ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 791/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 791/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamanta G.C. a

solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției anularea Ordinului

nr. 2380/ C din 21 septembrie 2007, reintegrarea în funcția de conducere

deținută anterior adoptării ordinului contestat, aceea de șef direcție

economico - administrativă în cadrul A.N.P., cu obligarea pârâtului, cu titlu

de daune materiale, la achitarea diferenței dintre salariul care s-ar fi

cuvenit pentru funcția de șef direcție economico-administrativă în cadrul A.N.P.

și salariul încasat efectiv, începând cu data adoptării ordinului contestat și

până la reintegrarea efectivă.

În

motivarea cererii, reclamanta a arătat că, prin ordinul contestat, pârâtul a

dispus revocarea sa din funcția de șef direcție economico-administrativă în

cadrul A.N.P., în baza propunerii în acest sens a directorului acestei din urmă

instituții. Ordinul contestat este lovit de nulitate, a apreciat reclamanta,

întrucât revocarea din funcția de conducere fiind una din sancțiunile

disciplinare enumerate în art. 62 din Legea nr. 293/2004, trebuia urmată

procedura cercetării disciplinare, astfel cum este aceasta reglementată în

acest act normativ. Or, în speță, această procedură nu a fost respectată,

nefiind efectuată cercetarea prealabilă cu prilejul căreia să poată oferi

lămuririle necesare, să prezinte probe, să își formuleze și susțină apărarea.

Prin

Sentința civilă nr. 2157 din 3 septembrie 2008, Curtea de Apel București, secția

a VIII-a contencios administrativ și fiscal, respins excepția inadmisibilității

acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, a admis acțiunea și în

consecință a anulat Ordinul nr. 2380/ C din 21 septembrie 2007 adoptat de ministrul

justiției, a dispus reintegrarea reclamantei în funcția de conducere deținută

anterior adoptării ordinului contestat, aceea de șef direcție

economico-administrativă în cadrul A.N.P. și a obligat pârâtul să achite

reclamantei, cu titlu de daune materiale, diferența dintre salariul care s-ar

fi cuvenit acesteia pentru funcția de șef direcție economico-administrativă în

cadrul A.N.P. și salariul încasat efectiv, începând cu data adoptării ordinului

contestat până la reintegrarea efectivă.

Recursul

formulat de pârâtul M.J.L.C. împotriva acestei sentințe a fost admis de Înalta

Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, prin

Decizia nr. 1202 din 4 martie 2009, sentința fiind casată iar cauza trimisă

spre rejudecare la această instanță.

Pentru

a pronunța această soluție, instanța de control judiciar a reținut că în recurs,

pârâtul a depus ca acte noi fișa postului reclamantei și rapoartele de audit

intern efectuate în anii 2006 și 2008, privind intervalul

2005

- 2007, iar reclamanta a invocat

faptul că pentru activitatea privind gestionarea resurselor financiare a patrimoniului

public pe anul 2007, desfășurată de A.N.P. s-a acordat descărcarea de gestiune,

sens în care s-au depus acte.

În

fond, după casare au fost depuse la dosar copii ale următoarele înscrisuri:-

fișele de evaluare a performanțelor profesionale individuale ale reclamantei

pentru perioadele 1 decembrie 2005 - 20 septembrie 2007; 1 ianuarie 2007 - 1

decembrie 2008; 1 decembrie 2008 - 1 iunie 2009; raport de audit întocmit

pentru anul 2006 de C.C. – C.C.M.B. – D.C.F. Ulterior la A.N.P.;- proces verbal

privind cercetarea administrativă referitoare la încredințarea și derularea

contractului încheiat de B.A.G.R. cu R.L.I.F.N. SA pentru achiziționarea prin

leasing financiar a autospecialelor transport deținuți de mică și medie

capacitate;- notă cu privire la proiectul de buget de venituri și cheltuieli al

A.N.P. pe anul 2006;- raport de activitate din 28 decembrie 2006 al M.F.P. – U.C.V.A.P.

Prin

Sentința civilă nr. 1476 din 23 martie 2010, Curtea de Apel București, secția a

VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins ca neîntemeiată acțiunea

formulată de reclamantă.

Pentru

a pronunța această hotărâre instanța a reținut că prin Ordinul nr. 2380/ C din 21

septembrie 2007 emis de ministrul justiției s-a dispus începând cu această

dată, revocarea reclamantei din funcția de șef direcție

economico-administrativă în cadrul A.N.P., urmând să fie numită în funcția de

ofițer specialist principal I.

Ordinul

a fost emis în temeiul dispozițiilor art. 58

1

alin. (1) lit. b) din

Legea 293/2004, iar în Nota din 21 septembrie 2007 întocmită de directorul

general al A.N.P. privind revocarea din funcție a reclamantei se face referire

la raportul de audit intern întocmit la A.N.P. în perioada 7 martie - 1 iunie 2006,

de D.A.P.I. din cadrul Ministerului Justiției.

Instanța de fond a

mai reținut că acest raport de audit din 19 septembrie 2006 vizează perioada 1

ianuarie 2005 - 31 martie 2006, concluziile sale urmând să fie avute în vedere

la soluționarea cauzei chiar dacă reclamanta a ocupat funcția de șef direcție

economico-administrativă din cadrul A.N.P. începând cu data de 7 iunie 2006,

întrucât prin Ordinul M.J. nr. 1879/ C din 7 decembrie 2005 reclamanta a fost

împuternicită pe o perioadă de 6 luni să exercite funcția de șef al acestei

direcții, de la 7 decembrie 2005.

Referitor

la activitatea desfășurată de direcția de specialitate din A.N.P., prezentată

prin Nota nr. 212729/2006 s-a reținut că nu se justifică existența unui număr

atât de mare de deficiențe constatate la aceleași unități controlate și

ulterior auditate.

Organul

de control a mai constatat existența unor angajamente legale vizate dar

neînregistrate în registrul pentru control judiciar preventiv, angajamente

legale nevizate și neînregistrate, operațiuni și documente care au fost vizate

și înregistrate fără a avea regimul angajamentelor legale.

Totodată,

în calitate de șef direcție economico-administrativă, reclamanta avea ca

sarcină inițierea și desfășurarea de activități pentru întărirea capacității

instituționale, pentru evaluarea, revizuirea și propunerea de recomandări

pentru îmbunătățirea practicilor curente.

În

raport de audit se consemnează și faptul că sub aspectul evaluării execuției

bugetare, s-a constatat că relația dintre A.N.P. și unitățile subordonate, 48

de unități, nu a avut la bază o procedură de lucru din care să rezulte

modalitatea de solicitare și deschidere a alocațiilor bugetare, formularele

folosite, termene, responsabilități.

De

asemenea, s-a reținut lipsa de interes manifestată de S.P.B.P. fața de nevoile

reale ale unităților.

La

dosar a fost depus și Raportul de audit al Curții de Conturi privind

activitatea desfășurată la nivelul A.N.P. în anul 2006 care a analizat și modul

de fundamentare a proiectului de buget pe anul 2006.

Raportul

a concluzionat că necesarul de fonduri de la bugetul de stat a fost stabilit la

nivel central, fără a se solicita unităților subordonate care au calitatea de

ordonatori terțiari de credite, propunerile privind fundamentarea proiectului

de buget pe anul 2006, ceea ce a condus la restituirea ca neutilizată la bugetul

de stat, la 31 decembrie 2006, a sumei de 473.279 lei din bugetul central al A.N.P.

Instanța

de fond a mai reținut că nu a fost justificată urgența achiziționării

cantității de 70 de autospeciale, care să determine suportarea de la buget a

cheltuielilor suplimentare ocazionate de leasing.

Reclamanta

a depus la dosar copia încheierii nr. 59 din 27 noiembrie 2008 prin care C.C. –

C.C.B. a dispus descărcarea de gestiune a ordonatorului de credite a A.N.P.

pentru exercițiul bugetar al anului 2007, în temeiul art. 31 din Legea 94/1992.

Instanța

de fond a apreciat că această încheiere atestă inexistența unor prejudicii

materiale și nu este de natură să înlăture concluziile Raportului de audit al

Curții de Conturi conform cărora în anul 2006, în cadrul A.N.P. nu s-a realizat

o gestionare eficientă a fondurilor bugetare.

În

ceea ce privește fișa de evaluare a performanțelor profesionale individuale ale

reclamantei pentru perioada 1 decembrie 2005 - 1 decembrie 2006 în care este

menționat calificativul „excepțional”, instanța de fond a reținut că întocmirea

acesteia a fost anterioară expirării termenelor acordate pentru implementarea

măsurilor dispuse prin Raportul de audit din 19 septembrie 2006 pentru

remedierea deficientelor constatate.

Împotriva

hotărâri instanței de fond, reclamanta G.C. a declarat recurs criticând-o

pentru nelegalitate și netemeinicie.

În

motivarea recursului se arată că în preambulul ordinului atacat, singurul temei

invocat este articolul 58

1

lit. b) din Legea nr. 293/2004 potrivit

căruia: „Revocarea din funcția de conducere se dispune potrivit competențelor

prevăzute la art. 20, pentru următoarele motive:

a)

în cazul în care nu mai îndeplinește una dintre condițiile necesare pentru

numirea in funcția de conducere;

b)

în cazul exercitării necorespunzătoare a atribuțiilor manageriale privind

organizarea eficientă, comportamentul și comunicarea, asumarea responsabilităților

și aptitudinile manageriale”.

Recurenta susține că nu există un document emis de

intimatul-pârât

care să constate și eventual să indice care sunt măsurile îndeplinite și neîndeplinite.

Lipsa unui astfel de document nu permite nici observarea importantei acestor măsuri,

fiind cu totul lipsită de relevanță o simplă referire numerică

.

Referitor

la constatarea existenței unor angajamente legale vizate dar neînregistrate în

registrul pentru control financiar preventiv recurenta arată că sunt

angajamente semnate în anul 2005 și anul 2002, perioade în care nu a ocupat

funcția de șef

direcție

economico-financiară.

În

ceea ce privește Raportul de audit al C.C.M.B. – D.C.F., referitor la anul 2006,

depus de către pârât la termenul din 26 ianuarie 2010, la mai mult de doi ani

de la data emiterii ordinului de revocare, recurenta învederează că acesta nu a

fost avut în vedere la emiterea ordinului, nefiind indicat nici în conținutul

acestuia, nici în cuprinsul notei din 21 septembrie 2007.

Recurenta

mai susține că, deși intimatul - pârât a depus numai extras din raport, din

care nu se poate observa data efectuării raportului, semnătura persoanelor care

l-au întocmit, instanța de fond în mod greșit și-a fundamentat hotărârea pe

conținutul acestuia, deoarece prin constatările acestui raport se aduc unele

critici privind modul de fundamentare și planificare a proiectului de buget pe anul

2006, planificarea și fundamentarea acestui proiect de buget fiind efectuate în

perioada anterioară numirii acesteia în funcția de șef direcție economico-administrativă.

Recurenta

mai arată că este concludentă descărcarea de gestiune acordată de C.C.R. pentru

activitatea privind gestionarea resurselor financiare și a patrimoniului public

pe anul 2007, desfășurată de Administrația Națională a Penitenciarelor, depusă

la dosarul prezentei cauze cu ocazia judecării recursului, însoțită de Încheierea

nr. 59 din 27 noiembrie 2008 prin care se constată îndeplinirea condițiilor

legale pentru acordarea descărcării de gestiune pentru exercițiul bugetar .

Acest

document constată faptul că execuția bugetară în perioada în care recurenta a

îndeplinit funcția de șef direcție economico-administrativă a fost îndeplinită în

mod corect, demonstrând totodată netemeinicia aspectelor invocate de către

intimat - pârât.

Recurenta

mai arată că intimatul - pârât a împuternicit-o pentru a ocupa din nou funcția

de director al direcției economico-administrative din cadrul A.N.P. fiind lesne

de înțeles că acesta nu ar fi împuternicit-o să ocupe din nou funcția de

director, dacă aspectele negative prezentate în mod fals ar fi fost reale

.

Examinând

cauza și sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu

motivele de recurs invocate precum și cu dispozițiile legale incidente

pricinii, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Pentru

a ajunge la această concluzie instanța a avut în vedere considerentele în

continuare arătate.

Prin

Ordinul nr. 2380/ C din 21 septembrie 2007 emis de ministrul justiției s-a

dispus începând cu această dată, revocarea reclamantei din funcția de șef

direcție economico-administrativă în cadrul ANP, urmând să fie numită în

funcția de ofițer specialist principal I.

Ordinul

a fost emis în temeiul dispozițiilor art. 58

1

alin. (1) lit. b) din

Legea 293/2004, iar în Nota nr. 235357 din 21 septembrie 2007 întocmită de

directorul general al A.N.P. privind revocarea din funcție a reclamantei se

face referire la raportul de audit intern întocmit la A.N.P. în perioada 7

martie - 1 iunie 2006, de D.A.P.I. din cadrul Ministerului Justiției.

Acest

raport de audit, nr. 16843 din 19 septembrie 2006 vizează perioada 1 ianuarie 2005

- 31 martie 2006 cu ocazia căruia a rezultat un program de acțiune și un

calendar de implementare. Perioada auditată cuprinde și perioada în care

recurenta - reclamantă a îndeplinit funcția de șef D.E.A.

Prin

nota de informare din 21 septembrie 2007, semnată de directorul general al A.N.P.,

aflată la dosarul cauzei, se reține că monitorizarea implementării

recomandărilor a relevat faptul că multe dintre măsuri nu au fost neîndeplinite

la termenele stabilite de Comisie, 24 de măsuri în mod parțial, iar 26 total neîndeplinite.

Din

observarea constatărilor cuprinse în acest raport, rezultă că se verifică criteriile

de evaluare avute în vedere de art. 58

1

din Legea nr. 2133/2004 și

că unul dintre obiectivele misiunii de audit a vizat evaluarea execuției

bugetare și a activității financiar contabile. Potrivit fișei postului

intimatei reclamante, între atribuțiile pe care le îndeplinește aceasta se

numără coordonarea activității compartimentului financiar contabil și

coordonarea serviciului planificare bugetară și programe.

De

asemenea, competența managerială, presupune, potrivit fișei postului, inițierea

și desfășurarea de activități pentru întărirea capacității instituționale,

pentru evaluarea, revizuirea și propunerea de recomandări pentru îmbunătățirea

practicilor curente.

Raportul

de audit constată, între altele, cu referire la activitatea financiar contabilă,

că din documentele prezentate controlului, rezultă că nu s-a instituit și

urmărit un sistem de control intern formalizat într-o procedură adecvată, iar

pentru control financiar preventiv nu există o procedură scrisă în baza

cadrului legal. Cu privire la activitatea desfășurată de direcția de

specialitate din cadrul A.N.P. prezentată prin nota nr. 212729/2006 (…) nu se

justifică existența unui număr atât de mare de deficiente constatate la

aceleași unități controlate și ulterior auditate.

Registrul

operațiunilor supuse vizei de control preventiv întocmit de fiecare entitate

auditată nu corespunde cadrului legal, în toate cazurile observate nu cuprinde

toate operațiunile indicate de legislația actualizată în vigoare aplicabilă

controlului sau are înregistrate operațiuni care excedează legii.

Au

fost observate angajamente legale vizate dar neînregistrate în registrul pentru

control financiar preventiv, angajamente legale nevizate și neînregistrate operațiuni

și documente care au fost vizate și înregistrate fără a avea regimul angajamentelor

legale.

În

ceea ce privește evaluarea execuției bugetare s-a constatat că relația dintre

A.N.P. și unitățile subordonate, 48 de unități, nu a avut la bază o procedură

de lucru din care să rezulte modalitatea de solicitare și deschidere a

alocațiilor bugetare, formularele folosite, termene, responsabilități în aceste

condiții, repartizarea alocațiilor bugetare a fost efectuată fără a se putea

demonstra care au fost criteriile avute în vedere la deschiderile lunare de

alocații bugetare, cerându-se în schimb unităților subordonate să asigure

conform bugetului aprobat funcționarea normală acestora.

S-a

reținut că lipsa de interes manifestată de către S.P.B.P. față de nevoile reale

ale unităților subordonate a avut drept consecințe perturbarea activității

economice din penitenciare prin necorelarea necesarului lunar de bunuri

materiale determinat de sectoarele de logistică cu fondurile puse la dispoziție

prin compartimentele financiare rezultând adeseori stări tensionale între cele

două sectoare de activitate.

Înalta

Curte constată că instanța de fond în mod corect a apreciat concluziile

Raportului de audit al Curții de Conturi care verifică activitatea desfășurată

în anul 2006 la nivelul A.N.P.

Cu

prilejul analizei modului de fundamentare a proiectului de buget, auditorii

Curții de Conturi au constatat că necesarul de fonduri de la bugetul de stat a

fost stabilit la nivel central fără a se solicita unităților subordonate care

au calitatea de ordonatori terțiari de credite, propunerile privind

fundamentarea proiectului de buget pe anul 2006, ceea ce a condus la

restituirea ca neutilizată, la bugetul de stat, la 31 decembrie 2006, a sumei de

473.279 lei, din bugetul central al A.N.P. Gestionarea eficientă resurselor

financiare nu presupune blocarea în mod nejustificat a banilor publici.

Nestabilirea unor indicatori de fundamentare a bugetului pe fiecare unitate a

condus la repartizarea bugetului în baza realizărilor la data de 31 decembrie 2005.

De

asemenea, așa cum se menționează în procesul - verbal din 3 decembrie 2007,

Nota internă din 14 septembrie 2006 avizată și de șeful D.E.A., nu justifică

urgența achiziționării cantității de 70 de autospeciale transport deținuți,

urgență care să determine suportarea de la buget a cheltuielilor suplimentare

ocazionate de leasing.

Înalta

Curte reține că la baza măsurii de revocare din funcție a recurentei se află o

serie de deficiențe care rezultă din actele și lucrările dosarului.

Revocarea

din funcția de conducere s-a dispus pentru toate deficientele constatate.

Analizând

rapoartele de audit, Raportul de audit al Curții de Conturi alături de

celelalte înscrisuri, Înalta Curte, în acord cu instanța de fond, constată

îndeplinirea criteriilor prevăzute de art. 58

1

din Legea nr. 293/2004.

Prin

urmare, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a reținut că

revocarea din funcție a recurentei s-a dispus având în vedere exercitarea necorespunzătoare

a atribuțiilor manageriale privind organizarea eficientă, comportamentul și

comunicarea, asumarea responsabilităților și aptitudinile manageriale.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și

criticile recurentei sunt nefondate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a

pronunțat o hotărâre temeinică și legală, pe care o va menține.

În consecință, pentru considerentele arătate și în

conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va

respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de G.C., împotriva Sentinței civile nr. 1476 din 23 martie 2010 a

Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 10 februarie 2011.