ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3879/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul acțiunii și procedura derulată în primă instanță Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș, reclamantul M.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, anularea Ordinului nr. 69551 din 23 aprilie 2009, emis de pârâtă, reîncadrarea acestuia în funcția deținută anterior emiterii actului atacat și acordarea despăgubirilor pentru daune materiale în sumă de 9.381 RON aferente perioadei 25 mai 2009 - 31 martie 2010 și în continuare, lunar, câte 775 RON, până la egalizarea salariului.

În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că, anterior emiterii Ordinului nr. 69551/2009, a deținut funcția de director executiv la Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Harghita, fiind numit prin Ordinul nr. 27673 din 25 aprilie 2008. Ca urmare a adoptării O.U.G. nr. 37/2009, a precizat reclamantul, a fost emis și ordinul atacat, nelegal în raport de dispozițiile Deciziei Curții Constituționale nr. 1257 din 07 octombrie 2009, care a declarat acest act normativ ca neconstituțional, astfel că Guvernul României a adoptat o altă O.U.G.

nr. 105/2009, declarată, de asemenea, neconstituțională de către Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009. Prin întâmpinarea formulată, pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor a solicitat respingerea acțiunii, invocând excepția prescripției la acțiune, susținând că reclamantul nu a introdus acțiunea în anularea actului atacat în raport de termenul prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. A invocat, de asemenea, excepția inadmisibilității acțiunii, în raport de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, deoarece reclamantul nu a formulat plângere prealabilă în interiorul termenului de 30 de zile. În ceea ce privește fondul cauzei, pârâta a susținut că actul atacat a fost întemeiat pe dispozițiile O.U.G.

nr. 37/2009, act normativ în vigoare la data emiterii acestuia, în baza căruia funcția deținută de reclamant s-a desființat „ope legis”. S-a mai arătat că efectele Deciziei nr. 1257/2009 a Curții Constituționale nu este aplicabilă în speță, întrucât acestea nu pot să se răsfrângă asupra unor situații anterioare emiterii acesteia, neputând retroactiva, în raport de art. 31 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 și art. 147 din Constituție. 2. Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 139 din 19 octombrie 2010, Curtea de Apel Târgu Mureș, secția comercială, contencios administrativ și fiscal, a respins excepțiile prescripției dreptului la acțiune și a inadmisibilității acțiunii invocate de pârâtă, a admis acțiunea formulată de reclamantul M.L.

în contradictoriu cu pârâta A.N.S.V.S.A. și în consecință, a anulat Ordinul nr. 69551 din 23 aprilie 2009 emis de pârâtă, a dispus reîncadrarea reclamantului în funcția deținută anterior emiterii ordinului anulat și a obligat pârâta la plata către reclamant a sumei de 9.381 RON cu titlu de despăgubiri pentru daune materiale, aferente perioadei 25 mai 2009 - 31 martie 2010 și a sumei de 775 RON, lunar, până la egalizarea salariului. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele: Ordinul nr. 69551 din 23 aprilie 2009, apreciat de reclamant ca nelegal, a fost emis în baza O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, însă Legea pentru aprobarea acestei ordonanțe a fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, publicată în M. Of.

nr. 788/06.11.2009. Prin O.U.G. nr. 105 din 06 octombrie 2009 s-a abrogat expres această ordonanță, însă noul act normativ a preluat integral textul din ordonanța abrogată, pentru ca, prin Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009, Curtea Constituțională să declare neconstituționale și prevederile din această ordonanță (nr. 105/2009), care au conținut identic și conțin soluții legislative ca și cele ce au constituit obiectul criticii. În raport de această succesiune în timp a modificărilor aduse Legii nr. 188/1999 prin O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009, respectiv controlul constituționalității acestora, materializat prin Deciziile nr. 1257/2009 și nr. 1629/2009 ale Curții Constituționale, prima instanță a constatat că excepția inadmisibilității acțiunii, invocată de pârâtă este neîntemeiată, fiind incidente dispozițiile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Referitor la excepția prescripției dreptului la acțiune, Curtea a apreciat-o ca fiind nefondată, având în vedere că reclamantul, în considerarea dispozițiilor art. 9 alin. (5) din Lege, a formulat plângerea prealabilă în termenul de 6 luni de la data publicării Deciziei nr. 1257/2009, respectiv la data de 12 februarie 2010, raportat la data de 6 noiembrie 2009, data publicării Deciziei nr. 1257/2009. Cu privire la fondul cauzei, prima instanță a apreciat legalitatea actului atacat, respectiv Ordinul nr. 69551 din 23 aprilie 2009, în raport cu O.U.G. nr. 37/2009, actul normativ ce a stat la baza emiterii acestuia, dar și în raport de normele constituționale. Astfel, a reținut judecătorul fondului, dacă Legea de aprobare a O.U.G.

nr. 37/2009 a fost declarată ca neconstituțională prin decizia nr. 1257/2009, este mai presus de orice tăgadă că și ordonanța în cauză cuprinde prevederi neconstituționale, aceasta întrucât controlul de neconstituționalitate s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege. La rândul său, O.U.G. nr. 105/2009 a fost declarată neconstituțională cu privire la dispozițiile legale ce conțin aceleași reglementări și aceleași soluții legislative ca și cele din O.U.G. nr. 37/2009. S-a reținut că reglementările în cauză și implicit, soluțiile legislative prevăzute, reprezintă o construcție juridică deficitară și confuză care ridică problema statutului juridic al directorului coordonator și a naturii juridice a contractului de management, așa cum sunt acestea reglementate în actul normativ în cauză.

Curtea a apreciat că, în aceste condiții, după cum s-a reținut în cuprinsul Deciziei nr. 414 din 14 aprilie 2010 a Curții Constituționale, publicată în M. Of. nr. 291/04.05.2010, lipsirea de temei constituțional a actelor normative primare are drept efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contractele de management, actele administrative date în aplicarea celor două ordonanțe de urgență, etc.) Prin urmare, dată fiind lipsirea de temei constituțional a O.U.G.

nr. 37/2009, act normativ ce a stat la baza emiterii Ordinului nr. 69551 din 23 aprilie 2009, act atacat în prezenta cauză, Curtea a reținut că acțiunea este admisibilă, constatând în acord cu dispozițiile din Decizia nr. 414/2010 a Curții Constituționale, precum și față de cele cuprinse în Deciziile nr. 1257/2009 și nr. 1629/2009, nelegalitatea acestui ordin, pe l-a anulat, iar potrivit art. 9 alin. ultim din Legea nr. 554/2004, a dispus reîncadrarea reclamantului în funcția deținută anterior emiterii acestui act. În ceea ce privește despăgubirile solicitate a fi acordate pentru daunele materiale cauzate de emiterea actului vătămător, Curtea a apreciat că despăgubirile solicitate sunt justificate tocmai de diferențele salariale determinate de actul atacat, vătămarea produsă acestuia fiind unul dintre efectele acestui ordin nelegal, astfel că le-a acordat în integralitatea lor.

3. Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 139 din 19 octombrie 2010 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția comercială, contencios administrativ și fiscal, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, a declarat recurs pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, invocând ca temei legal dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. În cuprinsul motivelor de recurs, instituția pârâtă precizează că temeiul legal al emiterii ordinului a cărui anulare s-a solicitat au fost dispozițiile O.U.G. nr. 37/2009, în vigoare la acea dată, care, la art. III alin. (1), dispunea fără echivoc că funcțiile publice de conducere de director executiv și director executiv adjunct se desființează.

Recurentă susține că a procedat în conformitate cu aceste dispozițiile legale imperative, în vigoare la acel moment, cu respectarea întocmai și în tot a termenelor și condițiilor prevăzute în O.U.G. nr. 37/2009, instituția publică neavând un drept de opțiune, astfel încât desființarea funcției s-a produs ope legis, cu consecința încetării raporturilor de serviciu ale reclamantului. În susținerea căii de atac, autoritatea recurentă mai arată că nu se poate aprecia că efectele unei decizii a Curții constituționale de constatare a neconstituționalității unei ordonanțe de Guvern ar retroactiva și pentru perioada anterioară momentului publicării deciziei în M.O., întrucât acest aspect nu rezultă din dispozițiile art. 147 din Constituția României.

Față de aceste aspecte, recurenta-pârâtă susține că anularea ordinului de eliberare din funcție a reclamantului și reintegrarea în funcție a acestuia sunt nelegal dispuse de către instanța de fond. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza în raport de actele și lucrările dosarului, de criticile formulate de recurentă, precum și de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele expuse în continuare. Intimatul-reclamant M.L. a supus controlului instanței de contencios administrativ Ordinul nr. 69551 din 23 aprilie 2009 emis de Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, prin care a fost eliberat din funcția de director executiv al Direcției Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor Harghita.

Temeiul juridic al acestei măsuri administrative l-a constituit art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, potrivit căruia: „(1) Funcțiile publice, funcțiile publice specifice și posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale prevăzute în anexa la prezenta ordonanță de urgență, care face parte integrantă din aceasta, precum și adjuncții acestuia, se desființează în termen de 32 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență”.

Înalta Curte apreciază că pentru argumentarea soluției adoptate în legătură cu problema de drept dedusă judecății se impune prezentarea unor scurte considerații cu privire la excepția de neconstituționalitate și efectele acesteia. Controlul de constituționalitate exercitat pe calea excepției de neconstituționalitate este un control de conformitate și conformare a legii sau ordonanțelor guvernamentale cu dispozițiile Constituției, în cadrul căruia prevalează garantarea drepturilor și libertăților cetățenești.

Potrivit art. 147 alin. (1) din Constituție, dispozițiile din legile și ordonanțele în vigoare, precum și cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituționale, își încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curții Constituționale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituționale cu dispozițiile Constituției; pe durata acestui termen, dispozițiile constatate ca fiind neconstituționale sunt suspendate de drept. Conform alin. (4) din articolul aflat în discuție, deciziile Curții Constituționale se publică în M. Of. al României, iar de la data publicării, deciziile sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor.

Ca atare, deciziile Curții Constituționale privind admiterea unei excepții de neconstituționalitate sunt de imediată aplicare, cu consecința înlăturării normei declarate neconstituționale din sistemul normativ. Cu alte cuvinte, în situația în care soluția Curții Constituționale nu ar avea aplicare directă și imediată, întreaga procedură de control a constituționalității legilor și ordonanțelor ar fi lipsită de finalitate. Pe acest aspect, poate fi amintită și Decizia Curții Constituționale nr. 186/1999 în care s-a statuat că instanțele judecătorești trebuie să facă aplicarea directă a dispozițiilor constituționale relevante, în sensul de a înlătura prevederile neconstituționale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acestora.

De asemenea, este de necontestat faptul că prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituțională, ca urmare a unei sesizări formulate conform art. 146 lit. a) din Constituție, a constatat că Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 este neconstituțională, ca urmare a faptului că această ordonanță de urgență este lovită de un viciu de neconstituționalitate, întrucât a fost adoptată de Guvern cu încălcarea dispozițiilor art. 115 alin. (6) din Constituție, potrivit cărora „Ordonanțele de urgență (…) nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului (…)”. Totodată, este de necontestat faptul că O.U.G. nr. 37/2009 a fost abrogată prin art. XIV din O.U.G. nr. 105/2009, publicată în M. Of.

nr. 668/06.10.2009 care, la rândul său, prin Decizia nr. 1629/2009, a fost declarată neconstituțională în privința dispozițiilor art. I pct. 1 - 5 și 26, art. II, art. IV, art. V, art. VIII și anexa 1, cu motivarea că acestea conțin aceleași reglementări și aceleași soluții legislative ca și cele ce au constituit obiectul O.U.G. nr. 37/2009, în privința neconstituționalității căreia Curtea Constituțională s-a pronunțat prin Decizia nr. 1257/2009. În plus, Curtea Constituțională a reținut și faptul că Guvernul, prin adoptarea O.U.G. nr. 105/2009, a încălcat și dispozițiile art. 147 alin. (4) din Constituție, potrivit cărora deciziile sale sunt general obligatorii. Totodată, instanța constituțională a precizat că, prin adoptarea O.U.G.

nr. 37/2009, au fost încălcate prevederile art. 15 din Constituție, statutul juridic al funcției publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, întrucât Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competență materială. Potrivit art. 9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 554/2004, modificată, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, acțiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste ordonanțe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operațiuni administrative.

Același text de lege reglementează, în alin. (4), situația acțiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituțională ordonanța prin admiterea unei excepții într-o altă cauză. Din analiza acestor dispoziții legale, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut faptul că, în ipoteza admiterii excepției de neconstituționalitate a ordonanței într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepției, și în cauze similare, care au ca temei juridic aceleași prevederi declarate neconstituționale. În speța de față, intimatul-reclamant a solicitat anularea ordinului de eliberare din funcție, temeiul juridic fiind art. 1 și art. 9 din Legea nr. 554/2004.

După cum s-a relevat anterior, această măsură a avut la bază aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 37/2009 care a fost declarată neconstituțională, prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009. Ca atare, în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, efectele acestei decizii a instanței constituționale se extind și asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în temeiul O.U.G. nr. 37/2009.

În altă ordine de idei, Înalta Curte reține că eliberarea intimatului-reclamant din funcția publică pe care o deținea, în alte situații decât cele reglementate de Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcție, care se circumscrie noțiunii de securitate socială, protejată prin Convenția Europeană a Drepturilor Omului și actele comunitare, precum și prin alte tratate internaționale la care România este parte și a căror îndeplinire este obligată să o asigure, potrivit art. 11 și art. 20 din Constituția României. Critica recurentei referitoare la ultraactivitatea O.U.G. nr. 37/2009 nu este fondată.

Pe acest aspect, Înalta Curte reține că legea de aprobare a acestei ordonanțe a fost constatată ca neconstituțională, prin decizia nr. 1257/2009, iar analiza de neconstituționalitate a avut în vedere atât legea de aprobare cât și însăși ordonanța de urgență, întrucât Parlamentul nu a adoptat legea, ci a aprobat ordonanța de urgență, corpul legii fiind reprezentat de înseși dispozițiile ordonanței. Înalta Curte arată că actul și măsura adoptată în baza acestei ordonanțe sunt afectate de viciul de neconstituționalitate al ordonanței și, în consecință, corect au fost anulate de instanța de fond. Sunt neîntemeiate susținerile din recurs referitoare la faptul că legalitatea deciziei contestate este validată de faptul că actul a fost emis în executarea prevederilor imperative ale art. III alin. (1) din O.U.G.

nr. 37/2009, întrucât legalitatea actului este afectată tocmai de viciul de constituționalitate al prevederilor în temeiul și în executarea cărora a fost emis. Desființarea funcției publice de conducere de director executiv a avut loc în baza O.U.G. nr. 37/2009 și a fost menținută prin O.U.G. nr. 105/2009, adică prin două acte normative adoptate cu nesocotirea normelor constituționale. Astfel, desființarea postului deținut de reclamant, consecutiv, prin cele 2 ordonanțe, este lipsită de efecte juridice din moment ce ambele ordonanțe au fost declarate neconstituționale. În lumina considerentelor Deciziilor nr. 413 și nr. 414/2010 ale Curții Constituționale, care, exercitând controlul de constituționalitate asupra legii de modificare și completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reținut că reglementarea în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate este cea anterioară modificărilor aduse prin O.U.G.

nr. 37/2009, acesta fiind un efect specific al pierderii legitimității constituționale a O.U.G. nr. 37/2009, față de situația de fapt descrisă anterior, obligarea recurentei-pârâte la plata sumei de 9.381 RON cu titlu de despăgubiri pentru daune materiale, aferente perioadei 25 mai 2009 - 31 martie 2010 și a sumei de 775 RON, lunar, până la egalizarea salariului apare ca justă și întemeiată, în condițiile în care, ca urmare a actelor nelegale emise de către recurentă, intimatul a suferit în mod concret un prejudiciu, iar cariera acestuia a fost afectată din motive ce exclud culpa funcționarului public. Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sentința recurată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare în sensul dispozițiilor art. 304 și art. 304 1 C. proc.

civ., astfel încât, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, Înalta Curte va respinge recursul formulat de pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E: Respinge recursul declarat de Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor împotriva sentinței nr. 139 din 19 octombrie 2010 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția comercială, contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 05 iulie 2011.