ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3591/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3591/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin cererea formulată de reclamanți

și intervenienți, în dosarul de fond, s-a invocat excepția de nelegalitate a H.G.

nr. 969/2002 susținând, în esență, caracterul nelegal al H.G. nr. 969/2002

întrucât G.R. a atestat apartenența la domeniul public al județului Cluj și

pentru terenurile situate în zona surselor de apă Florești, incluzând o

suprafață de 2.400.000 mp+5600 mp.

Se susține că terenurile indicate în

cererea introductivă de instanță, fac obiectul dreptului de proprietate al

reclamanților fiind în mod abuziv trecute respectiv evidențiate în C.F. 146

Florești, iar prin H.G. atacat în mod nelegal au fost înglobate în domeniul

public al județului Cluj, iar excepția de nelegalitate invocată vizează

bunurile imobile trecute în anexa 1 din H.G. nr. 969/2002, mai exact în

Inventarul bunurilor ce alcătuiesc Domeniul public al județului Cluj, indicate

global la poziția 4.9, numărul curent 721, imobile din care fac parte și

imobilele revendicate de reclamanți.

Prin întâmpinarea depusă la dosar,

la data de 14 mai 2010, pârâtul P.M. Cluj-Napoca solicită respingerea cererii

reclamanților, ca neîntemeiată, arătând că în motivarea acțiunii reclamanții

arata ca G.R. a adoptat H.G. nr. 969/2002 prin care au fost incluse în

proprietatea publică a S.R. imobilele, teren pe care aceștia îl revendică,

terenuri pentru care au fost formulate cereri privind reconstituirea dreptului

de proprietate în temeiul Legii nr. 18/1991, Legea nr. 10/2001 si Legea nr. 247/2005

și care au fost înscrise în mod abuziv în favoarea S.R., în anul 1962, în C.F.

Florești.

S-a susținut că raportat la petitele

deduse judecății excepția de nelegalitate, pentru a putea fi admisă, trebuia să

îndeplinească cumulativ unele condiții, în sensul că, instanța trebuie să

stabilească în mod clar ce se înțelege prin sintagma „oricând”, prevăzută de art.

4, alin (1) din Legea nr. 554/2004 și în același timp, actul administrativ

contestat să fie raportat la dispozițiile legale în baza căruia a fost emis,

până la data intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 erau aplicabile

principiile generale de drept recunoscute de practica judiciara, reclamanții

având posibilitatea de a solicita anularea actului administrativ conform

prevederilor legale în vigoare la aceea dată.

Prin întâmpinarea depusă, la data de

7 iunie 2010, pârâtul G.R. solicită în principal, respingerea ca inadmisibilă

și în subsidiar, ca nefondată, cererea de chemare în judecată formulată de

reclamanții P.D., S.I. ș.a. privind excepția de nelegalitate a H.G. nr. 969/2002

privind atestarea domeniului public al județului Cluj, precum și al

municipiilor, orașelor și comunelor din județul Cluj, pentru următoarele

considerente:

În ceea ce privește excepția

inadmisibilității pârâtul arată că potrivit dispozițiilor art. 1 C. civ. „legea

dispune numai pentru viitor, ea nu are putere retroactivă”, iar art. 15 alin.

(2) din Constituția României, consacrând principiul neretroactivității,

stabilește că „legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau

contravenționale mai favorabile”.

Conform principiului constituțional

enunțat, de la care nu se poate deroga, indiferent dacă este vorba de legi

materiale sau legi procesuale, legea nouă nu poate să fie aplicată situațiilor

juridice definitiv constituite și efectelor acestora consemnate anterior, care

trebuie respectate, în acest mod asigurându-se stabilitatea raporturilor

juridice.

În acest context precizează că,

legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 a intrat în vigoare la data de

06 ianuarie 2005 și, potrivit principiilor anterior enunțate, ea se aplică

numai actelor administrative individuale sau celor cu caracter normativ care au

fost comunicate sau publicate cu începere de la data respectivă.

Prin urmare, instanțele specializate

de contencios administrativ pot exercita controlul de legalitate prevăzut de

Legea nr. 554/2004 numai cu privire la actele administrative adoptate sau emise

după intrarea în vigoare a acestei legi organice, până la această dată fiind

aplicabile principiile generale de drept recunoscute atât de doctrină, cât și

de jurisprudența în materie.

De altfel, instanța supremă, într-o

hotărâre de speță reține că, deși legalitatea unui act administrativ unilateral

poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție din

oficiu sau la cererea părții interesate, trebuie observat că legiuitorul a

utilizat sintagma „act administrativ unilateral”, fără să distingă între cele

normative și cele individuale.

În aceste condiții, se arată în

hotărâre, având în vedere că actele administrative normative pot fi atacate oricând

și pe calea acțiunii directe, este obligația interpretului legii, respectiv a

celui ce o aplică, de a stabili care a fost voința legiuitorului privind actele

administrative individuale emise sau adoptate anterior intrării în vigoare a

legii și care nu mai pot fi atacate pe calea acțiunii directe. Această

obligație este evidentă, atunci când din economia textului nu rezultă cu

claritate voința legiuitorului.

Prin întâmpinarea depusă, la data de

23 aprilie 2010, pârâtul C.J. Cluj solicită respingerea excepției de

nelegalitate a H.G. nr. 969/2002 formulată de către reclamanții P.D. ș.a. în

dosarul civil nr. 2488/211/2009 aflat pe rolul Judecătoriei Cluj-Napoca, pentru

următoarele motive:

Pe cale de excepție, pârâtul invocă

excepția inadmisibilității, deoarece excepția de nelegalitate invocată, se

referă la actul administrativ în integralitate, reclamanții nefăcând dovada

unui drept vătămat cu privire la toate imobilele cuprinse în H.G. nr. 969/2002.

În ceea ce privește excepția lipsei

de interes pentru constatarea nelegalității H.G. nr. 969/2002, arată că, acest

act administrativ are 82 de anexe și cuprinde imobilele aferente domeniului

public al unităților administrativ - teritoriale din județ. Întrucât

reclamanții nu au precizat la care anexă fac referire și la ce imobile, rezultă

că nelegalitatea privește toate anexele H.G. nr. 969/2000.

Pe fond, pârâtul învederează faptul

că, excepția de nelegalitate a H.G. nr. 969/2002, ridicată de către reclamanți,

nu a fost motivată, în sensul că nu au fost arătate acele motive de

nelegalitate a respectivului act administrativ pe care partea le consideră

susceptibile să influențeze soluționarea fondului în cauza de drept civil

dedusă judecății în fața Judecătoriei Cluj-Napoca. Nu numai că nu este

motivată, dar argumentele folosite (se invocă Hotărârea Comisiei Județene de

fond funciar nr. 848/2006), nu susțin poziția reclamanților, deoarece prin

această hotărâre nu s-a dispus „reconstituirea dreptului de proprietate” pe

terenul deținut ci „pe un alt amplasament iar în situația în care.”.

Datorită neîndeplinirii acestei

condiții de contestare în justiție a unui act administrativ, pe cale incidență,

Judecătoria Cluj-Napoca nu a verificat dacă între fondul pricinii pentru care a

fost investită și H.G. nr. 969/2002 există o legătură juridică, suficientă

pentru a face necesară cenzurarea nelegalității hotărârii de guvern în

procedura cu caracter accesoriu prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu

completările si modificările ulterioare.

Prin invocarea excepției de nelegalitate,

instanța de contencios administrativ este investită cu verificarea ilegalității

obiective a unui act administrativ, în situația în care această ilegalitate

derivă din nerespectarea cadrului legal existent în materia în care se emite

actul administrativ și nu a unei ilegalități subiective a actului administrativ

care rezultă din vătămarea unui drept subiectiv al unei persoane fizice sau

juridice prevăzut în lege sau în acte emise pe baza legii.

În speță, H.G. nr. 969/2002 este

emisă în conformitate cu normele juridice, în vigoare la acea data și incidente

în cazul stabilirii regimului juridic al bunurilor din domeniul public al

unităților administrativ teritoriale: art. 107 din Constituția României, art. 19,

art. 20 alin. (2) art. 21 alin. (1) si (2) din Legea nr. 213/1998 privind

proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, cu modificările

ulterioare, Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru

elaborarea actelor normative.

Astfel actul administrativ este în

conformitate cu norma juridică cuprinsă în „lege”, Legea nr. 213/1998, norma

juridică superioară, și este emis în temeiul competentei legale a G.R.,

stabilită prin H.G. nr. 8/2001 privind înființarea, organizarea și funcționarea

Ministerului Administrației Publice, în vigoare la acea dată.

În speță, există consonanță între

actul juridic care produce cu o forță juridică inferioara H.G. nr. 969/2002

față de actul juridic care produce efecte cu forța juridică superioară, Legea nr.

213/1998.

Curtea de Apel Cluj, secția comercială,

de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 258 din 14

iunie 2010, a admis excepția inadmisibilității invocată și a respins acțiunea formulată

de P.D., P.S.F. ș.a. în contradictoriu cu C.J. Cluj, P.M. Cluj-Napoca, C.A.S.

SA, Ministerul Finanțelor Publice prin D.G.F.P. Cluj și G.R.

Pentru a hotărî astfel, această

instanță a reținut, în esență, următoarele argumente:

Natura juridică a actelor atacate

este aceea a unor acte administrative cu caracter individual.

Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr.

554/2004, astfel cum acesta a fost modificat prin Legea nr. 262/2007,

legalitatea unui act administrativ individual, indiferent de data emiterii acestuia,

poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din

oficiu, sau la cererea părții interesate.

Cu toate acestea judecătorul național,

aplicând C.E.D.O., are obligația de a asigura efectul deplin al normelor

acestei convenții asigurându-le preeminența deplină și efectivă, față de orice

altă prevedere contrară din legislația națională, fără să fie nevoie să aștepte

intervenția  legiuitorului pentru abrogare.

Înalta Curte, potrivit

jurisprudenței sale deja cristalizată în această materie, a apreciat că, prin

consecințele juridice pe care le produce admiterea unei excepții de

nelegalitate asupra litigiului în cadrul căruia a fost invocată și mai cu seamă

prin posibilitatea invocării excepției fără limită de timp, chiar cu privire la

acte administrative unilaterale individuale emise anterior intrării în vigoare

a Legii nr. 554/2004, art. 4 din acest act normativ contravine principiului

securității raporturilor juridice.

Prin urmare, concluzionând pe acest

aspect, se poate susține că dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/1004, ce

permit repunerea în discuție, repetat și fără limită de timp, a legalității

unor acte administrative individuale, încalcă principiile fundamentale arătate,

practica instanței de la Strasbourg și pe cea a Curții de Justiție de la Luxemburg, în situații juridice similare.

Pe cale de consecință, fiind vorba

de acte administrative individuale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr.

554/2004, excepția de nelegalitate nu poate fi analizată, excepția

inadmisibilității fiind întemeiată, în aceste condiții, Curtea este dispensată

de la examinarea celorlalte motive de fapt și de drept invocate de părți.

Împotriva acestei hotărâri au

declarat recurs reclamanții criticând-o ca nelegală și netemeinică.

Recurenții au susținut, în esență,

că instanța de fond a admis în mod greșit excepția inadmisibilității excepției

de nelegalitate a H.G. nr. 969/2002.

În realitate

admiterea excepției de nelegalitate produce efecte doar față de părțile

din proces, actul normativ rămânând

în ființă, iar anularea unui act administrativ

produce efecte erga omnes, actul desființându-se cu efect retroactiv.

Jurisprudența

Europeană, mai exact a Curții de Justiție de la Luxemburg, arată că rolul judecătorului intern este acela de a asigura aplicarea

dispozițiilor comunitare,

interpretând în măsura necesară, un act normativ care i s-ar opune, însă

în limitele

legii fundamentale a statului,

respectiv art. 20 din Constituție, dispoziție ce acordă

prioritate prevederilor interne în cazul în care

sunt mai favorabile cetățenilor statului

român.

Voința

neechivocă a legiuitorului exprimată în art. 4 din Legea nr. 554/2004

modificată prin

Legea nr.

262/2007, recunoaște facultatea persoanei vătămate în dreptul său de a invoca

excepția nelegalității unui act administrativ

indiferent de data emiterii lui raportat la

intrarea în vigoare a Legii nr.

554/2004.

Astfel, atâta

timp cât acest text de lege nu este abrogat, ba mai mult Curtea

Constituțională

prin Decizia nr. 426 din 10 aprilie 2008, a apreciat în mod corect că art. 4

din Lege nr.

554/2004

este în acord cu dispozițiile art. 16 alin. (1) și art. 126 alin. (1) din

Constituție,

respectiv nu încalcă principiul

securității juridice, ar fi contrar oricăror principii de drept

ca judecătorul național să înlăture o astfel de

prevedere, caz în care

reclamanților li s-ar îngrădi flagrant accesul

liber la justiție.

Inadmisibilitatea

verificării legalității unei hotărâri de guvern ce conferă caracter inalienabil

și imobilelor teren proprietatea reclamanților, echivalează cu

îngrădirea flagrantă la accesul

liber la justiție, drept consacrat de Legea Fundamentală în art. 16 și 21,

respectiv de art. 6 C.E.D.O.

Înalta Curte, analizând cauza și

sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu

dispozițiile legale incidente pricinii, constată că recursul este nefondat,

pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Excepția de nelegalitate invocată în

cauză vizează H.G. nr. 969/2002 privind atestarea domeniului public al

județului Cluj, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul

Cluj.

Necontestat, această hotărâre este

un veritabil act administrativ individual în sensul art. 2 alin. (1) lit. c)

din Legea nr. 554/2004.

Cum s-a arătat, acest act a fost

emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 privind contenciosul

administrativ.

Este adevărat că potrivit art. 4 alin.

(1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum a fost

modificat prin Legea nr. 262/2007 „Legalitatea unui act administrativ

unilateral cu caracter individual indiferent de data emiterii acestuia, poate

fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau

la cererea părții interesate”, iar potrivit art. II alin. (2) teza finală din

Legea nr. 262/2007, „Excepția de nelegalitate poate fi invocată și pentru

actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr.

554/2004, în forma sa inițială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate

prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului

administrativ”.

De asemenea, Curtea Constituțională

prin Decizia nr. 1026/2009 a reținut, într-adevăr, că dispozițiile

sus-menționate sunt constituționale în raport de prevederile art. 1, alin. (5),

art. 15 alin. (2), art. 16 alin. (1), art. 20 alin. (2), art. 21, 23 și art. 44

din Legea fundamentală.

Cu privire la dispozițiile art. 4 alin.

(1), din Legea nr. 554/2004 cu modificările ulterioare, respectiv a

dispozițiilor art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 252/2007,

reprezentând temeiul de drept al invocării excepției de nelegalitate, trebuie

precizat însă că judecătorului național îi revine rolul de a aprecia, în sensul

art. 20 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la eventuala

prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la

care România este parte (cum este cazul Convenției Europene). În acest sens,

judecătorul național, în calitate de prim judecător al C.E.D.O., are obligația

de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenției), asigurându-i

preeminența față de orice altă prevedere contrară din legislația națională,

fără să fie nevoie să aștepte abrogarea acesteia de către legiuitor” [(C.E.D.O.,

hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza D.P. împotriva României (nr. 2), M. Of. nr.

830 din 5 decembrie 2007)].

Raportându-se, așadar, în special la

C.E.D.O. și la practica C.E.D.O., Înalta Curte va reține că, în mod legal,

curtea de apel a înlăturat dispozițiile din Legea contenciosului administrativ,

cu modificările și completările ulterioare, care permit cenzurarea fără limită

în timp, pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, a actelor

administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în

vigoare a Legii nr. 554/2004, reținând că aceste dispoziții contravin unor

principii fundamentale convenționale a căror respectare asigură exercițiul real

al drepturilor fundamentale ale omului.

În măsura în care permit cenzurarea

legalității actelor administrative cu caracter individual emise anterior

intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispozițiile susmenționate din Legea

contenciosului administrativ, încalcă astfel dreptul la un proces echitabil

consacrat de art. 6 din C.

e.

D.O.

și în practica C.E.D.O., precum și art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a

U.E., prin prisma atingerii aduse „principiului securității juridice, care se

regăsește în totalitatea articolelor Convenției, constituind unul din elementele

fundamentale ale statului de drept” (C.E.D.O., Hotărârea din 6 decembrie 2007,

B. contra României).

În acest sens, C.E.D.O. a reținut că

posibilitatea de anula fără limită în timp o hotărâre judecătorească

irevocabilă, reprezintă o încălcare a principiului securității juridice (C.E.D.O.,

Hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza B. împotriva României, M. Of. nr. 414/31.08.2000),

în opinia separată la această hotărâre precizându-se chiar că „posibilitatea de

a se anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie și

executată trebuie considerată ca o înfrângere a dreptului la justiție”,

garantat de art. 6 din Convenție.

Argumentele C.E.D.O. expuse în speța

citată, sunt perfect valabile și în cauza de față, validitatea lor fiind

susținută de similitudinea de efecte juridice existente între hotărârea

judecătorească definitivă și irevocabilă și actul administrativ irevocabil emis

de către autoritatea publică și definitivat prin neutilizarea mijloacelor

prevăzute de legislația anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Ca o consecință a celor expuse, în

aplicarea art. 20 alin. (2) și art. 148 alin. (2) din Constituție, republicată,

prin raportare la principiile amintite mai sus, la C.E.D.O. precum și la

jurisprudența C.E.D.O., Înalta Curte constată că instanța de fond a pronunțat o

hotărâre temeinică și legală pe care o va menține.

Pentru considerentele arătate și în

conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va

respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de P.D.,

P.S.F., C.I., V.M., C.

S., C.N., C.M., N.M.,

T.

D., B.V., S.D., S.I., S.

V., P.V., M.M.S.,

F.M.

M., O.A., G.N., M.I., M.A., M.

I.,

A.E.V., F.I., S.A., B.K., U.S.A., L.M., F.L., F.M., H.S.M., L.F.M., T.M., T.I.,

L.A.,

A.K., N.M., S.I., J.E.,

S.J., S.I., S.E., S.

I., S.I.E., O.A., P.I.M.,

M.S.M., M.Ș.A., B.N.E., R.P., S.V., R.G., R.A., V.M., N.N., P.V.,

I.L., H.E., M.F., I.

L., C.E., M.F., T.D.,

R.A.I., R.I., R.I., P.I.M., S.

S., C.A., S.D.,

S.A., S.I., S.A.A., S.I., T.

I.M., S.I., K.T.,

T.V.,

T.I., A.D., A.M., T.R., T.

V., A.I.,

T.E., T.D.T., O.

V.F., O.L., V.R., T.I.,

T.C., L.Z., T.V.E., C.A.

Z., C.P.S.S.,

I.B.Ș.,

N.A., N.L., N.A., T.A.M., L.

I.,

D.A., F.A., M.A., F.E.,

F.E., B.C., L.P., V.R.,

P.V.F., G.V., H.C., G.V., C.R., G.V., G.R., G.A., C.

M., H.R.R., O.O.C., T.I., M.E., T.G., B.I., T.

K., S.I., S.A., C.E.D.,

C.N., C.Ș., D.L., S.H.

P., C.I., C.D., P.A., M.

I., M.E., C.V., S.E.E.,

R.

O., R.E., R.A., R.J., R.M.E., L.D., L.A.,

R.M.

E., L.D., L.A., S.G.,

K.A., A.K. M.A., P.M., P.V., P.

D., P.I., S.P.M.,

R.A., R.P.,

R.D.O., R.M., P.V.D., P.

N.,

P.N., P.D., P.V., B.I., B.G., P.O.L., P.D.C.,

P.V.,

P.R., P.V., P.S., P.

I., P.L., I.V.C.,

P.V.A.,

M.D., P.V.R.I., P.V.E.

M., A.M.G.,

S.I., S.J.,

S.R., O.A.I., S.J., G.K., S.K., R.G., R.I., C.M., F.L., C.A.M.,

M.A.,

S.E., G.M., G.A., G.I.M., I.

R.,

F.I., F.M., O.F., B.A., O.C., O.O.V., O.Z.,

I.E.,

R.I.A., H.A.M.,

V.P., R.F.I., D.C., A.V., R.F.I., T.F., V.D., V.E.,

V.N., V.V., S.E., R.D., P.

S., P.A., B.R.,

T.G.S., G.M., B.M.E., T.M.,

M.I., P.S., A.F.,

G.I.,

G.I., I.M., G.L., G.M., S.I.,

R.E., R.I., R.I., S.R., T.D., T.D. împotriva sentinței civile nr. 2581 din 14

iunie 2010 a Curții de Apel Cluj, secția comercială, de contencios

administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică,

astăzi 19 august 2010.