ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2437/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamantul P.O. a chemat în judecată, în calitate de pârâtă, C.N.P.A.S., solicitând anularea Ordinului nr. 1006 din 13 octombrie 2009 emis de Președintele C.N.P.A.S., repunerea părților în situația anterioară, în sensul reîncadrării reclamantului în funcția de director coordonator al C.J.P. Olt și obligarea pârâtei la plata tuturor drepturilor salariale aferente acestei funcții, începând cu data emiterii ordinului și până la data reîncadrării efective în funcția deținută anterior, cu obligarea pârâtei și la plata cheltuielilor de judecată. În motivarea acțiunii se arată că așa cum reiese din conținutul ordinului a cărui anulare se solicită, pârâta nu i-a oferit reclamantului un alt post vacant, de conducere ori de execuție, ordinul reprezentând în realitate prin efectele sale, destituirea sa din funcția publică și înlăturarea din unitate.

Împotriva acestui act administrativ reclamantul a formulat plângere prealabilă înregistrată la pârâtă sub nr. 33827 din 28 octombrie 2009, înregistrată de pârâtă la Cabinet Președinte sub nr. 3275/DDP din 28 octombrie 2009 și transmisă spre soluționare Direcției Generale Juridice din cadrul C.N.P.A.S., care prin adresa din 02 noiembrie 2009 a respins-o, susținând numai că prin abrogarea O.U.G. nr. 37/2009 în temeiul căreia reclamantul a fost numit în funcție (prin O.U.G. nr. 105/2009), contractul său de management și-ar înceta efectele de drept. A arătat reclamantul că prin nemotivarea în fapt a ordinului atacat s-a urmărit să se înlăture posibilitatea cenzurării acestuia de către instanțele de judecată, ceea ce atrage nulitatea absolută a acestuia.

S-a precizat că la data de 25 mai 2009 între reclamant și Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, reprezentat de ministru, a fost încheiat contractul de management, pentru o perioadă de 4 ani, acest contract fiind asimilat contractului individual de muncă și că reclamantul a fost numit în funcția de director coordonator la C.J.P. Olt prin Ordinul nr. 1240 din 25 mai 2009 emis tot de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale. Reclamantul a arătat că C.N.P.A.S. nu este parte în contractul de management și nu a fost emitentul ordinului de numire a reclamantului în funcție și cu toate acestea, președintele C.N.P.A.S., în nume propriu, a dispus prin ordinul atacat încetarea unui contract de management în care nu a fost parte și pe cale de consecință revocarea reclamantului din funcția de director coordonator al C.J.P.

Olt, funcție în care reclamantul nu fusese numit de C.N.P.A.S. S-a subliniat faptul că C.N.P.A.S. este un simplu terț față de contractul de management a cărei încetare a dispus-o, încălcând principiul simetriei actelor administrative cu caracter individual, conform căruia persoana emitentă a actului este în același timp și persoana care are dreptul de a revoca actul respectiv, principiu consacrat în mod expres de legiuitor în art. 99 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 republicată, privind Statutul funcționarilor publici. Pe de altă parte s-a arătat că ordinului atacat este lovit de nulitate absolută și pentru faptul că a fost emis în perioada în care reclamantul se afla în incapacitate temporară de muncă.

Or, încetarea contractului de management fără oferirea unei alte funcții sau numirea reclamantului în altă funcție, cu consecința imediată a eliberării din funcția de director coordonator al C.J.P. Olt, trebuie asimilată cu instituția concedierii reglementată de legislația muncii. Astfel, prin ordinul atacat reclamantul a susținut că a fost împiedicat nelegal să beneficieze de măsurile active de combatere a șomajului, de dreptul la preaviz prevăzut de art. 73 din C. muncii și de măsuri de despăgubire. Un alt motiv de nelegalitate invocat cu referire la ordinul atacat este acela că a dispus contrar legii încetarea unui contract de management, care la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 105/2009 era în derulare și care era exceptat de la desființare de art. VIII din același act normativ, declarat ulterior neconstituțional.

La data de 19 februarie 2010, pârâta C.N.P.A.S. a formulat întâmpinare, solicitând respingerea cererii de chemare în judecată formulată în cauză, arătând că ordinul a fost emis în conformitate cu prevederile legale în vigoare, respectiv O.U.G. nr. 105 din 6 octombrie 2009, respectiv dispozițiile art. IV alin. (1) și (3) și art. XIV alin. (1). Prin sentința nr. 287 din 1 iunie 2010 Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamantul P.O., în contradictoriu cu pârâta C.N.P.A.S., având ca obiect anulare ordin; a anulat Ordinul nr. 1066 din 13 octombrie 2009 emis de Președintele C.N.P.A.S. și a obligat pârâta la reintegrarea în funcția deținută anterior cu plata drepturilor salariale neîncasate de la data de 14 octombrie 2009 și până reintegrarea efectivă.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele: Din cuprinsul ordinului contestat rezultă că acesta a fost emis în aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcției publice, precum și pentru întărirea capacității manageriale la nivelul serviciilor publice ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale, însă ordinul contestat nu cuprinde nici măcar o motivare lapidară cu privire la incidența sau aplicabilitatea unor dispoziții ale acestui act normativ la situația reclamantului și este lipsită de orice motivare referitoare la starea de fapt la care urmează a se aplica dispozițiile O.U.G. nr. 105/2009.

Din acest punct de vedere instanța a reținut că exigențele constituționale actuale cu referire la art. 21 alin. (1), art. 24 alin. (1), art. 52 alin. (1) ș.a. din Constituție impun ca actele administrative să fie motivate. Un control judecătoresc eficient asupra actului administrativ nu se poate realiza în lipsa unei motivări chiar și succinte a acestuia sau chiar a unui început de motivare de natură să lămurească cel puțin generic soluția aleasă de administrație. În raport de cele mai sus arătate instanța a constatat că actul supus controlului judecătoresc în speță nu cuprinde nici măcar un început de motivare care să poată constitui temei al analizei legalității sale, fiind astfel esențialmente nelegal.

Instanța a apreciat că apariția O.U.G. nr. 105/2009 nu constituie prin ea însăși un motiv legal de încetare a contractului de management încheiat cu reclamantul, așa cum se susține prin întâmpinarea formulată în cauză, iar în lipsa altor argumente care să justifice încetarea acestui contract, măsura dispusă prin ordinul contestat în cauză este și din acest punct de vedere nelegală. Instanța a constatat nelegalitatea Ordinului nr. 1006/2009 și din punctul de vedere al faptului că a fost emis în aplicarea unor dispoziții legale declarate neconstituționale. S-a arătat în considerentele hotărârii atacate că o consecință a anulării Ordinului nr. 1006/2009 este repunerea părților în situația avută anterior emiterii acestui act administrativ, dispunându-se reintegrarea reclamantului în funcția avută anterior emiterii ordinului și plata drepturilor salariale cuvenite și neîncasate de la momentul eliberării din funcție și până la reintegrarea efectivă.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâta C.N.P.A.S., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului declarat se arată că în mod greșit Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 287 din 01 iunie 2010 a admis acțiunea reclamantului în sensul anulării Ordinului nr. 1006 din 13 octombrie 2009 și a dispus repunerea acestuia în funcția deținută anterior acestui ordin, cu plata diferențelor de venituri dintre cele pe care le-ar fi primit și cele de care a beneficiat efectiv. Recurenta arată că ordinul a fost emis în conformitate cu prevederile legale în vigoare, respectiv O.U.G. nr. 105 din 6 octombrie 2009, că în speță nu poate fi reținută existența unor motive care să creeze de la început o îndoială puternică asupra legalității actului administrativ contestat și nici faptul că prin executarea actului administrativ reclamantul ar fi supus unei vătămări iminente și ireparabile.

Prin urmare, lipsirea reclamantului de plata drepturilor salariale este o consecință legală a eliberării acestuia din funcția de conducere și nu o pagubă iminentă în sensul Legii nr. 554/2004. Cum din actele și lucrările dosarului nu rezultă care este cazul bine justificat și nici în ce ar consta paguba ireparabilă de natură a justifica anularea Ordinului nr. 1006 din 13 octombrie 2009 potrivit dispozițiilor stipulate de Legea nr. 554/2004, recurenta solicită să se constate că emiterea acestui Ordin este legală și temeinică, punerea în executare a unui act administrativ, prezumat legal, nefiind în măsură să producă o paguba iminentă și ireparabilă, prin însăși aplicarea sa. Referitor la susținerile reclamantului, potrivit cărora Ordinul nr. 1006 din 13 octombrie 2009 a fost emis cu încălcarea dispozițiilor art. 60 alin. (1) din C. muncii, recurenta solicită să se constate că sunt eronate, dispozițiile invocate neavând incidență în prezenta cauză.

Recurenta mai arată că O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 au produs efecte valabile, indiferent de soluțiile Curții Constituționale pronunțate prin Deciziile nr. 1257 din 07 octombrie 2009, respectiv nr. 1629 din 03 decembrie 2009 și că ocuparea funcțiilor publice de conducere urmează să se facă cu respectarea dispozițiilor prevăzute în acest sens de Legea nr. 140/2010, pentru modificarea și completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici. Examinând cauza și sentința recurată în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limita considerentelor în continuare arătate.

Intimatul - reclamant a supus controlului instanței de contencios administrativ Ordinul nr. 1006 din 13 octombrie 2009, prin care Președintele C.N.P.A.S. a dispus încetarea contractului de management al reclamantului cu consecința revocării acestuia din funcția de director coordonator al C.J.P. Olt, în temeiul O.U.G. nr. 105/2009. Or, prin Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, Curtea Constituțională a declarat neconstituționale dispozițiile art. I pct. 1-5 și 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII și anexa nr. 1 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 105/2009. De asemenea, funcția publică ocupată de intimatul-reclamant a fost înființată prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 37/2009, care a fost și ea, declarată neconstituțională prin Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009. Astfel, Guvernul României a adoptat O.U.G.

nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcțiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcții. O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională în cadrul unei obiecții de neconstituționalitate a legii de aprobare a acestei ordonanțe. În cadrul controlul a priori realizat pe calea obiecției de neconstituționalitate a legii de aprobare a ordonanței de urgență, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective și care nu poate fi disociată de legea de aprobare.

Prin decizia susmenționată s-a reținut neconstituționalitatea extrinsecă a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanță de urgență în domeniul rezervat prin Constituție legii organice. Așa cum s-a arătat și în decizia nr. 1257/2009, dar și în jurisprudența anterioară a Curții Constituționale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituționalitate rezultată din Ordonanța prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice. În ceea ce privește O.U.G. nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituțională a declarat neconstituțională și această ordonanță de urgență, care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009, întrucât conține aceleași soluții legislative.

În speță, reclamantul a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanțe de urgență declarată neconstituțională și lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanțe de urgență declarată de asemenea neconstituțională. Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeași forță juridică le-a prevăzut. Însă, în cauză suntem în prezența unei situații speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluțiile jurisdicției constituționale. Puterile discreționare ale autorităților de legiferare, ale Parlamentului și respectiv ale Guvernului, în condițiile art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României, sunt însă limitate de prevederile Constituției ca lege fundamentală în stat.

În principiu, Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreționare, însă cu limitările reglementate în Constituție. În situația legiferării prin ordonanță sau ordonanță de urgență, Guvernul, în baza delegării legislative, poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuții proprii autorității legiuitoare, dar numai în condițiile și limitările aduse prin Constituție, respectiv art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României. În ceea ce privește O.U.G. nr. 37/2009, legea de aprobare și implicit cuprinsul normativ al ordonanței a fost declarat neconstituțională, reținându-se de Curtea Constituțională că atât modalitatea de reglementare a funcției publice cât și actul administrativ de numire reprezintă construcții juridice deficitare și confuze adoptate cu încălcarea competenței materiale a Guvernului.

Lipsirea de temei constituțional al actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009 are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ de numire și a contractului de management. Pierderea legitimității constituționale a actului normativ primar produce efecte directe și imediate asupra actului administrativ, situație în care însăși numirea reclamantului într-o funcție publică de conducere, în alte condiții decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat. Viciul de neconstituționalitate al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009 este de natură a antrena și viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent.

Înalta Curte precizează că potrivit prevederilor art. 142 și art. 146 din Constituția României, Curtea Constituțională este garantul supremației Constituției și unica autoritate care se pronunță asupra constituționalității legilor înainte de promulgare (control a priori) și asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele. Judecătorul de drept administrativ (ca și cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanța, constituționalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituționale, după ce Curtea Constituțională a declarat actul primar neconstituțional. Viciul de neconstituționalitate al Ordonanței de urgență, adoptată cu nesocotirea regimului constituțional atinge și actul administrativ, conferindu-i o existență lipsită de suport legal.

De altfel, în Decizia nr. 414/2010, Curtea Constituțională a reținut că începând cu 28 februarie 2010 continuă să-și producă efectele juridice Legea nr. 188/1999, cu conținutul său normativ de dinainte de modificările neconstituționale care i-au fost aduse prin O.U.G. nr. 37/2009 și prin art. I pct. 1-5 și 26, art. III, art. V, art. VIII, și anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 105/2009. În raport de considerentele expuse anterior Înalta Curte constată că instanța de fond a reținut corect că actul administrativ contestat, respectiv Ordinul nr. 1006/2009 este nelegal, fiind emis în aplicarea unor dispoziții legale declarate neconstituționale.

Acceptarea tezei susținute de recurenta-pârâtă, în sensul că ordinul își păstrează validitatea pentru că Ordonanța de Urgență nr. 105/2009 era în vigoare la data emiterii sale, ar lipsi de finalitate controlul de constituționalitate, care nu se limitează la asanarea sistemului legislativ prin eliminarea prevederilor legale contrare Constituției, ci include protecția efectivă a drepturilor și libertăților fundamentate ale destinatarilor normelor declarate neconstituționale. Deosebit de acest considerent ținând de evoluția legislativă, Înalta Curte constată, contrar susținerilor recurentei-pârâte, că un contract de management nu poate să înceteze fără o motivare care să justifice măsura aplicată, pentru că, potrivit clauzei stipulate, contractul de management a fost încheiat „pe o perioadă de un an”.

Sentința atacată este însă criticabilă sub aspectul reintegrării intimatului-reclamant în funcția deținută anterior ordinului anulat și întinderii despăgubirilor bănești acordate, prin prisma unor considerente ținând, de asemenea, de neconstituționalitatea legii, în sensul raționamentului expus anterior cu privire la încetarea funcției. Din înscrisurile dosarului, rezultă că Ordinul nr. 1240 din 25 mai 2009, de numire în funcția de director coordonator la C.J.P. Olt și contractul de management din 25 mai 2009 au fost încheiate în temeiul art. III din O.U.G. nr. 37/2009. Așa fiind, declararea neconstituționalității și eliminarea din ordinea juridică a înseși prevederilor legale în baza cărora a fost înființat postul de director coordonator și a fost numit în funcție, măsura de reintegrare a intimatului-reclamant este, la rândul său, lipsită de temei legal.

Această concluzie este susținută și de considerentele Deciziilor nr. 413 și nr. 414/2010 ale Curții Constituționale care, exercitând controlul de constituționalitate asupra legii de modificare și completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reținut că începând cu data de 28 februarie 2010, funcția de director coordonator nu mai există, reglementarea în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate fiind cea anterioară modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 37/2009 și prin O.U.G. nr. 105/2009, acesta fiind un efect specific al pierderii legitimității constituționale a celor două ordonanțe de urgență menționate, sancțiune pe care Curtea Constituțională o consideră „diferită și mult mai gravă decât o simplă abrogare a unui text normativ”.

Cu privire la drepturile bănești acordate reclamantului, Înalta Curte apreciază că este cert că punerea în aplicare a celor două ordonanțe de urgență menționate, prin numirea și revocarea din postul de director coordonator în interval de numai 5 luni, din motive ce exclud culpa intimatului-reclamant, a produs efecte vătămătoare asupra carierei acestuia, inducând o stare de instabilitate, de incertitudine juridică, efecte ce se impun a fi înlăturate prin repararea pagubei cauzate, conform art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 106 din Legea nr. 188/1999.

Având însă în vedere circumstanțele faptice și normative prezentate mai sus, care nu permit încadrarea în ipoteza tipică a prevederilor art. 106 din Legea nr. 188/1999, în sensul reîncadrării în funcție și plății drepturilor salariale până la acel moment, Înalta Curte apreciază că obligarea autorității emitente la plata de despăgubiri până la data pronunțării deciziei reprezintă o modalitate adecvată și echitabilă de reparare a prejudiciului cauzat reclamantului. Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și al art. 312 alin. (1) – (3) din C. proc.

civ.i, Înalta Curte va admite recursul și va modifica în parte sentința, în sensul că va respinge capătul de cerere privind reintegrarea reclamantului în funcția deținută anterior emiterii Ordinului anulat și va obliga pârâta să-i plătească reclamantului drepturile salariale neîncasate, de la data de 14 octombrie 2009 și până la data pronunțării sentinței recurate, menținând celelalte dispoziții ale sentinței.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de C.N.P.A.S. împotriva sentinței nr. 287 din 1 iunie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal. Modifică în parte sentința atacată, în sensul că respinge cererea de reintegrare a reclamantului P.O. în funcția deținută anterior emiterii ordinului anulat. Obligă pârâta C.N.P.A.S. să plătească reclamantului despăgubiri constând în drepturile salariale neîncasate de la data de 14 octombrie 2009 și până la data pronunțării sentinței recurate. Menține celelalte dispoziții ale sentinței. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 29 aprilie 2011.