ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5391/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5391/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra

recursului de față;

Din

examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I.

Circumstanțele cauzei

1.

Obiectul acțiunii

Prin

acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, la data de 11 noiembrie 2009, reclamantul

S.C.Z. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Muncii, Familiei și

Protecției Sociale și Inspecția Muncii, anularea Deciziilor nr. 201 din 12

octombrie 2009, nr. 208 din 12 octombrie 2009 și nr. 212 din 13 octombrie 2009,

emise de către Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale - Inspecția

Socială, reintegrarea sa în funcția deținută anterior, plata unor despăgubiri -

drepturi salariale reprezentând drepturile bănești care i s-ar fi cuvenit de la

data încetării raporturilor juridice dintre părți ca urmare a emiterii deciziei

contestate și până la data reintegrării, actualizate cu indicele de inflație la

zi, precum și obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

În

motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că prin Ordinul nr. 859 din 25 mai

2009 al ministrului muncii, familiei și protecției sociale a fost numit în

funcția de director coordonator al Organismului Intermediar Regional Programul

Operațional Sectorial "Dezvoltarea Resurselor Umane", Regiunea

Sud-Muntenia, între părți fiind încheiat și un contract de management, contract

asimilat contractului de muncă, potrivit dispozițiilor art. III alin. (7) din

O.U.G. nr. 37/2009, și că prin deciziile contestate s-a dispus, în esență,

încetarea raportului său de muncă prin revocarea sa din funcția publică

deținută, în mod abuziv și nelegal.

Prin

întâmpinarea depusă în cauză, pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției

Sociale a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, motivat de

faptul că deciziile contestate au fost emise de către Inspecția Socială, instituție

cu personalitate juridică proprie, excepția lipsei procedurii prealabile și

excepția netimbrării acțiunii.

Pârâta

Inspecția Muncii a invocat, la rândul său, excepția lipsei calității procesuale

pasive, arătând că organismele intermediare regionale sunt organizate și

funcționează, în temeiul H.G. nr. 11/2009, în subordinea Ministerului Muncii,

Familiei și Protecției Sociale, iar Inspecția Muncii a preluat numai anumite

drepturi și obligații ale Inspecției Sociale, iar pe fond a solicitat

respingerea cererii reclamantului ca neîntemeiată.

2.

Hotărârea primei instanțe

Prin

Sentința civilă nr. 1350 din data de 17 martie 2010, Curtea de Apel București,

secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis cererea formulată

de reclamantul S.C.Z. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Muncii, Familiei

și Protecției Sociale și Inspecția Muncii și a anulat Deciziile nr. 201 din 12

octombrie 2009, 208 din 12 octombrie 2009 și 212 din 12 octombrie 2009 emise de

către Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale - Inspecția Socială,

dispunând reintegrarea reclamantului pe postul deținut anterior eliberării din

funcția publică de conducere, precum și obligarea pârâților la plata către

reclamant a drepturilor salariale ce i s-ar fi cuvenit de la data emiterii

Deciziei nr. 201 din 12 octombrie 2009 și până la data reintegrării în funcție,

actualizate cu indicele de inflație.

Pentru

a hotărî astfel, prima instanță a reținut, în esență, că deciziile supuse

controlului său de legalitate au fost emise cu exces de putere, fără a conține

motivele de fapt care au determinat luarea măsurii revocării reclamantului din

funcția de director coordonator, împrejurare ce determină imposibilitatea

exercitării controlului jurisdicțional.

Instanța

a respins excepțiile netimbrării și neîndeplinirii procedurii prealabile

arătând că, în ceea ce o privește pe prima din ele, acțiunea dedusă judecății

vizează raporturile de serviciu ale funcționarilor publici, care se înscriu în

sfera raporturilor de muncă la care se referă dispozițiile art. 15 alin. (1)

lit. a) din Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu

modificările și completările ulterioare, astfel că este scutită de plata taxei

judiciare de timbru și a timbrului judiciar, iar, în ceea ce o privește pe cea

de-a doua, din examinarea înscrisurilor cauzei, instanța a constatat că

reclamantul a îndeplinit procedura prealabilă prevăzută de dispozițiile art. 7

alin. (l) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 atât față de

Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, cât și față de Inspecția

Socială.

Prima

instanță a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului

Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, arătând că acesta, deși nu

este emitentul deciziilor a căror anulare se solicită, are calitatea de parte

în contractul de management încheiat cu reclamantul și de emitent al Ordinului

nr. 859 din 25 mai 2009, prin care reclamantul a fost numit în funcția de

director coordonator, precum și al Ordinului nr. 1636 din 09 octombrie 2009,

prin care a delegat competența de revocare și de numire a conducătorilor

structurilor deconcentrate către Inspectorul General al Inspecției Sociale

pentru inspectoratele sociale regionale și organismele intermediare regionale.

În

ceea ce privește Inspecția Muncii, instanța de fond a apreciat că legitimarea

procesuală a acesteia este justificată de faptul că deciziile a căror anulare,

se solicită au fost emise de Inspectorul General de Stat al Inspecției Sociale,

iar prin art. 6 din H.G. nr. 1377/2009, potrivit cărora Inspecția Socială a

fost desființată urmare a comasării prin absorbție cu Inspecția Muncii, a

operat o transmisiune a calității procesuale pasive de la Inspecția Socială la

Inspecția Muncii

3.

Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva

acestei sentințe au declarat recurs pârâții Inspecția Muncii și Ministerul

Muncii, Familiei și Protecției Sociale, solicitând modificarea acesteia în

sensul respingerii acțiunii reclamantului pentru motive încadrate în

prevederile art. 304 pct. 9 și ale art. 304

1

C. proc. civ.

a.

Recursul pârâtei Inspecția Muncii

În

motivarea căii de atac, pârâta Inspecția Muncii a arătat că nu există nicio

dispoziție legală care să prevadă explicit obligativitatea motivării actului

administrativ unilateral de încetare a contractului de management, că deciziile

contestate au fost legal emise în baza O.U.G. nr. 105/2009, că reintegrarea

reclamantului-intimat în funcție nu mai este posibilă față de faptul că atât

O.U.G. nr. 37/3009 cât și O.U.G. nr. 105/2009 au fost declarate neconstituționale

și că Inspecția Muncii nu deține calitate procesuală pasivă în cauză deoarece

organismele intermediare regionale sunt organizate și funcționează în

subordinea Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale, iar deciziile

contestate au fost emise de către Inspectorul General de Stat al Inspecției

Sociale în baza împuternicirii delegate prin Ordinul nr. 1636 din 09 octombrie

2009.

b.

Recursul pârâtului Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale.

În

cererea sa de recurs, pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale

a reluat susținerile privind lipsa calității sale procesuale pasive în prezenta

cauză, netimbrarea cererii de către reclamantul-intimat și lipsa îndeplinirii

procedurii prealabile.

II.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând

cauza prin prisma criticilor formulate de recurenții-pârâți și a prevederilor

art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că cele două

recursuri sunt fondate numai în limitele și pentru considerentele ce vor fi

expuse în continuare.

1.

Cu privire la excepția netimbrării acțiunii

Instanța

de fond a reținut în mod corect incidența dispozițiilor art. 15 alin. (1) lit.

a) din Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modificările

și completările ulterioare, apreciind că acțiunea reclamantului-intimat este

scutită de plata taxei judiciare de timbru și a timbrului judiciar, condiții în

care criticile recurentului în acest sens sunt nefondate.

2.

Cu privire la excepția inadmisibilității acțiunii reclamantului-intimat.

Examinând

înscrisurile cauzei, Înalta Curte constată că la dosarul de fond,

reclamantul-intimat a depus dovada adresării către cele două instituții pârâte

în data de 30 octombrie 2010, în sensul solicitării de revocare a deciziilor

contestate, condiții în care și această critică a recurentului-pârât va fi

respinsă ca nefondată.

3.

Cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive invocate de

recurenta-pârâtă Inspecția Muncii

Înalta

Curte reține că este învestită, prin prezentul recurs, cu examinarea Sentinței

civile nr. 1350 a Curții de Apel București prin care s-a dispus anularea

Deciziilor nr. 201 din 12 octombrie 2009, 208 din 12 octombrie 2009 și 212 din

12 octombrie 2009 emise de către Ministerul Muncii, Familiei și Protecției

Sociale - Inspecția Socială.

Actele

administrative sus-menționate au ca obiect, în esență, încetarea raportului de

muncă al reclamantului-intimat prin revocarea sa din funcția de director

coordonator la Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operațional

Sectorial "Dezvoltarea Resurselor Umane"- Regiunea Sud-Muntenia.

Legitimarea

procesuală pasivă în cadrul litigiilor de contencios administrativ este

subsumată dispozițiilor art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004 care arată că

persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de către o

autoritate publică se poate adresa instanței de contencios administrativ pentru

anularea actului, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei, și

dispozițiilor art. 7, 10, 13, 14 din același act normativ care legitimează

calitatea procesuală, în litigiile de contencios administrativ, a autorității

publice emitente a actului contestat.

În

speță, toate actele administrative a căror anulare a fost solicitată au fost

emise de către Inspecția Socială, prezentând toate elementele de identificare

materială, exterioară, ce sprijină concluzia că ar emana de la această pârâtă:

au antetul și ștampila acestei instituții, sunt semnate de

conducătorul/coordonatorul acestei instituții în exercitarea atribuțiilor de

serviciu prevăzute de lege.

Reținerea

situației de fapt contrarii ar semnifica lipsirea de conținut a prezumțiilor de

autenticitate, legalitate și veridicitate a actului administrativ, în

condițiile în care aceste prezumții nu au fost înlăturate în condițiile prevăzute

de lege, încrederea legitimă în aceste aparențe constituind baza acțiunii

reclamantului împotriva acestui pârât.

De

asemenea, Înalta Curte constată că, potrivit dispozițiilor art. 14 alin. (1)

din Regulamentul de organizare și funcționare a Inspecției Sociale, în vigoare

la data emiterii deciziilor contestate, inspectorul general de stat reprezintă

Inspecția Socială în raporturile cu autoritățile administrației publice, cu

alte persoane juridice și fizice publice sau private, emițând decizii în exercitarea

atribuțiilor sale.

Nu

pot fi primite obiecțiile recurentei Inspecția Muncii privind legitimarea sa

procesuală pasivă pe motivul că aceste acte au fost emise de către Inspectorul

General de Stat al Inspecției Sociale, exclusiv în temeiul delegării de atribuții

prevăzute de Ordinul ministrului muncii nr. 1636 din 09 octombrie 2009, aspect

de natură a separa funcționarul semnatar al actului de instituție.

Înalta

Curte arată că deciziile contestate au fost emise de către conducătorul

instituției pârâte, instituție cu personalitate juridică și capacitate

procesuală proprie, în exercitarea atribuțiilor sale de serviciu, iar, pe de

altă parte, contenciosul administrativ, cu rare excepții, nu permite separarea

procesuală a funcționarului de cadrul instituțional în care acesta și-a

exercitat atribuțiile în baza cărora a fost emis actul administrativ contestat,

răspunderea, și deci legitimarea procesuală pasivă revenind exclusiv

instituției pe care, potrivit legii, o reprezintă.

În

aceste condiții, faptul că Inspecția Socială avea sau nu atribuții, în

condițiile legii, de emitere a dispozițiilor contestate, nu are în mod necesar

aptitudinea de a pune în discuție calitatea procesuală pasivă a acesteia, ci

poate reprezenta un argument suplimentar în aprecierea nelegalității actelor

administrative astfel emise.

Este

nepermis ca o instituție publică, ce beneficiază de personalitate juridică și

capacitate procesuală proprie, să nu își asume răspunderea pentru actele

administrative emise în numele său, legal sau nu.

În

aprecierea acestor aspecte, Înalta Curte are în vedere și poziția procesuală

constantă a recurentului-pârât Ministerul Muncii, Familiei și Protecției

Sociale, care, atât în Adresa nr. 346 din 3 noiembrie 2009 (fila 14 din dosarul

de fond), cât și în întâmpinarea și recursul depuse în cauză a negat că ar fi

emitentul actelor administrative contestate.

Înalta

Curte constată că, în urma intrării în vigoare a Legii nr. 329/2009, Inspecția

Socială a fost absorbită de către Inspecția Muncii, deci calitatea procesuală

pasivă deținută de prima în cadrul prezentului litigiu s-a transferat, ope

legis, acesteia din urmă.

Prin

prisma celor expuse mai sus, recursul declarat de recurenta-pârâtă Inspecția

Muncii este nefondat sub acest aspect.

4.

Referitor la excepția lipsei calității procesuale pasive invocate de

recurentul-pârât Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale

Înalta

Curte constată că, în lumina dispozițiilor art. III alin. (4) din O.U.G. nr.

37/2009 raportat la art. 9 alin. (1) și art. 23 alin. (1) din H.G. nr. 11/2009,

recurentul-pârât deține atribuții în ceea ce privește numirea și, respectiv,

destituirea reclamantului-intimat din funcția publică în discuție, aflându-se

așadar, în raport juridic de funcție cu acesta, având deci calitatea de

persoană de la care se poate pretinde o anumită conduită, în speță în sensul

menținerii în funcție, respectiv reintegrării reclamantului-intimat, aspect

fundamental în stabilirea calității procesuale pasive în cauză.

Faptul

delegării sau repartizării exercitării parțiale a acestor atribuții de către

conducătorul instituției pârâte nu este de natură a produce consecințe în ceea

ce privește legitimarea procesuală a acesteia, constituind exclusiv aspecte ce

țin de organizarea exercitării atribuțiilor prevăzute de lege.

Sub

acest aspect, recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Muncii, Familiei

și Protecției Sociale este nefondat.

5.

Cu privire la legalitatea deciziilor contestate

Intimatul-reclamant

a supus controlului instanței de contencios administrativ Deciziile nr. 201 din

12 octombrie 2009, 208 din 12 octombrie 2009 și 212 din 12 octombrie 2009 emise

de către Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale - Inspecția Socială

prin care s-a dispus, în esență, revocarea sa din funcția publică de director

coordonator al Organismului Regional Programul Operațional Sectorial

"Dezvoltarea Resurselor Umane" Regiunea Sud-Muntenia, invocându-se ca

temei legal O.U.G. nr. 105/2009 și art. 2 din Ordinul ministrului muncii,

familiei și protecției sociale nr. 1636 din 09 octombrie 2009.

Considerentele

instanței de fond privind viciul nemotivării actelor administrative contestate

sunt întemeiate.

Deciziile

sus-menționate se limitează la enumerarea textelor de lege în baza cărora au

fost emise și a măsurilor luate (încetarea raporturilor de muncă ale

reclamantului-intimat, asigurarea interimatului funcției).

Motivarea

actului administrativ, justificarea rațiunilor de fapt și de drept care au stat

la baza emiterii acestuia, reprezintă o garanție a respectării legii și a

ocrotirii drepturilor individuale, o formă de protejare a cetățeanului

împotriva arbitrariului puterii publice, care în aceste condiții devine evident

și poate fi cenzurat pe cale jurisdicțională.

Pe

de altă parte, Înalta Curte reține că dispozițiile contestate au fost lipsite

de orice fundament legal ca urmare a Deciziei nr. 1629 din 3 decembrie 2009,

prin care Curtea Constituțională a constatat neconstituționalitatea O.U.G. nr.

105/2009.

Viciul

de constituționalitate constatat cu privire la O.U.G. nr. 105/2009 afectează în

egală măsură actele administrative emise în baza și pentru executarea unor

dispoziții neconstituționale, întrucât asemenea acte devin lipsite de temei

legal și nu poate fi calificat drept legal un act juridic emis sau încheiat în

baza unei dispoziții neconstituționale.

Actele

și măsurile adoptate în baza acestei Ordonanțe sunt afectate de viciul de

neconstituționalitate al acestui act normativ și, în consecință, corect au fost

anulate de instanța de fond.

Menținerea

actelor administrative emise în baza acestui act normativ ar lipsi de

finalitate controlul de constituționalitate, care nu se limitează la asanarea

sistemului legislativ prin eliminarea prevederilor legale contrare

Constituției, ci include protecția efectivă a drepturilor și libertăților

fundamentate ale destinatarilor normelor declarate neconstituționale.

Prin

prisma celor expuse mai sus, recursul declarat de recurenta-pârâtă Inspecția

Muncii este nefondat sub acest aspect.

6.

Cu privire la reintegrarea în funcție

Sentința

este însă criticabilă sub aspectul reintegrării intimatului- reclamant în

funcția deținută anterior dispozițiilor anulate și întinderii despăgubirilor

bănești acordate, prin prisma unor considerente ținând, de asemenea, de

neconstituționalitatea legii, în sensul raționamentului expus anterior cu

privire la încetarea funcției.

Reclamantul-intimat

a fost numit în funcția de director coordonator la Organismul Intermediar

Regional pentru Programul Operațional Sectorial "Dezvoltarea Resurselor

Umane" - Regiunea Sud-Muntenia prin Ordinul nr. 859 din 25 mai 2009, ordin

emis în temeiul dispozițiilor art. III alin. (4) din O.U.G. nr. 37/2009 privind

unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice.

O.U.G.

nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257/2009, în

cadrul controlului a priori realizat pe calea obiecției de

neconstituționalitate a legii de aprobare a acestei ordonanțe de urgență.

În

condițiile declarării neconstituționalității și eliminării din ordinea juridică

a prevederilor legale în baza cărora a fost înființat postul de director

coordonator și a fost numit reclamantul în funcție, măsura de reintegrare a

intimatului-reclamant este, la rândul său, lipsită de temei legal.

Această

concluzie este susținută și de considerentele Deciziilor nr. 413 și nr.

414/2010 ale Curții Constituționale care, exercitând controlul de

constituționalitate asupra legii de modificare și completare a Legii nr.

188/1999, anterior promulgării, a reținut că începând cu data de 28 februarie

2010, funcția de director coordonator nu mai există, reglementarea în vigoare

cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate fiind cea

anterioară modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 37/2009 și prin O.U.G. nr.

105/2009, acesta fiind un efect specific al pierderii legitimității

constituționale a celor două ordonanțe de urgență menționate, sancțiune pe care

Curtea Constituțională o consideră "diferită și mult mai gravă decât o

simplă abrogare a unui text normativ".

7.

Cu privire la drepturile bănești acordate reclamantului

Este

cert că punerea în aplicare a celor două ordonanțe de urgență menționate, prin

numirea și revocarea din postul de director coordonator în interval de numai 5

luni, din motive ce exclud culpa intimatului-reclamant, a produs efecte

vătămătoare asupra carierei acestuia, inducând o stare de instabilitate, de

incertitudine juridică, efecte ce se impun a fi înlăturate prin repararea

pagubei cauzate, conform art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 106

din Legea nr. 188/1999.

Având

însă în vedere circumstanțele faptice și normative prezentate mai sus, care nu

permit încadrarea în ipoteza tipică a prevederilor art. 106 din Legea nr.

188/1999, în sensul reîncadrării în funcție și plății drepturilor salariale

până la acel moment, Înalta Curte apreciază că obligarea autorităților pârâte

la plata de despăgubiri până la data pronunțării deciziei reprezintă o

modalitate adecvată și echitabilă de reparare a prejudiciului cauzat

reclamantului.

Pentru

aceste considerente, în baza dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr.

554/2004 raportat la art. 312 alin (2) C. proc. civ., Înalta Curte urmează a

admite recursurile declarate în cauză și va modifica în parte sentința recurată

în sensul respingerii capătului de cerere privind reintegrarea reclamantului în

funcție și obligării pârâților la plata drepturilor salariale ce i s-ar fi

cuvenit reclamantului de la data emiterii Deciziei nr. 201 din 12 octombrie

2009 până la data pronunțării prezentei decizii, actualizate cu indicele de

inflație.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite

recursul formulat de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale

împotriva Sentinței civile nr. 1350 din data de 17 martie 2010 a Curții de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Admite

recursul formulat de Inspecția Muncii împotriva Sentinței civile nr. 1350 din

data de 17 martie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal.

Modifică

în parte sentința recurată în sensul că respinge capătul de cerere privind

reintegrarea reclamantului în funcție.

Obligă

pârâții Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Inspecția Muncii

la plata drepturilor salariale ce i s-ar fi cuvenit reclamantului de la data

emiterii Deciziei nr. 201 din 12 octombrie 2009 până la data pronunțării

prezentei decizii, actualizate cu indicele de inflație

Irevocabilă.

Pronunțată

în ședință publică, astăzi 3 decembrie 2010.

Procesat

de GGC - GV