ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 571/2011

Asupra recursului de față, Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele: Prin sentința nr. 99/ CA din 11 martie 2010 a Curții de Apel Constanța a fost respinsă acțiunea formulată de către reclamanta M.V. în contradictoriu cu pârâtul M.M.F.P.S. ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. Instanța a admis acțiunea reclamantei M.V. în contradictoriu cu pârâta A.N.P.S. în sensul că a anulat Ordinul nr. 227/2009, a dispus obligarea pârâtei la reintegrarea reclamantei în funcția publică deținută și la plata unor despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat de la data revocării din funcția publică și până la reintegrare.

De asemenea, a dispus obligarea pârâtei la plata către reclamantă a sumei de 2.000 lei reprezentând daune morale. Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut că prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța sub nr. 1726/36/2009, reclamanta M.V. a chemat în judecată pârâții A.N.P.S. și M.M.F.P.S., solicitând anularea Ordinului nr. 227/2009 prin care a fost revocată din funcția de director coordonator al D.M.P.S. Constanța începând cu 12 octombrie 2009 și prin care s-a dispus încetarea contractului de management; suspendarea executării ordinului nr. 227/2009 până la soluționarea irevocabilă a cauzei, conform art. 15 din Legea nr. 554/2004; reintegrarea în funcția deținută și plata drepturilor salariale cuvenite de la data emiterii ordinului și până la reintegrare; daune morale în cuantum de 50.000 lei și cheltuieli de judecată.

Pârâtul M.M.F.P.S. a depus întâmpinare prin care a invocat excepția necompetenței materiale a Curții de Apel Constanța; excepția lipsei calității procesuale pasive a M.M.F.P.S.; excepția lipsei procedurii prealabile și netimbrarea acțiunii. Excepțiile invocate precum și cererea de suspendare a executării ordinului atacat au fost soluționate prin sentința civilă nr. 11 din 14 ianuarie 2010, instanța respingând excepția necompetenței materiale a Curții de Apel Constanța, excepțiile inadmisibilității și netimbrării cererii, precum și cererea de suspendare a executării ordinului atacat. Instanța a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a M.M.F.P.S., motiv pentru care a respins cererea de suspendare a executării ordinului atacat formulată în contradictoriu cu această autoritate.

Pentru aceleași considerente a fost respinsă și cererea de anulare a ordinului nr. 227/2009, precum și cererile accesorii acesteia, formulate în contradictoriu cu M.M.F.P.S., ca fiind formulate în contradictoriu cu o persoană fără calitate procesuală pasivă. În ceea ce privește cererea formulată în contradictoriu cu A.N.P.S., instanța reține că reclamanta M.V. a fost numită în funcția de director coordonator în cadrul D.M.P.S. Constanța prin Ordinul nr. 828/2009 al M.M.F.P.S., în baza O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice. Potrivit O.U.G. nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcției publice, a fost emis de către A.N.P.S. Ordinul nr. 227/2009 în conformitate cu care reclamanta a fost revocată din funcția de director coordonator, la aceeași dată încetând contractul de management.

Ordinul atacat a fost apreciat de instanță ca nelegal pentru următoarele considerente: Prin decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009 (M. Of. nr. 28/14.01.2010), Curtea Constituțională a admis excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 1 - 5 si 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII și anexa nr. l din O.U.G. nr. 105/2009 privind unele masuri în domeniul funcției publice, precum și pentru întărirea capacității manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ - teritoriale și ale altor servicii publice, precum și pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administrația publica centrală și locală, cancelaria prefectului și cabinetul alesului local.

Prin Decizia nr. l.257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituționala a constatat că prin O.U.G. nr. 37/2009 a fost afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate, în sensul încălcării prevederilor art. I 15 alin. (6) din Constituție. În esența, Curtea a reținut, în acest sens, că „prin reglementările sale, O.U.G.

nr. 37/2009 «afectează» statutul juridic al unor funcționari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ teritoriale, stabilite prin Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările si completările ulterioare, adoptată de Parlament în conformitate cu prevederile art. 73 alin. (3) lit. j) din Legea fundamentala, potrivit cărora statutul funcționarilor publici se reglementează prin lege organică” și că „prin întreg conținutul reglementarii, Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competenta materială, încălcând, astfel, dispozițiile art. I 15 alin. (6) din Constituție.” De asemenea, cu același prilej, Curtea a analizat ordonanța de urgență în ansamblul său și sub aspectul noii concepții pe care o consacră în domeniul administrației publice, „referitoare la desființarea funcțiilor publice, a funcțiilor publice specifice și a posturilor încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ - teritoriale, precum și adjuncții acestuia și instituirea, corelativ, a funcției de „director coordonator al serviciului public deconcentrat”, persoana numită,

în urma câștigării unui concurs anume organizat, prin „act administrativ” al ordonatorului principal de credite în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea căruia funcționează serviciul public deconcentrat respectiv și care își exercită funcțiile în baza unui „contract de management” încheiat cu ordonatorul principal de credite, pe o perioadă de maximum 4 ani, contract asimilat „contractului individual de muncă”. Curtea a conchis că „această construcție juridică deficitară și confuză ridică problema statutului juridic al «directorului coordonator» și a naturii juridice a «contractului de management»”. Așa cum s-a arătat, obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. I pct. - 5 si 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII și anexa nr. l din O.U.G.

nr. 105/2009 privind unele masuri în domeniul funcției publice, precum și pentru întărirea capacității manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ - teritoriale și ale altor servicii publice, precum și pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administrația publică centrală și locală, cancelaria prefectului și cabinetul alesului local. Întrucât aceste dispoziții legale determinate din cuprinsul O.U.G. nr. 105/2009 conțin aceleași reglementari si aceleași soluții legislative ca si cele ce au constituit obiectul criticii formulate de autorul excepției, Curtea constată că argumentele reținute în Decizia nr. l.257 din 7 octombrie 2009, referitoare la încălcarea art. I 15 alin. (6) din Constituție și menționate mai sus, sunt, mutatis mutandis, valabile și în prezenta cauză.

În plus, potrivit art. 147 alin. (4) din Legea fundamentala, deciziile Curții Constituționale „sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor.” În concluzie, a reținut instanța de fond că reclamanta a fost revocată din funcție în baza unor dispoziții din O.U.G. nr. l 05/2009, declarate neconstituționale. Față de cele reținute de către Curtea Constituțională, în cauza de față nu sunt îndeplinite cerințele art. 97 lit. c) raportat la art. 99 alin. (l) lit. b) din Legea nr. 188/1999. Instanța reține și faptul că ordinul atacat a fost emis la o dată la care reclamanta se afla în concediu medical, potrivit certificatului de concediu medical seria CCMAC nr. 0121706. Față de prevederile art. 106 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 instanța a dispus reintegrarea în funcție a reclamantei, cu mențiunea că, având în vedere că reclamanta a fost numită în funcție în baza O.U.G.

nr. 37/2009, a cărei lege de aprobare cu același conținut a fost declarată neconstituțională, Curtea Constituțională reținând că „«afectează» statutul juridic al unor funcționari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ teritoriale, stabilite prin Legea nr. 188/1999”, și că prin „construcția juridica deficitara si confuză ridică problema statutului juridic al «directorului coordonator» și a naturii juridice a «contractului de management»”, la data rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești prin care se va dispune reintegrarea în funcția publică ocupată de către funcționarul public eliberat sau destituit nelegal ca urmare a numirii reclamantei în funcția publică, aceasta va putea fi eliberată din funcție în temeiul art. 99 alin. (1) lit. c). Potrivit art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 pârâta va fi obligată la plata de despăgubiri de la data revocării din funcție a reclamantei și până la data reintegrării.

În privința daunelor morale se reține faptul că pârâtul este vinovat de emiterea ordinului, vinovăția fiind cu atât mai evidentă cu cât ordinul a fost emis într-o zi în care reclamanta se afla în concediu medical. Deși reclamanta nu a specificat în ce constau suferințele sale morale, instanța a reținut că îndepărtarea sa dintr-o funcție care garanta un anumit statut social în împrejurări politice care aruncau îndoieli asupra măsurii de revocare, este de natură să aducă acesteia prejudicii morale. Pentru stabilirea cuantumului prejudiciului, instanța a avut în vedere perioada scurtă scursă între data numirii și data revocării, salariul de bază lunar și faptul că, la rândul său, reclamanta a fost numită în baza unei ordonanțe neconstituționale prin îndepărtarea din funcție a altei persoane, aspect care, desigur, nu-i poate fi imputat, însă care are relevanță la stabilirea suferințelor morale suportate la momentul la care a fost revocată din funcție.

Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs reclamanta M.V. și intimata A.N.P.S., criticând soluția instanței de fond ca netemeinică și nelegală. Recurenta M.V. fost criticată hotărârea instanței de fond în ceea ce privește acordarea de daune morale de numai 2000 lei, apreciind că intimatul - pârât i-a produs o vătămare, căci a fost prejudiciată grav în dreptul său fundamental la muncă, fiindu-i afectată onoarea, prestigiul și demnitatea. Recurenta a arătat că aceste criterii, avute în vedere de instanța de fond, o îndreptățesc la stabilirea unor daune morale în cuantum mai mare. Recurenta A.N.P.S.

a criticat soluția instanței de fond arătând faptul că ordinul emis de autoritate este legal întocmit, întrucât reclamanta a fost numită în funcția de director coordonator în temeiul contractului de management pe o funcție contractuală și în nici un caz nu a fost numită în funcția publică de conducere căreia săi fie aplicabile prevederile Legii nr. 188/1999, republicată. A arătat că instanța de fond a transformat funcția publică contractuală dobândită în temeiul contractului de management, în funcția publică de conducere căreia îi sunt aplicabile dispozițiile Legii nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare. A arătat că astfel, instanța de fond și-a depășit competența prin nerespectarea principiului constituțional al separației și echilibrului puterilor în stat.

Recurenta a precizat că în mod eronat instanța de fond a reținut că statutul reclamantei ar fi acela de funcționar public, întrucât reclamanta a fost numită în temeiul O.U.G. nr. 37/2009 și natura juridică a postului era contractuală, conform contractului de management încheiat, arătând că reclamantei nu-i sunt incidente dispozițiile art. 97 lit. c) din Legea nr. 188/1999, întrucât acestea se referă la încetarea raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici. De asemenea, recurenta a criticat soluția instanței de fond pentru considerentul că nu a avut în vedere faptul că, la data emiterii ordinului contestat, acesta respecta dispozițiile legale, căci instituția pârâtă a emis ordinul de revocare din funcție pentru aducerea la îndeplinire a dispozițiilor O.U.G.

nr. 105/2009 și a ordinului nr. 1636/2009. S-a precizat că instanța de fond a stabilit greșit nelegalitatea ordinului atacat, întrucât a avut în vedere decizia Curții Constituționale, care a constatat neconstituționalitatea actului normativ, însă instanța trebuia să verifice legalitate actului emis la data revocării din funcție a reclamantei. S-a precizat că instanțele judecătorești nu au competența de a crea, abroga sau modifica dispozițiile unui act normativ prin soluțiile pronunțate, căci unica autoritate legiuitoare a țării este Parlamentul României.

De asemenea, a fost criticată soluția instanțe de fond și pentru faptul că s-a reținut că emiterea ordinului atacat s-a efectuat în perioada în care reclamanta se afla în concediu pentru incapacitate temporară de muncă, reținându-se aplicabilitatea dispozițiilor C. muncii, întrucât contractul de management este un contract atipic, care nu se supune regulilor instituite de Legea nr. 53/2003 - Codul Muncii, acest contract fiind asimilat contractului individual de muncă numai în ceea ce privește vechimea în muncă și în specialitate a titularului de contract. Astfel, s-a arătat că ordinul de revocare din funcție emis de autoritate a produs efecte la data încetării incapacității temporare de muncă, dovedită cu certificat medical, a reclamantei.

Recurenta a criticat soluția de reintegrare a reclamantei în funcția deținută, întrucât această funcție nu mai există, precum și obligarea autorității la plata despăgubirilor acordate, atât cele reprezentând salariile indexate, dar și obligarea la plata daunelor morale, arătând că prin decizia nr. 40/2007 a Secțiilor Unite ale Înaltei Curți s-a statuat că nu se acordă daune morale în cadrul litigiilor de muncă pretinse de salariați, acestea putând fi acordate numai în temeiul art. 998 și 999 C. civ.

Înalta Curte de Casație și Justiție sesizată cu soluționarea recursurilor declarate, analizând motivele invocate în raport cu sentința atacată, materialul probator și dispozițiile legale incidente în cauză, va respinge recursul formulat de reclamantă ca nefondat și va admite recursul autorității, iar rejudecând cauza pe fond va respinge acțiunea reclamantei ca neîntemeiată, pentru considerentele ce urmează: Înalta Curte reține că, prin demersul judiciar efectuat, reclamanta tinde să obțină restabilirea situației anterioare actului contestat prin reintegrarea în funcția de director coordonator la D.M.P.S. Constanța, funcție pe care o ocupa în baza Ordinului nr. 828/2009, emis în temeiul dispozițiilor O.U.G.

nr. 37/2009. Înalta Curte a analizat temeinicia acțiunii cu care a fost învestită prin prisma interesului reclamantei, în raport cu dispozițiile art. 2 alin. (l) lit. p) din Legea nr. 554/2004, conform cărora prin interes legitim privat se înțelege „posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat”, întrucât, în raport cu dispozițiile art. l alin. (l) și art. 8 alin. (l) din aceeași lege, se poate adresa instanței de contencios administrativ persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim. Astfel fiind, persoana care se consideră vătămată printr-un act administrativ are sarcina de a justifica în fața instanței existența unui drept ori a unui interes legitim în considerarea căruia formulează acțiunea în contencios administrativ.

Or, în cauză, Înalta Curte a constatat că instanța de fond a făcut o greșită aplicare a dispozițiilor legale, apreciind greșit că, atât dreptul cât și interesul urmărite de reclamantă, prin promovarea acțiunii, au caracter legitim, întrucât actul de numire în funcția publică de conducere de director coordonator în domeniul relațiilor de muncă la D.M.P.S. Constanța, funcție în care solicită reintegrarea, este lipsit de efecte juridice ca urmare a faptului că au fost declarate neconstituționale dispozițiile O.U.G. nr. 37/2009, prin Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009, definitivă și obligatorie conform art. 31 alin. (l) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată.

Prin urmare, viciul de neconstituționalitate al actului normativ primar, respectiv O.U.G. nr. 37/2009, este de natură a antrena și viciul de legalitate al actului administrativ de numire emis în baza acestuia, act care devine inexistent. În același sens, Înalta Curte are în vedere și considerentele Curții Constituționale din cuprinsul Deciziei nr. 414/2010 referitoare la neconstituționalitatea modificărilor aduse Legii nr. 188/1999, atunci când, în analiza efectelor Deciziilor nr. 1257 din 7 octombrie 2009 și nr. 1629 din 3 noiembrie 2009, se afirmă că „lipsirea de temei constituțional a actelor normative primare are drept efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contractele de management, actele administrative data în aplicarea celor două ordonanțe de urgență)”.

Deci, cu alte cuvinte, legitimitatea dreptului și interesului reclamantei în promovarea acțiunii au fost viciate prin declararea neconstituționalității actului normativ în temeiul și în executarea căruia reclamanta a fost numită în funcția publică în care urmărește să fie reintegrată prin admiterea prezentei cereri de chemare în judecată și anularea Deciziei nr. 227/2009. La pronunțarea prezentei decizii, Înalta Curte are în vedere jurisprudența sa constantă în materie (decizia nr. 4084 din 5 octombrie 2010 și decizia nr. 4030 din 1 octombrie 2010). Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 312 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul autorității și va modifica sentința atacată în sensul respingerii acțiunii introductive.

Pe cale de consecință, recursul reclamantei va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE

MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul formulat de M.V. împotriva sentinței nr. 99/ CA din 11 martie 2010 a Curții de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și fluvială, contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Admite recursul formulat de A.N.P.S. împotriva aceleiași sentințe. Modifică în tot sentința atacată în sensul că respinge acțiunea reclamantei M.V. ca neîntemeiată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 2 februarie 2011.