ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1619/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Soluția instanței de fond. Prin Sentința nr. 204/ F din 20 decembrie 2010, Curtea de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamantul H.Z., în contradictoriu cu pârâții ministrul Mediului și Pădurilor, Ministerul Mediului și Pădurilor și Agenția Națională pentru Protecția Mediului, și a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 2073 din 26 noiembrie 2010 privind încetarea raportului de serviciu al reclamantului, emis de primul pârât, până la pronunțarea instanței de fond. Pentru a pronunța această sentință, prima instanță a apreciat că, în speță, sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Astfel, se arată în considerentele sentinței atacate, din examinarea actelor și probelor de la dosar, se constată că pârâtul nu a făcut dovada că postul ocupat de către reclamant s-a desființat cu adevărat prin reducerea acestuia, ci numai dovada derulării unei corespondențe între Agenția Națională pentru Protecția Mediului și ministerul pârât în cauză (fila 160, 165-166, 169 dosar), fără a se justifica vreo modificare a statului de funcții, a organigramei Agenției de Protecția Mediului Covasna, modificare care să prevadă desființarea funcției publice de director executiv deținute de către reclamant, împrejurare de natură se creeze o serioasă îndoială asupra legalității actului administrativ a cărui suspendare se solicită.

Pe de altă parte, reține prima instanță, la dosar nu a fost depusă, în apărare, nici o nouă organigramă, relativ concomitentă cu ordinul de ministru contestat, ci numai Decizia nr. 661 din 22 septembrie 2010 a Agenției Naționale pentru Protecția Mediului, care prevede în anexă, la poziția nr. 1, funcția de director executiv, decizie emisă la circa 2 luni înainte de ordinul de ministru contestat, împrejurare ce este de natură a spori îndoiala că actul administrativ contestat ar fi nelegal, fiind justificată sub acest aspect, al condiției legale a „cazului bine justificat”, suspendarea sa.

Mai trebuie observat, arată prima instanță, și faptul că în ordinul contestat nu se menționează cum anume sunt respectate diferite dispoziții legale ce instituie garanții legale pentru protecția drepturilor și carierei funcționarului public, spre exemplu cele ce instituie obligația angajatorului de a oferi o altă funcție acelui funcționar public ale cărui raporturi de muncă încetează prin reorganizarea instituției, adică din motive neimputabile funcționarului public.

În privința condiției pagubei iminente, prima instanță constată că, deși reclamantul nu a motivat amplu acest aspect, totuși îndeplinirea acesteia se desprinde din modul de redactare a ordinului atacat și, prin urmare, din întregul context al aplicării acestui act administrativ, anume din împrejurarea că reclamantului nu i-a fost oferită o altă funcție publică, ceea ce atrage pierderea locului de muncă și pierderea dreptului de fi salarizat, a dreptului de a încasa sume de bani pentru o muncă prestată într-o funcție publică în mod particular, pe fondul unei stări de fapt ce nu este imputabilă reclamantului, stare de fapt ce nu a fost generată de vreo culpă a reclamantului care să fi fost reținută ca atare în actul administrativ contestat.

Condiția pagubei iminente este, însă, pe deplin îndeplinită, se arată în considerentele sentinței atacate, prin împrejurarea că reclamantul, prin aplicarea ordinului contestat, ar urma să rămână fără loc de muncă și, implicit și previzibil, fără venituri, situație de natură a crea în mod evident o pagubă iminentă reclamantului. Toate aceste aspecte, reține prima instanță, conduc la concluzia că, în speță, sunt incidente atât condiția “pagubei iminente” cât și “cazul justificat”. 2. Calea de atac exercitată. Împotriva acestei sentințe, considerând-o netemeinică și nelegală, au declarat recurs autoritățile publice pârâte Agenția Națională pentru Protecția Mediului (A.N.P.M.), Ministerul Mediului și Pădurilor și ministrul Mediului și Pădurilor care au invocat, generic, dispozițiile art. 304 1 C. proc.

civ. și au susținut, în esență, următoarele critici: - instanța de fond, pentru a aprecia existența unui caz bine justificat, nu s-a limitat „să pipăie” fondul cauzei, ci a procedat la analizarea criticilor de nelegalitate formulate de reclamant, extinzându-se să cerceteze fondul cauzei; - instanța de fond a reținut în mod greșit îndeplinirea cumulativă a celor două condiții prevăzute la art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, invocând din jurisprudența Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, deciziile nr. 321 și 433/2007 și nr. 2137/2009; - în privința existenței unei pagube iminente, instanța de fond reține că această condiție ar fi îndeplinită, deși constată că nici reclamantul nu motivează acest lucru; - ministrul Mediului și Pădurilor a fost chemat în judecată fără temei legal, ordinul atacat fiind emis în calitatea sa de organ de conducere al ministerului pârât.

Intimatul-reclamant nu a depus întâmpinare și nici concluzii scrise, deși pronunțarea asupra recursurilor formulate a fost amânată în mod expres pentru ca acesta să aibă posibilitatea să depună note scrise, avocatul său optând ca, pentru termenul din data de 3 martie 2011, să se prezinte într-un alt dosar, aflat pe rolul Tribunalului Brașov. 3. Soluția instanței de recurs. 3.1. Cu privire la recursul formulat de ministrul Mediului și Pădurilor, Înalta Curte constată că este întemeiat și va fi admis pentru considerentele care vor fi prezentate în continuare. În cauză este necontestat că actul administrativ în litigiu - Ordinul nr. 2073 din 26 noiembrie 2010 a fost emis de ministrul L.B., în calitatea sa de conducător al Ministerului Mediului și Pădurilor, iar reclamantul nu a argumentat în nici un mod temeinicia cererii sale de a se judeca în contradictoriu cu acesta în privința suspendării executării acestui ordin.

Într-adevăr, potrivit art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, „Cererile în justiție prevăzute de prezenta lege pot fi formulate și personal împotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere”. Or, cererea de suspendare care face obiectul cauzei deduse judecății instanței de fond nu îndeplinește cerințele legale prevăzute la art. 16 alin. (1), astfel că introducerea în cauză a ministrului Mediului și Pădurilor este lipsită de temei legal.

3.2. Cu privire la recursurile formulate de Agenția Națională pentru Protecția Mediului și de Ministerul Mediului și Pădurilor, Înalta Curte constată că acestea sunt întemeiate și urmează să fie admise pentru considerentele care vor fi prezentate în continuare. Așa cum s-a reținut în expunerea rezumativă a circumstanțelor cauzei, instanța de fond a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 2073 din 26 noiembrie 2010 până la pronunțarea instanței de fond reținând, în esență, că, în cauză, sunt îndeplinite cumulativ condițiile cerute de prevederile art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 rezultă că orice act administrativ emis pentru organizarea executării legii sau pentru aplicarea în concret a legii, se bucură de o puternică prezumție de legalitate, fiind executoriu din oficiu, în favoarea sa operând și prezumțiile de veridicitate și autenticitate. Pe de altă parte, din dispozițiile Legii nr. 554/2004 mai rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională care poate surveni atunci când acest lucru este prevăzut în mod expres în lege (suspendarea de drept - ope legis) ori, atunci când sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate - art. 14 și 15 din lege).

Într-adevăr, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care constituie temeiul cererii adresate instanței de fond „În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond”. Deci, cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente, ireparabile sau dificil de reparat.

Noțiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Deci, cu alte cuvinte, condiția cazului bine justificat presupune existența unor împrejurări evidente, care să poată fi constatate de instanță în cadrul unei cercetări sumare a actului administrativ contestat, fără a fi permisă verificarea însăși a motivelor de nelegalitate invocate de contestator în cadrul contestației sau acțiunii în anulare.

Astfel, în jurisprudența sa, Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție a admis că pot constitui astfel de împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului administrativ: necompetența autorității administrative de a emite actul administrativ, lipsa temeiului legal, declararea ca neconstituțională a ordonanței guvernului în baza căreia a fost emis actul administrativ, modificarea parțială a actului administrativ de către autoritatea emitentă, anularea parțială a actului administrativ de către autoritatea ierarhic superioară, etc. Or, în cauză, instanța de fond, pentru a argumenta existența unui caz bine justificat, constată că reorganizarea A.N.P.M.

nu ar fi fost reală și că funcția de conducere deținută de reclamant nu s-a desființat „cu adevărat”, cea ce reprezintă analizarea a însuși motivului esențial de nelegalitate invocat împotriva actului administrativ aflat în litigiu. În ceea ce privește existența celei de-a doua condiții, a iminenței de producere a unei pagube ireparabile sau greu de reparat ulterior, Înalta Curte reține că această condiție nu rezultă pur și simplu din executarea oricărui act administrativ și în orice condiții. Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 paguba iminentă reprezintă „prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public”.

Deci, fiind vorba de un prejudiciu, chiar dacă acesta trebuie să fie doar previzibil și să se producă în viitor, cu consecințe ireparabile sau greu de reparat, este necesar ca existența (iminența producerii) să fie probată, or, în cauză, instanța de fond a reținut îndeplinirea acestei condiții, în situația în care reclamantul nici nu a făcut astfel de susțineri. Oricum existența unui prejudiciu (existența unei iminențe de producere a unui prejudiciu) presupune producerea unei pagube ca urmare a încălcării unor dispoziții legale, astfel că punerea în executare a unui act administrativ nu poate constitui temei pentru invocarea iminenței unui prejudiciu, din moment ce actul administrativ respectiv se bucură, încă, de o puternică prezumție de legalitate.

Aceasta este și rațiunea pentru care, potrivit filozofiei art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cele două condiții: existența unui caz bine justificat și iminența producerii unei pagube, trebuie îndeplinite cumulativ. În concluzie, instanța de fond a reținut în mod greșit îndeplinirea condițiilor cerute la art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel că a pronunțat o soluție nelegală și netemeinică, urmând ca recursurile să fie admise. Având în vedere considerentele de mai sus, soluția instanței de fond va fi desființată iar cererea de suspendare a Ordinului nr. 2073 din 26 noiembrie 2010 va fi respinsă ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de pârâții ministrul mediului și pădurilor, Ministerul Mediului și Pădurilor și Agenția Națională pentru Protecția Mediului împotriva Sentinței nr. 204/ F din 20 decembrie 2010 a Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată și respinge cererea de suspendare, ca neîntemeiată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 17 martie 2011.