ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4705/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4705/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea

formulată, reclamantul G.A.I. a solicitat instanței, în contradictoriu cu

pârâtele Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale și Casa

Județeană de Pensii Teleorman:

- anularea Ordinului

nr. 1025 din 13 octombrie 2009 al pârâtei C.N.P.A.S., prin care a fost eliberat

din funcția de director coordonator adjunct al C.J.P. Teleorman începând cu

data de 14 octombrie 2009 și prin care s-a dispus încetarea contractului de

management anexă la Ordinul nr. 1258 din 25 mai 2009;

- reintegrarea

reclamantului în funcția de director coordonator adjunct - Direcția Stabiliri

și Plăți Prestații al C.J.P. Teleorman;

- obligarea la plata

unei despăgubiri reprezentând suma drepturilor salariale și/sau prestațiilor de

asigurări sociale ce i s-ar fi cuvenit reclamantului, indexate, majorate și

reactualizate, de la momentul eliberării nelegale din funcția de director

coordonator adjunct până la efectiva reîncadrare în funcția deținută anterior.

În motivarea

acțiunii, reclamantul a învederat instanței că a ocupat funcția de director

coordonator adjunct la C.J.P. Teleorman, începând cu data de 25 mai 2009,

urmare a emiterii Ordinului nr. 1258 din 25 mai 2009 de numire a sa în funcția

pomenită și a încheierii în consecință a contractului de management, numirea sa

realizându-se cu respectarea întocmai a prevederilor art. III alin. (4),

coroborat cu art. IV din O.U.G. nr. 37/2009.

A mai arătat

reclamantul că potrivit art. III alin. (7) din O.U.G. nr. 37/2009 (ulterior

art. IV alin. (7) din O.U.G. nr. 105/2009, declarată neconstituțională),

contractul de management încheiat de acesta cu pârâta de rândul 1 este asimilat

de lege contractului individual de muncă, precum și faptul că la data de 14

octombrie 2009, fără o înștiințare prealabilă, i s-a comunicat ordinul

contestat în prezenta cauză, dispunându-se eliberarea din funcția de director

coordonator adjunct și încetarea contractului de management, fără să fi fost

anunțată în prealabil desființarea postului și fără a se ține cont că din data

de 02 octombrie 2009 s-a aflat în incapacitate temporară de muncă, certificatul

medical fiind transmis pârâtei C.J.P. Teleorman anterior ca ordinul să îi fi

fost comunicat.

Prin întâmpinarea

formulată în cauză, pârâta Casa Națională de Pensii și Asigurări Sociale a

solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, arătând că desființarea

postului reclamantului s-a dispus prin act normativ și că, în măsura în care

reclamantul dorea să ocupe în continuare postul de director coordonator adjunct

al C.J.P. Teleorman, trebuia să participe la concursul organizat potrivit

O.U.G. nr. 105/1999.

Prin întâmpinarea

formulată, pârâta Casa Județeană de Pensii Teleorman a invocat mai întâi

excepția lipsei calității sale procesuale pasive în privința capătului de

cerere privind plata despăgubirilor reprezentând drepturi salariale sau

prestații de asigurări sociale, având în vedere că C.J.P. Teleorman nu este

parte în contractul de management, între aceasta și reclamant neexistând

raporturi juridice de muncă sau asimilate acestora, în temeiul cărora să fie

obligată la plata drepturilor bănești solicitate.

Prin Sentința civilă

nr. 3214 din 1 septembrie 2010 Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul

G.A.I., față de pârâta Casa Națională de Pensii și Asigurări Sociale, și, în

consecință, a dispus anularea Ordinului nr. 1025 din 13 octombrie 2009 emis de

Președintele C.N.P.A.S., a obligat pârâta C.N.P.A.S. să achite reclamantului

despăgubiri în cuantum egal cu drepturile bănești, indexate, majorate și

reactualizate și cu celelalte drepturi de care acesta ar fi beneficiat pentru

perioada 14 octombrie 2009 - 06 noiembrie 2009, a respins cererea reclamantului

de reintegrare și restul pretențiilor bănești, formulate de reclamant în

contradictoriu cu pârâta C.N.P.A.S. și Casa Județeană de Pensii Teleorman.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele:

Prin Ordinul nr. 1025

din 13 octombrie 2009 emis de președintele Casei Naționale de Pensii și alte

Drepturi de Asigurări Sociale, reținându-se prevederile O.U.G. nr. 105/1999,

s-au dispus următoarele: "(…) contractul de management al doamnei/domnului

G.A.-I. având funcția de Director Coordonator Adjunct Direcția Stabiliri și

Plăți Prestații al Casei Județene de Pensii Teleorman încetează la data de 14

octombrie 2009".

S-a reținut de către

instanță că anterior emiterii acestui ordin reclamantul exercita, în temeiul

contractului de management încheiat între el și M.M.F.P.S., mandatul de

director coordonator adjunct al Direcției Stabiliri și Plăți Prestații din

cadrul C.J.P. Teleorman, pe o perioadă de maxim 4 ani, că acest contract fusese

încheiat în considerarea numirii reclamantului în această funcție, în baza art.

III alin. (4) din O.U.G. nr. 37/2009, prin Ordinul nr. 1258 din 25 mai 2009 al

Ministrului Muncii, Familiei și Protecției Sociale, că numirea reclamantului

s-a făcut ca urmare a desființării funcției publice corespunzătoare, de

director executiv adjunct și creării, în locul acesteia, a funcției de

demnitate publică de director adjunct.

Instanța a constatat

că ordinul contestat nu cuprinde motivele încetării contractului de management,

fiind redat un temei general, anume O.U.G. nr. 105/2009, reținând că ordinul de

încetare, act administrativ individual, trebuie să cuprindă motivele de fapt și

de drept care au stat la baza emiterii sale, a încetării calității

reclamantului de director coordonator adjunct, nemotivarea acestuia făcând

imposibilă analiza legalității și temeiniciei lui.

Prin urmare, instanța

a apreciat ca vădit lipsit de orice temei legal ordinul contestat în prezenta

cauză, astfel că a admis în parte acțiunea în contradictoriu cu pârâta

C.N.P.A.S. și, în baza art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a dispus

anularea Ordinului nr. 1025 din 13 octombrie 2009 emis de Președintele

C.N.P.A.S.

Referitor la capătul

de cerere privind reintegrarea, instanța a avut în vedere faptul că O.U.G. nr.

37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației

publice, care a constituit temeiul numirii inițiale în funcție a reclamantului

și a încheierii contractului de management, a fost declarată neconstituțională

prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a Curții Constituționale, publicată

în M. Of. nr. 758/06.11.2009, astfel că a apreciat că solicitarea reclamantului

de reintegrare în funcția de director coordonator adjunct este paralizată de la

momentul publicării deciziei Curții Constituționale în M. Of., acesta fiind

momentul de la care funcția publică de director executiv adjunct se cuvine

funcționarului public al cărui post fusese desființat urmare a adoptării O.U.G.

nr. 37/2009.

Pentru aceleași

considerente, instanța a reținut îndrituirea reclamantului la plata de

despăgubiri în cuantum egal cu drepturile bănești, indexate, majorate și

reactualizate și cu celelalte drepturi de care acesta ar fi beneficiat doar

pentru perioada 14 octombrie 2009 - 06 noiembrie 2009, adică de la adoptarea

ordinului anulat și până la publicarea în M. Of. a Deciziei Curții

Constituționale, astfel că, în temeiul art. 18 alin. (3) din Legea nr.

554/2004, a obligat pârâta C.N.P.A.S. în consecință.

Instanța a respins ca

nefondate restul pretențiilor formulate în contradictoriu cu cele două pârâte,

în privința pretențiilor bănești formulate în contradictoriu cu pârâta Casa

Județeană de Pensii Teleorman reținând lipsa calității procesuale pasive a

acesteia din urmă.

Împotriva acestei

hotărâri a declarat recurs pârâta Casa Națională de Pensii Publice, criticând-o

pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea

recursului, întemeiat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 7 și 9 și art. 304

1

C. proc. civ., se arată că Ordinul nr. 1025 din 13 octombrie 2009, emis de

Președintele C.N.P.A.S., este un act administrativ individual care a fost emis

cu respectarea dispozițiilor legale în vigoare, prin care s-a dispus încetarea

contractului de management al reclamantului G.A.I., prin eliberare din funcția

de conducere de director coordonator adjunct al C.J.P. Teleorman, la data de 13

octombrie 2009.

Recurenta arată că

Ordinul nr. 1025 din 13 octombrie 2009 a fost dat în temeiul prevederilor

O.U.G. nr. 105/2009, încetarea contractului de management încheiat între

reclamant și instituția recurentă nefiind dispusă din voința C.N.P.A.S., precum

și faptul că O.U.G. nr. 105/2009 a fost declarată neconstituțională prin

Decizia Curții Constituționale nr. 1629/2009, publicată în M. Of. nr.

28/14.01.2010.

Astfel, arată

recurenta, lipsirea de temei constituțional a actelor normative primare are

drept efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora

(contractele de management, actele administrative date în aplicarea celor două

ordonanțe de urgență etc);

Recurenta apreciază

că ar fi nelegală continuarea raporturilor juridice stabilite în baza

contractului de management și Ordinului C.N.P.A.S. nr. 1258 din 25 mai 2009,

privind numirea reclamantului pe postul de director coordonator adjunct al

Casei Județene de Pensii Teleorman, acte juridice emise în temeiul O.U.G. nr.

37/2009, declarată neconstituțională, având în vedere că, drept efect al

neconstituționalității O.U.G. nr. 37/2009, persoanele care ocupau funcția de

director coordonator adjunct nu mai pot fi considerate ca fiind conducătorii

serviciilor publice deconcentrate create în baza acestei ordonanțe.

Se subliniază în

motivele de recurs că funcția de director coordonator și director coordonator

adjunct au fost desființate și, în aceste condiții, continuarea raporturilor

juridice stabilite în baza contractului de management și Ordinului C.N.P.A.S.

nr. 1258 din 25 mai 2009, este lipsită de temei legal.

Arată recurenta că

reclamantul nu poate fi repus în situația anterioară, respectiv să fie

reintegrat în funcția și locul de muncă avut anterior emiterii Ordinului nr.

1025 din 13 octombrie 2009, pentru simplul motiv că și numirea sa a fost făcută

prin Ordinul nr. 1258 din 25 mai 2009, ordin care și-a încetat și acesta

efectele, de drept, din momentul în care au fost declarate ca neconstituționale

O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009.

Recurenta mai critică

hotărârea instanței de fond și pentru faptul că aceasta ar cuprinde motive

străine de natura pricinii, motiv prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ.

Astfel, se arată în

motivele de recurs că instanța de fond a omis faptul că actul normativ care a

stat la baza încheierii contractului de management, respectiv la baza emiterii

Ordinului nr. 1258 din 25 mai 2009, privind numirea reclamantului pe postul de

director coordonator adjunct al Casei Județene de Pensii Teleorman, și anume

O.U.G. nr. 37/2009, a fost declarat neconstituțional.

De asemenea,

recurenta critică hotărârea instanței de fond și în ceea ce privește motivarea

soluției de anulare a Ordinului C.N.P.A.S. nr. 1025 din 13 octombrie 2009,

potrivit căreia acest ordin este un act subsecvent O.U.G. nr. 105/2009 și

lipsirea de temei constituțional a acestui act normativ are ca efect lipsirea

de temei legal a actului subsecvent, care în acest fel lezează statutul juridic

al reclamantului avut anterior emiterii acestui act.

Examinând cauza și

sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu

dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru

considerentele ce se vor arăta în continuare.

Instanța de control

judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304

sau art. 304

1

C.proc. civ., în vederea casării sau modificării

hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de

materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică

adecvată.

Prin Ordinul

contestat în cauză, nr. 1025 din 13 octombrie 2009 al Casei Naționale de Pensii

și alte Drepturi de Asigurări Sociale, reclamantul G.A.I. a fost eliberat din

funcția de director coordonator adjunct al Casei Județene de Pensii Teleorman

începând cu data de 14 octombrie 2009 și s-a dispus încetarea contractului de

management anexă la ordinul nr. 1258 din 25 mai 2009.

Temeiul juridic al

actului contestat îl constituie, în principal, prevederile O.U.G. nr. 105/2009.

Or, prin Decizia nr.

1629 din 3 decembrie 2009, Curtea Constituțională a declarat neconstituționale

dispozițiile art. I pct. 1 - 5 și 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII și

anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 105/2009.

De asemenea, funcția

publică ocupată de intimatul-reclamant a fost înființată prin O.U.G. nr.

37/2009, care a fost, și ea, declarată neconstituțională prin Decizia Curții

Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009.

Astfel, Guvernul României

a adoptat O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat

modalitatea de ocupare a funcțiilor publice de conducere a serviciilor publice

deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcții.

O.U.G. nr. 37/2009 a

fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009

pronunțată de Curtea Constituțională în cadrul unei obiecții de

neconstituționalitate a legii de aprobare a acestei ordonanțe.

În cadrul controlului

a priori realizat pe calea excepției de neconstituționalitate a legii de

aprobare a ordonanței de urgență, controlul s-a raportat la actul normativ

supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective și care nu

poate fi disociată de legea de aprobare.

Prin decizia

susmenționată s-a reținut neconstituționalitatea extrinsecă a O.U.G. nr.

37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanță de urgență în domeniul

rezervat prin Constituție legii organice.

Așa cum s-a arătat și

în Decizia nr. 1257/2009, dar și în jurisprudența anterioară a Curții

Constituționale, legea de aprobare nu poate elimina starea de

neconstituționalitate rezultată din Ordonanța prin care Guvernul a reglementat

într-o materie din domeniul legii organice.

În ceea ce privește

O.U.G. nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituțională a

declarat neconstituțională și această ordonanță de urgență, care a înlocuit

O.U.G. nr. 37/2009, deoarece conține aceleași soluții legislative.

În cauză, reclamantul

a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei

ordonanțe de urgență declarată neconstituțională și lipsa de efecte a unui alt

act administrativ emis în baza unei alte ordonanțe de urgență declarată, de

asemenea, neconstituțională.

Înalta Curte

precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act

normativ cu aceeași forță juridică le-a prevăzut.

Însă, în cauză suntem

în prezența unei situații speciale, pentru care se impune a fi aplicate

soluțiile jurisdicției constituționale.

Puterile

discreționare ale autorităților de legiferare, ale Parlamentului și respectiv

ale Guvernului, în condițiile art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția

României, sunt însă limitate de prevederile Constituției, ca lege fundamentală

în stat.

În principiu,

Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreționare,

însă cu limitările reglementate în Constituție.

În situația

legiferării prin ordonanță sau ordonanță de urgență, Guvernul, în baza

delegării legislative, poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei

atribuții proprii autorității legiuitoare, dar numai în condițiile și

limitările aduse prin Constituție, respectiv art. 108 alin. (3) și art. 115 din

Constituția României.

În ceea ce privește

O.U.G. nr. 37/2009, legea de aprobare și implicit cuprinsul normativ al

ordonanței a fost declarată neconstituțională, reținându-se de Curtea

Constituțională că atât modalitatea de reglementare a funcției publice, cât și

actul administrativ de numire, reprezintă construcții juridice deficitare și

confuze, adoptate cu încălcarea competenței materiale a Guvernului.

Lipsirea de temei

constituțional al actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009, are

ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia,

respectiv a actului administrativ de numire și a contractului de management.

Pierderea

legitimității constituționale a actului normativ primar produce efecte directe

și imediate asupra actului administrativ, situație în care însăși numirea

reclamantului într-o funcție publică de conducere, în alte condiții decât cele

reglementate prin Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal al cărui

beneficiu nu poate fi invocat.

Viciul de

neconstituționalitate al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009 este de

natură a antrena și viciul actului administrativ de numire emis în baza

acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent.

Înalta Curte

precizează că, potrivit prevederilor art. 142 și art. 146 din Constituția

României, Curtea Constituțională este garantul supremației Constituției și

unica autoritate care se pronunță asupra constituționalității legilor înainte

de promulgare (control a priori) și asupra excepțiilor de neconstituționalitate

privind legile și ordonanțele.

Judecătorul de drept

administrativ (ca și cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanța,

constituționalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu

ignorarea unei reguli constituționale, după ce Curtea Constituțională a

declarat actul primar neconstituțional.

Viciul de neconstituționalitate

al Ordonanței de urgență, adoptată cu nesocotirea regimului constituțional

atinge și actul administrativ, conferindu-i o existență lipsită de suport

legal.

De altfel, în Decizia

nr. 414/2010, Curtea Constituțională a reținut că începând cu 28 februarie 2010

continuă să-și producă efectele juridice Legea nr. 188/1999, cu conținutul său

normativ de dinainte de modificările neconstituționale care i-au fost aduse

prin O.U.G. nr. 37/2009 și prin art. I pct. 1 - 5 și 26, art. III, art. V, art.

VIII, și anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 105/2009.

Așadar, în raport cu

deciziile pronunțate de Curtea Constituțională referitor la aceste modificări

legislative, funcția de director coordonator adjunct al Casei Județene de

Pensii Teleorman se consideră a fi desființată, existența sa fiind afectată de

neconstituționalitatea actului normativ prin care a fost înființată.

Drept urmare, cum

situația de neconstituționalitate ivită ca efect al Deciziei Curții

Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009 poate produce, implicit, unele

efecte asupra raporturilor juridice născute anterior, Înalta Curte constată că

atât ordinul de numire în funcție a intimatului-reclamant, cât și cel prin care

s-a dispus încetarea acestui act și a contractului de management încheiat între

părți, în baza O.U.G nr. 37/2009, nu-și mai pot menține valabilitatea, fiind

emise/încheiate în temeiul unor acte normative declarate neconstituționale.

Astfel, instanța de

fond a reținut corect că actul administrativ contestat este vădit lipsit de

orice temei legal ca urmare a Deciziilor nr. 1257 din 7 octombrie 2009 și nr.

1629 din 3 decembrie 2009, prin care Curtea Constituțională a constatat

neconstituționalitatea legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 și a înseși

prevederilor ordonanței de urgență, devenite parte integrantă a legii de

aprobare și respectiv neconstituționalitatea O.U.G. nr. 105/2009.

Soluția instanței de

fond este corectă și sub aspectul reintegrării intimatului - reclamant în

funcția deținută anterior ordinului anulat și întinderii despăgubirilor bănești

acordate, prin prisma unor considerente ținând, de asemenea, de

neconstituționalitatea legii, în sensul raționamentului expus anterior cu

privire la încetarea funcției.

Astfel, declararea

neconstituționalității și eliminarea din ordinea juridică a înseși prevederilor

legale în baza cărora a fost înființat postul de director coordonator adjunct

și a fost numit în funcție, măsura de reintegrare a intimatului-reclamant este,

la rândul său, lipsită de temei legal. Această concluzie este susținută și de

considerentele Deciziilor nr. 413 și nr. 414/2010 ale Curții Constituționale

care, exercitând controlul de constituționalitate asupra legii de modificare și

completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reținut că începând cu

data de 28 februarie 2010, funcția de director coordonator adjunct nu mai

există, reglementarea în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice

deconcentrate fiind cea anterioară modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 37/2009

și prin O.U.G. nr. 105/2009, acesta fiind un efect specific al pierderii

legitimității constituționale a celor două ordonanțe de urgență menționate,

sancțiune pe care Curtea Constituțională o consideră "diferită și mult mai

gravă decât o simplă abrogare a unui text normativ".

În ceea ce privește

drepturile bănești acordate reclamantului este cert că punerea în aplicare a

celor două ordonanțe de urgență menționate, prin numirea și revocarea din

postul de director coordonator adjunct în interval de numai 5 luni, din motive

ce exclud culpa intimatului-reclamant, a produs efecte vătămătoare asupra

carierei acestuia, inducând o stare de instabilitate, de incertitudine

juridică, efecte ce se impun a fi înlăturate prin repararea pagubei cauzate,

conform art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Soluția instanței de

fond de obligare a pârâtei la plata către reclamant a despăgubirilor în cuantum

egal cu drepturile bănești, indexate, majorate și reactualizate și cu celelalte

drepturi de care acesta ar fi beneficiat doar pentru perioada 14 octombrie 2009

- 06 noiembrie 2009, adică de la adoptarea ordinului anulat și până la

publicarea în M. Of. a Deciziei Curții Constituționale, reprezintă o modalitate

adecvată și echitabilă de reparare a prejudiciului cauzat reclamantului.

Astfel, Înalta Curte

constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi

primite, iar hotărârea instanței de fond este temeinică și legală.

În consecință, pentru

considerentele arătate și în conformitate cu prevederile art. 312 C. proc.

civ., recursul va fi respins ca nefondat, menținându-se sentința atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E:

Respinge recursul

declarat de Casa Națională de Pensii Publice împotriva Sentinței civile nr.

3214 din 1 septembrie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 13 octombrie 2011.