ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2359/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele: Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel reclamantul B.E. a solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Guvernul României, anularea O.U.G.

nr. 37 din 22 aprilie 2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, publicată în M.Of., Partea I nr. 264 din 22 aprilie 2009; - anularea Ordinului - nr. 444 din 23 aprilie 2009 emis de ministrul Muncii Familiei și Protecției Sociale; - obligarea pârâtului Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale la reintegrarea reclamantului în funcția publică deținută anterior, respectiv inspector șef Inspectoratul Teritorial de Muncă Constanța; - obligarea pârâtului Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale la plata unei despăgubiri egală cu salariile indexate, majorate și recalculate, și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat în funcția deținută; - obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

În temeiul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, solicită să se dispună suspendarea executării ordinului contestat până la soluționarea cauzei pe fond prin hotărâre irevocabilă. Ulterior, cererea a fost precizată de reclamant în sensul că acesta a solicitat anularea Ordinului nr. 444 din 23 aprilie 2009, obligarea pârâtului Ministerul Muncii, Familiei Și Protecției Sociale la reintegrarea sa în funcția publică deținută anterior, respectiv inspector șef Inspectoratul Teritorial de Muncă Constanța, și obligarea aceluiași pârât la plata unei despăgubiri egală cu salariile indexate, majorate și recalculate, și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat în funcția deținută, cu cheltuieli de judecată.

Reclamantul a precizat că își menține cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 444/2009 până la soluționarea irevocabilă a cauzei. Pe rolul aceleiași instanțe sub nr. 932/36 din 08 iulie 2009, reclamantul a mai formulat o acțiune, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Muncii, Familiei Și Protecției Sociale, solicitând anularea Ordinului nr. 444 din 23 aprilie 2009 emis de ministrul Muncii, Familiei și Protecției Sociale; obligarea pârâtului Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale la reintegrarea reclamantului în funcția publică deținută anterior, respectiv inspector șef Inspectoratul Teritorial de Muncă Constanța, și la plata unei despăgubiri egală cu salariile indexate, majorate și recalculate, și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat în funcția deținută;cu cheltuieli de judecată.

Prin încheierea de ședință din 21 octombrie 2009 instanța, constatând incidente dispozițiile art. 164 C. proc. civ. , a dispus conexarea celor două cauze. Prin sentința civilă nr. 574/CA din 18 noiembrie 2009, Curtea de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și fluvială, de contencios administrativ și fiscal, a admis cererea precizată formulată de B.E. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, a dispus anularea Ordinului nr. 444 din 23 aprilie 2009 emis de pârât, pe care l-a obligat la reintegrarea reclamantului în funcția publică deținută anterior emiterii ordinului nelegal, cu plata către acesta a unei despăgubiri egală cu salariile indexate, majorate și recalculate, precum și cu celelalte drepturi salariale cuvenite în funcția publică deținută anterior emiterii Ordinului nr. 444 din 23 aprilie 2009, calculate de la emiterea actului contestat până la reintegrarea efectivă.

Prin aceeași sentință, curtea de apel a respins , ca nefondată, excepția inadmisibilității acțiunii dedusă din lipsa plângerii prealabile, a admis excepția lipsei calității procesual pasive a Guvernului României, și a respins în consecință, cererea reclamantului în contradictoriu cu acest pârât, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. Cererea de suspendare a ordinului nr. 444/2009 a fost soluționată prin încheierea de ședință din 15 iulie 2009, fiind dispusă suspendarea până la soluționarea definitivă și irevocabilă a acțiunii de fond.

Pentru a hotărî astfel, Curtea de Apel Constanța a reținut, în esență, următoarele: In ceea ce privește excepția inadmisibilității acțiunii, deduse din nerespectarea prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, instanța a constatat că se impune respingerea acesteia ca nefondată, reținând că din piesele dosarului rezultă că reclamantul formulat plângere prealabilă la organul emitent al actului administrativ contestat la data de 22 mai 2009. In ceea de privește excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României, invocată de pârât în întâmpinarea depusă la dosar, instanța a reținut că excepția este întemeiată, raportul juridic al cauzei, după precizările depuse de reclamant, fiind cel existent între contestatorul actului administrativ a cărui nelegalitate se invocă și emitentul respectivului act.

Asupra fondului cauzei, s-a reținut că prin Ordinul nr. 444 din 23 aprilie 2009 emis de ministrul muncii, familiei și protecției sociale s-a dispus, în temeiul art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, desființarea funcției publice de conducere de inspector șef al Inspectoratului teritorial de muncă. De asemenea, urmare a aplicării prevederilor art. 1 din ordin, s-a dispus, potrivit prevederilor art. 97 lit. c) și art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, încetarea raportului de serviciu al reclamantului prin eliberarea din funcția publică de conducere de inspector șef-inspector de muncă clasa I grad profesional superior, treapta de salarizare 1 la Inspectoratul teritorial de Muncă Constanța, la data expirării termenului de preaviz de 30 de zile calendaristice acordat prin același ordin.

Curtea a constatat că ordinul atacat reprezintă un act administrativ dat în aplicarea O.U.G. nr. 37/2009, a cărei legi de aprobare a fost constatată ca fiind neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, a Curții Constituționale, publicată în M.Of. nr. 758 din 6 noiembrie 2009. Față de soluția dată de instanța constituțională, Curtea de Apel Constanța a constatat că devin incidente disp. art. 18 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 că toate efectele, respectiv toate actele juridice emise în baza ordonanței de urgență sunt lovite de nulitate, fiind date în baza unui act normativ care încalcă în mod flagrant legea fundamentală. Prin urmare, instanța a concluzionat în sensul că neconstituționalitatea O.U.G.

nr. 37/2009, determinată de necompetența materială a Guvernului de a interveni în domeniul de reglementare al unor instituții fundamentale ale statului, atrage deopotrivă nelegalitatea actului administrativ în discuție, atât sub aspectul măsurii ce vizează desființarea funcției publice de conducere cât și al celei privind încetarea raportului de serviciu al reclamantului și eliberarea sa din funcție. Totodată, având în vedere că viciul de neconstituționalitate al unei ordonanțe simple sau ordonanțe de urgență emise de Guvern nu poate fi acoperit nici măcar prin aprobarea de către Parlament a ordonanței respective, instanța a considerat că un astfel de viciu nu poate fi acoperit prin dispozițiile unei alte ordonanțe de urgență date în aceleași condiții, astfel încât, dispozițiile art. IV alin. (1) din O.U.G.

nr. 105/2009 nu pot valida efectele juridice produse prin aplicarea O.U.G. nr. 37/2009, ele neputând paraliza acțiunea reclamantului ce vizează, odată cu anularea actului administrativ, și repunerea sa în situația anterioară, respectiv reintegrarea în funcția avută. Împotriva acestei sentințe, considerând-o netemeinică și nelegală, a declarat recurs pârâta. În motivarea căii de atac, recurenta-pârâtă a susținut, în esență, faptul că în mod eronat instanța a admis acțiunea reclamantei pentru motivul că decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009 afectează atât valabilitatea O.U.G. nr. 37/2009, cât și a actelor emise în temeiul acestui act normativ. A mai susținut recurentul, că instanța de fond trebuia să constate că, prin Ordinul nr. 444 din 23 aprilie 2009, emis de ministrul muncii, familiei și protecției sociale, au fost executate prevederile imperative ale O.U.G.

nr. 37/2009 precum și faptul că, potrivit art. IV alin. (1) din O.U.G. nr. 105/2009 funcțiile publice, funcțiile publice specifice și posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale, precum și adjuncții acestuia, sunt și rămân desființate. Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurent, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ. , Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta în continuare.

Astfel, prin Ordinul nr. 444din 23 aprilie 2009 emis de către ministrul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, intimatul-reclamant B.E., după un preaviz de 30 de zile, a fost eliberat din funcția publică de inspector șef al Inspectoratului Teritorial de Muncă Constanța. Măsura desființării postului de director executiv, dispusă prin ordinul menționat, a fost întemeiată în drept de către autoritatea emitentă, pe dispozițiile art. III alin. (1) din O.U.G.

nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice locale, potrivit cărora: „(1) Funcțiile publice, funcțiile publice specifice și posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale prevăzute în anexa la prezenta ordonanță de urgență, care face parte integrantă din aceasta, precum și adjuncții acestuia, se desființează în termen de 32 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență." „(11) începând cu data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență, funcționarilor publici și personalului încadrat în regim contractual, care ocupă posturi dintre cele prevăzute la alin. (1) li se vor aplica în mod corespunzător dispozițiile legale cu privire la încetarea raporturilor de serviciu, respectiv a raporturilor de muncă prevăzute în Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, respectiv în Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, cu modificările și completările ulterioare". De asemenea, este de necontestat că prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituțională, ca urmare a unei sesizări formulate conform art. 146 lit. a) din Constituție,

a constatat că Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 este neconstituțională, ca urmare a faptului că această ordonanță de urgență este lovită de un viciu de neconstituționalitate, fiind adoptată de Guvern cu încălcarea dispozițiilor art. 115 alin. (6) din Constituție, potrivit cărora „Ordonanțele de urgență (...) nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului (...)". Or, a argumentat Curtea Constituțională, prin O.U.G. nr. 37/2009 au fost eliminate din categoria funcționarilor publici de conducere funcțiile de director executiv și director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale.

Potrivit Deciziei Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009, la adoptarea O.U.G. nr. 37/2009 au fost încălcate prevederile art. 15 din Constituție, regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate și statutul juridic al funcției publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, care este lege organică, Guvernul intervenind astfel într-un domeniu pentru care nu avea competență materială. Totodată, este de reținut faptul că O.U.G. nr. 37/2009 a fost abrogată prin art. XIV din O.U.G. nr. 105/2009, publicată în M.Of. nr. 668 din 6 octombrie 2009, care, la rândul său, prin Decizia Curții Constituționale nr. 1629 din 3 decembrie 2009, a fost declarată neconstituțională în privința dispozițiilor art. I pct. 1-5 și 26, art. II, art. IV, art. V, art. VIII și anexa 1, cu motivarea că acestea conțin aceleași reglementări și aceleași soluții legislative ca și cele ce au constituit obiectul O.U.G.

nr. 37/2009, în privința neconstituționalității căreia Curtea Constituțională s-a pronunțat prin Decizia nr. 1257/2009. În plus, Curtea Constituțională a reținut și faptul că Guvernul, prin adoptarea O.U.G. nr. 105/2009, a încălcat și dispozițiile art. 147 alin. (4) din Constituție, potrivit cărora deciziile sale sunt general obligatorii. Pe de altă parte, în cazul actelor administrative, prin Legea nr. 554/2004, care are caracter de lege organică, potrivit art. 73 alin. (1) lit. n) din Constituția României, s-a creat un cadru juridic special.

Astfel, potrivit art. 9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din Ordonanțe, poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, acțiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste Ordonanțe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operațiuni administrative. Același text de lege reglementează în alin. (4) situația acțiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituțională ordonanța prin admiterea unei excepții într-o altă cauză.

Din interpretarea logică, ca metodă de interpretare a normei de drept, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut că în ipoteza admiterii excepției de neconstituționalitate a ordonanței într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepției și în cauze similare, care au ca temei juridic aceleași prevederi declarate neconstituționale. In litigiul care formează obiectul prezentei analize judiciare, reclamantul-intimat a solicitat anularea deciziei de eliberare din funcție, temeiul juridic fiind Legea nr. 554/2004, invocându-se inițial și neconstituționalitatea ordonanței care a stat la baza adoptării actului administrativ. Așa cum s-a subliniat anterior, prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 și Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, Curtea Constituțională a declarat neconstituțională Legea de aprobare a O.U.G.

nr. 37/2009 și implicit această ordonanță, precum și O.U.G. nr. 105/2009. In consecință în baza art. 9 din Legea nr. 554/2004 efectele acestor decizii se extind și asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în baza O.U.G. nr. 37/2009. In acest context, eliberarea reclamantului dintr-o funcție publică în alte situații decât cele reglementate în Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcție, care se circumscrie noțiunii de securitate socială, protejată prin Convenția Europeană a Drepturilor Omului și actele comunitare, precum și alte tratate internaționale la care România este parte și a căror îndeplinire este obligată să o asigure potrivit art. 11 și art. 20 din Constituția României.

Față de aspectele arătate, Înalta Curte reține că întemeiat și legal a apreciat instanța de fond că actul administrativ atacat este nelegal, fiind emis în temeiul unei ordonanțe de urgență în privința căreia Curtea Constituțională a statuat că este neconstituțională, acesta fiind, drept urmare, afectat de viciul de neconstituționalitate al ordonanței. Înalta Curte constată că sunt neîntemeiate susținerile din recurs, referitoare la faptul că legalitatea deciziei contestate este validată de faptul că actul a fost emis în executarea prevederilor imperative ale art. III alin. (1) și alin. (11) din O.U.G. nr. 37/2009, întrucât legalitatea actului este afectată tocmai de viciul de neconstituționalitate al prevederilor în temeiul și în executarea cărora a fost emis.

Pentru argumentele anterior arătate, nu pot fi primite susținerile din recurs referitoare la abrogarea O.U.G. nr. 37/2009, cele referitoare la faptul că prin art. IV alin. (1) din O.U.G. nr. 105/2009 s-a prevăzut că sunt și rămân desființate funcțiile de genul celei din care a fost eliberat reclamantul. Față de aceste susțineri, Înalta Curte reține că desființarea funcției publice deținute de reclamant prin cele două ordonanțe este lipsită de efecte juridice, din moment ce aceste reglementări au fost declarate neconstituționale, revenindu-se astfel la forma și structura reglementată de Legea nr. 188/1999, care este lege organică și ale cărei dispoziții sunt de natură să asigure stabilitatea funcției publice, ca element al securității sociale.

Admiterea opiniei contrare, a recurentei, ar echivala cu lipsirea de orice finalitate a procedurii de exercitare a controlului de constituționalitate reglementată prin Legea nr. 47/1992. Pentru considerentele arătate și în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, împotriva sentinței civile nr. 574/CA din 18 noiembrie 2009 a Curții de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și fluvială, contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 6 mai 2010