ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4029/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4029/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prima instanță

Prin cererea înregistrată sub nr. 1336/36 din

29 septembrie 2009 la Curtea de Apel Constanța, reclamantul B.E. a chemat în

judecată pe pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale,

solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea Ordinului

nr. 1530 din 24 august 2009 emis de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției

Sociale, obligarea pârâtului Ministerului Muncii, Familiei și Protecției

Sociale la reintegrarea pe funcția publică deținută anterior, respectiv

inspector șef Inspectoratul Teritorial de Muncă Constanța, obligarea pârâtului

Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale la plata unei despăgubiri

egală cu salariile indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi

de care ar fi beneficiat în funcția deținută, obligarea la plata cheltuielilor

de judecată.

Totodată, a solicitat

și suspendarea executării ordinului până la pronunțarea instanței de fond.

În motivarea

acțiunii, reclamantul a arătat că are calitatea de funcționar public, deținând

funcția de inspector șef al Inspectoratului Teritorial de Muncă Constanța,

fiind numit în funcție în baza Ordinului Ministerului Muncii, Solidarității

Sociale și Familiei nr. 736/2005.

A precizat

reclamantul, că la data de 23 aprilie 2009 a fost emis Ordinul nr. 444/2009 de

către Ministerul, Muncii Familiei și Protecției Sociale, prin care, în temeiul

art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 s-a desființat funcția publică de

conducere de inspector șef al Inspectoratului Teritorial de Muncă Constanța.

Totodată, potrivit

art. 2 din același ordin, raportul de serviciu al reclamantului a încetat prin

eliberarea din funcție, la data de 25 mai 2009, ca urmare a expirării

termenului de preaviz.

A menționat

reclamantul că prin încheierea pronunțată la data de 15 iulie 2009 de către

Curtea de Apel Constanța în Dosarul nr. 721/36/2009, s-a dispus suspendarea

executării Ordinului nr. 444/2009 prin care s-a desființat funcția publică de

inspector șef la Inspectoratului Teritorial de Muncă Constanța.

Ulterior pronunțării

acestei încheieri, a precizat reclamantul că a formulat o notificare prin care,

a adus la cunoștință Inspectoratului Teritorial de Muncă și Ministerului Muncii

dispozițiile instanței, solicitând reintegrarea pe postul deținut anterior.

Ca urmarea

notificării formulate, Ministerul Muncii și Protecției Sociale a emis Ordinul

nr. 1529/2009, prin care a luat act de dispozițiile instanței și a dispus

suspendarea executării Ordinului nr. 444/2009, pentru ca, în aceeași zi, să

emită și Ordinul nr. 1530/2009, prin care a constatat că, începând cu data de

25 mai 2009, funcția publică de inspector șef al Inspectoratului Teritorial de

Muncă Constanța a fost desființată, și pe cale de consecință, raportul de

serviciu a încetat, retroactiv, începând cu data de 25 mai 2009.

În ceea ce privește

O.U.G. nr. 37/2009, reclamantul a apreciat că aceasta este neconstituțională,

sens în care, în temeiul art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a invocat

excepția de neconstituționalitate.

Pârâtul legal citat a

depus la dosar întâmpinare, prin care a invocat excepția inadmisibilității

acțiunii pentru neîndeplinirea plângerii prealabile.

Prin încheierea de

ședință din data de 14 octombrie 2009, instanța a respins, ca nefondată,

excepția inadmisibilității acțiunii pentru neparcurgerea procedurii prealabile,

iar prin Încheierea de ședință nr. 463 din 23 octombrie 2009, a respins cererea

de suspendare a executării actului administrativ atacat ca rămas fără obiect și

a respins, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

O.U.G. nr. 37/2009.

Prin Sentința nr.

646/CA din 18 decembrie 2009, Curtea de Apel Constanța a admis acțiunea

formulată de reclamantul B.E., a anulat Ordinul nr. 1530 din 24 august 2009

emis de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, a obligat pârâtul la

reintegrarea reclamantului în funcția publică deținută anterior emiterii

ordinului și a obligat pârâtul la plata către reclamant a unei despăgubiri

egală cu salariile, indexate, majorate și recalculate, precum și cu celelalte

drepturi de care ar fi beneficiat în funcția deținută.

Pentru a pronunța

această soluție, Curtea, a reținut, că, având în vedere că actul normativ, în

baza căruia a fost emis ordinul atacat, a fost declarat neconstituțional,

rezultă că actele emise în baza acestuia sunt nelegale.

A mai reținut Curtea

că prin întreg conținutul reglementării, Guvernul a intervenit într-un domeniu

pentru care nu avea competența materială, încălcând astfel dispozițiile art.

115 alin. (6) din Constituția României.

Instanța de recurs

Împotriva Sentinței

nr. 646/CA din 18 decembrie 2009 a Curții de Apel Constanța, secția comercială,

maritimă și fluvială, contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs

Ministerul Muncii Familiei și Protecției Sociale.

În motivele de recurs

s-a susținut că soluția instanței de fond a fost adoptată cu aplicarea greșită

a legii.

Astfel, s-a precizat

că ordinul de eliberare din funcție a fost adoptat în baza O.U.G. nr. 37/2009,

lista anexă cuprinzând și direcțiile inspectoratele județene de muncă,

desființarea funcției producându-se prin efectul legii, actul fiind legal emis

în raport de legislația în vigoare în momentul emiterii acestuia și că funcția

publică deținută de reclamant a rămas desființată și după abrogarea O.U.G. nr.

37/2009, ca efect al adoptării O.U.G. nr. 105/2009.

În motivarea

recursului s-a mai precizat că reclamantului-intimat i s-a oferit o funcție

publică vacantă de execuție, inspector de muncă, clasa 1, grad profesional

superior, treapta I, la Serviciul Control Securitate și Sănătate în Muncă în

cadrul D.S.V.S.A., și ca urmare i s-a respectat dreptul la muncă și protecție

socială.

Înalta Curte,

examinând motivele de recurs, obiectul acțiunii, legislația aplicabilă reține:

Situația de fapt

Prin Ordinul nr. 1530

din 24 august 2009, Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale l-a

eliberat din funcția publică de inspector șef la Inspectoratul Teritorial de

Muncă Constanța, pe reclamantul B.E., ca urmare a aplicării O.U.G. nr. 37/2009.

Reclamantul a

solicitat anularea Ordinului, cerere întemeiată pe prevederile Legii nr.

554/2004, derivând din neconstituționalitatea ordonanței.

S-a invocat excepția

de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009.

În timpul

soluționării acestei cauze, prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea

Constituțională a României a declarat neconstituțională Legea de aprobare a

O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității

administrației publice.

Legislația aplicabilă

Legea nr. 554/2004,

art. 9 alin. (1) - Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes

legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la

instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de

neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea

neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță.

Alin. (4) - În

situația în care decizia de declarare a neconstituționalității este urmarea

unei excepții ridicate în altă cauză, acțiunea poate fi introdusă direct la

instanța de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de

decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curții

Constituționale în M. Of. al României, Partea I.

Alin. (5) - Acțiunea

prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri

pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor

administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei

autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei

anumite operațiuni administrative.

Constituția României,

art. 146 alin. (1) – Curtea Constituțională are următoarele atribuții:

lit. a) - se pronunță

asupra constituționalității legilor, înainte de promulgarea acestora, la

sesizarea Președintelui României, a unuia dintre președinții celor două Camere,

a Guvernului, a Înaltei Curți de Casație și Justiție, a Avocatului Poporului, a

unui număr de cel puțin 50 de deputați sau de cel puțin 25 de senatori, precum

și, din oficiu, asupra inițiativelor de revizuire a Constituției;

Art. 146 alin. (1)

lit. d) - hotărăște asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind legile

și ordonanțele, ridicate în fața instanțelor judecătorești sau de arbitraj

comercial;

Legea nr. 47/1992,

art. 29 alin. (3) - Nu pot face obiectul excepției prevederile constatate ca

fiind neconstituționale printr-o decizie anterioară a Curții Constituționale.

Art. 29 alin. (5) -

Pe perioada soluționării excepției de neconstituționalitate judecarea cauzei se

suspendă.

Art. 15 - Curtea

Constituțională se pronunță asupra constituționalității legilor înainte de

promulgarea acestora, la sesizarea Președintelui României, a unuia dintre

președinții celor două Camere, a Guvernului, a Înaltei Curți de Casație și

Justiție, a Avocatului Poporului, a unui număr de cel puțin 50 de deputați sau

de cel puțin 25 de senatori.

În vederea

soluționării prezentului recurs, se va efectua, în continuare, atât analiza

legislației specifice cu aplicabilitate în cauză, cât și expunerea

considerațiilor teoretice privind excepția de neconstituționalitate și efectele

acesteia.

Constituția fixează

cadrul juridic al controlului constituționalității legilor și ordonanțelor de

guvern, reglementarea în detaliu aducând-o legea organică privind organizarea

și funcționarea Curții Constituționale a României, Legea nr. 47/1992.

După criteriul

momentului în care se exercită controlul, legea fundamentală instituie un

control prealabil intrării în vigoare a legii, denumit controlul a priori și

controlul posterior intrării în vigoare a legii, dar, în acest caz, și a

ordonanțelor de guvern.

Controlul de

constituționalitate exercitat pe calea excepției de neconstituționalitate

reprezintă un control concret în cadrul căruia prevalează garantarea

drepturilor și libertăților cetățenești fiind un control de conformitate și

conformare a legii sau ordonanțelor guvernamentale cu dispozițiile

Constituției.

Ca regulă generală,

în cazul declarării neconstituționalității unor legi sau ordonanțe,

dispozițiile din lege sau alte acte normative cu aceeași forță juridică își

încetează aplicabilitatea la împlinirea unui termen de 45 zile de la publicarea

deciziei Curții, dacă în acest termen prevederile declarate neconstituționale

nu sunt puse în acord cu dispozițiile Curții.

Deciziile Curții

Constituționale sunt obligatorii și produc efecte de la data publicării, acesta

constituind un mod specific de ieșire din vigoare, mai precis de încetare a

efectelor juridice a dispozițiilor unei legi sau ordonanțe.

În ceea ce privește

admiterea unei excepții de neconstituționalitate ridicate de o parte într-un

litigiu efectele sunt diferite, dispozițiile neconstituționale își încetează

efectele din momentul adoptării deciziei Curții Constituționale, concluzie care

rezultă din procedura reglementată în art. 29 din Legea nr. 47/1992.

Astfel, potrivit

procedurii reglementate în Legea nr. 47/1992, instanța sesizată, dacă apreciază

că excepția are legătură cu soluționarea cauzei suspendă judecata și trimite

dosarul la Curtea Constituțională.

Deciziile Curții

Constituționale privind admiterea unei excepții de neconstituționalitate sunt

de imediată aplicare, cu consecința înlăturării normei declarate

neconstituționale, a eliminării acesteia din sistemul normativ, care astfel a

devenit inexistentă, decizia Curții Constituționale fiind definitivă și

obligatorie, cu efecte erga omnes, iar textul neconstituțional își pierde

eficiența.

În situația în care

soluția Curții Constituționale nu ar avea aplicare directă și imediată, ar

însemna că întreaga procedură ar fi lipsită de finalitate, ceea ce nu poate

constitui scopul unei reglementări.

Dimpotrivă, orice

acțiune de legiferare are caracter pozitiv, astfel că numai în sensul precizat

mai sus pot fi interpretate dispozițiile constituționale și cele din Legea nr.

47/1992, lege organică, ce stabilește în concret atribuțiile și competențele

Curții Constituționale.

Alături de

argumentele expuse mai sus, Înalta Curte reține ca având aplicabilitate în

cauză, Decizia nr. 186/1999 a Curții Constituționale, în care s-a subliniat că

în considerarea efectelor obligatorii și erga omnes ale deciziilor Curții

Constituționale, instanțele judecătorești trebuie să facă aplicarea directă a

dispozițiilor constituționale relevante, în sensul de a înlătura dispozițiile

neconstituționale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea

acelor prevederi

În cazul O.U.G. nr.

37/2009 s-a ridicat excepția de neconstituționalitate a unor dispoziții din

această ordonanță, într-un dosar al Curții de Apel Pitești, secția comercială

și de contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 3 iunie 2009

fiind sesizată Curtea Constituțională cu soluționarea excepției.

Ulterior, la 26 iunie

2009 Camera Deputaților a transmis Curții Constituționale sesizarea referitoare

la neconstituționalitatea Legii pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 privind

unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice.

Plenul Curții

Constituționale, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituție și art. 15 și urm.

din Legea nr. 47/1992, a exercitat controlul de constituționale a priori asupra

legii de aprobare a ordonanței și totodată asupra ordonanței respective, care

constituie conținutul normativ al legii.

Prin Decizia nr. 1257

din 7 octombrie 2009 s-a declarat neconstituțională legea de aprobare a O.U.G.

nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei viciul

neconstituționalității afectează însuși actul normativ aprobat prin această

lege.

Prin Decizia nr. 1629

din 3 decembrie 2009 în cadrul căreia s-a soluționat excepția de

neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 s-a declarat

neconstituțională și O.U.G. nr. 105/2009.

La pronunțarea

acestei ultime decizii s-a avut în vedere că prin Decizia nr. 1257 din 7

octombrie 2009 în cadrul controlului a priori s-a declarat neconstituțională

legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, controlul de constituționalitate

raportându-se indisolubil la actul normativ supus aprobării prin lege. În

considerentele deciziei au fost explicate motivele de neconstituționalitate a

reglementărilor cuprinse în O.U.G. nr. 37/2009, conchizând Curtea

Constituțională că modalitatea de reglementare a funcției publice, „actul

administrativ” de numire reprezintă construcții juridice deficitare și confuze

care ridică problema statutului juridic al directorului coordonator și a

naturii juridice a contractului de management.

S-a precizat că

potrivit Deciziei nr. 1257 din 7 octombrie 2009, au fost încălcate, la

adoptarea O.U.G. nr. 37/2009, prevederile art. 15 din Constituție, statutul

juridic al funcției publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999,

care este lege organică, Guvernul intervenind astfel într-un domeniu pentru

care nu avea competență materială.

Întrucât excepția

ridicată privind neconstituționalitatea O.U.G. nr. 37/2009 era deja soluționată

prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituțională, prin

Decizia nr. 1629/2009, a declarat neconstituțională și O.U.G. nr. 105/2009,

pentru că aceasta conține aceleași reglementări și aceleași soluții legislative

ca și cele care au constituit obiectul criticii de neconstituționalitate

formulate de autorul excepției.

În raport de

considerentele celor două decizii, se reține că, în cazul excepției de

neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009 s-a apreciat existența motivului de

inadmisibilitate reglementat de art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992,

întrucât deja actul a fost declarat neconstituțional printr-o decizie

anterioară a Curții Constituționale, declarând neconstituțional și actul

normativ nou care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009.

În fața unui astfel

de comportament constituțional rezultă că efectele deciziei pronunțate în

controlul a priori se extind în mod evident și asupra soluțiilor adoptate în

cazul excepției de neconstituționalitate, întrucât legea a fost declarată

neconstituțională înainte de promulgare și ca urmare nu a avut o existență

juridică proprie.

Atât dispozițiile cât

și considerentele celor două decizii pronunțate de Curtea Constituțională

demonstrează că O.U.G. nr. 37/2009 a fost neconstituțională și că excepția

formulată era întemeiată.

În cazul actelor administrative,

prin Legea nr. 554/2004, care are caracter de lege organică, potrivit art. 73

alin. (1) lit. n) din Constituția României, s-a creat un cadru juridic special.

Astfel, potrivit art.

9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată într-un drept al

său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe,

poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, acțiune care

poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin

aceste ordonanțe, anularea actelor administrative emise în baza acestora,

precum și după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act

administrativ sau la realizarea unei operațiuni administrative.

Același text de lege

reglementează în alin. (4) situația acțiunilor formulate de o persoană

vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituțională ordonanța prin

admiterea unei excepții într-o altă cauză.

Din interpretarea

logică, ca metodă de interpretare a normei de drept, Înalta Curte constată că

legiuitorul a prevăzut că în ipoteza admiterii excepției de

neconstituționalitate a ordonanței într-o altă cauză, efectele se produc de la

data admiterii excepției, și în cauze similare, care au ca temei juridic

aceleași prevederi declarate neconstituționale.

În litigiul care

formează obiectul prezentei analize judiciare, reclamantul-intimat a solicitat

anularea ordinului de eliberare din funcție, temeiul juridic fiind Legea nr.

554/2004, invocându-se și neconstituționalitatea ordonanței care a stat la baza

adoptării actului administrativ.

Prin Decizia nr. 1257

din 7 octombrie 2009 și Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, Curtea

Constituțională a declarat neconstituțională legea de aprobare a O.U.G. nr.

37/2009 și implicit această ordonanță, precum și O.U.G. nr. 105/2009.

În consecință, în

baza art. 9 din Legea nr. 554/2004, efectele acestei decizii se extind și

asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise

în baza O.U.G. nr. 37/2009.

Eliberarea

reclamantului dintr-o funcție publică în alte situații decât cele reglementate

în Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod

evident securitatea raporturilor de funcție, care se circumscrie noțiunii de

securitate socială, protejată prin Convenția Europeană a Drepturilor Omului și

actele comunitare, precum și alte tratate internaționale la care România este

parte și a căror îndeplinire este obligată să o asigure potrivit art. 11 și 20

din Constituția României.

În ceea ce privește

ultraactivitatea O.U.G. nr. 37/2009, ca urmare a faptului că funcția deținută

de reclamant a fost și rămâne desființată.

Înalta Curte arată că

legea de aprobare a acestei ordonanțe a fost constatată prin Decizia nr.

1257/2009 ca neconstituțională, iar analiza de neconstituționalitate a avut în

vedere atât legea de aprobare cât și însăși ordonanța de urgență, întrucât

Parlamentul nu a adoptat legea, ci a aprobat Ordonanța de urgență, corpul legii

fiind reprezentat de însăși dispozițiile ordonanței.

Înalta Curte arată că

actele și măsurile adoptate în baza acestei ordonanțe sunt afectate de viciul

de neconstituționalitate al ordonanței și în consecință, corect au fost anulate

de instanța de fond.

În ceea ce privește

desființarea funcției deținută de reclamant, arătăm că potrivit celor două decizii

ale Curții Constituționale măsura contravine Constituției.

De asemenea, Curtea

Europeană a Drepturilor Omului a arătat că principiul preeminenței dreptului și

noțiunea de proces echitabil consacrate de art. 6 din Convenție se opun

oricărei ingerințe a puterii legislative în administrarea justiției, în scopul

influențării soluționării judicioase a unui litigiu.

Ori, prin adoptarea

O.U.G. nr. 37/2009 și nr. 105/2009, s-a săvârșit tocmai o astfel de încălcare a

art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, care corect a fost

sancționată de instanța de fond cu anularea actului vătămător.

Desființarea postului

deținut de reclamant prin cele 2 ordonanțe este lipsită de efecte juridice din

moment ce ambele ordonanțe au fost declarate neconstituționale, astfel că se

revine la forma și structura reglementată de Legea nr. 188/1999, care este lege

organică și ale cărei dispoziții sunt de natură să asigure stabilitatea

funcției publice, ca element al securității sociale.

În raport de

considerentele de mai sus, în baza art. 312 C. proc. civ., recursul se va

respinge ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale împotriva

Sentinței nr. 646/CA din 18 decembrie 2009 a Curții de Apel Constanța, secția

comercială, maritimă și fluvială, contencios administrativ și fiscal, ca

nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 1 octombrie 2010.