ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2437/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2437/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamantul P.O. a chemat

în judecată, în calitate de pârâtă, C.N.P.A.S., solicitând anularea Ordinului

nr. 1006 din 13 octombrie 2009 emis de Președintele C.N.P.A.S., repunerea părților

în situația anterioară, în sensul reîncadrării reclamantului în funcția de director

coordonator al C.J.P. Olt și obligarea pârâtei la plata tuturor drepturilor salariale

aferente acestei funcții, începând cu data emiterii ordinului și până la data reîncadrării

efective în funcția deținută anterior, cu obligarea pârâtei și la plata cheltuielilor

de judecată.

În motivarea acțiunii

se arată că așa cum reiese din conținutul ordinului a cărui anulare se solicită,

pârâta nu i-a oferit reclamantului un alt post vacant, de conducere ori de execuție,

ordinul reprezentând în realitate prin efectele sale, destituirea sa din funcția

publică și înlăturarea din unitate.

Împotriva acestui act

administrativ reclamantul a formulat plângere prealabilă înregistrată la pârâtă

sub nr. 33827 din 28 octombrie 2009, înregistrată de pârâtă la Cabinet Președinte

sub nr. 3275/DDP din 28 octombrie 2009 și transmisă spre soluționare Direcției Generale

Juridice din cadrul C.N.P.A.S., care prin adresa din 02 noiembrie 2009 a respins-o,

susținând numai că prin abrogarea O.U.G. nr. 37/2009 în temeiul căreia reclamantul

a fost numit în funcție (prin O.U.G. nr. 105/2009), contractul său de management

și-ar înceta efectele de drept.

A arătat reclamantul că

prin nemotivarea în fapt a ordinului atacat s-a urmărit să se înlăture posibilitatea

cenzurării acestuia de către instanțele de judecată, ceea ce atrage nulitatea absolută

a acestuia.

S-a precizat că la data

de 25 mai 2009 între reclamant și Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale,

reprezentat de ministru, a fost încheiat contractul de management, pentru o perioadă

de 4 ani, acest contract fiind asimilat contractului individual de muncă și că reclamantul

a fost numit în funcția de director coordonator la C.J.P. Olt prin Ordinul nr.

1240 din 25 mai 2009 emis tot de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale.

Reclamantul a arătat că

C.N.P.A.S. nu este parte în contractul de management și nu a fost emitentul ordinului

de numire a reclamantului în funcție și cu toate acestea, președintele C.N.P.A.S.,

în nume propriu, a dispus prin ordinul atacat încetarea unui contract de management

în care nu a fost parte și pe cale de consecință revocarea reclamantului din funcția

de director coordonator al C.J.P.  Olt, funcție în care reclamantul nu fusese numit

de C.N.P.A.S.

S-a subliniat faptul că

C.N.P.A.S. este un simplu terț față de contractul de management a cărei încetare

a dispus-o, încălcând principiul simetriei actelor administrative cu caracter individual,

conform căruia persoana emitentă a actului este în același timp și persoana care

are dreptul de a revoca actul respectiv, principiu consacrat în mod expres de legiuitor

în art. 99 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 republicată, privind Statutul funcționarilor

publici.

Pe de altă parte s-a arătat

că ordinului atacat este lovit de nulitate absolută și pentru faptul că a fost emis

în perioada în care reclamantul se afla în incapacitate temporară de muncă.

Or, încetarea contractului

de management fără oferirea unei alte funcții sau numirea reclamantului în altă

funcție, cu consecința imediată a eliberării din funcția de director coordonator

al C.J.P. Olt, trebuie asimilată cu instituția concedierii reglementată de legislația

muncii.

Astfel, prin ordinul atacat

reclamantul a susținut că a fost împiedicat nelegal să beneficieze de măsurile active

de combatere a șomajului, de dreptul la preaviz prevăzut de art. 73 din C. muncii

și de măsuri de despăgubire.

Un alt motiv de nelegalitate

invocat cu referire la ordinul atacat este acela că a dispus contrar legii încetarea

unui contract de management, care la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 105/2009

era în derulare și care era exceptat de la desființare de art. VIII din același

act normativ, declarat ulterior neconstituțional.

La data de 19

februarie 2010, pârâta C.N.P.A.S. a formulat întâmpinare, solicitând respingerea

cererii de chemare în judecată formulată în cauză, arătând că ordinul a fost emis

în conformitate cu prevederile legale în vigoare, respectiv O.U.G. nr. 105 din 6

octombrie 2009, respectiv dispozițiile art. IV alin. (1) și (3) și art. XIV

alin. (1).

Prin sentința nr. 287

din 1 iunie 2010 Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal,

a admis acțiunea formulată de reclamantul P.O., în contradictoriu cu pârâta C.N.P.A.S.,

având ca obiect anulare ordin; a anulat Ordinul nr. 1066 din 13 octombrie 2009 emis

de Președintele C.N.P.A.S. și a obligat pârâta la reintegrarea în funcția deținută

anterior cu plata drepturilor salariale neîncasate de la data de 14 octombrie 2009

și până reintegrarea efectivă.

Pentru a pronunța această

soluție, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele:

Din cuprinsul ordinului

contestat rezultă că acesta a fost emis în aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 105/2009

privind unele măsuri în domeniul funcției publice, precum și pentru întărirea capacității

manageriale la nivelul serviciilor publice ale ministerelor și ale celorlalte organe

ale administrației publice centrale, însă ordinul contestat nu cuprinde nici măcar

o motivare lapidară cu privire la incidența sau aplicabilitatea unor dispoziții

ale acestui act normativ la situația reclamantului și este lipsită de orice motivare

referitoare la starea de fapt la care urmează a se aplica dispozițiile O.U.G.

nr. 105/2009.

Din acest punct de vedere

instanța a reținut că exigențele constituționale actuale cu referire la art. 21

alin. (1), art. 24 alin. (1), art. 52 alin. (1) ș.a. din Constituție impun ca actele

administrative să fie motivate.

Un control judecătoresc

eficient asupra actului administrativ nu se poate realiza în lipsa unei motivări

chiar și succinte a acestuia sau chiar a unui început de motivare de natură să lămurească

cel puțin generic soluția aleasă de administrație.

În raport de cele mai

sus arătate instanța a constatat că actul supus controlului judecătoresc în speță

nu cuprinde nici măcar un început de motivare care să poată constitui temei al analizei

legalității sale, fiind astfel esențialmente nelegal.

Instanța a apreciat că

apariția O.U.G. nr. 105/2009 nu constituie prin ea însăși un motiv legal de încetare

a contractului de management încheiat cu reclamantul, așa cum se susține prin întâmpinarea

formulată în cauză, iar în lipsa altor argumente care să justifice încetarea acestui

contract, măsura dispusă prin ordinul contestat în cauză este și din acest punct

de vedere nelegală.

Instanța a constatat nelegalitatea

Ordinului nr. 1006/2009 și din punctul de vedere al faptului că a fost emis în aplicarea

unor dispoziții legale declarate neconstituționale.

S-a arătat în considerentele

hotărârii atacate că o consecință a anulării Ordinului nr. 1006/2009 este repunerea

părților în situația avută anterior emiterii acestui act administrativ, dispunându-se

reintegrarea reclamantului în funcția avută anterior emiterii ordinului și plata

drepturilor salariale cuvenite și neîncasate de la momentul eliberării din funcție

și până la reintegrarea efectivă.

Împotriva acestei hotărâri

a declarat recurs pârâta C.N.P.A.S., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului

declarat se arată că în mod greșit Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ

și fiscal, prin sentința civilă nr. 287 din 01 iunie 2010 a admis acțiunea reclamantului

în sensul anulării Ordinului nr. 1006 din 13 octombrie 2009 și a dispus repunerea

acestuia în funcția deținută anterior acestui ordin, cu plata diferențelor de venituri

dintre cele pe care le-ar fi primit și cele de care a beneficiat efectiv.

Recurenta arată că ordinul

a fost emis în conformitate cu prevederile legale în vigoare,

respectiv O.U.G. nr. 105

din 6 octombrie 2009, că în speță nu poate fi reținută existența unor motive care

să creeze de la început o îndoială puternică asupra legalității actului administrativ

contestat și nici faptul că prin executarea actului administrativ reclamantul ar

fi supus unei vătămări iminente și ireparabile.

Prin urmare, lipsirea

reclamantului de plata drepturilor salariale este o consecință legală a eliberării

acestuia din funcția de conducere și nu o pagubă iminentă în sensul Legii nr. 554/2004.

Cum din actele și lucrările

dosarului nu rezultă care este cazul bine justificat și nici în ce ar consta paguba

ireparabilă de natură a justifica anularea Ordinului nr. 1006 din 13 octombrie 2009

potrivit dispozițiilor stipulate de Legea nr. 554/2004, recurenta solicită să se

constate că emiterea acestui Ordin este legală și temeinică, punerea în executare

a unui act administrativ, prezumat legal, nefiind în măsură să producă o paguba

iminentă și ireparabilă, prin însăși aplicarea sa.

Referitor la susținerile

reclamantului, potrivit cărora Ordinul nr. 1006 din 13 octombrie 2009 a fost emis

cu încălcarea dispozițiilor art. 60 alin. (1) din C. muncii, recurenta solicită

să se constate că sunt eronate, dispozițiile invocate neavând incidență în prezenta

cauză.

Recurenta mai arată că

O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 au produs efecte valabile, indiferent

de soluțiile Curții Constituționale pronunțate prin Deciziile nr. 1257 din 07

octombrie 2009, respectiv nr. 1629 din 03 decembrie 2009 și că ocuparea funcțiilor

publice de conducere urmează să se facă cu respectarea dispozițiilor prevăzute în

acest sens de Legea nr. 140/2010, pentru modificarea și completarea Legii nr. 188/1999

privind Statutul funcționarilor publici.

Examinând cauza și sentința

recurată în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale

incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta

Curte constată că recursul este fondat, în limita considerentelor în continuare

arătate.

Intimatul - reclamant

a supus controlului instanței de contencios administrativ Ordinul nr. 1006 din 13

octombrie 2009, prin care Președintele C.N.P.A.S. a dispus încetarea contractului

de management al reclamantului cu consecința revocării acestuia din funcția de director

coordonator al C.J.P. Olt, în temeiul O.U.G. nr. 105/2009.

Or, prin Decizia nr. 1629

din 3 decembrie 2009, Curtea Constituțională a declarat neconstituționale dispozițiile

art. I pct. 1-5 și 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII și anexa nr. 1 din Ordonanța

de Urgență a Guvernului nr. 105/2009.

De asemenea, funcția publică

ocupată de intimatul-reclamant a fost înființată prin Ordonanța de Urgență a Guvernului

nr. 37/2009, care a fost și ea, declarată neconstituțională prin Decizia Curții

Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009.

Astfel, Guvernul României

a adoptat O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea

de ocupare a funcțiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate,

mai precis schimbarea denumirii acestor funcții.

O.U.G. nr. 37/2009 a fost

declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată

de Curtea Constituțională în cadrul unei obiecții de neconstituționalitate a legii

de aprobare a acestei ordonanțe.

În cadrul controlul a

priori realizat pe calea obiecției de neconstituționalitate a legii de aprobare

a ordonanței de urgență, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării

prin lege, care a format corpul legii respective și care nu poate fi disociată de

legea de aprobare.

Prin decizia susmenționată

s-a reținut neconstituționalitatea extrinsecă a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât s-a

emis de către Guvern o ordonanță de urgență în domeniul rezervat prin Constituție

legii organice.

Așa cum s-a arătat și

în decizia nr. 1257/2009, dar și în jurisprudența anterioară a Curții Constituționale,

legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituționalitate rezultată din

Ordonanța prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice.

În ceea ce privește O.U.G.

nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituțională a declarat neconstituțională

și această ordonanță de urgență, care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009, întrucât conține

aceleași soluții legislative.

În speță, reclamantul

a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanțe

de urgență declarată neconstituțională și lipsa de efecte a unui alt act administrativ

emis în baza unei alte ordonanțe de urgență declarată de asemenea neconstituțională.

Înalta Curte precizează

că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeași

forță juridică le-a prevăzut.

Însă, în cauză suntem

în prezența unei situații speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluțiile

jurisdicției constituționale.

Puterile discreționare

ale autorităților de legiferare, ale Parlamentului și respectiv ale Guvernului,

în condițiile art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României, sunt însă

limitate de prevederile Constituției ca lege fundamentală în stat.

În principiu, Parlamentul

ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreționare, însă cu limitările

reglementate în Constituție.

În situația legiferării

prin ordonanță sau ordonanță de urgență, Guvernul, în baza delegării legislative,

poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuții proprii autorității

legiuitoare, dar numai în condițiile și limitările aduse prin Constituție, respectiv

art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României.

În ceea ce privește O.U.G.

nr. 37/2009, legea de aprobare și implicit cuprinsul normativ al ordonanței a fost

declarat neconstituțională, reținându-se de Curtea Constituțională că atât modalitatea

de reglementare a funcției publice cât și actul administrativ de numire reprezintă

construcții juridice deficitare și confuze adoptate cu încălcarea competenței materiale

a Guvernului.

Lipsirea de temei constituțional

al actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009 are ca efect încetarea

de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ

de numire și a contractului de management.

Pierderea legitimității

constituționale a actului normativ primar produce efecte directe și imediate asupra

actului administrativ, situație în care însăși numirea reclamantului într-o funcție

publică de conducere, în alte condiții decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999,

reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat.

Viciul de neconstituționalitate

al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009 este de natură a antrena și viciul

actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire

pe postul respectiv devine inexistent.

Înalta Curte precizează

că potrivit prevederilor art. 142 și art. 146 din Constituția României, Curtea Constituțională

este garantul supremației Constituției și unica autoritate care se pronunță asupra

constituționalității legilor înainte de promulgare (control a priori) și asupra

excepțiilor de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele.

Judecătorul de drept administrativ

(ca și cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanța, constituționalitatea acestora,

dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituționale,

după ce Curtea Constituțională a declarat actul primar neconstituțional.

Viciul de neconstituționalitate

al Ordonanței de urgență, adoptată cu nesocotirea regimului constituțional atinge

și actul administrativ, conferindu-i o existență lipsită de suport legal.

De altfel, în Decizia

nr. 414/2010, Curtea Constituțională a reținut că începând cu 28 februarie 2010

continuă să-și producă efectele juridice Legea nr. 188/1999, cu conținutul său normativ

de dinainte de modificările neconstituționale care i-au fost aduse prin O.U.G.

nr. 37/2009 și prin art. I pct. 1-5 și 26, art. III, art. V, art. VIII, și anexa

nr. 1 din O.U.G. nr. 105/2009.

În raport de considerentele

expuse anterior Înalta Curte constată că instanța de fond a reținut corect că actul

administrativ contestat, respectiv Ordinul nr. 1006/2009 este nelegal, fiind emis

în aplicarea unor dispoziții legale declarate neconstituționale.

Acceptarea tezei susținute

de recurenta-pârâtă, în sensul că ordinul își păstrează validitatea pentru că Ordonanța

de Urgență nr. 105/2009 era în vigoare la data emiterii sale, ar lipsi de finalitate

controlul de constituționalitate, care nu se limitează la asanarea sistemului legislativ

prin eliminarea prevederilor legale contrare Constituției, ci include protecția

efectivă a drepturilor și libertăților fundamentate ale destinatarilor normelor

declarate neconstituționale.

Deosebit de acest considerent

ținând de evoluția legislativă, Înalta Curte constată, contrar susținerilor recurentei-pârâte,

că un contract de management nu poate să înceteze fără o motivare care să justifice

măsura aplicată, pentru că, potrivit clauzei stipulate, contractul de management

a fost încheiat „pe o perioadă de un an”.

Sentința atacată este

însă criticabilă sub aspectul reintegrării intimatului-reclamant în funcția deținută

anterior ordinului anulat și întinderii despăgubirilor bănești acordate, prin prisma

unor considerente ținând, de asemenea, de neconstituționalitatea legii, în sensul

raționamentului expus anterior cu privire la încetarea funcției.

Din înscrisurile dosarului,

rezultă că Ordinul nr. 1240 din 25 mai 2009, de numire în funcția de director coordonator

la C.J.P. Olt și contractul de management din 25 mai 2009 au fost încheiate în temeiul

art. III din O.U.G. nr. 37/2009. Așa fiind, declararea neconstituționalității și

eliminarea din ordinea juridică a înseși prevederilor legale în baza cărora a fost

înființat postul de director coordonator și a fost numit în funcție, măsura de reintegrare

a intimatului-reclamant este, la rândul său, lipsită de temei legal. Această concluzie

este susținută și de considerentele Deciziilor nr. 413 și nr. 414/2010 ale Curții

Constituționale care, exercitând controlul de constituționalitate asupra legii de

modificare și completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reținut că

începând cu data de 28 februarie 2010, funcția de director coordonator nu mai există,

reglementarea în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate

fiind cea anterioară modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 37/2009 și prin O.U.G.

nr. 105/2009, acesta fiind un efect specific al pierderii legitimității constituționale

a celor două ordonanțe de urgență menționate, sancțiune pe care Curtea Constituțională

o consideră „diferită și mult mai gravă decât o simplă abrogare a unui text normativ”.

Cu privire la drepturile

bănești acordate reclamantului, Înalta Curte apreciază că este cert că punerea în

aplicare a celor două ordonanțe de urgență menționate, prin numirea și revocarea

din postul de director coordonator în interval de numai 5 luni, din motive ce exclud

culpa intimatului-reclamant, a produs efecte vătămătoare asupra carierei acestuia,

inducând o stare de instabilitate, de incertitudine juridică, efecte ce se impun

a fi înlăturate prin repararea pagubei cauzate, conform art. 18 alin. (3) din Legea

nr. 554/2004 și art. 106 din Legea nr. 188/1999.

Având însă în vedere circumstanțele

faptice și normative prezentate mai sus, care nu permit încadrarea în ipoteza tipică

a prevederilor art. 106 din Legea nr. 188/1999, în sensul reîncadrării în funcție

și plății drepturilor salariale până la acel moment, Înalta Curte apreciază că obligarea

autorității emitente la plata de despăgubiri până la data pronunțării deciziei reprezintă

o modalitate adecvată și echitabilă de reparare a prejudiciului cauzat reclamantului.

Având în vedere toate

considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și al

art. 312 alin. (1) – (3) din C. proc. civ.i, Înalta Curte va admite recursul și

va modifica în parte sentința, în sensul că va respinge capătul de cerere privind

reintegrarea reclamantului în funcția deținută anterior emiterii Ordinului anulat

și va obliga pârâta să-i plătească reclamantului drepturile salariale neîncasate,

de la data de 14 octombrie 2009 și până la data pronunțării sentinței recurate,

menținând celelalte dispoziții ale sentinței.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de C.N.P.A.S. împotriva sentinței nr. 287 din 1 iunie 2010 a Curții de Apel Craiova,

secția de contencios administrativ și fiscal.

Modifică în parte sentința

atacată, în sensul că respinge cererea de reintegrare a reclamantului P.O. în funcția

deținută anterior emiterii ordinului anulat.

Obligă pârâta C.N.P.A.S.

să plătească reclamantului despăgubiri constând în drepturile salariale neîncasate

de la data de 14 octombrie 2009 și până la data pronunțării sentinței recurate.

Menține celelalte dispoziții

ale sentinței.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 29 aprilie 2011.