Decizia nr. 5391/2010 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul acțiunii Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 11 noiembrie 2009, reclamantul S.C.Z. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Inspecția Muncii, anularea Deciziilor nr. 201 din 12 octombrie 2009, nr. 208 din 12 octombrie 2009 și nr. 212 din 13 octombrie 2009, emise de către Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale - Inspecția Socială, reintegrarea sa în funcția deținută anterior, plata unor despăgubiri - drepturi salariale reprezentând drepturile bănești care i s-ar fi cuvenit de la data încetării raporturilor juridice dintre părți ca urmare a emiterii deciziei contestate și până la data reintegrării, actualizate cu indicele de inflație la zi, precum și obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată. În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că prin Ordinul nr. 859 din 25 mai 2009 al ministrului muncii, familiei și protecției sociale a fost numit în funcția de director coordonator al Organismului Intermediar Regional Programul Operațional Sectorial "Dezvoltarea Resurselor Umane", Regiunea Sud-Muntenia, între părți fiind încheiat și un contract de management, contract asimilat contractului de muncă, potrivit dispozițiilor art. III alin. (7) din O.U.G. nr. 37/2009, și că prin deciziile contestate s-a dispus, în esență, încetarea raportului său de muncă prin revocarea sa din funcția publică deținută, în mod abuziv și nelegal. Prin întâmpinarea depusă în cauză, pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, motivat de faptul că deciziile contestate au fost emise de către Inspecția Socială, instituție cu personalitate juridică proprie, excepția lipsei procedurii prealabile și excepția netimbrării acțiunii. Pârâta Inspecția Muncii a invocat, la rândul său, excepția lipsei calității procesuale pasive, arătând că organismele intermediare regionale sunt organizate și funcționează, în temeiul H.G. nr. 11/2009, în subordinea Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale, iar Inspecția Muncii a preluat numai anumite drepturi și obligații ale Inspecției Sociale, iar pe fond a solicitat respingerea cererii reclamantului ca neîntemeiată.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 1350 din data de 17 martie 2010, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis cererea formulată de reclamantul S.C.Z. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Inspecția Muncii și a anulat Deciziile nr. 201 din 12 octombrie 2009, 208 din 12 octombrie 2009 și 212 din 12 octombrie 2009 emise de către Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale - Inspecția Socială, dispunând reintegrarea reclamantului pe postul deținut anterior eliberării din funcția publică de conducere, precum și obligarea pârâților la plata către reclamant a drepturilor salariale ce i s-ar fi cuvenit de la data emiterii Deciziei nr. 201 din 12 octombrie 2009 și până la data reintegrării în funcție, actualizate cu indicele de inflație. Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut, în esență, că deciziile supuse controlului său de legalitate au fost emise cu exces de putere, fără a conține motivele de fapt care au determinat luarea măsurii revocării reclamantului din funcția de director coordonator, împrejurare ce determină imposibilitatea exercitării controlului jurisdicțional. Instanța a respins excepțiile netimbrării și neîndeplinirii procedurii prealabile arătând că, în ceea ce o privește pe prima din ele, acțiunea dedusă judecății vizează raporturile de serviciu ale funcționarilor publici, care se înscriu în sfera raporturilor de muncă la care se referă dispozițiile art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modificările și completările ulterioare, astfel că este scutită de plata taxei judiciare de timbru și a timbrului judiciar, iar, în ceea ce o privește pe cea de-a doua, din examinarea înscrisurilor cauzei, instanța a constatat că reclamantul a îndeplinit procedura prealabilă prevăzută de dispozițiile art. 7 alin. (l) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 atât față de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, cât și față de Inspecția Socială. Prima instanță a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, arătând că acesta, deși nu este emitentul deciziilor a căror anulare se solicită, are calitatea de parte în contractul de management încheiat cu reclamantul și de emitent al Ordinului nr. 859 din 25 mai 2009, prin care reclamantul a fost numit în funcția de director coordonator, precum și al Ordinului nr. 1636 din 09 octombrie 2009, prin care a delegat competența de revocare și de numire a conducătorilor structurilor deconcentrate către Inspectorul General al Inspecției Sociale pentru inspectoratele sociale regionale și organismele intermediare regionale. În ceea ce privește Inspecția Muncii, instanța de fond a apreciat că legitimarea procesuală a acesteia este justificată de faptul că deciziile a căror anulare, se solicită au fost emise de Inspectorul General de Stat al Inspecției Sociale, iar prin art. 6 din H.G. nr. 1377/2009, potrivit cărora Inspecția Socială a fost desființată urmare a comasării prin absorbție cu Inspecția Muncii, a operat o transmisiune a calității procesuale pasive de la Inspecția Socială la Inspecția Muncii

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei sentințe au declarat recurs pârâții Inspecția Muncii și Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, solicitând modificarea acesteia în sensul respingerii acțiunii reclamantului pentru motive încadrate în prevederile art. 304 pct. 9 și ale art. 304 1 C. proc. civ. a. Recursul pârâtei Inspecția Muncii În motivarea căii de atac, pârâta Inspecția Muncii a arătat că nu există nicio dispoziție legală care să prevadă explicit obligativitatea motivării actului administrativ unilateral de încetare a contractului de management, că deciziile contestate au fost legal emise în baza O.U.G. nr. 105/2009, că reintegrarea reclamantului-intimat în funcție nu mai este posibilă față de faptul că atât O.U.G. nr. 37/3009 cât și O.U.G. nr. 105/2009 au fost declarate neconstituționale și că Inspecția Muncii nu deține calitate procesuală pasivă în cauză deoarece organismele intermediare regionale sunt organizate și funcționează în subordinea Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale, iar deciziile contestate au fost emise de către Inspectorul General de Stat al Inspecției Sociale în baza împuternicirii delegate prin Ordinul nr. 1636 din 09 octombrie 2009. b. Recursul pârâtului Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale. În cererea sa de recurs, pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale a reluat susținerile privind lipsa calității sale procesuale pasive în prezenta cauză, netimbrarea cererii de către reclamantul-intimat și lipsa îndeplinirii procedurii prealabile. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de recurenții-pârâți și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că cele două recursuri sunt fondate numai în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. 1. Cu privire la excepția netimbrării acțiunii Instanța de fond a reținut în mod corect incidența dispozițiilor art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modificările și completările ulterioare, apreciind că acțiunea reclamantului-intimat este scutită de plata taxei judiciare de timbru și a timbrului judiciar, condiții în care criticile recurentului în acest sens sunt nefondate. 2. Cu privire la excepția inadmisibilității acțiunii reclamantului-intimat. Examinând înscrisurile cauzei, Înalta Curte constată că la dosarul de fond, reclamantul-intimat a depus dovada adresării către cele două instituții pârâte în data de 30 octombrie 2010, în sensul solicitării de revocare a deciziilor contestate, condiții în care și această critică a recurentului-pârât va fi respinsă ca nefondată. 3. Cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive invocate de recurenta-pârâtă Inspecția Muncii Înalta Curte reține că este învestită, prin prezentul recurs, cu examinarea Sentinței civile nr. 1350 a Curții de Apel București prin care s-a dispus anularea Deciziilor nr. 201 din 12 octombrie 2009, 208 din 12 octombrie 2009 și 212 din 12 octombrie 2009 emise de către Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale - Inspecția Socială. Actele administrative sus-menționate au ca obiect, în esență, încetarea raportului de muncă al reclamantului-intimat prin revocarea sa din funcția de director coordonator la Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operațional Sectorial "Dezvoltarea Resurselor Umane"- Regiunea Sud-Muntenia. Legitimarea procesuală pasivă în cadrul litigiilor de contencios administrativ este subsumată dispozițiilor art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004 care arată că persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de către o autoritate publică se poate adresa instanței de contencios administrativ pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei, și dispozițiilor art. 7, 10, 13, 14 din același act normativ care legitimează calitatea procesuală, în litigiile de contencios administrativ, a autorității publice emitente a actului contestat. În speță, toate actele administrative a căror anulare a fost solicitată au fost emise de către Inspecția Socială, prezentând toate elementele de identificare materială, exterioară, ce sprijină concluzia că ar emana de la această pârâtă: au antetul și ștampila acestei instituții, sunt semnate de conducătorul/coordonatorul acestei instituții în exercitarea atribuțiilor de serviciu prevăzute de lege. Reținerea situației de fapt contrarii ar semnifica lipsirea de conținut a prezumțiilor de autenticitate, legalitate și veridicitate a actului administrativ, în condițiile în care aceste prezumții nu au fost înlăturate în condițiile prevăzute de lege, încrederea legitimă în aceste aparențe constituind baza acțiunii reclamantului împotriva acestui pârât. De asemenea, Înalta Curte constată că, potrivit dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Regulamentul de organizare și funcționare a Inspecției Sociale, în vigoare la data emiterii deciziilor contestate, inspectorul general de stat reprezintă Inspecția Socială în raporturile cu autoritățile administrației publice, cu alte persoane juridice și fizice publice sau private, emițând decizii în exercitarea atribuțiilor sale. Nu pot fi primite obiecțiile recurentei Inspecția Muncii privind legitimarea sa procesuală pasivă pe motivul că aceste acte au fost emise de către Inspectorul General de Stat al Inspecției Sociale, exclusiv în temeiul delegării de atribuții prevăzute de Ordinul ministrului muncii nr. 1636 din 09 octombrie 2009, aspect de natură a separa funcționarul semnatar al actului de instituție. Înalta Curte arată că deciziile contestate au fost emise de către conducătorul instituției pârâte, instituție cu personalitate juridică și capacitate procesuală proprie, în exercitarea atribuțiilor sale de serviciu, iar, pe de altă parte, contenciosul administrativ, cu rare excepții, nu permite separarea procesuală a funcționarului de cadrul instituțional în care acesta și-a exercitat atribuțiile în baza cărora a fost emis actul administrativ contestat, răspunderea, și deci legitimarea procesuală pasivă revenind exclusiv instituției pe care, potrivit legii, o reprezintă. În aceste condiții, faptul că Inspecția Socială avea sau nu atribuții, în condițiile legii, de emitere a dispozițiilor contestate, nu are în mod necesar aptitudinea de a pune în discuție calitatea procesuală pasivă a acesteia, ci poate reprezenta un argument suplimentar în aprecierea nelegalității actelor administrative astfel emise. Este nepermis ca o instituție publică, ce beneficiază de personalitate juridică și capacitate procesuală proprie, să nu își asume răspunderea pentru actele administrative emise în numele său, legal sau nu. În aprecierea acestor aspecte, Înalta Curte are în vedere și poziția procesuală constantă a recurentului-pârât Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, care, atât în Adresa nr. 346 din 3 noiembrie 2009 (fila 14 din dosarul de fond), cât și în întâmpinarea și recursul depuse în cauză a negat că ar fi emitentul actelor administrative contestate. Înalta Curte constată că, în urma intrării în vigoare a Legii nr. 329/2009, Inspecția Socială a fost absorbită de către Inspecția Muncii, deci calitatea procesuală pasivă deținută de prima în cadrul prezentului litigiu s-a transferat, ope legis, acesteia din urmă. Prin prisma celor expuse mai sus, recursul declarat de recurenta-pârâtă Inspecția Muncii este nefondat sub acest aspect.

Referitor la excepția lipsei calității procesuale pasive invocate de recurentul-pârât Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale Înalta Curte constată că, în lumina dispozițiilor art. III alin. (4) din O.U.G. nr. 37/2009 raportat la art. 9 alin. (1) și art. 23 alin. (1) din H.G. nr. 11/2009, recurentul-pârât deține atribuții în ceea ce privește numirea și, respectiv, destituirea reclamantului-intimat din funcția publică în discuție, aflându-se așadar, în raport juridic de funcție cu acesta, având deci calitatea de persoană de la care se poate pretinde o anumită conduită, în speță în sensul menținerii în funcție, respectiv reintegrării reclamantului-intimat, aspect fundamental în stabilirea calității procesuale pasive în cauză. Faptul delegării sau repartizării exercitării parțiale a acestor atribuții de către conducătorul instituției pârâte nu este de natură a produce consecințe în ceea ce privește legitimarea procesuală a acesteia, constituind exclusiv aspecte ce țin de organizarea exercitării atribuțiilor prevăzute de lege. Sub acest aspect, recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale este nefondat.

Cu privire la legalitatea deciziilor contestate Intimatul-reclamant a supus controlului instanței de contencios administrativ Deciziile nr. 201 din 12 octombrie 2009, 208 din 12 octombrie 2009 și 212 din 12 octombrie 2009 emise de către Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale - Inspecția Socială prin care s-a dispus, în esență, revocarea sa din funcția publică de director coordonator al Organismului Regional Programul Operațional Sectorial "Dezvoltarea Resurselor Umane" Regiunea Sud-Muntenia, invocându-se ca temei legal O.U.G. nr. 105/2009 și art. 2 din Ordinul ministrului muncii, familiei și protecției sociale nr. 1636 din 09 octombrie 2009. Considerentele instanței de fond privind viciul nemotivării actelor administrative contestate sunt întemeiate. Deciziile sus-menționate se limitează la enumerarea textelor de lege în baza cărora au fost emise și a măsurilor luate (încetarea raporturilor de muncă ale reclamantului-intimat, asigurarea interimatului funcției). Motivarea actului administrativ, justificarea rațiunilor de fapt și de drept care au stat la baza emiterii acestuia, reprezintă o garanție a respectării legii și a ocrotirii drepturilor individuale, o formă de protejare a cetățeanului împotriva arbitrariului puterii publice, care în aceste condiții devine evident și poate fi cenzurat pe cale jurisdicțională. Pe de altă parte, Înalta Curte reține că dispozițiile contestate au fost lipsite de orice fundament legal ca urmare a Deciziei nr. 1629 din 3 decembrie 2009, prin care Curtea Constituțională a constatat neconstituționalitatea O.U.G. nr. 105/2009. Viciul de constituționalitate constatat cu privire la O.U.G. nr. 105/2009 afectează în egală măsură actele administrative emise în baza și pentru executarea unor dispoziții neconstituționale, întrucât asemenea acte devin lipsite de temei legal și nu poate fi calificat drept legal un act juridic emis sau încheiat în baza unei dispoziții neconstituționale. Actele și măsurile adoptate în baza acestei Ordonanțe sunt afectate de viciul de neconstituționalitate al acestui act normativ și, în consecință, corect au fost anulate de instanța de fond. Menținerea actelor administrative emise în baza acestui act normativ ar lipsi de finalitate controlul de constituționalitate, care nu se limitează la asanarea sistemului legislativ prin eliminarea prevederilor legale contrare Constituției, ci include protecția efectivă a drepturilor și libertăților fundamentate ale destinatarilor normelor declarate neconstituționale. Prin prisma celor expuse mai sus, recursul declarat de recurenta-pârâtă Inspecția Muncii este nefondat sub acest aspect.

Cu privire la reintegrarea în funcție Sentința este însă criticabilă sub aspectul reintegrării intimatului- reclamant în funcția deținută anterior dispozițiilor anulate și întinderii despăgubirilor bănești acordate, prin prisma unor considerente ținând, de asemenea, de neconstituționalitatea legii, în sensul raționamentului expus anterior cu privire la încetarea funcției. Reclamantul-intimat a fost numit în funcția de director coordonator la Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operațional Sectorial "Dezvoltarea Resurselor Umane" - Regiunea Sud-Muntenia prin Ordinul nr. 859 din 25 mai 2009, ordin emis în temeiul dispozițiilor art. III alin. (4) din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice. O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257/2009, în cadrul controlului a priori realizat pe calea obiecției de neconstituționalitate a legii de aprobare a acestei ordonanțe de urgență. În condițiile declarării neconstituționalității și eliminării din ordinea juridică a prevederilor legale în baza cărora a fost înființat postul de director coordonator și a fost numit reclamantul în funcție, măsura de reintegrare a intimatului-reclamant este, la rândul său, lipsită de temei legal. Această concluzie este susținută și de considerentele Deciziilor nr. 413 și nr. 414/2010 ale Curții Constituționale care, exercitând controlul de constituționalitate asupra legii de modificare și completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reținut că începând cu data de 28 februarie 2010, funcția de director coordonator nu mai există, reglementarea în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate fiind cea anterioară modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 37/2009 și prin O.U.G. nr. 105/2009, acesta fiind un efect specific al pierderii legitimității constituționale a celor două ordonanțe de urgență menționate, sancțiune pe care Curtea Constituțională o consideră "diferită și mult mai gravă decât o simplă abrogare a unui text normativ".

Cu privire la drepturile bănești acordate reclamantului Este cert că punerea în aplicare a celor două ordonanțe de urgență menționate, prin numirea și revocarea din postul de director coordonator în interval de numai 5 luni, din motive ce exclud culpa intimatului-reclamant, a produs efecte vătămătoare asupra carierei acestuia, inducând o stare de instabilitate, de incertitudine juridică, efecte ce se impun a fi înlăturate prin repararea pagubei cauzate, conform art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 106 din Legea nr. 188/1999. Având însă în vedere circumstanțele faptice și normative prezentate mai sus, care nu permit încadrarea în ipoteza tipică a prevederilor art. 106 din Legea nr. 188/1999, în sensul reîncadrării în funcție și plății drepturilor salariale până la acel moment, Înalta Curte apreciază că obligarea autorităților pârâte la plata de despăgubiri până la data pronunțării deciziei reprezintă o modalitate adecvată și echitabilă de reparare a prejudiciului cauzat reclamantului. Pentru aceste considerente, în baza dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 312 alin (2) C. proc. civ., Înalta Curte urmează a admite recursurile declarate în cauză și va modifica în parte sentința recurată în sensul respingerii capătului de cerere privind reintegrarea reclamantului în funcție și obligării pârâților la plata drepturilor salariale ce i s-ar fi cuvenit reclamantului de la data emiterii Deciziei nr. 201 din 12 octombrie 2009 până la data pronunțării prezentei decizii, actualizate cu indicele de inflație.