ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 571/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 571/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar a

constatat următoarele:

Prin sentința nr. 99/ CA din 11 martie

2010 a Curții de Apel Constanța a fost respinsă acțiunea formulată de către

reclamanta M.V. în contradictoriu cu pârâtul M.M.F.P.S. ca fiind formulată

împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Instanța a admis acțiunea reclamantei

M.V. în contradictoriu cu pârâta A.N.P.S. în sensul că a anulat Ordinul nr. 227/2009,

a dispus obligarea pârâtei la reintegrarea reclamantei în funcția publică

deținută și la plata unor despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate și

recalculate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat de la data

revocării din funcția publică și până la reintegrare.

De asemenea, a dispus obligarea

pârâtei la plata către reclamantă a sumei de 2.000 lei reprezentând daune

morale.

Pentru a pronunța această hotărâre,

instanța de fond a reținut că prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel

Constanța sub nr. 1726/36/2009, reclamanta M.V. a chemat în judecată pârâții A.N.P.S.

și M.M.F.P.S., solicitând anularea Ordinului nr. 227/2009 prin care a fost

revocată din funcția de director coordonator al D.M.P.S. Constanța începând cu

12 octombrie 2009 și prin care s-a dispus încetarea contractului de management;

suspendarea executării ordinului nr. 227/2009 până la soluționarea irevocabilă

a cauzei, conform art. 15 din Legea nr. 554/2004; reintegrarea în funcția

deținută și plata drepturilor salariale cuvenite de la data emiterii ordinului

și până la reintegrare; daune morale în cuantum de 50.000 lei și cheltuieli de

judecată.

Pârâtul M.M.F.P.S. a depus întâmpinare

prin care a invocat excepția necompetenței materiale a Curții de Apel

Constanța; excepția lipsei calității procesuale pasive a M.M.F.P.S.; excepția

lipsei procedurii prealabile și netimbrarea acțiunii.

Excepțiile invocate precum și cererea

de suspendare a executării ordinului atacat au fost soluționate prin sentința

civilă nr. 11 din 14 ianuarie 2010,

instanța

respingând excepția necompetenței materiale a Curții de Apel Constanța,

excepțiile inadmisibilității și netimbrării cererii, precum și cererea de

suspendare a executării ordinului atacat.

Instanța a admis excepția lipsei

calității procesuale pasive a M.M.F.P.S.,

motiv

pentru care a respins cererea de suspendare a executării ordinului atacat

formulată în contradictoriu cu această autoritate.

Pentru aceleași considerente a fost

respinsă și cererea de anulare a ordinului nr. 227/2009, precum și cererile

accesorii acesteia, formulate în contradictoriu cu M.M.F.P.S., ca fiind

formulate în contradictoriu cu o persoană fără calitate procesuală pasivă.

În ceea ce privește cererea formulată

în contradictoriu cu A.N.P.S., instanța reține că reclamanta M.V. a fost numită

în funcția de director coordonator în cadrul D.M.P.S. Constanța prin Ordinul nr.

828/2009 al M.M.F.P.S., în baza O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de

îmbunătățire a activității administrației publice.

Potrivit O.U.G. nr. 105/2009 privind

unele măsuri în domeniul funcției publice, a fost emis de către A.N.P.S.

Ordinul nr. 227/2009 în conformitate cu care reclamanta a fost revocată din

funcția de director coordonator, la aceeași dată încetând contractul de

management.

Ordinul atacat a fost apreciat de

instanță ca nelegal pentru următoarele considerente:

Prin decizia nr. 1629 din 03 decembrie

2009 (M. Of. nr. 28/14.01.2010), Curtea Constituțională a admis excepția de

neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 1 - 5 si 26, art. III, art. IV,

art. V, art. VIII și anexa nr. l din O.U.G. nr. 105/2009 privind unele masuri

în domeniul funcției publice, precum și pentru întărirea capacității

manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și

ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile

administrativ - teritoriale și ale altor servicii publice, precum și pentru

reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administrația

publica centrală și locală, cancelaria prefectului și cabinetul alesului local.

Prin Decizia nr. l.257 din 7 octombrie

2009, Curtea Constituționala a constatat că prin O.U.G. nr. 37/2009 a fost

afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate, în sensul

încălcării prevederilor art. I 15 alin. (6) din Constituție. În esența, Curtea

a reținut, în acest sens, că „prin reglementările sale, O.U.G. nr. 37/2009

«afectează» statutul juridic al unor funcționari publici de conducere din sfera

serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale

administrației publice centrale din unitățile administrativ teritoriale,

stabilite prin Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările si completările

ulterioare, adoptată de Parlament în conformitate cu prevederile art. 73 alin. (3)

lit. j) din Legea fundamentala, potrivit cărora statutul funcționarilor publici

se reglementează prin lege organică” și că „prin întreg conținutul

reglementarii, Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea

competenta materială, încălcând, astfel, dispozițiile art. I 15 alin. (6) din

Constituție.”

De asemenea, cu același prilej, Curtea

a analizat ordonanța de urgență în ansamblul său și sub aspectul noii concepții

pe care o consacră în domeniul administrației publice, „referitoare la

desființarea funcțiilor publice, a funcțiilor publice specifice și a posturilor

încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al

serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale

administrației publice centrale din unitățile administrativ - teritoriale,

precum și adjuncții acestuia și instituirea, corelativ, a funcției de „director

coordonator al serviciului public deconcentrat”, persoana numită, în urma

câștigării unui concurs anume organizat, prin „act administrativ” al ordonatorului

principal de credite în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea căruia

funcționează serviciul public deconcentrat respectiv și care își exercită

funcțiile în baza unui „contract de management” încheiat cu ordonatorul

principal

de

credite,

pe

o perioadă

de

maximum 4 ani, contract asimilat „contractului individual de

muncă”.

Curtea a conchis că „această

construcție juridică deficitară și confuză ridică problema statutului juridic

al «directorului coordonator» și a naturii juridice a «contractului de

management»”.

Așa cum s-a arătat, obiectul excepției

de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. I pct. - 5 si 26, art.

III, art. IV, art. V, art. VIII și anexa nr. l din O.U.G. nr. 105/2009 privind

unele masuri în domeniul funcției publice, precum și pentru întărirea capacității

manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si

ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile

administrativ - teritoriale și ale altor servicii publice, precum și pentru

reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administrația

publică centrală și locală, cancelaria prefectului și cabinetul alesului local.

Întrucât aceste dispoziții legale

determinate din cuprinsul O.U.G. nr. 105/2009 conțin aceleași reglementari si

aceleași soluții legislative ca si cele ce au constituit obiectul criticii

formulate de autorul excepției, Curtea constată că argumentele reținute în

Decizia nr. l.257 din 7 octombrie 2009, referitoare la încălcarea art. I 15 alin.

(6) din Constituție și menționate mai sus, sunt, mutatis mutandis, valabile și

în prezenta cauză. În plus, potrivit art. 147 alin. (4) din Legea fundamentala,

deciziile Curții Constituționale „sunt general obligatorii și au putere numai

pentru viitor.”

În concluzie, a reținut instanța de

fond că reclamanta a fost revocată din funcție în baza unor dispoziții din

O.U.G. nr. l 05/2009, declarate neconstituționale.

Față de cele reținute de către Curtea

Constituțională, în cauza de față nu sunt îndeplinite cerințele art. 97 lit. c)

raportat la art. 99 alin. (l) lit. b) din Legea nr. 188/1999.

Instanța reține și faptul că ordinul

atacat a fost emis la o dată la care reclamanta se afla în concediu medical,

potrivit certificatului de concediu medical seria CCMAC nr. 0121706.

Față de prevederile art. 106 alin. (2)

din Legea nr. 188/1999 instanța a dispus reintegrarea în funcție a reclamantei,

cu mențiunea că, având în vedere că reclamanta a fost numită în funcție în baza

O.U.G. nr. 37/2009, a cărei lege de aprobare cu același conținut a fost

declarată neconstituțională, Curtea Constituțională reținând că „«afectează»

statutul juridic al unor funcționari publici de conducere din sfera serviciilor

publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale

administrației publice centrale din unitățile administrativ teritoriale,

stabilite prin Legea nr. 188/1999”, și că prin „construcția juridica deficitara

si confuză ridică problema statutului juridic al «directorului coordonator» și

a naturii juridice a «contractului de management»”, la data rămânerii definitive

și irevocabile a hotărârii judecătorești prin care se va dispune reintegrarea

în funcția publică ocupată de către funcționarul public eliberat sau destituit

nelegal ca urmare a numirii reclamantei în funcția publică, aceasta va putea fi

eliberată din funcție în temeiul art. 99 alin. (1) lit. c).

Potrivit art. 106 alin. (1) din Legea nr.

188/1999 pârâta va fi obligată la plata de despăgubiri de la data revocării din

funcție a reclamantei și până la data reintegrării.

În privința daunelor morale se reține

faptul că pârâtul este vinovat de emiterea ordinului, vinovăția fiind cu atât

mai evidentă cu cât ordinul a fost emis într-o zi în care reclamanta se afla în

concediu medical.

Deși reclamanta nu a specificat în ce

constau suferințele sale morale, instanța a reținut că îndepărtarea sa dintr-o

funcție care garanta un anumit statut social în împrejurări politice care

aruncau îndoieli asupra măsurii de revocare, este de natură să aducă acesteia

prejudicii morale.

Pentru stabilirea cuantumului

prejudiciului, instanța a avut în vedere perioada scurtă scursă între data

numirii și data revocării, salariul de bază lunar și faptul că, la rândul său,

reclamanta a fost numită în baza unei ordonanțe neconstituționale prin

îndepărtarea din funcție a altei persoane, aspect care, desigur, nu-i poate fi

imputat, însă care are relevanță la stabilirea suferințelor morale suportate la

momentul la care a fost revocată din funcție.

Împotriva acestei hotărâri au declarat

recurs reclamanta M.V. și intimata A.N.P.S., criticând soluția instanței de

fond ca netemeinică și nelegală.

Recurenta M.V. fost criticată

hotărârea instanței de fond în ceea ce privește acordarea de daune morale de

numai 2000 lei, apreciind că intimatul - pârât i-a produs o vătămare, căci a

fost prejudiciată grav în dreptul său fundamental la muncă, fiindu-i afectată

onoarea, prestigiul și demnitatea.

Recurenta a arătat că aceste criterii,

avute în vedere de instanța de fond, o îndreptățesc la stabilirea unor daune

morale în cuantum mai mare.

Recurenta A.N.P.S. a criticat soluția

instanței de fond arătând faptul că ordinul emis de autoritate este legal

întocmit, întrucât reclamanta a fost numită în funcția de director coordonator

în temeiul contractului de management pe o funcție contractuală și în nici un

caz nu a fost numită în funcția publică de conducere căreia săi fie aplicabile

prevederile Legii nr. 188/1999, republicată.

A arătat că instanța de fond a

transformat funcția publică contractuală dobândită în temeiul contractului de

management, în funcția publică de conducere căreia îi sunt aplicabile

dispozițiile Legii nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările

ulterioare.

A arătat că astfel, instanța de fond

și-a depășit competența prin nerespectarea principiului constituțional al

separației și echilibrului puterilor în stat.

Recurenta a precizat că în mod eronat

instanța de fond a reținut că statutul reclamantei ar fi acela de funcționar

public, întrucât reclamanta a fost numită în temeiul O.U.G. nr. 37/2009 și

natura juridică a postului era contractuală, conform contractului de management

încheiat, arătând că reclamantei nu-i sunt incidente dispozițiile art. 97 lit.

c) din Legea nr. 188/1999, întrucât acestea se referă la încetarea raporturilor

de serviciu ale funcționarilor publici.

De asemenea, recurenta a criticat

soluția instanței de fond pentru considerentul că nu a avut în vedere faptul

că, la data emiterii ordinului contestat, acesta respecta dispozițiile legale,

căci instituția pârâtă a emis ordinul de revocare din funcție pentru aducerea

la îndeplinire a dispozițiilor O.U.G. nr. 105/2009 și a ordinului nr. 1636/2009.

S-a precizat că instanța de fond a

stabilit greșit nelegalitatea ordinului atacat, întrucât a avut în vedere

decizia Curții Constituționale, care a constatat neconstituționalitatea actului

normativ, însă instanța trebuia să verifice legalitate actului emis la data

revocării din funcție a reclamantei.

S-a precizat că instanțele

judecătorești nu au competența de a crea, abroga sau modifica dispozițiile unui

act normativ prin soluțiile pronunțate, căci unica autoritate legiuitoare a

țării este Parlamentul României.

De asemenea, a fost criticată soluția

instanțe de fond și pentru faptul că s-a reținut că emiterea ordinului atacat

s-a efectuat în perioada în care reclamanta se afla în concediu pentru

incapacitate temporară de muncă, reținându-se aplicabilitatea dispozițiilor C.

muncii, întrucât contractul de management este un contract atipic, care nu se

supune regulilor instituite de Legea nr. 53/2003 - Codul Muncii, acest contract

fiind asimilat contractului individual de muncă numai în ceea ce privește

vechimea în muncă și în specialitate a titularului de contract. Astfel, s-a

arătat că ordinul de revocare din funcție emis de autoritate a produs efecte la

data încetării incapacității temporare de muncă, dovedită cu certificat

medical, a reclamantei.

Recurenta a criticat soluția de

reintegrare a reclamantei în funcția deținută, întrucât această funcție nu mai

există, precum și obligarea autorității la plata despăgubirilor acordate, atât

cele reprezentând salariile indexate, dar și obligarea la plata daunelor

morale, arătând că prin decizia nr. 40/2007 a Secțiilor Unite ale Înaltei Curți

s-a statuat că nu se acordă daune morale în cadrul litigiilor de muncă pretinse

de salariați, acestea putând fi acordate numai în temeiul art. 998 și 999 C.

civ.

Înalta Curte de Casație și Justiție

sesizată cu soluționarea recursurilor declarate, analizând motivele invocate în

raport cu sentința atacată, materialul probator și dispozițiile legale

incidente în cauză, va respinge recursul formulat de reclamantă ca nefondat și

va admite recursul autorității, iar rejudecând cauza pe fond va respinge

acțiunea reclamantei ca neîntemeiată, pentru considerentele ce urmează:

Înalta Curte reține că, prin demersul

judiciar efectuat, reclamanta tinde să obțină restabilirea situației anterioare

actului contestat prin reintegrarea în funcția de director coordonator la

D.M.P.S. Constanța, funcție pe care o ocupa în baza Ordinului nr. 828/2009,

emis în temeiul dispozițiilor O.U.G. nr. 37/2009.

Înalta Curte a analizat temeinicia

acțiunii cu care a fost învestită prin prisma interesului reclamantei, în

raport cu dispozițiile art. 2 alin. (l) lit. p) din Legea nr. 554/2004, conform

cărora prin interes legitim privat se înțelege „posibilitatea de a pretinde o

anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și

previzibil, prefigurat”, întrucât, în raport cu dispozițiile art. l alin. (l)

și art. 8 alin. (l) din aceeași lege, se poate adresa instanței de contencios

administrativ persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori

într-un interes legitim.

Astfel fiind, persoana care se

consideră vătămată printr-un act administrativ are sarcina de a justifica în

fața instanței existența unui drept ori a unui interes legitim în considerarea

căruia formulează acțiunea în contencios administrativ.

Or, în cauză, Înalta Curte a constatat

că instanța de fond a făcut o greșită aplicare a dispozițiilor legale,

apreciind greșit că, atât dreptul cât și interesul urmărite de reclamantă, prin

promovarea acțiunii, au caracter legitim, întrucât actul de numire în funcția

publică de conducere de director coordonator în domeniul relațiilor de muncă la

D.M.P.S. Constanța, funcție în care solicită reintegrarea, este lipsit de

efecte juridice ca urmare a faptului că au fost declarate neconstituționale

dispozițiile O.U.G. nr. 37/2009, prin Decizia Curții Constituționale nr. 1257

din 7 octombrie 2009, definitivă și obligatorie conform art. 31 alin. (l) din

Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale,

republicată.

Prin urmare, viciul de

neconstituționalitate al actului normativ primar, respectiv O.U.G. nr. 37/2009,

este de natură a antrena și viciul de legalitate al actului administrativ de

numire emis în baza acestuia, act care devine inexistent.

În același sens, Înalta Curte are în

vedere și considerentele Curții Constituționale din cuprinsul Deciziei nr. 414/2010

referitoare la neconstituționalitatea modificărilor aduse Legii nr. 188/1999,

atunci când, în analiza efectelor Deciziilor nr. 1257 din 7 octombrie 2009 și nr.

1629 din 3 noiembrie 2009, se afirmă că „lipsirea de temei constituțional a

actelor normative primare are drept efect încetarea de drept a actelor

subsecvente emise în temeiul acestora (contractele de management, actele

administrative data în aplicarea celor două ordonanțe de urgență)”.

Deci, cu alte cuvinte, legitimitatea

dreptului și interesului reclamantei în promovarea acțiunii au fost viciate

prin declararea neconstituționalității actului normativ în temeiul și în

executarea căruia reclamanta a fost numită în funcția publică în care urmărește

să fie reintegrată prin admiterea prezentei cereri de chemare în judecată și

anularea Deciziei nr. 227/2009.

La pronunțarea prezentei decizii,

Înalta Curte are în vedere jurisprudența sa constantă în materie (decizia nr. 4084

din 5 octombrie 2010 și decizia nr. 4030 din 1 octombrie 2010).

Pentru considerentele arătate, în

temeiul art. 312 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul autorității și

va modifica sentința atacată în sensul respingerii acțiunii introductive. Pe

cale de consecință, recursul reclamantei va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE

MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de M.V.

împotriva sentinței nr. 99/ CA din 11 martie 2010 a Curții de Apel Constanța,

secția comercială, maritimă și fluvială, contencios administrativ și fiscal, ca

nefondat.

Admite recursul formulat de A.N.P.S.

împotriva aceleiași sentințe.

Modifică în tot sentința atacată în

sensul că respinge acțiunea reclamantei M.V. ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi

2 februarie 2011.