ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4705/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamantul G.A.I. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâtele Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale și Casa Județeană de Pensii Teleorman: - anularea Ordinului nr. 1025 din 13 octombrie 2009 al pârâtei C.N.P.A.S., prin care a fost eliberat din funcția de director coordonator adjunct al C.J.P. Teleorman începând cu data de 14 octombrie 2009 și prin care s-a dispus încetarea contractului de management anexă la Ordinul nr. 1258 din 25 mai 2009; - reintegrarea reclamantului în funcția de director coordonator adjunct - Direcția Stabiliri și Plăți Prestații al C.J.P.

Teleorman; - obligarea la plata unei despăgubiri reprezentând suma drepturilor salariale și/sau prestațiilor de asigurări sociale ce i s-ar fi cuvenit reclamantului, indexate, majorate și reactualizate, de la momentul eliberării nelegale din funcția de director coordonator adjunct până la efectiva reîncadrare în funcția deținută anterior. În motivarea acțiunii, reclamantul a învederat instanței că a ocupat funcția de director coordonator adjunct la C.J.P. Teleorman, începând cu data de 25 mai 2009, urmare a emiterii Ordinului nr. 1258 din 25 mai 2009 de numire a sa în funcția pomenită și a încheierii în consecință a contractului de management, numirea sa realizându-se cu respectarea întocmai a prevederilor art. III alin. (4), coroborat cu art. IV din O.U.G.

nr. 37/2009. A mai arătat reclamantul că potrivit art. III alin. (7) din O.U.G. nr. 37/2009 (ulterior art. IV alin. (7) din O.U.G. nr. 105/2009, declarată neconstituțională), contractul de management încheiat de acesta cu pârâta de rândul 1 este asimilat de lege contractului individual de muncă, precum și faptul că la data de 14 octombrie 2009, fără o înștiințare prealabilă, i s-a comunicat ordinul contestat în prezenta cauză, dispunându-se eliberarea din funcția de director coordonator adjunct și încetarea contractului de management, fără să fi fost anunțată în prealabil desființarea postului și fără a se ține cont că din data de 02 octombrie 2009 s-a aflat în incapacitate temporară de muncă, certificatul medical fiind transmis pârâtei C.J.P.

Teleorman anterior ca ordinul să îi fi fost comunicat. Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâta Casa Națională de Pensii și Asigurări Sociale a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, arătând că desființarea postului reclamantului s-a dispus prin act normativ și că, în măsura în care reclamantul dorea să ocupe în continuare postul de director coordonator adjunct al C.J.P. Teleorman, trebuia să participe la concursul organizat potrivit O.U.G. nr. 105/1999. Prin întâmpinarea formulată, pârâta Casa Județeană de Pensii Teleorman a invocat mai întâi excepția lipsei calității sale procesuale pasive în privința capătului de cerere privind plata despăgubirilor reprezentând drepturi salariale sau prestații de asigurări sociale, având în vedere că C.J.P.

Teleorman nu este parte în contractul de management, între aceasta și reclamant neexistând raporturi juridice de muncă sau asimilate acestora, în temeiul cărora să fie obligată la plata drepturilor bănești solicitate. Prin Sentința civilă nr. 3214 din 1 septembrie 2010 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul G.A.I., față de pârâta Casa Națională de Pensii și Asigurări Sociale, și, în consecință, a dispus anularea Ordinului nr. 1025 din 13 octombrie 2009 emis de Președintele C.N.P.A.S., a obligat pârâta C.N.P.A.S. să achite reclamantului despăgubiri în cuantum egal cu drepturile bănești, indexate, majorate și reactualizate și cu celelalte drepturi de care acesta ar fi beneficiat pentru perioada 14 octombrie 2009 - 06 noiembrie 2009, a respins cererea reclamantului de reintegrare și restul pretențiilor bănești, formulate de reclamant în contradictoriu cu pârâta C.N.P.A.S.

și Casa Județeană de Pensii Teleorman. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele: Prin Ordinul nr. 1025 din 13 octombrie 2009 emis de președintele Casei Naționale de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, reținându-se prevederile O.U.G. nr. 105/1999, s-au dispus următoarele: "(…) contractul de management al doamnei/domnului G.A.-I. având funcția de Director Coordonator Adjunct Direcția Stabiliri și Plăți Prestații al Casei Județene de Pensii Teleorman încetează la data de 14 octombrie 2009". S-a reținut de către instanță că anterior emiterii acestui ordin reclamantul exercita, în temeiul contractului de management încheiat între el și M.M.F.P.S., mandatul de director coordonator adjunct al Direcției Stabiliri și Plăți Prestații din cadrul C.J.P.

Teleorman, pe o perioadă de maxim 4 ani, că acest contract fusese încheiat în considerarea numirii reclamantului în această funcție, în baza art. III alin. (4) din O.U.G. nr. 37/2009, prin Ordinul nr. 1258 din 25 mai 2009 al Ministrului Muncii, Familiei și Protecției Sociale, că numirea reclamantului s-a făcut ca urmare a desființării funcției publice corespunzătoare, de director executiv adjunct și creării, în locul acesteia, a funcției de demnitate publică de director adjunct. Instanța a constatat că ordinul contestat nu cuprinde motivele încetării contractului de management, fiind redat un temei general, anume O.U.G. nr. 105/2009, reținând că ordinul de încetare, act administrativ individual, trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept care au stat la baza emiterii sale, a încetării calității reclamantului de director coordonator adjunct, nemotivarea acestuia făcând imposibilă analiza legalității și temeiniciei lui.

Prin urmare, instanța a apreciat ca vădit lipsit de orice temei legal ordinul contestat în prezenta cauză, astfel că a admis în parte acțiunea în contradictoriu cu pârâta C.N.P.A.S. și, în baza art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a dispus anularea Ordinului nr. 1025 din 13 octombrie 2009 emis de Președintele C.N.P.A.S. Referitor la capătul de cerere privind reintegrarea, instanța a avut în vedere faptul că O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, care a constituit temeiul numirii inițiale în funcție a reclamantului și a încheierii contractului de management, a fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a Curții Constituționale, publicată în M. Of.

nr. 758/06.11.2009, astfel că a apreciat că solicitarea reclamantului de reintegrare în funcția de director coordonator adjunct este paralizată de la momentul publicării deciziei Curții Constituționale în M. Of., acesta fiind momentul de la care funcția publică de director executiv adjunct se cuvine funcționarului public al cărui post fusese desființat urmare a adoptării O.U.G. nr. 37/2009. Pentru aceleași considerente, instanța a reținut îndrituirea reclamantului la plata de despăgubiri în cuantum egal cu drepturile bănești, indexate, majorate și reactualizate și cu celelalte drepturi de care acesta ar fi beneficiat doar pentru perioada 14 octombrie 2009 - 06 noiembrie 2009, adică de la adoptarea ordinului anulat și până la publicarea în M. Of.

a Deciziei Curții Constituționale, astfel că, în temeiul art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, a obligat pârâta C.N.P.A.S. în consecință. Instanța a respins ca nefondate restul pretențiilor formulate în contradictoriu cu cele două pârâte, în privința pretențiilor bănești formulate în contradictoriu cu pârâta Casa Județeană de Pensii Teleorman reținând lipsa calității procesuale pasive a acesteia din urmă. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâta Casa Națională de Pensii Publice, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului, întemeiat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 7 și 9 și art. 304 1 C. proc.

civ., se arată că Ordinul nr. 1025 din 13 octombrie 2009, emis de Președintele C.N.P.A.S., este un act administrativ individual care a fost emis cu respectarea dispozițiilor legale în vigoare, prin care s-a dispus încetarea contractului de management al reclamantului G.A.I., prin eliberare din funcția de conducere de director coordonator adjunct al C.J.P. Teleorman, la data de 13 octombrie 2009. Recurenta arată că Ordinul nr. 1025 din 13 octombrie 2009 a fost dat în temeiul prevederilor O.U.G. nr. 105/2009, încetarea contractului de management încheiat între reclamant și instituția recurentă nefiind dispusă din voința C.N.P.A.S., precum și faptul că O.U.G. nr. 105/2009 a fost declarată neconstituțională prin Decizia Curții Constituționale nr. 1629/2009, publicată în M. Of.

nr. 28/14.01.2010. Astfel, arată recurenta, lipsirea de temei constituțional a actelor normative primare are drept efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contractele de management, actele administrative date în aplicarea celor două ordonanțe de urgență etc); Recurenta apreciază că ar fi nelegală continuarea raporturilor juridice stabilite în baza contractului de management și Ordinului C.N.P.A.S. nr. 1258 din 25 mai 2009, privind numirea reclamantului pe postul de director coordonator adjunct al Casei Județene de Pensii Teleorman, acte juridice emise în temeiul O.U.G. nr. 37/2009, declarată neconstituțională, având în vedere că, drept efect al neconstituționalității O.U.G.

nr. 37/2009, persoanele care ocupau funcția de director coordonator adjunct nu mai pot fi considerate ca fiind conducătorii serviciilor publice deconcentrate create în baza acestei ordonanțe. Se subliniază în motivele de recurs că funcția de director coordonator și director coordonator adjunct au fost desființate și, în aceste condiții, continuarea raporturilor juridice stabilite în baza contractului de management și Ordinului C.N.P.A.S. nr. 1258 din 25 mai 2009, este lipsită de temei legal. Arată recurenta că reclamantul nu poate fi repus în situația anterioară, respectiv să fie reintegrat în funcția și locul de muncă avut anterior emiterii Ordinului nr. 1025 din 13 octombrie 2009, pentru simplul motiv că și numirea sa a fost făcută prin Ordinul nr. 1258 din 25 mai 2009, ordin care și-a încetat și acesta efectele, de drept, din momentul în care au fost declarate ca neconstituționale O.U.G.

nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009. Recurenta mai critică hotărârea instanței de fond și pentru faptul că aceasta ar cuprinde motive străine de natura pricinii, motiv prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ. Astfel, se arată în motivele de recurs că instanța de fond a omis faptul că actul normativ care a stat la baza încheierii contractului de management, respectiv la baza emiterii Ordinului nr. 1258 din 25 mai 2009, privind numirea reclamantului pe postul de director coordonator adjunct al Casei Județene de Pensii Teleorman, și anume O.U.G. nr. 37/2009, a fost declarat neconstituțional. De asemenea, recurenta critică hotărârea instanței de fond și în ceea ce privește motivarea soluției de anulare a Ordinului C.N.P.A.S.

nr. 1025 din 13 octombrie 2009, potrivit căreia acest ordin este un act subsecvent O.U.G. nr. 105/2009 și lipsirea de temei constituțional a acestui act normativ are ca efect lipsirea de temei legal a actului subsecvent, care în acest fel lezează statutul juridic al reclamantului avut anterior emiterii acestui act. Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. Instanța de control judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art. 304 1 C.proc.

civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică adecvată. Prin Ordinul contestat în cauză, nr. 1025 din 13 octombrie 2009 al Casei Naționale de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, reclamantul G.A.I. a fost eliberat din funcția de director coordonator adjunct al Casei Județene de Pensii Teleorman începând cu data de 14 octombrie 2009 și s-a dispus încetarea contractului de management anexă la ordinul nr. 1258 din 25 mai 2009. Temeiul juridic al actului contestat îl constituie, în principal, prevederile O.U.G. nr. 105/2009. Or, prin Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, Curtea Constituțională a declarat neconstituționale dispozițiile art. I pct. 1 - 5 și 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII și anexa nr. 1 din O.U.G.

nr. 105/2009. De asemenea, funcția publică ocupată de intimatul-reclamant a fost înființată prin O.U.G. nr. 37/2009, care a fost, și ea, declarată neconstituțională prin Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009. Astfel, Guvernul României a adoptat O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcțiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcții. O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională în cadrul unei obiecții de neconstituționalitate a legii de aprobare a acestei ordonanțe.

În cadrul controlului a priori realizat pe calea excepției de neconstituționalitate a legii de aprobare a ordonanței de urgență, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective și care nu poate fi disociată de legea de aprobare. Prin decizia susmenționată s-a reținut neconstituționalitatea extrinsecă a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanță de urgență în domeniul rezervat prin Constituție legii organice. Așa cum s-a arătat și în Decizia nr. 1257/2009, dar și în jurisprudența anterioară a Curții Constituționale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituționalitate rezultată din Ordonanța prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice.

În ceea ce privește O.U.G. nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituțională a declarat neconstituțională și această ordonanță de urgență, care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009, deoarece conține aceleași soluții legislative. În cauză, reclamantul a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanțe de urgență declarată neconstituțională și lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanțe de urgență declarată, de asemenea, neconstituțională. Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeași forță juridică le-a prevăzut. Însă, în cauză suntem în prezența unei situații speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluțiile jurisdicției constituționale.

Puterile discreționare ale autorităților de legiferare, ale Parlamentului și respectiv ale Guvernului, în condițiile art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României, sunt însă limitate de prevederile Constituției, ca lege fundamentală în stat. În principiu, Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreționare, însă cu limitările reglementate în Constituție. În situația legiferării prin ordonanță sau ordonanță de urgență, Guvernul, în baza delegării legislative, poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuții proprii autorității legiuitoare, dar numai în condițiile și limitările aduse prin Constituție, respectiv art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României.

În ceea ce privește O.U.G. nr. 37/2009, legea de aprobare și implicit cuprinsul normativ al ordonanței a fost declarată neconstituțională, reținându-se de Curtea Constituțională că atât modalitatea de reglementare a funcției publice, cât și actul administrativ de numire, reprezintă construcții juridice deficitare și confuze, adoptate cu încălcarea competenței materiale a Guvernului. Lipsirea de temei constituțional al actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009, are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv a actului administrativ de numire și a contractului de management.

Pierderea legitimității constituționale a actului normativ primar produce efecte directe și imediate asupra actului administrativ, situație în care însăși numirea reclamantului într-o funcție publică de conducere, în alte condiții decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat. Viciul de neconstituționalitate al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009 este de natură a antrena și viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent. Înalta Curte precizează că, potrivit prevederilor art. 142 și art. 146 din Constituția României, Curtea Constituțională este garantul supremației Constituției și unica autoritate care se pronunță asupra constituționalității legilor înainte de promulgare (control a priori) și asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele.

Judecătorul de drept administrativ (ca și cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanța, constituționalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituționale, după ce Curtea Constituțională a declarat actul primar neconstituțional. Viciul de neconstituționalitate al Ordonanței de urgență, adoptată cu nesocotirea regimului constituțional atinge și actul administrativ, conferindu-i o existență lipsită de suport legal. De altfel, în Decizia nr. 414/2010, Curtea Constituțională a reținut că începând cu 28 februarie 2010 continuă să-și producă efectele juridice Legea nr. 188/1999, cu conținutul său normativ de dinainte de modificările neconstituționale care i-au fost aduse prin O.U.G.

nr. 37/2009 și prin art. I pct. 1 - 5 și 26, art. III, art. V, art. VIII, și anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 105/2009. Așadar, în raport cu deciziile pronunțate de Curtea Constituțională referitor la aceste modificări legislative, funcția de director coordonator adjunct al Casei Județene de Pensii Teleorman se consideră a fi desființată, existența sa fiind afectată de neconstituționalitatea actului normativ prin care a fost înființată.

Drept urmare, cum situația de neconstituționalitate ivită ca efect al Deciziei Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009 poate produce, implicit, unele efecte asupra raporturilor juridice născute anterior, Înalta Curte constată că atât ordinul de numire în funcție a intimatului-reclamant, cât și cel prin care s-a dispus încetarea acestui act și a contractului de management încheiat între părți, în baza O.U.G nr. 37/2009, nu-și mai pot menține valabilitatea, fiind emise/încheiate în temeiul unor acte normative declarate neconstituționale. Astfel, instanța de fond a reținut corect că actul administrativ contestat este vădit lipsit de orice temei legal ca urmare a Deciziilor nr. 1257 din 7 octombrie 2009 și nr. 1629 din 3 decembrie 2009, prin care Curtea Constituțională a constatat neconstituționalitatea legii de aprobare a O.U.G.

nr. 37/2009 și a înseși prevederilor ordonanței de urgență, devenite parte integrantă a legii de aprobare și respectiv neconstituționalitatea O.U.G. nr. 105/2009. Soluția instanței de fond este corectă și sub aspectul reintegrării intimatului - reclamant în funcția deținută anterior ordinului anulat și întinderii despăgubirilor bănești acordate, prin prisma unor considerente ținând, de asemenea, de neconstituționalitatea legii, în sensul raționamentului expus anterior cu privire la încetarea funcției. Astfel, declararea neconstituționalității și eliminarea din ordinea juridică a înseși prevederilor legale în baza cărora a fost înființat postul de director coordonator adjunct și a fost numit în funcție, măsura de reintegrare a intimatului-reclamant este, la rândul său, lipsită de temei legal.

Această concluzie este susținută și de considerentele Deciziilor nr. 413 și nr. 414/2010 ale Curții Constituționale care, exercitând controlul de constituționalitate asupra legii de modificare și completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reținut că începând cu data de 28 februarie 2010, funcția de director coordonator adjunct nu mai există, reglementarea în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate fiind cea anterioară modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 37/2009 și prin O.U.G.

nr. 105/2009, acesta fiind un efect specific al pierderii legitimității constituționale a celor două ordonanțe de urgență menționate, sancțiune pe care Curtea Constituțională o consideră "diferită și mult mai gravă decât o simplă abrogare a unui text normativ". În ceea ce privește drepturile bănești acordate reclamantului este cert că punerea în aplicare a celor două ordonanțe de urgență menționate, prin numirea și revocarea din postul de director coordonator adjunct în interval de numai 5 luni, din motive ce exclud culpa intimatului-reclamant, a produs efecte vătămătoare asupra carierei acestuia, inducând o stare de instabilitate, de incertitudine juridică, efecte ce se impun a fi înlăturate prin repararea pagubei cauzate, conform art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Soluția instanței de fond de obligare a pârâtei la plata către reclamant a despăgubirilor în cuantum egal cu drepturile bănești, indexate, majorate și reactualizate și cu celelalte drepturi de care acesta ar fi beneficiat doar pentru perioada 14 octombrie 2009 - 06 noiembrie 2009, adică de la adoptarea ordinului anulat și până la publicarea în M. Of. a Deciziei Curții Constituționale, reprezintă o modalitate adecvată și echitabilă de reparare a prejudiciului cauzat reclamantului. Astfel, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar hotărârea instanței de fond este temeinică și legală. În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu prevederile art. 312 C. proc.

civ., recursul va fi respins ca nefondat, menținându-se sentința atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E: Respinge recursul declarat de Casa Națională de Pensii Publice împotriva Sentinței civile nr. 3214 din 1 septembrie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 13 octombrie 2011.