ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3879/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3879/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

primă instanță

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de

Apel Târgu Mureș, reclamantul M.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta

Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor,

anularea Ordinului nr. 69551 din 23 aprilie 2009, emis de pârâtă, reîncadrarea

acestuia în funcția deținută anterior emiterii actului atacat și acordarea

despăgubirilor pentru daune materiale în sumă de 9.381 RON aferente perioadei

25 mai 2009 - 31 martie 2010 și în continuare, lunar, câte 775 RON, până la

egalizarea salariului.

În motivarea

acțiunii, reclamantul a arătat că, anterior emiterii Ordinului nr. 69551/2009,

a deținut funcția de director executiv la Direcția Sanitară Veterinară și

pentru Siguranța Alimentelor Harghita, fiind numit prin Ordinul nr. 27673 din

25 aprilie 2008.

Ca urmare a adoptării

O.U.G. nr. 37/2009, a precizat reclamantul, a fost emis și ordinul atacat,

nelegal în raport de dispozițiile Deciziei Curții Constituționale nr. 1257 din

07 octombrie 2009, care a declarat acest act normativ ca neconstituțional,

astfel că Guvernul României a adoptat o altă O.U.G. nr. 105/2009, declarată, de

asemenea, neconstituțională de către Curtea Constituțională, prin Decizia nr.

1629 din 03 decembrie 2009.

Prin întâmpinarea

formulată, pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța

Alimentelor a solicitat respingerea acțiunii, invocând excepția prescripției la

acțiune, susținând că reclamantul nu a introdus acțiunea în anularea actului

atacat în raport de termenul prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea nr.

554/2004. A invocat, de asemenea, excepția inadmisibilității acțiunii, în

raport de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, deoarece reclamantul nu a

formulat plângere prealabilă în interiorul termenului de 30 de zile.

În ceea ce privește

fondul cauzei, pârâta a susținut că actul atacat a fost întemeiat pe

dispozițiile O.U.G. nr. 37/2009, act normativ în vigoare la data emiterii

acestuia, în baza căruia funcția deținută de reclamant s-a desființat „ope

legis”.

S-a mai arătat că

efectele Deciziei nr. 1257/2009 a Curții Constituționale nu este aplicabilă în

speță, întrucât acestea nu pot să se răsfrângă asupra unor situații anterioare

emiterii acesteia, neputând retroactiva, în raport de art. 31 alin. (3) din

Legea nr. 47/1992 și art. 147 din Constituție.

instanței de fond

Prin sentința nr. 139

din 19 octombrie 2010, Curtea de Apel Târgu Mureș, secția comercială,

contencios administrativ și fiscal, a respins excepțiile prescripției dreptului

la acțiune și a inadmisibilității acțiunii invocate de pârâtă, a admis acțiunea

formulată de reclamantul M.L. în contradictoriu cu pârâta A.N.S.V.S.A. și în

consecință, a anulat Ordinul nr. 69551 din 23 aprilie 2009 emis de pârâtă, a

dispus reîncadrarea reclamantului în funcția deținută anterior emiterii

ordinului anulat și a obligat pârâta la plata către reclamant a sumei de 9.381

RON cu titlu de despăgubiri pentru daune materiale, aferente perioadei 25 mai

2009 - 31 martie 2010 și a sumei de 775 RON, lunar, până la egalizarea

salariului.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele:

Ordinul nr. 69551 din

23 aprilie 2009, apreciat de reclamant ca nelegal, a fost emis în baza O.U.G.

nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației

publice, însă Legea pentru aprobarea acestei ordonanțe a fost declarată

neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, publicată în M.

Of. nr. 788/06.11.2009.

Prin O.U.G. nr. 105

din 06 octombrie 2009 s-a abrogat expres această ordonanță, însă noul act

normativ a preluat integral textul din ordonanța abrogată, pentru ca, prin

Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009, Curtea Constituțională să declare

neconstituționale și prevederile din această ordonanță (nr. 105/2009), care au

conținut identic și conțin soluții legislative ca și cele ce au constituit

obiectul criticii.

În raport de această

succesiune în timp a modificărilor aduse Legii nr. 188/1999 prin O.U.G. nr.

37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009, respectiv controlul constituționalității

acestora, materializat prin Deciziile nr. 1257/2009 și nr. 1629/2009 ale Curții

Constituționale, prima instanță a constatat că excepția inadmisibilității acțiunii,

invocată de pârâtă este neîntemeiată, fiind incidente dispozițiile art. 9 alin.

(4) din Legea nr. 554/2004.

Referitor la excepția

prescripției dreptului la acțiune, Curtea a apreciat-o ca fiind nefondată,

având în vedere că reclamantul, în considerarea dispozițiilor art. 9 alin. (5)

din Lege, a formulat plângerea prealabilă în termenul de 6 luni de la data

publicării Deciziei nr. 1257/2009, respectiv la data de 12 februarie 2010,

raportat la data de 6 noiembrie 2009, data publicării Deciziei nr. 1257/2009.

Cu privire la fondul

cauzei, prima instanță a apreciat legalitatea actului atacat, respectiv Ordinul

nr. 69551 din 23 aprilie 2009, în raport cu O.U.G. nr. 37/2009, actul normativ

ce a stat la baza emiterii acestuia, dar și în raport de normele constituționale.

Astfel, a reținut

judecătorul fondului, dacă Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 a fost

declarată ca neconstituțională prin decizia nr. 1257/2009, este mai presus de

orice tăgadă că și ordonanța în cauză cuprinde prevederi neconstituționale, aceasta

întrucât controlul de neconstituționalitate s-a raportat la actul normativ

supus aprobării prin lege.

La rândul său, O.U.G.

nr. 105/2009 a fost declarată neconstituțională cu privire la dispozițiile

legale ce conțin aceleași reglementări și aceleași soluții legislative ca și

cele din O.U.G. nr. 37/2009. S-a reținut că reglementările în cauză și

implicit, soluțiile legislative prevăzute, reprezintă o construcție juridică

deficitară și confuză care ridică problema statutului juridic al directorului

coordonator și a naturii juridice a contractului de management, așa cum sunt

acestea reglementate în actul normativ în cauză.

Curtea a apreciat că,

în aceste condiții, după cum s-a reținut în cuprinsul Deciziei nr. 414 din 14

aprilie 2010 a Curții Constituționale, publicată în M. Of. nr. 291/04.05.2010,

lipsirea de temei constituțional a actelor normative primare are drept efect

încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contractele

de management, actele administrative date în aplicarea celor două ordonanțe de

urgență, etc.)

Prin urmare, dată

fiind lipsirea de temei constituțional a O.U.G. nr. 37/2009, act normativ ce a

stat la baza emiterii Ordinului nr. 69551 din 23 aprilie 2009, act atacat în

prezenta cauză, Curtea a reținut că acțiunea este admisibilă, constatând în

acord cu dispozițiile din Decizia nr. 414/2010 a Curții Constituționale, precum

și față de cele cuprinse în Deciziile nr. 1257/2009 și nr. 1629/2009,

nelegalitatea acestui ordin, pe l-a anulat, iar potrivit art. 9 alin. ultim din

Legea nr. 554/2004, a dispus reîncadrarea reclamantului în funcția deținută

anterior emiterii acestui act.

În ceea ce privește

despăgubirile solicitate a fi acordate pentru daunele materiale cauzate de

emiterea actului vătămător, Curtea a apreciat că despăgubirile solicitate sunt

justificate tocmai de diferențele salariale determinate de actul atacat,

vătămarea produsă acestuia fiind unul dintre efectele acestui ordin nelegal,

astfel că le-a acordat în integralitatea lor.

exercitată în cauză

Împotriva sentinței

nr. 139 din 19 octombrie 2010 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția comercială,

contencios administrativ și fiscal, criticând-o pentru nelegalitate și

netemeinicie, a declarat recurs pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară

și pentru Siguranța Alimentelor, invocând ca temei legal dispozițiile art. 304

pct. 9 C. proc. civ.

În cuprinsul

motivelor de recurs, instituția pârâtă precizează că temeiul legal al emiterii

ordinului a cărui anulare s-a solicitat au fost dispozițiile O.U.G. nr.

37/2009, în vigoare la acea dată, care, la art. III alin. (1), dispunea fără

echivoc că funcțiile publice de conducere de director executiv și director

executiv adjunct se desființează.

Recurentă susține că

a procedat în conformitate cu aceste dispozițiile legale imperative, în vigoare

la acel moment, cu respectarea întocmai și în tot a termenelor și condițiilor

prevăzute în O.U.G. nr. 37/2009, instituția publică neavând un drept de

opțiune, astfel încât desființarea funcției s-a produs ope legis, cu consecința

încetării raporturilor de serviciu ale reclamantului.

În susținerea căii de

atac, autoritatea recurentă mai arată că nu se poate aprecia că efectele unei

decizii a Curții constituționale de constatare a neconstituționalității unei

ordonanțe de Guvern ar retroactiva și pentru perioada anterioară momentului

publicării deciziei în M.O., întrucât acest aspect nu rezultă din dispozițiile

art. 147 din Constituția României.

Față de aceste

aspecte, recurenta-pârâtă susține că anularea ordinului de eliberare din

funcție a reclamantului și reintegrarea în funcție a acestuia sunt nelegal

dispuse de către instanța de fond.

II. Considerentele

Înaltei Curți asupra recursului

Examinând cauza în

raport de actele și lucrările dosarului, de criticile formulate de recurentă,

precum și de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru

considerentele expuse în continuare.

Intimatul-reclamant

M.L. a supus controlului instanței de contencios administrativ Ordinul nr.

69551 din 23 aprilie 2009 emis de Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și

pentru Siguranța Alimentelor, prin care a fost eliberat din funcția de director

executiv al Direcției Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor

Harghita.

Temeiul juridic al

acestei măsuri administrative l-a constituit art. III alin. (1) din O.U.G. nr.

37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației

publice, potrivit căruia:

„(1) Funcțiile

publice, funcțiile publice specifice și posturile încadrate în regim

contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice

deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației

publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale prevăzute în anexa la

prezenta ordonanță de urgență, care face parte integrantă din aceasta, precum

și adjuncții acestuia, se desființează în termen de 32 de zile de la data

intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență”.

Înalta Curte

apreciază că pentru argumentarea soluției adoptate în legătură cu problema de

drept dedusă judecății se impune prezentarea unor scurte considerații cu

privire la excepția de neconstituționalitate și efectele acesteia.

Controlul de

constituționalitate exercitat pe calea excepției de neconstituționalitate este

un control de conformitate și conformare a legii sau ordonanțelor

guvernamentale cu dispozițiile Constituției, în cadrul căruia prevalează

garantarea drepturilor și libertăților cetățenești.

Potrivit art. 147

alin. (1) din Constituție, dispozițiile din legile și ordonanțele în vigoare,

precum și cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituționale, își

încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curții

Constituționale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu

pun de acord prevederile neconstituționale cu dispozițiile Constituției; pe

durata acestui termen, dispozițiile constatate ca fiind neconstituționale sunt

suspendate de drept.

Conform alin. (4) din

articolul aflat în discuție, deciziile Curții Constituționale se publică în M.

Of. al României, iar de la data publicării, deciziile sunt general obligatorii

și au putere numai pentru viitor.

Ca atare, deciziile

Curții Constituționale privind admiterea unei excepții de neconstituționalitate

sunt de imediată aplicare, cu consecința înlăturării normei declarate

neconstituționale din sistemul normativ.

Cu alte cuvinte, în

situația în care soluția Curții Constituționale nu ar avea aplicare directă și

imediată, întreaga procedură de control a constituționalității legilor și

ordonanțelor ar fi lipsită de finalitate.

Pe acest aspect,

poate fi amintită și Decizia Curții Constituționale nr. 186/1999 în care s-a

statuat că instanțele judecătorești trebuie să facă aplicarea directă a

dispozițiilor constituționale relevante, în sensul de a înlătura prevederile

neconstituționale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea

acestora.

De asemenea, este de

necontestat faptul că prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea

Constituțională, ca urmare a unei sesizări formulate conform art. 146 lit. a)

din Constituție, a constatat că Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 este

neconstituțională, ca urmare a faptului că această ordonanță de urgență este

lovită de un viciu de neconstituționalitate, întrucât a fost adoptată de Guvern

cu încălcarea dispozițiilor art. 115 alin. (6) din Constituție, potrivit cărora

„Ordonanțele de urgență (…) nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale

ale statului (…)”.

Totodată, este de

necontestat faptul că O.U.G. nr. 37/2009 a fost abrogată prin art. XIV din

O.U.G. nr. 105/2009, publicată în M. Of. nr. 668/06.10.2009 care, la rândul

său, prin Decizia nr. 1629/2009, a fost declarată neconstituțională în privința

dispozițiilor art. I pct. 1 - 5 și 26, art. II, art. IV, art. V, art. VIII și

anexa 1, cu motivarea că acestea conțin aceleași reglementări și aceleași

soluții legislative ca și cele ce au constituit obiectul O.U.G. nr. 37/2009, în

privința neconstituționalității căreia Curtea Constituțională s-a pronunțat

prin Decizia nr. 1257/2009.

În plus, Curtea

Constituțională a reținut și faptul că Guvernul, prin adoptarea O.U.G. nr.

105/2009, a încălcat și dispozițiile art. 147 alin. (4) din Constituție,

potrivit cărora deciziile sale sunt general obligatorii.

Totodată, instanța

constituțională a precizat că, prin adoptarea O.U.G. nr. 37/2009, au fost

încălcate prevederile art. 15 din Constituție, statutul juridic al funcției

publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, întrucât Guvernul a

intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competență materială.

Potrivit art. 9 alin.

(1) și (5) din Legea nr. 554/2004, modificată, persoana vătămată într-un drept

al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe

poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, acțiune care

poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin

aceste ordonanțe, anularea actelor administrative emise în baza acestora,

precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act

administrativ sau la realizarea unei operațiuni administrative.

Același text de lege

reglementează, în alin. (4), situația acțiunilor formulate de o persoană

vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituțională ordonanța prin

admiterea unei excepții într-o altă cauză.

Din analiza acestor

dispoziții legale, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut faptul că,

în ipoteza admiterii excepției de neconstituționalitate a ordonanței într-o

altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepției, și în cauze

similare, care au ca temei juridic aceleași prevederi declarate

neconstituționale.

În speța de față,

intimatul-reclamant a solicitat anularea ordinului de eliberare din funcție,

temeiul juridic fiind art. 1 și art. 9 din Legea nr. 554/2004.

După cum s-a relevat

anterior, această măsură a avut la bază aplicarea prevederilor O.U.G. nr.

37/2009 care a fost declarată neconstituțională, prin Decizia nr. 1257 din 7

octombrie 2009.

Ca atare, în temeiul

art. 9 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, efectele acestei

decizii a instanței constituționale se extind și asupra celorlalte cauze având

ca obiect anularea actelor administrative emise în temeiul O.U.G. nr. 37/2009.

În altă ordine de

idei, Înalta Curte reține că eliberarea intimatului-reclamant din funcția

publică pe care o deținea, în alte situații decât cele reglementate de Legea

nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident

securitatea raporturilor de funcție, care se circumscrie noțiunii de securitate

socială, protejată prin Convenția Europeană a Drepturilor Omului și actele

comunitare, precum și prin alte tratate internaționale la care România este

parte și a căror îndeplinire este obligată să o asigure, potrivit art. 11 și

art. 20 din Constituția României.

Critica recurentei

referitoare la ultraactivitatea O.U.G. nr. 37/2009 nu este fondată.

Pe acest aspect,

Înalta Curte reține că legea de aprobare a acestei ordonanțe a fost constatată

ca neconstituțională, prin decizia nr. 1257/2009, iar analiza de

neconstituționalitate a avut în vedere atât legea de aprobare cât și însăși

ordonanța de urgență, întrucât Parlamentul nu a adoptat legea, ci a aprobat

ordonanța de urgență, corpul legii fiind reprezentat de înseși dispozițiile

ordonanței.

Înalta Curte arată că

actul și măsura adoptată în baza acestei ordonanțe sunt afectate de viciul de

neconstituționalitate al ordonanței și, în consecință, corect au fost anulate

de instanța de fond.

Sunt neîntemeiate

susținerile din recurs referitoare la faptul că legalitatea deciziei contestate

este validată de faptul că actul a fost emis în executarea prevederilor

imperative ale art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009, întrucât legalitatea

actului este afectată tocmai de viciul de constituționalitate al prevederilor

în temeiul și în executarea cărora a fost emis.

Desființarea funcției

publice de conducere de director executiv a avut loc în baza O.U.G. nr. 37/2009

și a fost menținută prin O.U.G. nr. 105/2009, adică prin două acte normative

adoptate cu nesocotirea normelor constituționale.

Astfel, desființarea

postului deținut de reclamant, consecutiv, prin cele 2 ordonanțe, este lipsită

de efecte juridice din moment ce ambele ordonanțe au fost declarate

neconstituționale.

În lumina

considerentelor Deciziilor nr. 413 și nr. 414/2010 ale Curții Constituționale,

care, exercitând controlul de constituționalitate asupra legii de modificare și

completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reținut că

reglementarea în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice

deconcentrate este cea anterioară modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 37/2009,

acesta fiind un efect specific al pierderii legitimității constituționale a

O.U.G. nr. 37/2009, față de situația de fapt descrisă anterior, obligarea

recurentei-pârâte la plata sumei de 9.381 RON cu titlu de despăgubiri pentru

daune materiale, aferente perioadei 25 mai 2009 - 31 martie 2010 și a sumei de

775 RON, lunar, până la egalizarea salariului apare ca justă și întemeiată, în

condițiile în care, ca urmare a actelor nelegale emise de către recurentă,

intimatul a suferit în mod concret un prejudiciu, iar cariera acestuia a fost

afectată din motive ce exclud culpa funcționarului public.

Pentru considerentele

expuse, Înalta Curte constată că sentința recurată nu este afectată de niciunul

din motivele de casare sau modificare în sensul dispozițiilor art. 304 și art.

304

1

C. proc. civ., astfel încât, în temeiul art. 312 alin. (1) teza

a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu

modificările ulterioare, Înalta Curte va respinge recursul formulat de pârâta

Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, ca

nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E:

Respinge recursul

declarat de Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța

Alimentelor împotriva sentinței nr. 139 din 19 octombrie 2010 a Curții de Apel

Târgu Mureș, secția comercială, contencios administrativ și fiscal, ca

nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 05 iulie 2011.