. a solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Muncii, Familiei

și Protecției Sociale și Guvernul României, anularea

O.U.G. nr. 37 din 22 aprilie 2009 privind unele măsuri de

îmbunătățire a activității administrației publice,

publicată în M.Of.,

Partea

I

nr. 264 din 22 aprilie 2009;

- anularea Ordinului -

nr. 444 din 23 aprilie 2009 emis de ministrul Muncii Familiei și

Protecției Sociale;

- obligarea pârâtului Ministerul

Muncii, Familiei și Protecției

Sociale la reintegrarea reclamantului în funcția publică

deținută

anterior,

respectiv inspector șef Inspectoratul

Teritorial

de

Muncă

Constanța;

- obligarea pârâtului Ministerul

Muncii, Familiei și Protecției Sociale la plata unei despăgubiri egală cu

salariile indexate,

majorate

și recalculate, și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat

în funcția deținută;

- obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

În temeiul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

solicită să se dispună suspendarea executării ordinului contestat până la

soluționarea cauzei pe fond prin hotărâre

irevocabilă.

Ulterior, cererea a fost

precizată de reclamant în sensul că acesta

a solicitat anularea Ordinului nr. 444 din 23 aprilie

2009, obligarea pârâtului Ministerul Muncii, Familiei Și Protecției Sociale la

reintegrarea sa în

funcția

publică deținută anterior, respectiv inspector șef Inspectoratul

Teritorial

de

Muncă Constanța, și obligarea aceluiași pârât la

plata unei despăgubiri

egală cu salariile indexate, majorate și

recalculate,

și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat în funcția

deținută, cu cheltuieli de judecată. Reclamantul

a precizat că își

menține cererea de

suspendare a executării Ordinului nr. 444/2009

până la soluționarea irevocabilă

a cauzei.

Pe rolul aceleiași instanțe sub

nr. 932/36 din 08 iulie 2009, reclamantul

a mai formulat o acțiune, în contradictoriu cu pârâtul

Ministerul

Muncii,

Familiei Și Protecției Sociale, solicitând anularea Ordinului

nr. 444 din 23 aprilie 2009

emis de ministrul Muncii, Familiei și Protecției

Sociale; obligarea pârâtului Ministerul Muncii,

Familiei și Protecției

Sociale la reintegrarea reclamantului în funcția publică deținută

anterior, respectiv inspector

șef Inspectoratul

Teritorial

de

Muncă

Constanța, și la plata unei despăgubiri egală cu salariile

indexate, majorate și recalculate, și cu celelalte

drepturi de care ar fi

beneficiat în

funcția deținută;cu cheltuieli de judecată.

Prin încheierea de ședință din

21 octombrie 2009 instanța,

constatând incidente dispozițiile art. 164 C. proc. civ.

, a dispus conexarea celor două cauze.

Prin sentința civilă nr. 574/CA

din 18 noiembrie 2009, Curtea de

Apel Constanța, secția comercială, maritimă și fluvială,

de contencios

administrativ

și fiscal, a admis cererea precizată formulată de B.E.

în contradictoriu cu pârâtul

Ministerul Muncii, Familiei și

Protecției Sociale, a dispus anularea Ordinului nr. 444

din 23 aprilie 2009

emis de pârât, pe

care l-a obligat la reintegrarea reclamantului în funcția publică deținută

anterior emiterii ordinului nelegal, cu plata către acesta a unei despăgubiri

egală cu salariile indexate, majorate și

recalculate,

precum și cu celelalte drepturi salariale cuvenite în funcția

publică

deținută anterior emiterii Ordinului nr. 444 din 23 aprilie 2009, calculate de

la emiterea actului contestat până la reintegrarea efectivă. Prin aceeași

sentință, curtea de apel a respins , ca nefondată, excepția inadmisibilității acțiunii

dedusă din lipsa plângerii prealabile, a admis excepția lipsei calității

procesual pasive a Guvernului României, și a respins în consecință, cererea

reclamantului în contradictoriu cu acest pârât, ca fiind formulată împotriva

unei persoane fără calitate procesuală pasivă. Cererea de suspendare a

ordinului nr. 444/2009 a fost soluționată prin încheierea de ședință din 15

iulie 2009, fiind dispusă suspendarea până la soluționarea definitivă și

irevocabilă a acțiunii de fond.

Pentru a hotărî astfel, Curtea de Apel Constanța a

reținut, în esență, următoarele:

In ceea ce privește excepția inadmisibilității

acțiunii, deduse din nerespectarea prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004,

instanța a constatat că se impune respingerea acesteia ca nefondată, reținând

că din piesele dosarului rezultă că reclamantul formulat plângere prealabilă la

organul emitent al actului administrativ contestat la data de 22 mai 2009.

In ceea de privește excepția lipsei calității

procesuale pasive a Guvernului României, invocată de pârât în întâmpinarea

depusă la

dosar, instanța a reținut că excepția

este întemeiată, raportul juridic al

cauzei, după precizările depuse de

reclamant, fiind cel existent între contestatorul actului administrativ a cărui

nelegalitate se invocă și emitentul respectivului act.

Asupra fondului cauzei, s-a reținut că prin Ordinul

nr.

444 din 23 aprilie 2009 emis de

ministrul muncii, familiei și protecției sociale

s-a dispus, în temeiul

art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele

măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice,

desființarea

funcției publice de conducere de inspector șef al

Inspectoratului teritorial de muncă. De asemenea, urmare a aplicării

prevederilor art. 1 din ordin, s-a dispus, potrivit prevederilor art. 97 lit. c)

și art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul

funcționarilor publici, încetarea raportului de serviciu al reclamantului prin

eliberarea din funcția publică de conducere de inspector șef-inspector de muncă

clasa

I

grad profesional superior, treapta de salarizare 1 la

Inspectoratul teritorial de Muncă Constanța, la data expirării termenului de

preaviz de 30 de zile calendaristice acordat prin același ordin.

Curtea a constatat că ordinul

atacat reprezintă un act administrativ dat

în aplicarea O.U.G. nr. 37/2009, a cărei legi de

aprobare a fost constatată ca fiind neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din

7 octombrie 2009,

a

Curții Constituționale, publicată în M.Of. nr. 758 din 6

noiembrie 2009.

Față de soluția dată de instanța

constituțională, Curtea de Apel Constanța a constatat că devin incidente disp.

art. 18 alin. (3) din Legea

nr. 47/1992 că toate efectele, respectiv toate actele juridice emise în

baza ordonanței de urgență sunt

lovite de nulitate, fiind date în baza

unui act normativ care încalcă în mod flagrant legea

fundamentală.

Prin urmare, instanța a concluzionat

în sensul că

neconstituționalitatea

O.U.G. nr. 37/2009, determinată de necompetența materială a Guvernului de a

interveni în domeniul de reglementare al

unor

instituții fundamentale ale statului, atrage deopotrivă

nelegalitatea actului administrativ în discuție, atât sub aspectul

măsurii

ce vizează desființarea

funcției publice de conducere cât și al celei privind încetarea raportului de

serviciu al reclamantului și eliberarea

sa din funcție.

Totodată, având în vedere că viciul

de neconstituționalitate al

unei ordonanțe simple sau ordonanțe de urgență emise de Guvern

nu poate fi acoperit nici măcar

prin aprobarea de către Parlament

a ordonanței respective, instanța a considerat că un

astfel de viciu

nu

poate fi acoperit prin

dispozițiile unei alte ordonanțe de urgență

date în aceleași condiții,

astfel încât, dispozițiile art. IV alin. (1) din O.U.G.

nr. 105/2009 nu pot valida

efectele juridice produse prin aplicarea

O.U.G. nr. 37/2009, ele neputând paraliza acțiunea

reclamantului ce

vizează,

odată cu anularea actului administrativ, și repunerea sa în

situația anterioară, respectiv

reintegrarea în funcția avută.

Împotriva acestei sentințe,

considerând-o netemeinică și nelegală, a

declarat

recurs pârâta.

În motivarea căii de atac,

recurenta-pârâtă a susținut, în esență, faptul

că în mod eronat instanța a admis acțiunea

reclamantei pentru motivul

că decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009

afectează atât valabilitatea O.U.G. nr. 37/2009, cât și a actelor emise

în temeiul acestui act normativ.

A mai susținut recurentul, că

instanța de fond trebuia să constate că, prin Ordinul nr. 444 din 23 aprilie

2009, emis de ministrul muncii,

familiei și protecției sociale, au fost executate

prevederile imperative

ale O.U.G. nr. 37/2009 precum și faptul că, potrivit art. IV alin. (1)

din O.U.G. nr. 105/2009 funcțiile

publice, funcțiile publice specifice și

posturile

încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de

conducător al

serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale

celorlalte

organe ale administrației publice centrale din unitățile

administrativ-teritoriale, precum și adjuncții acestuia, sunt și rămân

desființate.

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și

lucrările

dosarului, cu motivele invocate de

recurent, precum și cu dispozițiile

legale

incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ.

, Curtea constată că recursul este nefondat, după

cum

se va arăta în continuare.

Astfel, prin Ordinul nr. 444din 23 aprilie 2009 emis

de către

ministrul Muncii, Familiei și

Protecției Sociale, intimatul-reclamant B.E., după un preaviz de 30 de zile, a

fost eliberat din funcția

publică de inspector șef al Inspectoratului

Teritorial de Muncă Constanța.

Măsura desființării postului de

director executiv, dispusă prin

ordinul

menționat, a fost întemeiată în drept de către autoritatea emitentă, pe

dispozițiile art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de

îmbunătățire a activității administrației publice locale, potrivit cărora:

„(1) Funcțiile publice, funcțiile publice specifice

și posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de

conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale

celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile

administrativ-teritoriale prevăzute în anexa la prezenta ordonanță de urgență,

care face parte integrantă din aceasta, precum și adjuncții acestuia, se

desființează în termen de 32 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei

ordonanțe de urgență."

„(11) începând cu data intrării în vigoare a

prezentei ordonanțe de urgență, funcționarilor publici și personalului încadrat

în regim

contractual, care ocupă posturi

dintre cele prevăzute la alin. (1) li se vor

aplica în mod corespunzător

dispozițiile legale cu privire la încetarea

raporturilor

de serviciu, respectiv a raporturilor de muncă prevăzute în Legea nr. 188/1999

privind Statutul funcționarilor publici, republicată,

cu modificările și

completările ulterioare, respectiv în Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, cu

modificările și completările ulterioare".

De asemenea, este de necontestat că prin Decizia nr.

1257 din

7 octombrie 2009, Curtea

Constituțională, ca urmare a unei sesizări formulate

conform art. 146

lit. a) din Constituție, a constatat că Legea pentru aprobarea O.U.G. nr.

37/2009 este neconstituțională, ca urmare a faptului că această ordonanță de

urgență este lovită de un viciu de neconstituționalitate, fiind adoptată de

Guvern cu încălcarea dispozițiilor art. 115 alin. (6) din Constituție, potrivit

cărora „Ordonanțele de urgență (...) nu pot afecta regimul instituțiilor

fundamentale ale statului (...)".

Or, a argumentat Curtea Constituțională, prin O.U.G.

nr. 37/2009 au fost eliminate din categoria funcționarilor publici de

conducere funcțiile de director executiv și

director executiv adjunct ai

serviciilor publice deconcentrate ale

ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației

publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale.

Potrivit Deciziei Curții

Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie

2009,

la adoptarea O.U.G. nr. 37/2009 au fost încălcate prevederile art. 15 din

Constituție, regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate și statutul

juridic al funcției publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999,

care este lege organică, Guvernul intervenind astfel într-un domeniu pentru

care nu avea competență materială.

Totodată, este de reținut faptul că O.U.G. nr.

37/2009 a fost abrogată prin art. XIV din O.U.G. nr. 105/2009, publicată în M.Of.

nr. 668 din 6 octombrie 2009, care, la rândul său, prin Decizia Curții

Constituționale nr. 1629 din 3 decembrie 2009, a

fost declarată neconstituțională în privința dispozițiilor art.

I

pct. 1-5 și

26, art.

II,

art.

IV,

art.

V,

art.

VIII și anexa 1, cu motivarea că acestea conțin aceleași reglementări și

aceleași soluții legislative ca și cele ce au constituit obiectul O.U.G. nr.

37/2009, în privința neconstituționalității căreia Curtea Constituțională s-a

pronunțat prin Decizia nr. 1257/2009.

În plus, Curtea Constituțională a reținut și faptul

că Guvernul, prin adoptarea O.U.G. nr. 105/2009, a încălcat și dispozițiile

art. 147 alin. (4) din Constituție, potrivit cărora deciziile sale sunt general

obligatorii.

Pe de altă parte, în cazul actelor administrative,

prin Legea nr. 554/2004, care are caracter de lege organică, potrivit art. 73

alin. (1) lit. n) din Constituția României, s-a creat un cadru juridic special.

Astfel, potrivit art. 9 alin. (1) și (5) din Legea

nr. 554/2004, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes

legitim prin ordonanțe sau dispoziții din Ordonanțe, poate introduce acțiune la

instanța de contencios administrativ, acțiune care poate avea ca obiect

acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste Ordonanțe, anularea

actelor administrative emise în baza acestora, precum și după caz, obligarea

unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea

unei operațiuni administrative.

Același text de lege reglementează în alin. (4)

situația acțiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a

declarat neconstituțională ordonanța prin admiterea unei excepții într-o altă

cauză.

Din interpretarea logică, ca metodă de interpretare a

normei de drept, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut că în ipoteza

admiterii excepției de neconstituționalitate a ordonanței într-o altă cauză,

efectele se produc, de la data admiterii excepției și în cauze similare, care

au ca temei juridic aceleași prevederi declarate neconstituționale.

In litigiul care formează obiectul prezentei analize

judiciare, reclamantul-intimat a solicitat anularea deciziei de eliberare din

funcție, temeiul juridic fiind Legea nr. 554/2004, invocându-se inițial și

neconstituționalitatea ordonanței care a stat la baza adoptării actului

administrativ.

Așa cum s-a subliniat anterior, prin Decizia nr. 1257

din 7 octombrie 2009 și Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, Curtea

Constituțională a declarat neconstituțională Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009

și implicit această ordonanță, precum și O.U.G. nr. 105/2009.

In consecință în baza art. 9 din Legea nr. 554/2004

efectele acestor decizii se extind și asupra celorlalte cauze având ca obiect

anularea actelor administrative emise în baza O.U.G. nr. 37/2009.

In acest context, eliberarea reclamantului dintr-o

funcție publică în alte situații decât cele reglementate în Legea nr. 188/1999

reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea

raporturilor de funcție, care se circumscrie noțiunii de securitate socială,

protejată prin Convenția Europeană a Drepturilor Omului și actele comunitare,

precum și alte tratate internaționale la care România este parte și a căror

îndeplinire este obligată să o asigure potrivit art. 11 și art. 20 din Constituția

României.

Față de aspectele arătate, Înalta Curte reține că

întemeiat și legal a apreciat instanța de fond că actul administrativ atacat

este nelegal, fiind emis în temeiul unei ordonanțe de urgență în privința

căreia Curtea Constituțională a statuat că este neconstituțională, acesta

fiind, drept urmare, afectat de viciul de neconstituționalitate al ordonanței.

Înalta Curte constată că sunt neîntemeiate

susținerile din recurs, referitoare la faptul că legalitatea deciziei

contestate este validată de faptul că actul a fost emis în executarea

prevederilor imperative ale art. III alin. (1) și alin. (11) din O.U.G. nr.

37/2009, întrucât legalitatea actului este afectată tocmai de viciul de

neconstituționalitate al prevederilor în temeiul și în executarea cărora a fost

emis.

Pentru argumentele anterior arătate, nu pot fi

primite susținerile din recurs referitoare la abrogarea O.U.G. nr. 37/2009,

cele referitoare

la faptul că prin art.

IV

alin. (1) din O.U.G. nr.

105/2009 s-a prevăzut că

sunt și rămân desființate funcțiile de genul celei din care a fost

eliberat

reclamantul.

Față de aceste susțineri, Înalta Curte reține că

desființarea

funcției publice deținute de

reclamant prin cele două ordonanțe este lipsită de efecte juridice, din moment

ce aceste reglementări au fost

declarate

neconstituționale, revenindu-se astfel la forma și structura

reglementată de Legea nr. 188/1999, care este lege

organică și ale

cărei dispoziții

sunt de natură să asigure stabilitatea funcției publice,

ca element al

securității sociale.

Admiterea opiniei contrare, a

recurentei, ar echivala cu lipsirea

de orice finalitate a procedurii de exercitare a

controlului de

constituționalitate

reglementată prin Legea nr. 47/1992.

Pentru considerentele arătate și

în temeiul dispozițiilor art. 312

alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art.

20 și art. 28 din

Legea

nr. 554/2004, modificată, Înalta Curte va respinge recursul ca

nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul

Muncii, Familiei și

Protecției

Sociale, împotriva sentinței civile nr. 574/CA din 18 noiembrie 2009 a Curții

de Apel Constanța, secția comercială,

maritimă și fluvială, contencios administrativ și fiscal,

ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică,

astăzi 6 mai 2010