ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3591/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin cererea formulată de reclamanți și intervenienți, în dosarul de fond, s-a invocat excepția de nelegalitate a H.G. nr. 969/2002 susținând, în esență, caracterul nelegal al H.G. nr. 969/2002 întrucât G.R. a atestat apartenența la domeniul public al județului Cluj și pentru terenurile situate în zona surselor de apă Florești, incluzând o suprafață de 2.400.000 mp+5600 mp. Se susține că terenurile indicate în cererea introductivă de instanță, fac obiectul dreptului de proprietate al reclamanților fiind în mod abuziv trecute respectiv evidențiate în C.F. 146 Florești, iar prin H.G. atacat în mod nelegal au fost înglobate în domeniul public al județului Cluj, iar excepția de nelegalitate invocată vizează bunurile imobile trecute în anexa 1 din H.G.

nr. 969/2002, mai exact în Inventarul bunurilor ce alcătuiesc Domeniul public al județului Cluj, indicate global la poziția 4.9, numărul curent 721, imobile din care fac parte și imobilele revendicate de reclamanți. Prin întâmpinarea depusă la dosar, la data de 14 mai 2010, pârâtul P.M. Cluj-Napoca solicită respingerea cererii reclamanților, ca neîntemeiată, arătând că în motivarea acțiunii reclamanții arata ca G.R. a adoptat H.G. nr. 969/2002 prin care au fost incluse în proprietatea publică a S.R. imobilele, teren pe care aceștia îl revendică, terenuri pentru care au fost formulate cereri privind reconstituirea dreptului de proprietate în temeiul Legii nr. 18/1991, Legea nr. 10/2001 si Legea nr. 247/2005 și care au fost înscrise în mod abuziv în favoarea S.R., în anul 1962, în C.F.

Florești. S-a susținut că raportat la petitele deduse judecății excepția de nelegalitate, pentru a putea fi admisă, trebuia să îndeplinească cumulativ unele condiții, în sensul că, instanța trebuie să stabilească în mod clar ce se înțelege prin sintagma „oricând”, prevăzută de art. 4, alin (1) din Legea nr. 554/2004 și în același timp, actul administrativ contestat să fie raportat la dispozițiile legale în baza căruia a fost emis, până la data intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 erau aplicabile principiile generale de drept recunoscute de practica judiciara, reclamanții având posibilitatea de a solicita anularea actului administrativ conform prevederilor legale în vigoare la aceea dată.

Prin întâmpinarea depusă, la data de 7 iunie 2010, pârâtul G.R. solicită în principal, respingerea ca inadmisibilă și în subsidiar, ca nefondată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanții P.D., S.I. ș.a. privind excepția de nelegalitate a H.G. nr. 969/2002 privind atestarea domeniului public al județului Cluj, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Cluj, pentru următoarele considerente: În ceea ce privește excepția inadmisibilității pârâtul arată că potrivit dispozițiilor art. 1 C. civ. „legea dispune numai pentru viitor, ea nu are putere retroactivă”, iar art. 15 alin. (2) din Constituția României, consacrând principiul neretroactivității, stabilește că „legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile”.

Conform principiului constituțional enunțat, de la care nu se poate deroga, indiferent dacă este vorba de legi materiale sau legi procesuale, legea nouă nu poate să fie aplicată situațiilor juridice definitiv constituite și efectelor acestora consemnate anterior, care trebuie respectate, în acest mod asigurându-se stabilitatea raporturilor juridice. În acest context precizează că, legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 a intrat în vigoare la data de 06 ianuarie 2005 și, potrivit principiilor anterior enunțate, ea se aplică numai actelor administrative individuale sau celor cu caracter normativ care au fost comunicate sau publicate cu începere de la data respectivă.

Prin urmare, instanțele specializate de contencios administrativ pot exercita controlul de legalitate prevăzut de Legea nr. 554/2004 numai cu privire la actele administrative adoptate sau emise după intrarea în vigoare a acestei legi organice, până la această dată fiind aplicabile principiile generale de drept recunoscute atât de doctrină, cât și de jurisprudența în materie. De altfel, instanța supremă, într-o hotărâre de speță reține că, deși legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție din oficiu sau la cererea părții interesate, trebuie observat că legiuitorul a utilizat sintagma „act administrativ unilateral”, fără să distingă între cele normative și cele individuale.

În aceste condiții, se arată în hotărâre, având în vedere că actele administrative normative pot fi atacate oricând și pe calea acțiunii directe, este obligația interpretului legii, respectiv a celui ce o aplică, de a stabili care a fost voința legiuitorului privind actele administrative individuale emise sau adoptate anterior intrării în vigoare a legii și care nu mai pot fi atacate pe calea acțiunii directe. Această obligație este evidentă, atunci când din economia textului nu rezultă cu claritate voința legiuitorului. Prin întâmpinarea depusă, la data de 23 aprilie 2010, pârâtul C.J. Cluj solicită respingerea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 969/2002 formulată de către reclamanții P.D.

ș.a. în dosarul civil nr. 2488/211/2009 aflat pe rolul Judecătoriei Cluj-Napoca, pentru următoarele motive: Pe cale de excepție, pârâtul invocă excepția inadmisibilității, deoarece excepția de nelegalitate invocată, se referă la actul administrativ în integralitate, reclamanții nefăcând dovada unui drept vătămat cu privire la toate imobilele cuprinse în H.G. nr. 969/2002. În ceea ce privește excepția lipsei de interes pentru constatarea nelegalității H.G. nr. 969/2002, arată că, acest act administrativ are 82 de anexe și cuprinde imobilele aferente domeniului public al unităților administrativ - teritoriale din județ. Întrucât reclamanții nu au precizat la care anexă fac referire și la ce imobile, rezultă că nelegalitatea privește toate anexele H.G.

nr. 969/2000. Pe fond, pârâtul învederează faptul că, excepția de nelegalitate a H.G. nr. 969/2002, ridicată de către reclamanți, nu a fost motivată, în sensul că nu au fost arătate acele motive de nelegalitate a respectivului act administrativ pe care partea le consideră susceptibile să influențeze soluționarea fondului în cauza de drept civil dedusă judecății în fața Judecătoriei Cluj-Napoca. Nu numai că nu este motivată, dar argumentele folosite (se invocă Hotărârea Comisiei Județene de fond funciar nr. 848/2006), nu susțin poziția reclamanților, deoarece prin această hotărâre nu s-a dispus „reconstituirea dreptului de proprietate” pe terenul deținut ci „pe un alt amplasament iar în situația în care.”.

Datorită neîndeplinirii acestei condiții de contestare în justiție a unui act administrativ, pe cale incidență, Judecătoria Cluj-Napoca nu a verificat dacă între fondul pricinii pentru care a fost investită și H.G. nr. 969/2002 există o legătură juridică, suficientă pentru a face necesară cenzurarea nelegalității hotărârii de guvern în procedura cu caracter accesoriu prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu completările si modificările ulterioare. Prin invocarea excepției de nelegalitate, instanța de contencios administrativ este investită cu verificarea ilegalității obiective a unui act administrativ, în situația în care această ilegalitate derivă din nerespectarea cadrului legal existent în materia în care se emite actul administrativ și nu a unei ilegalități subiective a actului administrativ care rezultă din vătămarea unui drept subiectiv al unei persoane fizice sau juridice prevăzut în lege sau în acte emise pe baza legii.

În speță, H.G. nr. 969/2002 este emisă în conformitate cu normele juridice, în vigoare la acea data și incidente în cazul stabilirii regimului juridic al bunurilor din domeniul public al unităților administrativ teritoriale: art. 107 din Constituția României, art. 19, art. 20 alin. (2) art. 21 alin. (1) si (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, cu modificările ulterioare, Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Astfel actul administrativ este în conformitate cu norma juridică cuprinsă în „lege”, Legea nr. 213/1998, norma juridică superioară, și este emis în temeiul competentei legale a G.R., stabilită prin H.G.

nr. 8/2001 privind înființarea, organizarea și funcționarea Ministerului Administrației Publice, în vigoare la acea dată. În speță, există consonanță între actul juridic care produce cu o forță juridică inferioara H.G. nr. 969/2002 față de actul juridic care produce efecte cu forța juridică superioară, Legea nr. 213/1998. Curtea de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 258 din 14 iunie 2010, a admis excepția inadmisibilității invocată și a respins acțiunea formulată de P.D., P.S.F. ș.a. în contradictoriu cu C.J. Cluj, P.M. Cluj-Napoca, C.A.S. SA, Ministerul Finanțelor Publice prin D.G.F.P. Cluj și G.R. Pentru a hotărî astfel, această instanță a reținut, în esență, următoarele argumente: Natura juridică a actelor atacate este aceea a unor acte administrative cu caracter individual.

Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum acesta a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, legalitatea unui act administrativ individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu, sau la cererea părții interesate. Cu toate acestea judecătorul național, aplicând C.E.D.O., are obligația de a asigura efectul deplin al normelor acestei convenții asigurându-le preeminența deplină și efectivă, față de orice altă prevedere contrară din legislația națională, fără să fie nevoie să aștepte intervenția legiuitorului pentru abrogare.

Înalta Curte, potrivit jurisprudenței sale deja cristalizată în această materie, a apreciat că, prin consecințele juridice pe care le produce admiterea unei excepții de nelegalitate asupra litigiului în cadrul căruia a fost invocată și mai cu seamă prin posibilitatea invocării excepției fără limită de timp, chiar cu privire la acte administrative unilaterale individuale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, art. 4 din acest act normativ contravine principiului securității raporturilor juridice. Prin urmare, concluzionând pe acest aspect, se poate susține că dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/1004, ce permit repunerea în discuție, repetat și fără limită de timp, a legalității unor acte administrative individuale, încalcă principiile fundamentale arătate, practica instanței de la Strasbourg și pe cea a Curții de Justiție de la Luxemburg, în situații juridice similare.

Pe cale de consecință, fiind vorba de acte administrative individuale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, excepția de nelegalitate nu poate fi analizată, excepția inadmisibilității fiind întemeiată, în aceste condiții, Curtea este dispensată de la examinarea celorlalte motive de fapt și de drept invocate de părți. Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs reclamanții criticând-o ca nelegală și netemeinică. Recurenții au susținut, în esență, că instanța de fond a admis în mod greșit excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate a H.G. nr. 969/2002. În realitate admiterea excepției de nelegalitate produce efecte doar față de părțile din proces, actul normativ rămânând în ființă, iar anularea unui act administrativ produce efecte erga omnes, actul desființându-se cu efect retroactiv.

Jurisprudența Europeană, mai exact a Curții de Justiție de la Luxemburg, arată că rolul judecătorului intern este acela de a asigura aplicarea dispozițiilor comunitare, interpretând în măsura necesară, un act normativ care i s-ar opune, însă în limitele legii fundamentale a statului, respectiv art. 20 din Constituție, dispoziție ce acordă prioritate prevederilor interne în cazul în care sunt mai favorabile cetățenilor statului român. Voința neechivocă a legiuitorului exprimată în art. 4 din Legea nr. 554/2004 modificată prin Legea nr. 262/2007, recunoaște facultatea persoanei vătămate în dreptul său de a invoca excepția nelegalității unui act administrativ indiferent de data emiterii lui raportat la intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Astfel, atâta timp cât acest text de lege nu este abrogat, ba mai mult Curtea Constituțională prin Decizia nr. 426 din 10 aprilie 2008, a apreciat în mod corect că art. 4 din Lege nr. 554/2004 este în acord cu dispozițiile art. 16 alin. (1) și art. 126 alin. (1) din Constituție, respectiv nu încalcă principiul securității juridice, ar fi contrar oricăror principii de drept ca judecătorul național să înlăture o astfel de prevedere, caz în care reclamanților li s-ar îngrădi flagrant accesul liber la justiție. Inadmisibilitatea verificării legalității unei hotărâri de guvern ce conferă caracter inalienabil și imobilelor teren proprietatea reclamanților, echivalează cu îngrădirea flagrantă la accesul liber la justiție, drept consacrat de Legea Fundamentală în art. 16 și 21, respectiv de art. 6 C.E.D.O.

Înalta Curte, analizând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. Excepția de nelegalitate invocată în cauză vizează H.G. nr. 969/2002 privind atestarea domeniului public al județului Cluj, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Cluj. Necontestat, această hotărâre este un veritabil act administrativ individual în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Cum s-a arătat, acest act a fost emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Este adevărat că potrivit art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007 „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate”, iar potrivit art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, „Excepția de nelegalitate poate fi invocată și pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa inițială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.

De asemenea, Curtea Constituțională prin Decizia nr. 1026/2009 a reținut, într-adevăr, că dispozițiile sus-menționate sunt constituționale în raport de prevederile art. 1, alin. (5), art. 15 alin. (2), art. 16 alin. (1), art. 20 alin. (2), art. 21, 23 și art. 44 din Legea fundamentală. Cu privire la dispozițiile art. 4 alin. (1), din Legea nr. 554/2004 cu modificările ulterioare, respectiv a dispozițiilor art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 252/2007, reprezentând temeiul de drept al invocării excepției de nelegalitate, trebuie precizat însă că judecătorului național îi revine rolul de a aprecia, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenției Europene).

În acest sens, judecătorul național, în calitate de prim judecător al C.E.D.O., are obligația de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenției), asigurându-i preeminența față de orice altă prevedere contrară din legislația națională, fără să fie nevoie să aștepte abrogarea acesteia de către legiuitor” [(C.E.D.O., hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza D.P. împotriva României (nr. 2), M. Of. nr. 830 din 5 decembrie 2007)]. Raportându-se, așadar, în special la C.E.D.O.

și la practica C.E.D.O., Înalta Curte va reține că, în mod legal, curtea de apel a înlăturat dispozițiile din Legea contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, reținând că aceste dispoziții contravin unor principii fundamentale convenționale a căror respectare asigură exercițiul real al drepturilor fundamentale ale omului. În măsura în care permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispozițiile susmenționate din Legea contenciosului administrativ, încalcă astfel dreptul la un proces echitabil consacrat de art. 6 din C. e. D.O.

și în practica C.E.D.O., precum și art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a U.E., prin prisma atingerii aduse „principiului securității juridice, care se regăsește în totalitatea articolelor Convenției, constituind unul din elementele fundamentale ale statului de drept” (C.E.D.O., Hotărârea din 6 decembrie 2007, B. contra României). În acest sens, C.E.D.O. a reținut că posibilitatea de anula fără limită în timp o hotărâre judecătorească irevocabilă, reprezintă o încălcare a principiului securității juridice (C.E.D.O., Hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza B. împotriva României, M. Of. nr. 414/31.08.2000), în opinia separată la această hotărâre precizându-se chiar că „posibilitatea de a se anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie și executată trebuie considerată ca o înfrângere a dreptului la justiție”, garantat de art. 6 din Convenție.

Argumentele C.E.D.O. expuse în speța citată, sunt perfect valabile și în cauza de față, validitatea lor fiind susținută de similitudinea de efecte juridice existente între hotărârea judecătorească definitivă și irevocabilă și actul administrativ irevocabil emis de către autoritatea publică și definitivat prin neutilizarea mijloacelor prevăzute de legislația anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004. Ca o consecință a celor expuse, în aplicarea art. 20 alin. (2) și art. 148 alin. (2) din Constituție, republicată, prin raportare la principiile amintite mai sus, la C.E.D.O. precum și la jurisprudența C.E.D.O., Înalta Curte constată că instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală pe care o va menține.

Pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de P.D., P.S.F., C.I., V.M., C. S., C.N., C.M., N.M., T. D., B.V., S.D., S.I., S. V., P.V., M.M.S., F.M. M., O.A., G.N., M.I., M.A., M. I., A.E.V., F.I., S.A., B.K., U.S.A., L.M., F.L., F.M., H.S.M., L.F.M., T.M., T.I., L.A., A.K., N.M., S.I., J.E., S.J., S.I., S.E., S. I., S.I.E., O.A., P.I.M., M.S.M., M.Ș.A., B.N.E., R.P., S.V., R.G., R.A., V.M., N.N., P.V., I.L., H.E., M.F., I. L., C.E., M.F., T.D., R.A.I., R.I., R.I., P.I.M., S. S., C.A., S.D., S.A., S.I., S.A.A., S.I., T. I.M., S.I., K.T., T.V., T.I., A.D., A.M., T.R., T. V., A.I., T.E., T.D.T., O. V.F., O.L., V.R., T.I., T.C., L.Z., T.V.E., C.A. Z., C.P.S.S., I.B.Ș., N.A., N.L., N.A., T.A.M., L. I., D.A., F.A., M.A., F.E., F.E., B.C., L.P., V.R., P.V.F., G.V., H.C., G.V., C.R., G.V., G.R., G.A., C. M., H.R.R., O.O.C., T.I., M.E., T.G., B.I., T. K., S.I., S.A., C.E.D., C.N., C.Ș., D.L., S.H.

P., C.I., C.D., P.A., M. I., M.E., C.V., S.E.E., R. O., R.E., R.A., R.J., R.M.E., L.D., L.A., R.M. E., L.D., L.A., S.G., K.A., A.K. M.A., P.M., P.V., P. D., P.I., S.P.M., R.A., R.P., R.D.O., R.M., P.V.D., P. N., P.N., P.D., P.V., B.I., B.G., P.O.L., P.D.C., P.V., P.R., P.V., P.S., P. I., P.L., I.V.C., P.V.A., M.D., P.V.R.I., P.V.E. M., A.M.G., S.I., S.J., S.R., O.A.I., S.J., G.K., S.K., R.G., R.I., C.M., F.L., C.A.M., M.A., S.E., G.M., G.A., G.I.M., I. R., F.I., F.M., O.F., B.A., O.C., O.O.V., O.Z., I.E., R.I.A., H.A.M., V.P., R.F.I., D.C., A.V., R.F.I., T.F., V.D., V.E., V.N., V.V., S.E., R.D., P. S., P.A., B.R., T.G.S., G.M., B.M.E., T.M., M.I., P.S., A.F., G.I., G.I., I.M., G.L., G.M., S.I., R.E., R.I., R.I., S.R., T.D., T.D.

împotriva sentinței civile nr. 2581 din 14 iunie 2010 a Curții de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 19 august 2010.