ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3589/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul acțiunii și procedura derulată în primă instanță Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Suceava, reclamantul O.V. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Agenția Națională pentru Protecția Mediului București și Agenția pentru Protecția Mediului Suceava, anularea deciziei nr. 324 din 23 aprilie 2009, comunicată la data de 22 mai 2009, prin care a fost eliberat din funcția de director executiv al Agenției pentru Protecția Mediului Suceava și obligarea pârâtelor la plata drepturilor salariale cuvenite acestei funcții începând cu data de 22 mai 2009 până la reîncadrare, calculate în raport de veniturile realizate în aceeași perioadă în funcția de consilier clasa I, grad profesional superior treapta 1 de salarizare, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea acțiunii, reclamantul a expus situația de fapt potrivit căreia, prin decizia nr. 631 din 17 octombrie 2005, a fost numit director executiv al Agenției pentru Protecția Mediului Suceava, începând cu data de 18 octombrie 2005, iar prin decizia nr. 324 din 23 aprilie 2009, a fost eliberat din funcție pe motiv că aceasta a fost desființată. Reclamantul a precizat că, în fapt, funcția nu a fost desființată, ci doar titulatura acesteia, respectiv „director coordonator”, aspect reținut de Curtea Constituțională în considerentele deciziei nr. 68 din 19 ianuarie 2010, prin care a constatat ca fiind neconstituționale dispozițiile înserate în O.U.G. nr. 105/2009 (care a preluat fără modificări semnificative prevederile O.U.G.

nr. 37/2009). Urmare a acestei decizii, a mai arătat reclamantul, și-au încetat efectele juridice actele prin care au fost numite diferite persoane în funcția de director coordonator, fapt ce reiese din Adresa nr. 33006 din 1 aprilie 2010 emisă de Secretarul General Adjunct de la Ministerul Mediului și Pădurilor și din Ordinul nr. 5337 din 6 mai 2010 emis de Ministerul Mediului și Pădurilor, în a cărui listă anexă, la poziția 5, figurează și persoana numită în locul său, astfel că, a susținut reclamantul, este îndreptățit să revină în funcția deținută anterior. Prin întâmpinarea formulată, pârâta Agenția pentru Protecția Mediului Suceava a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive, în considerarea dispozițiilor art. 2 alin. (3) din H.G.

nr. 459/2005 privind reorganizarea și funcționarea Agenției Naționale pentru Protecția Mediului cu completările și modificările ulterioare. Pe fondul cauzei, pârâta a arătat că, prin decizia atacată, reclamantul a fost eliberat din funcția publică de conducere de director executiv al Agenției pentru Protecția Mediului Suceava, prin desființarea acestei funcții conform dispozițiilor art. III alin. (1) și (11) din O.U.G. nr. 37/2009, iar după încetarea perioadei de preaviz, a fost numit în funcția publică de execuție de consilier cl. I grad profesional superior treapta 1 de salarizare, potrivit art. 56 lit. e) și art. 99 alin. (5) din Legea nr. 188/1999, funcție exercitată și în prezent de reclamant, așa încât acțiunea acestuia nu este întemeiată.

Pârâta Agenția Națională pentru Protecția Mediului București a solicitat, prin întâmpinare, respingerea acțiunii, invocând, în principal, neîndeplinirea procedurii prealabile în termenul prevăzut de art. 7 alin. (1) și (7) din Legea nr. 554/2001. Pe fondul cauzei, pârâta a arătat că la data emiterii deciziei ce face obiectul cauzei a respectat dispozițiile legale în vigoare. 2. Hotărârea instanței de fond Prin Sentința nr. 191 din 30 septembrie 2010, Curtea de Apel Suceava, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal a respins, ca nefondată, excepția inadmisibilității invocată de pârâta Agenția Națională pentru Protecția Mediului București, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Agenția pentru Protecția Mediului Suceava și în consecință, a respins acțiunea față de această pârâtă, a admis acțiunea reclamantului O.V.

în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională pentru Protecția Mediului București, a anulat decizia nr. 324 din 23 aprilie 2009, a obligat pârâta la plata drepturilor salariale cuvenite funcției de director executiv începând cu data de 22 mai 2009 până la reîncadrarea reclamantului prin raportare la veniturile obținute în această perioadă de reclamant în funcția deținută și a obligat pârâta să-i plătească reclamantului 4,3 RON cheltuieli de judecată. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele: Cu privire la neîndeplinirea procedurii prealabile în termenul prevăzut de lege, Curtea a constatat că, în speță, sunt incidente dispozițiile art. 7 alin. (5), art. 9 alin. (1) și (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și a apreciat că se impune respingerea excepției inadmisibilității acțiunii.

Referitor la excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Agenția pentru Protecția Mediului Suceava, prima instanță a reținut că raportul de sarcini s-a încheiat între reclamant, numit în funcția publică de conducere prin decizia președintelui forului superior și Agenția Națională pentru Protecția Mediului, astfel încât excepția invocată este întemeiată. În ceea ce privește fondul cauzei, Curtea a reținut că temeiul juridic al deciziei nr. 324 din 23 aprilie 2009, ce face obiectul litigiului, îl constituie art. III alin. (1) și alin. (11) din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, or, prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituțională a constatat că Legea pentru aprobarea O.U.G.

nr. 37/2009 este neconstituțională, în considerarea faptului că au fost încălcate dispozițiile art. 115 alin. (6) din Constituție, în sensul că reglementările cuprinse în această ordonanță „afectează” statutul juridic al unor funcționari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrație publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale. Deși în art. 1 al deciziei contestate de reclamant se arată că a fost desființată funcția publică de director executiv al Agenției pentru Protecția Mediului Suceava, în realitate, a reținut judecătorul fondului, a fost modificată doar titulatura postului de conducere, respectiv „director coordonator”, însă, în aplicarea deciziei nr. 68 din 19 ianuarie 2010 a Curții Constituționale, persoana care a ocupat această nouă funcție a fost eliberată ca urmare a încetării contractului de management.

3. Calea de atac exercitată în cauză Împotriva Sentinței nr. 191 din 30 septembrie 2010 a Curții de Apel Suceava, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, a declarat recurs pârâta Agenția Națională pentru Protecția Mediului București, invocând ca temei legal dispozițiile art. 304 1 C. proc. civ. În cuprinsul motivelor de recurs, instituția pârâtă susține, în esență, că Agenția Națională pentru Protecția Mediului, în procedura de emitere a deciziei nr. 324 din 23 aprilie 2009, nu a acționat în mod discreționar, neexistând o marjă de apreciere în alegerea soluției ce trebuia adoptată, ci pur și simplu a aplicat legea, respectiv O.U.G.

nr. 37/2009, care este de strictă și imediată aplicabilitate pentru o autoritate publică. Mai mult, precizează recurenta, prin Ordinul Ministrului Mediului nr. 625 din 21 mai 2009, s-a aprobat desființarea în mod real a postului ce a fost ocupat de reclamant. Ca urmare, Agenția Națională pentru Protecția Mediului se vede pusă în imposibilitatea de a executa hotărârea judecătorească atacată, datorită faptului că funcția de director executiv nu mai figurează în statul de funcții și în structura organizatorică. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului În temeiul art. 137 alin. (1) C. proc. civ., aplicabil și în recurs, potrivit art. 316 coroborat cu art. 298 C. proc. civ., Înalta Curte, analizând cu prioritate excepția nulității recursului invocată de intimatul-reclamant O.V., reține că aceasta nu este fondată, în condițiile în care cererea de promovare a căii de atac conține toate mențiunile prevăzute de art. 302 1 C. proc.

civ., incluzând motivele de nelegalitate susținute, ce pot fi încadrate în dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., precum și argumentele de fapt și de drept, in extenso, pe care se întemeiază. Examinând cauza în raport de actele și lucrările dosarului, de criticile formulate de recurentă, precum și de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele expuse în continuare. Intimatul-reclamant O.V. a supus controlului instanței de contencios administrativ decizia nr. 324 din 23 aprilie 2009, prin care a fost eliberat din funcția de director executiv al Agenției pentru Protecția Mediului Suceava.

Temeiul juridic al acestei măsuri administrative l-a constituit art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, potrivit căruia: „(1) Funcțiile publice, funcțiile publice specifice și posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale prevăzute în anexa la prezenta ordonanță de urgență, care face parte integrantă din aceasta, precum și adjuncții acestuia, se desființează în termen de 32 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență”.

Înalta Curte apreciază că pentru argumentarea soluției adoptate în legătură cu problema de drept dedusă judecății se impune prezentarea unor scurte considerații cu privire la excepția de neconstituționalitate și efectele acesteia. Controlul de constituționalitate exercitat pe calea excepției de neconstituționalitate este un control de conformitate și conformare a legii sau ordonanțelor guvernamentale cu dispozițiile Constituției, în cadrul căruia prevalează garantarea drepturilor și libertăților cetățenești.

Potrivit art. 147 alin. (1) din Constituție, dispozițiile din legile și ordonanțele în vigoare, precum și cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituționale, își încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curții Constituționale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituționale cu dispozițiile Constituției; pe durata acestui termen, dispozițiile constatate ca fiind neconstituționale sunt suspendate de drept. Conform alin. (4) din articolul aflat în discuție, deciziile Curții Constituționale se publică în M. Of. al României, iar de la data publicării, deciziile sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor.

Ca atare, deciziile Curții Constituționale privind admiterea unei excepții de neconstituționalitate sunt de imediată aplicare, cu consecința înlăturării normei declarate neconstituționale din sistemul normativ. Cu alte cuvinte, în situația în care soluția Curții Constituționale nu ar avea aplicare directă și imediată, întreaga procedură de control a constituționalității legilor și ordonanțelor ar fi lipsită de finalitate. Pe acest aspect, poate fi amintită și Decizia Curții Constituționale nr. 186/1999 în care s-a statuat că instanțele judecătorești trebuie să facă aplicarea directă a dispozițiilor constituționale relevante, în sensul de a înlătura prevederile neconstituționale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acestora.

De asemenea, este de necontestat faptul că prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituțională, ca urmare a unei sesizări formulate conform art. 146 lit. a) din Constituție, a constatat că Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 este neconstituțională, ca urmare a faptului că această ordonanță de urgență este lovită de un viciu de neconstituționalitate, întrucât a fost adoptată de Guvern cu încălcarea dispozițiilor art. 115 alin. 6 din Constituție, potrivit cărora „Ordonanțele de urgență (…) nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului (…)”. Totodată, este de necontestat faptul că O.U.G. nr. 37/2009 a fost abrogată prin art. XIV din O.U.G. nr. 105/2009, publicată în M. Of.

nr. 668/06.10.2009 care, la rândul său, prin Decizia nr. 1629/2009, a fost declarată neconstituțională în privința dispozițiilor art. I pct. 1 - 5 și 26, art. II, art. IV, art. V, art. VIII și anexa 1, cu motivarea că acestea conțin aceleași reglementări și aceleași soluții legislative ca și cele ce au constituit obiectul O.U.G. nr. 37/2009, în privința neconstituționalității căreia Curtea Constituțională s-a pronunțat prin Decizia nr. 1257/2009. În plus, Curtea Constituțională a reținut și faptul că Guvernul, prin adoptarea O.U.G. nr. 105/2009, a încălcat și dispozițiile art. 147 alin. (4) din Constituție, potrivit cărora deciziile sale sunt general obligatorii. Totodată, instanța constituțională a precizat că, prin adoptarea O.U.G.

nr. 37/2009, au fost încălcate prevederile art. 15 din Constituție, statutul juridic al funcției publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, întrucât Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competență materială. Potrivit art. 9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 554/2004, modificată, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, acțiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste ordonanțe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operațiuni administrative.

Același text de lege reglementează, în alin. (4), situația acțiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituțională ordonanța prin admiterea unei excepții într-o altă cauză. Din analiza acestor dispoziții legale, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut faptul că, în ipoteza admiterii excepției de neconstituționalitate a ordonanței într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepției, și în cauze similare, care au ca temei juridic aceleași prevederi declarate neconstituționale. În speța de față, intimatul-reclamant a solicitat anularea ordinului de eliberare din funcție. După cum s-a relevat anterior, această măsură a avut la bază aplicarea prevederilor O.U.G.

nr. 37/2009 care a fost declarată neconstituțională, prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009. Ca atare, în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, efectele acestei decizii a instanței constituționale se extind și asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în temeiul O.U.G. nr. 37/2009. În altă ordine de idei, Înalta Curte reține că eliberarea intimatului-reclamant din funcția publică pe care o deținea, în alte situații decât cele reglementate de Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcție, care se circumscrie noțiunii de securitate socială, protejată prin Convenția Europeană a Drepturilor Omului și actele comunitare, precum și prin alte tratate internaționale la care România este parte și a căror îndeplinire este obligată să o asigure, potrivit art. 11 și art. 20 din Constituția României.

Față de aspectele arătate, Înalta Curte reține că întemeiat și legal a apreciat instanța de fond că actul administrativ atacat este nelegal fiind emis în temeiul unei Ordonanțe de urgență în privința căreia Curtea Constituțională a statuat că este neconstituțională. Sunt neîntemeiate susținerile din recurs referitoare la faptul că legalitatea deciziei contestate este validată de faptul că actul a fost emis în executarea prevederilor imperative ale art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009, întrucât legalitatea actului este afectată tocmai de viciul de constituționalitate al prevederilor în temeiul și în executarea cărora a fost emis. Desființarea funcției publice de conducere de director executiv a avut loc în baza O.U.G.

nr. 37/2009 și a fost menținută prin O.U.G. nr. 105/2009, adică prin două acte normative adoptate cu nesocotirea normelor constituționale. Astfel, desființarea postului deținut de reclamant, consecutiv, prin cele 2 ordonanțe, este lipsită de efecte juridice din moment ce ambele ordonanțe au fost declarate neconstituționale. În lumina considerentelor Deciziilor nr. 413 și nr. 414/2010 ale Curții Constituționale, care, exercitând controlul de constituționalitate asupra legii de modificare și completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reținut că reglementarea în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate este cea anterioară modificărilor aduse prin O.U.G.

nr. 37/2009, acesta fiind un efect specific al pierderii legitimității constituționale a O.U.G. nr. 37/2009, față de situația de fapt descrisă anterior, obligarea recurentei-pârâte la plata drepturilor salariale cuvenite funcției de director executiv începând cu data de 22 mai 2009 până la reîncadrarea reclamantului apare ca justă și întemeiată, în condițiile în care, ca urmare a actelor nelegale emise de către recurentă, intimatul a suferit în mod concret un prejudiciu, iar cariera acestuia a fost afectată din motive ce exclud culpa funcționarului public. Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sentința recurată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare în sensul dispozițiilor art. 304 și art. 304 1 C. proc.

civ., astfel încât, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, Înalta Curte va respinge recursul formulat de pârâta Agenția Națională pentru Protecția Mediului, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E: Respinge excepția nulității recursului invocată de intimatul-reclamant. Respinge recursul declarat de Agenția Națională pentru Protecția Mediului București împotriva Sentinței nr. 191 din 30 septembrie 2010 a Curții de Apel Suceava, Secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 21 iunie 2011.