ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4029/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prima instanță Prin cererea înregistrată sub nr. 1336/36 din 29 septembrie 2009 la Curtea de Apel Constanța, reclamantul B.E. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea Ordinului nr. 1530 din 24 august 2009 emis de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, obligarea pârâtului Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale la reintegrarea pe funcția publică deținută anterior, respectiv inspector șef Inspectoratul Teritorial de Muncă Constanța, obligarea pârâtului Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale la plata unei despăgubiri egală cu salariile indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat în funcția deținută, obligarea la plata cheltuielilor de judecată.

Totodată, a solicitat și suspendarea executării ordinului până la pronunțarea instanței de fond. În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că are calitatea de funcționar public, deținând funcția de inspector șef al Inspectoratului Teritorial de Muncă Constanța, fiind numit în funcție în baza Ordinului Ministerului Muncii, Solidarității Sociale și Familiei nr. 736/2005. A precizat reclamantul, că la data de 23 aprilie 2009 a fost emis Ordinul nr. 444/2009 de către Ministerul, Muncii Familiei și Protecției Sociale, prin care, în temeiul art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 s-a desființat funcția publică de conducere de inspector șef al Inspectoratului Teritorial de Muncă Constanța. Totodată, potrivit art. 2 din același ordin, raportul de serviciu al reclamantului a încetat prin eliberarea din funcție, la data de 25 mai 2009, ca urmare a expirării termenului de preaviz.

A menționat reclamantul că prin încheierea pronunțată la data de 15 iulie 2009 de către Curtea de Apel Constanța în Dosarul nr. 721/36/2009, s-a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 444/2009 prin care s-a desființat funcția publică de inspector șef la Inspectoratului Teritorial de Muncă Constanța. Ulterior pronunțării acestei încheieri, a precizat reclamantul că a formulat o notificare prin care, a adus la cunoștință Inspectoratului Teritorial de Muncă și Ministerului Muncii dispozițiile instanței, solicitând reintegrarea pe postul deținut anterior.

Ca urmarea notificării formulate, Ministerul Muncii și Protecției Sociale a emis Ordinul nr. 1529/2009, prin care a luat act de dispozițiile instanței și a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 444/2009, pentru ca, în aceeași zi, să emită și Ordinul nr. 1530/2009, prin care a constatat că, începând cu data de 25 mai 2009, funcția publică de inspector șef al Inspectoratului Teritorial de Muncă Constanța a fost desființată, și pe cale de consecință, raportul de serviciu a încetat, retroactiv, începând cu data de 25 mai 2009. În ceea ce privește O.U.G. nr. 37/2009, reclamantul a apreciat că aceasta este neconstituțională, sens în care, în temeiul art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a invocat excepția de neconstituționalitate.

Pârâtul legal citat a depus la dosar întâmpinare, prin care a invocat excepția inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea plângerii prealabile. Prin încheierea de ședință din data de 14 octombrie 2009, instanța a respins, ca nefondată, excepția inadmisibilității acțiunii pentru neparcurgerea procedurii prealabile, iar prin Încheierea de ședință nr. 463 din 23 octombrie 2009, a respins cererea de suspendare a executării actului administrativ atacat ca rămas fără obiect și a respins, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor O.U.G. nr. 37/2009.

Prin Sentința nr. 646/CA din 18 decembrie 2009, Curtea de Apel Constanța a admis acțiunea formulată de reclamantul B.E., a anulat Ordinul nr. 1530 din 24 august 2009 emis de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, a obligat pârâtul la reintegrarea reclamantului în funcția publică deținută anterior emiterii ordinului și a obligat pârâtul la plata către reclamant a unei despăgubiri egală cu salariile, indexate, majorate și recalculate, precum și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat în funcția deținută. Pentru a pronunța această soluție, Curtea, a reținut, că, având în vedere că actul normativ, în baza căruia a fost emis ordinul atacat, a fost declarat neconstituțional, rezultă că actele emise în baza acestuia sunt nelegale.

A mai reținut Curtea că prin întreg conținutul reglementării, Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competența materială, încălcând astfel dispozițiile art. 115 alin. (6) din Constituția României. Instanța de recurs Împotriva Sentinței nr. 646/CA din 18 decembrie 2009 a Curții de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și fluvială, contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs Ministerul Muncii Familiei și Protecției Sociale. În motivele de recurs s-a susținut că soluția instanței de fond a fost adoptată cu aplicarea greșită a legii. Astfel, s-a precizat că ordinul de eliberare din funcție a fost adoptat în baza O.U.G. nr. 37/2009, lista anexă cuprinzând și direcțiile inspectoratele județene de muncă, desființarea funcției producându-se prin efectul legii, actul fiind legal emis în raport de legislația în vigoare în momentul emiterii acestuia și că funcția publică deținută de reclamant a rămas desființată și după abrogarea O.U.G.

nr. 37/2009, ca efect al adoptării O.U.G. nr. 105/2009. În motivarea recursului s-a mai precizat că reclamantului-intimat i s-a oferit o funcție publică vacantă de execuție, inspector de muncă, clasa 1, grad profesional superior, treapta I, la Serviciul Control Securitate și Sănătate în Muncă în cadrul D.S.V.S.A., și ca urmare i s-a respectat dreptul la muncă și protecție socială. Înalta Curte, examinând motivele de recurs, obiectul acțiunii, legislația aplicabilă reține: Situația de fapt Prin Ordinul nr. 1530 din 24 august 2009, Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale l-a eliberat din funcția publică de inspector șef la Inspectoratul Teritorial de Muncă Constanța, pe reclamantul B.E., ca urmare a aplicării O.U.G.

nr. 37/2009. Reclamantul a solicitat anularea Ordinului, cerere întemeiată pe prevederile Legii nr. 554/2004, derivând din neconstituționalitatea ordonanței. S-a invocat excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009. În timpul soluționării acestei cauze, prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituțională a României a declarat neconstituțională Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice. Legislația aplicabilă Legea nr. 554/2004, art. 9 alin. (1) - Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță.

Alin. (4) - În situația în care decizia de declarare a neconstituționalității este urmarea unei excepții ridicate în altă cauză, acțiunea poate fi introdusă direct la instanța de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curții Constituționale în M. Of. al României, Partea I. Alin. (5) - Acțiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative.

Constituția României, art. 146 alin. (1) – Curtea Constituțională are următoarele atribuții: lit. a) - se pronunță asupra constituționalității legilor, înainte de promulgarea acestora, la sesizarea Președintelui României, a unuia dintre președinții celor două Camere, a Guvernului, a Înaltei Curți de Casație și Justiție, a Avocatului Poporului, a unui număr de cel puțin 50 de deputați sau de cel puțin 25 de senatori, precum și, din oficiu, asupra inițiativelor de revizuire a Constituției; Art. 146 alin. (1) lit. d) - hotărăște asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele, ridicate în fața instanțelor judecătorești sau de arbitraj comercial; Legea nr. 47/1992, art. 29 alin. (3) - Nu pot face obiectul excepției prevederile constatate ca fiind neconstituționale printr-o decizie anterioară a Curții Constituționale.

Art. 29 alin. (5) - Pe perioada soluționării excepției de neconstituționalitate judecarea cauzei se suspendă. Art. 15 - Curtea Constituțională se pronunță asupra constituționalității legilor înainte de promulgarea acestora, la sesizarea Președintelui României, a unuia dintre președinții celor două Camere, a Guvernului, a Înaltei Curți de Casație și Justiție, a Avocatului Poporului, a unui număr de cel puțin 50 de deputați sau de cel puțin 25 de senatori. În vederea soluționării prezentului recurs, se va efectua, în continuare, atât analiza legislației specifice cu aplicabilitate în cauză, cât și expunerea considerațiilor teoretice privind excepția de neconstituționalitate și efectele acesteia.

Constituția fixează cadrul juridic al controlului constituționalității legilor și ordonanțelor de guvern, reglementarea în detaliu aducând-o legea organică privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale a României, Legea nr. 47/1992. După criteriul momentului în care se exercită controlul, legea fundamentală instituie un control prealabil intrării în vigoare a legii, denumit controlul a priori și controlul posterior intrării în vigoare a legii, dar, în acest caz, și a ordonanțelor de guvern. Controlul de constituționalitate exercitat pe calea excepției de neconstituționalitate reprezintă un control concret în cadrul căruia prevalează garantarea drepturilor și libertăților cetățenești fiind un control de conformitate și conformare a legii sau ordonanțelor guvernamentale cu dispozițiile Constituției.

Ca regulă generală, în cazul declarării neconstituționalității unor legi sau ordonanțe, dispozițiile din lege sau alte acte normative cu aceeași forță juridică își încetează aplicabilitatea la împlinirea unui termen de 45 zile de la publicarea deciziei Curții, dacă în acest termen prevederile declarate neconstituționale nu sunt puse în acord cu dispozițiile Curții. Deciziile Curții Constituționale sunt obligatorii și produc efecte de la data publicării, acesta constituind un mod specific de ieșire din vigoare, mai precis de încetare a efectelor juridice a dispozițiilor unei legi sau ordonanțe. În ceea ce privește admiterea unei excepții de neconstituționalitate ridicate de o parte într-un litigiu efectele sunt diferite, dispozițiile neconstituționale își încetează efectele din momentul adoptării deciziei Curții Constituționale, concluzie care rezultă din procedura reglementată în art. 29 din Legea nr. 47/1992.

Astfel, potrivit procedurii reglementate în Legea nr. 47/1992, instanța sesizată, dacă apreciază că excepția are legătură cu soluționarea cauzei suspendă judecata și trimite dosarul la Curtea Constituțională. Deciziile Curții Constituționale privind admiterea unei excepții de neconstituționalitate sunt de imediată aplicare, cu consecința înlăturării normei declarate neconstituționale, a eliminării acesteia din sistemul normativ, care astfel a devenit inexistentă, decizia Curții Constituționale fiind definitivă și obligatorie, cu efecte erga omnes, iar textul neconstituțional își pierde eficiența. În situația în care soluția Curții Constituționale nu ar avea aplicare directă și imediată, ar însemna că întreaga procedură ar fi lipsită de finalitate, ceea ce nu poate constitui scopul unei reglementări.

Dimpotrivă, orice acțiune de legiferare are caracter pozitiv, astfel că numai în sensul precizat mai sus pot fi interpretate dispozițiile constituționale și cele din Legea nr. 47/1992, lege organică, ce stabilește în concret atribuțiile și competențele Curții Constituționale. Alături de argumentele expuse mai sus, Înalta Curte reține ca având aplicabilitate în cauză, Decizia nr. 186/1999 a Curții Constituționale, în care s-a subliniat că în considerarea efectelor obligatorii și erga omnes ale deciziilor Curții Constituționale, instanțele judecătorești trebuie să facă aplicarea directă a dispozițiilor constituționale relevante, în sensul de a înlătura dispozițiile neconstituționale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acelor prevederi În cazul O.U.G.

nr. 37/2009 s-a ridicat excepția de neconstituționalitate a unor dispoziții din această ordonanță, într-un dosar al Curții de Apel Pitești, secția comercială și de contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 3 iunie 2009 fiind sesizată Curtea Constituțională cu soluționarea excepției. Ulterior, la 26 iunie 2009 Camera Deputaților a transmis Curții Constituționale sesizarea referitoare la neconstituționalitatea Legii pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice. Plenul Curții Constituționale, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituție și art. 15 și urm. din Legea nr. 47/1992, a exercitat controlul de constituționale a priori asupra legii de aprobare a ordonanței și totodată asupra ordonanței respective, care constituie conținutul normativ al legii.

Prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 s-a declarat neconstituțională legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei viciul neconstituționalității afectează însuși actul normativ aprobat prin această lege. Prin Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009 în cadrul căreia s-a soluționat excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 s-a declarat neconstituțională și O.U.G. nr. 105/2009. La pronunțarea acestei ultime decizii s-a avut în vedere că prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 în cadrul controlului a priori s-a declarat neconstituțională legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, controlul de constituționalitate raportându-se indisolubil la actul normativ supus aprobării prin lege.

În considerentele deciziei au fost explicate motivele de neconstituționalitate a reglementărilor cuprinse în O.U.G. nr. 37/2009, conchizând Curtea Constituțională că modalitatea de reglementare a funcției publice, „actul administrativ” de numire reprezintă construcții juridice deficitare și confuze care ridică problema statutului juridic al directorului coordonator și a naturii juridice a contractului de management. S-a precizat că potrivit Deciziei nr. 1257 din 7 octombrie 2009, au fost încălcate, la adoptarea O.U.G. nr. 37/2009, prevederile art. 15 din Constituție, statutul juridic al funcției publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, care este lege organică, Guvernul intervenind astfel într-un domeniu pentru care nu avea competență materială.

Întrucât excepția ridicată privind neconstituționalitatea O.U.G. nr. 37/2009 era deja soluționată prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 1629/2009, a declarat neconstituțională și O.U.G. nr. 105/2009, pentru că aceasta conține aceleași reglementări și aceleași soluții legislative ca și cele care au constituit obiectul criticii de neconstituționalitate formulate de autorul excepției. În raport de considerentele celor două decizii, se reține că, în cazul excepției de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009 s-a apreciat existența motivului de inadmisibilitate reglementat de art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, întrucât deja actul a fost declarat neconstituțional printr-o decizie anterioară a Curții Constituționale, declarând neconstituțional și actul normativ nou care a înlocuit O.U.G.

nr. 37/2009. În fața unui astfel de comportament constituțional rezultă că efectele deciziei pronunțate în controlul a priori se extind în mod evident și asupra soluțiilor adoptate în cazul excepției de neconstituționalitate, întrucât legea a fost declarată neconstituțională înainte de promulgare și ca urmare nu a avut o existență juridică proprie. Atât dispozițiile cât și considerentele celor două decizii pronunțate de Curtea Constituțională demonstrează că O.U.G. nr. 37/2009 a fost neconstituțională și că excepția formulată era întemeiată. În cazul actelor administrative, prin Legea nr. 554/2004, care are caracter de lege organică, potrivit art. 73 alin. (1) lit. n) din Constituția României, s-a creat un cadru juridic special.

Astfel, potrivit art. 9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, acțiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste ordonanțe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operațiuni administrative. Același text de lege reglementează în alin. (4) situația acțiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituțională ordonanța prin admiterea unei excepții într-o altă cauză.

Din interpretarea logică, ca metodă de interpretare a normei de drept, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut că în ipoteza admiterii excepției de neconstituționalitate a ordonanței într-o altă cauză, efectele se produc de la data admiterii excepției, și în cauze similare, care au ca temei juridic aceleași prevederi declarate neconstituționale. În litigiul care formează obiectul prezentei analize judiciare, reclamantul-intimat a solicitat anularea ordinului de eliberare din funcție, temeiul juridic fiind Legea nr. 554/2004, invocându-se și neconstituționalitatea ordonanței care a stat la baza adoptării actului administrativ. Prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 și Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, Curtea Constituțională a declarat neconstituțională legea de aprobare a O.U.G.

nr. 37/2009 și implicit această ordonanță, precum și O.U.G. nr. 105/2009. În consecință, în baza art. 9 din Legea nr. 554/2004, efectele acestei decizii se extind și asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în baza O.U.G. nr. 37/2009. Eliberarea reclamantului dintr-o funcție publică în alte situații decât cele reglementate în Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcție, care se circumscrie noțiunii de securitate socială, protejată prin Convenția Europeană a Drepturilor Omului și actele comunitare, precum și alte tratate internaționale la care România este parte și a căror îndeplinire este obligată să o asigure potrivit art. 11 și 20 din Constituția României.

În ceea ce privește ultraactivitatea O.U.G. nr. 37/2009, ca urmare a faptului că funcția deținută de reclamant a fost și rămâne desființată. Înalta Curte arată că legea de aprobare a acestei ordonanțe a fost constatată prin Decizia nr. 1257/2009 ca neconstituțională, iar analiza de neconstituționalitate a avut în vedere atât legea de aprobare cât și însăși ordonanța de urgență, întrucât Parlamentul nu a adoptat legea, ci a aprobat Ordonanța de urgență, corpul legii fiind reprezentat de însăși dispozițiile ordonanței. Înalta Curte arată că actele și măsurile adoptate în baza acestei ordonanțe sunt afectate de viciul de neconstituționalitate al ordonanței și în consecință, corect au fost anulate de instanța de fond.

În ceea ce privește desființarea funcției deținută de reclamant, arătăm că potrivit celor două decizii ale Curții Constituționale măsura contravine Constituției. De asemenea, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a arătat că principiul preeminenței dreptului și noțiunea de proces echitabil consacrate de art. 6 din Convenție se opun oricărei ingerințe a puterii legislative în administrarea justiției, în scopul influențării soluționării judicioase a unui litigiu. Ori, prin adoptarea O.U.G. nr. 37/2009 și nr. 105/2009, s-a săvârșit tocmai o astfel de încălcare a art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, care corect a fost sancționată de instanța de fond cu anularea actului vătămător.

Desființarea postului deținut de reclamant prin cele 2 ordonanțe este lipsită de efecte juridice din moment ce ambele ordonanțe au fost declarate neconstituționale, astfel că se revine la forma și structura reglementată de Legea nr. 188/1999, care este lege organică și ale cărei dispoziții sunt de natură să asigure stabilitatea funcției publice, ca element al securității sociale. În raport de considerentele de mai sus, în baza art. 312 C. proc. civ., recursul se va respinge ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale împotriva Sentinței nr. 646/CA din 18 decembrie 2009 a Curții de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și fluvială, contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 1 octombrie 2010.