ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 791/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamanta G.C. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției anularea Ordinului nr. 2380/ C din 21 septembrie 2007, reintegrarea în funcția de conducere deținută anterior adoptării ordinului contestat, aceea de șef direcție economico - administrativă în cadrul A.N.P., cu obligarea pârâtului, cu titlu de daune materiale, la achitarea diferenței dintre salariul care s-ar fi cuvenit pentru funcția de șef direcție economico-administrativă în cadrul A.N.P. și salariul încasat efectiv, începând cu data adoptării ordinului contestat și până la reintegrarea efectivă. În motivarea cererii, reclamanta a arătat că, prin ordinul contestat, pârâtul a dispus revocarea sa din funcția de șef direcție economico-administrativă în cadrul A.N.P., în baza propunerii în acest sens a directorului acestei din urmă instituții.

Ordinul contestat este lovit de nulitate, a apreciat reclamanta, întrucât revocarea din funcția de conducere fiind una din sancțiunile disciplinare enumerate în art. 62 din Legea nr. 293/2004, trebuia urmată procedura cercetării disciplinare, astfel cum este aceasta reglementată în acest act normativ. Or, în speță, această procedură nu a fost respectată, nefiind efectuată cercetarea prealabilă cu prilejul căreia să poată oferi lămuririle necesare, să prezinte probe, să își formuleze și susțină apărarea.

Prin Sentința civilă nr. 2157 din 3 septembrie 2008, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, respins excepția inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, a admis acțiunea și în consecință a anulat Ordinul nr. 2380/ C din 21 septembrie 2007 adoptat de ministrul justiției, a dispus reintegrarea reclamantei în funcția de conducere deținută anterior adoptării ordinului contestat, aceea de șef direcție economico-administrativă în cadrul A.N.P. și a obligat pârâtul să achite reclamantei, cu titlu de daune materiale, diferența dintre salariul care s-ar fi cuvenit acesteia pentru funcția de șef direcție economico-administrativă în cadrul A.N.P.

și salariul încasat efectiv, începând cu data adoptării ordinului contestat până la reintegrarea efectivă. Recursul formulat de pârâtul M.J.L.C. împotriva acestei sentințe a fost admis de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, prin Decizia nr. 1202 din 4 martie 2009, sentința fiind casată iar cauza trimisă spre rejudecare la această instanță. Pentru a pronunța această soluție, instanța de control judiciar a reținut că în recurs, pârâtul a depus ca acte noi fișa postului reclamantei și rapoartele de audit intern efectuate în anii 2006 și 2008, privind intervalul 2005 - 2007, iar reclamanta a invocat faptul că pentru activitatea privind gestionarea resurselor financiare a patrimoniului public pe anul 2007, desfășurată de A.N.P.

s-a acordat descărcarea de gestiune, sens în care s-au depus acte. În fond, după casare au fost depuse la dosar copii ale următoarele înscrisuri:- fișele de evaluare a performanțelor profesionale individuale ale reclamantei pentru perioadele 1 decembrie 2005 - 20 septembrie 2007; 1 ianuarie 2007 - 1 decembrie 2008; 1 decembrie 2008 - 1 iunie 2009; raport de audit întocmit pentru anul 2006 de C.C. – C.C.M.B. – D.C.F. Ulterior la A.N.P.;- proces verbal privind cercetarea administrativă referitoare la încredințarea și derularea contractului încheiat de B.A.G.R. cu R.L.I.F.N. SA pentru achiziționarea prin leasing financiar a autospecialelor transport deținuți de mică și medie capacitate;- notă cu privire la proiectul de buget de venituri și cheltuieli al A.N.P.

pe anul 2006;- raport de activitate din 28 decembrie 2006 al M.F.P. – U.C.V.A.P. Prin Sentința civilă nr. 1476 din 23 martie 2010, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamantă. Pentru a pronunța această hotărâre instanța a reținut că prin Ordinul nr. 2380/ C din 21 septembrie 2007 emis de ministrul justiției s-a dispus începând cu această dată, revocarea reclamantei din funcția de șef direcție economico-administrativă în cadrul A.N.P., urmând să fie numită în funcția de ofițer specialist principal I. Ordinul a fost emis în temeiul dispozițiilor art. 58 1 alin. (1) lit. b) din Legea 293/2004, iar în Nota din 21 septembrie 2007 întocmită de directorul general al A.N.P.

privind revocarea din funcție a reclamantei se face referire la raportul de audit intern întocmit la A.N.P. în perioada 7 martie - 1 iunie 2006, de D.A.P.I. din cadrul Ministerului Justiției. Instanța de fond a mai reținut că acest raport de audit din 19 septembrie 2006 vizează perioada 1 ianuarie 2005 - 31 martie 2006, concluziile sale urmând să fie avute în vedere la soluționarea cauzei chiar dacă reclamanta a ocupat funcția de șef direcție economico-administrativă din cadrul A.N.P. începând cu data de 7 iunie 2006, întrucât prin Ordinul M.J. nr. 1879/ C din 7 decembrie 2005 reclamanta a fost împuternicită pe o perioadă de 6 luni să exercite funcția de șef al acestei direcții, de la 7 decembrie 2005. Referitor la activitatea desfășurată de direcția de specialitate din A.N.P., prezentată prin Nota nr. 212729/2006 s-a reținut că nu se justifică existența unui număr atât de mare de deficiențe constatate la aceleași unități controlate și ulterior auditate.

Organul de control a mai constatat existența unor angajamente legale vizate dar neînregistrate în registrul pentru control judiciar preventiv, angajamente legale nevizate și neînregistrate, operațiuni și documente care au fost vizate și înregistrate fără a avea regimul angajamentelor legale. Totodată, în calitate de șef direcție economico-administrativă, reclamanta avea ca sarcină inițierea și desfășurarea de activități pentru întărirea capacității instituționale, pentru evaluarea, revizuirea și propunerea de recomandări pentru îmbunătățirea practicilor curente. În raport de audit se consemnează și faptul că sub aspectul evaluării execuției bugetare, s-a constatat că relația dintre A.N.P. și unitățile subordonate, 48 de unități, nu a avut la bază o procedură de lucru din care să rezulte modalitatea de solicitare și deschidere a alocațiilor bugetare, formularele folosite, termene, responsabilități.

De asemenea, s-a reținut lipsa de interes manifestată de S.P.B.P. fața de nevoile reale ale unităților. La dosar a fost depus și Raportul de audit al Curții de Conturi privind activitatea desfășurată la nivelul A.N.P. în anul 2006 care a analizat și modul de fundamentare a proiectului de buget pe anul 2006. Raportul a concluzionat că necesarul de fonduri de la bugetul de stat a fost stabilit la nivel central, fără a se solicita unităților subordonate care au calitatea de ordonatori terțiari de credite, propunerile privind fundamentarea proiectului de buget pe anul 2006, ceea ce a condus la restituirea ca neutilizată la bugetul de stat, la 31 decembrie 2006, a sumei de 473.279 lei din bugetul central al A.N.P.

Instanța de fond a mai reținut că nu a fost justificată urgența achiziționării cantității de 70 de autospeciale, care să determine suportarea de la buget a cheltuielilor suplimentare ocazionate de leasing. Reclamanta a depus la dosar copia încheierii nr. 59 din 27 noiembrie 2008 prin care C.C. – C.C.B. a dispus descărcarea de gestiune a ordonatorului de credite a A.N.P. pentru exercițiul bugetar al anului 2007, în temeiul art. 31 din Legea 94/1992. Instanța de fond a apreciat că această încheiere atestă inexistența unor prejudicii materiale și nu este de natură să înlăture concluziile Raportului de audit al Curții de Conturi conform cărora în anul 2006, în cadrul A.N.P. nu s-a realizat o gestionare eficientă a fondurilor bugetare.

În ceea ce privește fișa de evaluare a performanțelor profesionale individuale ale reclamantei pentru perioada 1 decembrie 2005 - 1 decembrie 2006 în care este menționat calificativul „excepțional”, instanța de fond a reținut că întocmirea acesteia a fost anterioară expirării termenelor acordate pentru implementarea măsurilor dispuse prin Raportul de audit din 19 septembrie 2006 pentru remedierea deficientelor constatate. Împotriva hotărâri instanței de fond, reclamanta G.C. a declarat recurs criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului se arată că în preambulul ordinului atacat, singurul temei invocat este articolul 58 1 lit. b) din Legea nr. 293/2004 potrivit căruia: „Revocarea din funcția de conducere se dispune potrivit competențelor prevăzute la art. 20, pentru următoarele motive: a) în cazul în care nu mai îndeplinește una dintre condițiile necesare pentru numirea in funcția de conducere; b) în cazul exercitării necorespunzătoare a atribuțiilor manageriale privind organizarea eficientă, comportamentul și comunicarea, asumarea responsabilităților și aptitudinile manageriale”. Recurenta susține că nu există un document emis de intimatul-pârât care să constate și eventual să indice care sunt măsurile îndeplinite și neîndeplinite.

Lipsa unui astfel de document nu permite nici observarea importantei acestor măsuri, fiind cu totul lipsită de relevanță o simplă referire numerică . Referitor la constatarea existenței unor angajamente legale vizate dar neînregistrate în registrul pentru control financiar preventiv recurenta arată că sunt angajamente semnate în anul 2005 și anul 2002, perioade în care nu a ocupat funcția de șef direcție economico-financiară. În ceea ce privește Raportul de audit al C.C.M.B.

– D.C.F., referitor la anul 2006, depus de către pârât la termenul din 26 ianuarie 2010, la mai mult de doi ani de la data emiterii ordinului de revocare, recurenta învederează că acesta nu a fost avut în vedere la emiterea ordinului, nefiind indicat nici în conținutul acestuia, nici în cuprinsul notei din 21 septembrie 2007. Recurenta mai susține că, deși intimatul - pârât a depus numai extras din raport, din care nu se poate observa data efectuării raportului, semnătura persoanelor care l-au întocmit, instanța de fond în mod greșit și-a fundamentat hotărârea pe conținutul acestuia, deoarece prin constatările acestui raport se aduc unele critici privind modul de fundamentare și planificare a proiectului de buget pe anul 2006, planificarea și fundamentarea acestui proiect de buget fiind efectuate în perioada anterioară numirii acesteia în funcția de șef direcție economico-administrativă.

Recurenta mai arată că este concludentă descărcarea de gestiune acordată de C.C.R. pentru activitatea privind gestionarea resurselor financiare și a patrimoniului public pe anul 2007, desfășurată de Administrația Națională a Penitenciarelor, depusă la dosarul prezentei cauze cu ocazia judecării recursului, însoțită de Încheierea nr. 59 din 27 noiembrie 2008 prin care se constată îndeplinirea condițiilor legale pentru acordarea descărcării de gestiune pentru exercițiul bugetar . Acest document constată faptul că execuția bugetară în perioada în care recurenta a îndeplinit funcția de șef direcție economico-administrativă a fost îndeplinită în mod corect, demonstrând totodată netemeinicia aspectelor invocate de către intimat - pârât.

Recurenta mai arată că intimatul - pârât a împuternicit-o pentru a ocupa din nou funcția de director al direcției economico-administrative din cadrul A.N.P. fiind lesne de înțeles că acesta nu ar fi împuternicit-o să ocupe din nou funcția de director, dacă aspectele negative prezentate în mod fals ar fi fost reale . Examinând cauza și sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele de recurs invocate precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, Înalta Curte constată că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această concluzie instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Prin Ordinul nr. 2380/ C din 21 septembrie 2007 emis de ministrul justiției s-a dispus începând cu această dată, revocarea reclamantei din funcția de șef direcție economico-administrativă în cadrul ANP, urmând să fie numită în funcția de ofițer specialist principal I. Ordinul a fost emis în temeiul dispozițiilor art. 58 1 alin. (1) lit. b) din Legea 293/2004, iar în Nota nr. 235357 din 21 septembrie 2007 întocmită de directorul general al A.N.P. privind revocarea din funcție a reclamantei se face referire la raportul de audit intern întocmit la A.N.P. în perioada 7 martie - 1 iunie 2006, de D.A.P.I. din cadrul Ministerului Justiției. Acest raport de audit, nr. 16843 din 19 septembrie 2006 vizează perioada 1 ianuarie 2005 - 31 martie 2006 cu ocazia căruia a rezultat un program de acțiune și un calendar de implementare.

Perioada auditată cuprinde și perioada în care recurenta - reclamantă a îndeplinit funcția de șef D.E.A. Prin nota de informare din 21 septembrie 2007, semnată de directorul general al A.N.P., aflată la dosarul cauzei, se reține că monitorizarea implementării recomandărilor a relevat faptul că multe dintre măsuri nu au fost neîndeplinite la termenele stabilite de Comisie, 24 de măsuri în mod parțial, iar 26 total neîndeplinite. Din observarea constatărilor cuprinse în acest raport, rezultă că se verifică criteriile de evaluare avute în vedere de art. 58 1 din Legea nr. 2133/2004 și că unul dintre obiectivele misiunii de audit a vizat evaluarea execuției bugetare și a activității financiar contabile.

Potrivit fișei postului intimatei reclamante, între atribuțiile pe care le îndeplinește aceasta se numără coordonarea activității compartimentului financiar contabil și coordonarea serviciului planificare bugetară și programe. De asemenea, competența managerială, presupune, potrivit fișei postului, inițierea și desfășurarea de activități pentru întărirea capacității instituționale, pentru evaluarea, revizuirea și propunerea de recomandări pentru îmbunătățirea practicilor curente. Raportul de audit constată, între altele, cu referire la activitatea financiar contabilă, că din documentele prezentate controlului, rezultă că nu s-a instituit și urmărit un sistem de control intern formalizat într-o procedură adecvată, iar pentru control financiar preventiv nu există o procedură scrisă în baza cadrului legal.

Cu privire la activitatea desfășurată de direcția de specialitate din cadrul A.N.P. prezentată prin nota nr. 212729/2006 (…) nu se justifică existența unui număr atât de mare de deficiente constatate la aceleași unități controlate și ulterior auditate. Registrul operațiunilor supuse vizei de control preventiv întocmit de fiecare entitate auditată nu corespunde cadrului legal, în toate cazurile observate nu cuprinde toate operațiunile indicate de legislația actualizată în vigoare aplicabilă controlului sau are înregistrate operațiuni care excedează legii. Au fost observate angajamente legale vizate dar neînregistrate în registrul pentru control financiar preventiv, angajamente legale nevizate și neînregistrate operațiuni și documente care au fost vizate și înregistrate fără a avea regimul angajamentelor legale.

În ceea ce privește evaluarea execuției bugetare s-a constatat că relația dintre A.N.P. și unitățile subordonate, 48 de unități, nu a avut la bază o procedură de lucru din care să rezulte modalitatea de solicitare și deschidere a alocațiilor bugetare, formularele folosite, termene, responsabilități în aceste condiții, repartizarea alocațiilor bugetare a fost efectuată fără a se putea demonstra care au fost criteriile avute în vedere la deschiderile lunare de alocații bugetare, cerându-se în schimb unităților subordonate să asigure conform bugetului aprobat funcționarea normală acestora. S-a reținut că lipsa de interes manifestată de către S.P.B.P.

față de nevoile reale ale unităților subordonate a avut drept consecințe perturbarea activității economice din penitenciare prin necorelarea necesarului lunar de bunuri materiale determinat de sectoarele de logistică cu fondurile puse la dispoziție prin compartimentele financiare rezultând adeseori stări tensionale între cele două sectoare de activitate. Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a apreciat concluziile Raportului de audit al Curții de Conturi care verifică activitatea desfășurată în anul 2006 la nivelul A.N.P.

Cu prilejul analizei modului de fundamentare a proiectului de buget, auditorii Curții de Conturi au constatat că necesarul de fonduri de la bugetul de stat a fost stabilit la nivel central fără a se solicita unităților subordonate care au calitatea de ordonatori terțiari de credite, propunerile privind fundamentarea proiectului de buget pe anul 2006, ceea ce a condus la restituirea ca neutilizată, la bugetul de stat, la 31 decembrie 2006, a sumei de 473.279 lei, din bugetul central al A.N.P. Gestionarea eficientă resurselor financiare nu presupune blocarea în mod nejustificat a banilor publici.

Nestabilirea unor indicatori de fundamentare a bugetului pe fiecare unitate a condus la repartizarea bugetului în baza realizărilor la data de 31 decembrie 2005. De asemenea, așa cum se menționează în procesul - verbal din 3 decembrie 2007, Nota internă din 14 septembrie 2006 avizată și de șeful D.E.A., nu justifică urgența achiziționării cantității de 70 de autospeciale transport deținuți, urgență care să determine suportarea de la buget a cheltuielilor suplimentare ocazionate de leasing. Înalta Curte reține că la baza măsurii de revocare din funcție a recurentei se află o serie de deficiențe care rezultă din actele și lucrările dosarului. Revocarea din funcția de conducere s-a dispus pentru toate deficientele constatate.

Analizând rapoartele de audit, Raportul de audit al Curții de Conturi alături de celelalte înscrisuri, Înalta Curte, în acord cu instanța de fond, constată îndeplinirea criteriilor prevăzute de art. 58 1 din Legea nr. 293/2004. Prin urmare, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a reținut că revocarea din funcție a recurentei s-a dispus având în vedere exercitarea necorespunzătoare a atribuțiilor manageriale privind organizarea eficientă, comportamentul și comunicarea, asumarea responsabilităților și aptitudinile manageriale. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt nefondate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală, pe care o va menține.

În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de G.C., împotriva Sentinței civile nr. 1476 din 23 martie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 10 februarie 2011.