ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3332/2016

Obiectul excepției de nelegalitate Prin încheierea pronunțată de Tribunalul București, secția a V-a civilă, în Dosarul nr. x/299/20109, Curtea de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal, a fost învestită, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu soluționarea excepției de nelegalitate a punctului M F nr. 108348 din Anexa nr. 3 la H.G. nr. 1705/2006, respectiv în ceea ce privește suprafața de 0,4676 ha menționată în Titlul de proprietate nr. 100461 din 31 iulie 2008 emis de Comisia Municipiului București pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor. În motivarea excepției, reclamantul A. a susținut că un bun nu poate face parte din domeniul public al statului dacă a fost dobândit de stat în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, fără un titlu valabil și fără respectarea constituției, a tratatelor internaționale și a legilor în vigoare, cum este cazul în prezenta speță. În prezenta cauză, reclamanta Stațiunea de Cercetare și Dezvoltare pentru Pomicultură Băneasa și intervenienta în interes propriu Academia de Științe Agricole și Silvice nu au făcut dovada faptului că Statul Român a dobândit cu titlu valabil, conform Constituției și legilor în vigoare la acea vreme, terenul în suprafața de 0,4676 ha înscris în Titlul de proprietate nr. 100461 din 31 iulie 2008. Prin Decretul nr. 115/1959 Statul Român nu a preluat dreptul de proprietate asupra terenurilor, ci numai dreptul de folosință, astfel că niciunul dintre terenurile preluate în baza Decretului nr. 115/1959 nu a intrat în proprietatea statului, în sensul art. 6 alin. (1) din Legea nr. 213/1998. Cum dreptul de proprietate asupra terenului în litigiu nu a fost preluat legal de statul roman, acesta nu face parte din domeniul public al statului și nici nu poate fi inclus în inventarul bunurilor aflate în domeniul public al statului întocmit conform art. 20 alin. (2) din Legea nr. 213/1998. Trebuie subliniat faptul că inventarul prevăzut în art. 20 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 reprezintă practic singurul instrument juridic apt să demonstreze apartenența unui bun la domeniul public al statului. Ca atare, terenul menționat în Titlul de proprietate nr. 100461 din 31 iulie 2008 ce fac parte din suprafața de 430 ha situată în București, sector 1, a fost inclus în mod nelegal în domeniul public al statului, întrucât nu a intrat în proprietatea statului printr-un titlu valabil. De asemenea, reclamantul a susținut că potrivit art. 35 alin. (1) din Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, în forma în vigoare la data emiterii actului administrativ contestat, „terenurile proprietatea statului sunt acele suprafețe intrate în patrimoniul său în conformitate cu prevederile legale existente până la data de 1 ianuarie 1990 și înregistrate ca atare în sistemul de evidență al cadastrului funciar general și în amenajamentele silvice.” Acest text de lege prefigura, în anul 1991, concepția despre domeniul public al statului edictata ulterior prin art. 6 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, în sensul că aparțin statului numai acele terenuri care au intrat în mod legal în proprietatea statului până la data de 1 ianuarie 1990, iar S.C.D.P. Băneasa și intervenienta A.S.A.S. nu au făcut dovada preluării terenului în litigiu, în mod legal, în proprietatea statului. Prin întâmpinările depuse la dosar, pârâtul Guvernul României a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca neîntemeiată, în timp ce Ministerul Finanțelor Publice a invocat, pe cale de excepție, inadmisibilitatea excepției de nelegalitate și pe fond a solicitat respingerea excepției ca neîntemeiată.

Hotărârea Curții de Apel Prin sentința nr. 466 din 15 februarie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis excepția de nelegalitate și a constatat nelegalitatea prevederilor cuprinse în punctul MF 108348 din Anexa nr. 3 la H.G. nr. 1705/2006 în ceea ce privește includerea în domeniul public a suprafeței de 0,4676 ha menționată în Titlul de proprietate nr. 100461 din 31 iulie 2008 emis de Comisia Municipiului București pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor. Cu privire la inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, prima instanță a reținut că, în raport de dispozițiile art. 3 din Legea nr. 76/2012, prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 se aplică în cauză în forma în vigoare la data promovării litigiului de față - 18.02.2009 - în sensul că legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În ceea ce privește fondul excepției de nelegalitate, prima instanță a reținut că, raportat la art. 6 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, intimatele nu au prezentat nici un titlu care să confirme dreptul statului asupra terenului în litigiu. Legile adoptate după anul 1989 și hotărârile de guvern invocate de acestea nu pot constitui titlu de proprietate, întrucât ar însemna că bunul a fost expropriat după anul 1989, fapt care nu ar fi fost posibil decât în condițiile în care s-ar fi respectat exigențele impuse de Constituția României pentru exproprierea unui bun pentru cauză de utilitate publică. Așadar, Statul Român ar fi trebuit să prezinte un titlu valabil prin care proprietatea bunului ar fi intrat în patrimoniul său înainte de anul 1990. Alin. (3) din articolul precitat prevede competența instanțelor de a verifica valabilitatea titlului statului dar nu impune o anumită procedură și nici nu se deduce că instanțele pot verifica valabilitatea titlului doar în cadrul unei acțiuni având acest obiect. La aceeași concluzie se ajunge și din analiza art. 35 alin. (1) și (2) din Legea nr. 18/1991, în sensul că și acest articol condiționează apartenența bunului la proprietatea statului, de intrarea acestuia în patrimoniu, conform dispozițiilor legale în vigoare în perioada regimului comunist. Alin. (2) invocat de intimați, se referă în mod expres la terenuri proprietate de stat. Așadar, pentru ca un teren destinat cercetării și producerii de semințe și material săditor din categorii biologice superioare și a animalelor de rasă să aparțină domeniului public trebuie să fie proprietate de stat, adică să fi intrat în patrimoniul statului înainte de anul 1990, printr-un act emis în conformitate cu dispozițiile legilor în vigoare la acea epocă. În opinia primei instanțe, H.G. nr. 517/1999 nu poate constitui temei pentru includerea bunului în patrimoniul statului, întrucât acest act nu era apt să transfere proprietatea (ar fi avut semnificația unui act de expropriere abuzivă, fără plată de despăgubire), ci doar să reglementeze regimul juridic al unor bunuri care preexistau în patrimoniul statului. De asemenea, H.G. nr. 517/1999 nu poate conduce la concluzia că petentul ar fi trebuit să conteste această hotărâre de Guvern, pe motiv că ar fi actul prin care terenul în litigiu a fost cuprins în domeniu public al statului, întrucât în hotărârea de Guvern menționată, terenul nu este identificat pentru a se putea stabili că actul respectiv se referă și la terenul pretins de petent. Doar prin actul atacat, prin care s-a însușit inventarul bunurilor din domeniul public, a fost individualizat terenul în litigiu. Reclamantul nu ar fi putut să conteste legalitatea H.G. nr. 517/1999, întrucât nu există nici o dovadă că aceasta se referă la terenul pretins și, deci, îi lezează drepturile.

Recursurile exercitate în cauză Împotriva sentinței nr. 466 din 15 februarie 2016 a Curții de Apel București secția a VIII-a Contencios administrativ și fiscal, au formulat recurs pârâții Guvernul României, Academia de Științe Agricole și Silvice, Stațiunea de Cercetare Dezvoltare pentru Pomicultură Băneasa și Ministerul Finanțelor Publice. Pârâții au atacat cu recurs sentința Curții de Apel, după cum urmează: 3.1. Guvernul României a criticat sentința pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., arătând că soluția de admitere a excepției de nelegalitate a fost pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii. În esență, recurentul-pârât a arătat că H.G. nr. 1705/2006 a fost adoptată cu respectarea art. 108 din Constituția României, a art. 20 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia și a normelor de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000 și de Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 50/2005, proiectul actului administrativ fiind avizat de Ministerul Justiției și de Consiliul Legislativ. În altă ordine de idei, recurentul-pârât Guvernul României a arătat că instanța a fost învestită în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, dar prin soluția pronunțată s-a comportat ca într-o acțiune în anulare, cercetând legalitatea actului administrativ prin raportare la pretinsa vătămare adusă reclamantului într-un drept sau într-un interes legitim. Întrucât actul administrativ atacat nu are natura constitutivă de drepturi de proprietate, apreciază că nu vatămă nici un drept al reclamantului. 3.2. În recursul declarat de Academia de Științe Agricole și Silvice, și Stațiunea de Cercetare Dezvoltare pentru Pomicultură Băneasa, încadrat în drept în prevederile art. 304 pct. 8 și 9 și art. 304 1 C. proc. civ. se arată că instanța de fond a soluționat excepția de nelegalitate pornind de la premisa greșită că suprafața de teren în cauză ce face parte din domeniul public al statului, parte din imobilele administrate de recurenta S.C.D.P. Băneasa, în suprafață de 430 ha, a fost revendicată de reclamantul A. Susțin recurentele că, autorul excepției de nelegalitate nu a fost proprietar asupra vreunei suprafețe de teren aflată în administrarea acestora, ci suprafața de teren în litigiu i-a fost atribuită prin compensare pe un alt amplasament pentru terenul pe care acesta îl revendicase. Ca atare, interesul reclamantului vizează apărarea dreptului de proprietate pentru un teren primit în compensare pe un amplasament aflat în domeniul public al statului român, cu destinație specială în domeniul cercetării, motiv pentru care apreciază că soluția instanței de fond asupra excepției lipsei calității active a reclamantului, este greșită. În raport de situația de fapt, recurentele apreciază că și excepția lipsei de interes a fost soluționată greșit de către instanța de fond, învederând faptul că, nici reclamantul și nici autorii săi nu au fost proprietari asupra terenului ce face obiectul titlului de proprietate nr. 100461 din 31 iulie 2008. Întrucât bunul înscris în hotărârea de guvern a cărei nelegalitate se invocă a făcut obiectul unor legi speciale de reparație, apreciază recurentele că o acțiune ce vizează nelegalitatea titlului statului este vădit lipsită de interes. Referitor la titlul statului, se arată că Statul Român a preluat prin expropriere toate terenurile din zona actualei stațiuni, în baza Decretului nr. 91/1950, și le-a stabilit o destinație specială respectiv pentru cercetare în agricultură, fiind alipite proprietății de 40 de ha a Institutului de Cercetări Agronomice al României, suprafața dată în acest sens prin art. 9 din Legea din 1932 de modificare a Legii de înființare a Institutului de Cercetări Agronomice al României din 1927. Titlul statului a fost apoi consolidat prin Decretul nr. 111/1951, iar prin Legea nr. 147/2004, anterioară actului atacat, toate terenurile cu destinația de cercetare - dezvoltare au fost declarate proprietate de stat. Primul act normativ în care terenul în litigiu apare în inventarul domeniului public al statului este H.G: nr. 517/1999, adoptată în aplicarea art. 35 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, astfel că H.G. nr. 1705/2006, care este oricum anterioară titlului de proprietate al intimatului-reclamant, nu are nici o înrâurire asupra soluționării cauzei. 3.3. Recurentul-pârât Ministerul Finanțelor Publice și-a întemeiat calea de atac pe prevederile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ., arătând că instanța de fond a nesocotit apărările formulate, deși singura chestiune de drept care trebuia analizată de instanța judecătorească în ceea ce privește excepția de nelegalitate, era dacă H.G. nr. 1705/2006 a fost emisă cu respectarea dispozițiilor art. 20 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, respectiv dacă inventarul bunurilor din domeniul public al statului întocmit de ministere, de celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și de autoritățile publice centrale care au în administrare asemenea bunuri, a fost centralizat de Ministerul Finanțelor Publice și supus spre aprobare Guvernului. În plus, recurentul-pârât a arătat că prima instanță a interpretat greșit prevederile art. 6 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 și s-a substituit unei instanțe de drept comun, singura în măsură să se pronunțe cu privire la valabilitatea titlului asupra unui bun preluat de stat, în condițiile art. 6 din Legea nr. 213/1998. În fine, recurentul Ministerul Finanțelor Publice a arătat că instanța s-a raportat la alte acte normative decât cele în aplicarea cărora a fost adoptată H.G. nr. 1705/2006, depășind limitele învestirii sale cu excepția de nelegalitate, fără a ține seama că H.G. nr. 1705/2006 nu a stabilit, prin ea însăși, natura juridică a imobilului vizat, acesta fiind inclus în hotărârile prin care s-a aprobat inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului încă din anul 2001.

Apărările intimaților Niciunul dintre intimați nu a formulat întâmpinare, conform art. 308 alin. (2) C. proc. civ. Agenția Domeniilor Statului a depus la dosar note prin care a arătat că suprafața de 0,4676 ha a fost predată prin protocolul nr. 14119 din 02 iulie 2008, întocmit cu respectare prevederilor legale, în baza documentației întocmite de comisiile de fond funciar în conformitate cu dispozițiile legale în materia retrocedărilor. Intimatul-reclamant A. a depus la dosar concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate, răspunzând criticilor formulate de recurenți. În esență, a arătat că instanța de fond a soluționat excepția de nelegalitate în limitele atribuțiilor și cu respectarea procedurii prevăzute în art. 4 din Legea nr. 554/2004, iar legalitatea H.G. nr. 1705/2006 rezultă din inexistența unei dovezi a trecerii terenului în domeniul public al statului.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Examinând cauza prin prisma criticilor cuprinse în cererile de recurs, critici ce urmează a fi grupate și analizate împreună, corespunzător motivelor de recurs invocate și argumentelor comune indicate în dezvoltarea acestora, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare. A., în calitate de recurent-pârât în Dosarul nr. x/299/2009 al Tribunalului București, secția a V-a civilă, a invocat excepția de nelegalitate a H.G. nr. 1705/2006, Anexa nr. 3, punctul nr. MF 108348 referitor la terenul în suprafață de 0,4676 ha ce face obiectul titlului de proprietate nr. 100461 din 31 iulie 2008 emis de Comisia Municipiului București. Învestită cu controlul de legalitate, pe cale incidentală, a respectivului act administrativ, Curtea de Apel București a constatat nelegalitatea dispozițiilor Anexei nr. 3 din H.G. nr. 1705/2006 cu privire la terenul în discuție, soluție împărtășită și de instanța de control judiciar. Fiind vorba despre o hotărâre de guvern care atestă domeniul public al statului, cu referire la un teren inclus în inventarul centralizat prin prisma destinației sale - cercetare științifică în domeniul agricol - în mod corect judecătorul fondului a examinat legalitatea prin raportare la prevederile corespunzătoare din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia (art. 6 și art. 7), Legea nr. 18/1991 a fondului funciar (art. 35) și H.G. nr. 517/1999 privind delimitarea suprafețelor de teren strict necesare pentru cercetarea și producerea de semințe și material săditor din categorii biologice superioare și de animale de rasă și trecerea terenurilor destinate producției, aflate în administrarea institutelor stațiunilor de cercetare și producție agricolă, în domeniul privat al statului, adoptată în temeiul art. 35 din Legea nr. 18/1991 și al art. 10 din Legea nr. 218/1998. Prima instanță a reținut corect, în raport cu natura și conținutul H.G. nr. 1705/2006, că aceasta nu constituie în sine un titlu de proprietate în favoarea statului, ci are ca efect doar aprobarea inventarului centralizat întocmit conform art. 20 din Legea nr. 213/1998 și plasarea bunurilor inventariate într-un anumit regim juridic, motiv pentru care, în fundamentarea deciziei administrative, autoritatea emitentă trebuia să prezinte un titlu valabil în baza căreia statul a dobândit proprietatea, conform art. 6 alin. (1) din Legea nr. 213/1998. Prin urmare, verificarea conformității actului legislativ cu dispozițiile Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, nu se realizează, astfel cum susține recurentul Guvernul României, doar prin raportare la dispozițiile art. 20 din Legea nr. 213/1998 ci prin raportare la dispozițiile art. 7 din Legea nr. 213/1998, text legal care consacră modurile de dobândire a dreptului de proprietate publică, astfel cum era în vigoare la data adoptării hotărârii de guvern. Astfel, potrivit textului legal precitat, „Dreptul de proprietate publică se dobândește: a) pe cale naturală; b) prin achiziții publice efectuate în condițiile legii; c) prin expropriere pentru cauză de utilitate publică; d) prin acte de donație sau legate acceptate de Guvern, de consiliul județean sau de consiliul local, după caz, dacă bunul în cauză intră în domeniul public; e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică; f) prin alte moduri prevăzute de lege.” Sub acest aspect, este de observat că, în cadrul controlului de legalitate al H.G. nr. 1705/2006, instanța de fond, constatând că, în speță, nu au fost produse probe din care să rezulte că statul român a dobândit dreptul de proprietate asupra imobilului în litigiu într-una din modalitățile reglementate de art. 7 din Legea nr. 213/1998, în mod corect a statuat că hotărârea de guvern este nelegală în privința terenului în discuție, simpla includere într-o listă de inventar a unui bun, neputându-l plasa, automat, în domeniul al statului. Susținerile recurenților cu privire la valabilitatea titlului statului (Legea de înființare a Institutului de Cercetări Agronomice al României din 1927, Decretul de expropriere din 1950, Decretul nr. 151/1950) sunt apreciate ca nefondate, întrucât nu fac dovada existenței unui drept de proprietate al Statului Român. Instanța de control judiciar constată judicios și argumentul legat de nerespectarea art. 35 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, care a consfințit apartenența la domeniul public a terenurilor proprietate de stat administrate de institutele și stațiunile de cercetări științifice și producerii de semințe și material săditor din categorii biologice superioare și a animalelor de rasă. Pentru incidența acestui text, era necesar ca terenurile să fie proprietate de stat și să facă obiectul unei hotărâri de guvern, adoptată la propunerea Ministerul Agriculturii, Alimentației și Pădurilor, care să delimiteze suprafețele de teren strict necesare cercetării și producerii de semințe și material săditor din categorii biologice superioare și animalelor de rasă și pe cele destinate producției din administrarea institutelor și stațiunilor de cercetare și producția agricolă. În acest scop a fost adoptată H.G. nr. 517/1999, anterior menționată, al cărei conținut a fost însă corect analizat în sentința recurată, în sensul că nu cuprinde elementele de identificare ale terenurilor, pentru a se putea stabili că se referă și la terenul asupra căruia se derulează litigiul de fond în care a fost invocată excepția de nelegalitate. Într-adevăr, Anexa nr. 1 a H.G. nr. 517/1999, intitulată „Suprafețele de teren din domeniul public al statului, aflate în administrarea institutelor și stațiunilor de cercetare și producție agricolă”, prevede doar suprafața totală a terenului, suprafața de teren strict necesară cercetării și producerii de semințe și material săditor din categorii biologice superioare și de animale de rasă și suprafața de teren destinată producției, pentru fiecare dintre stațiunile sau institutele de cercetare și producție aflate în listă, fără ca terenurile ce compun acele suprafețe totale să fie individualizate. Argumente similare se regăsesc și în practica anterioară a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal. Astfel, prin deciziile nr. 1080 din 28 februarie 2012 și nr. 561 din 07 februarie 2014 au fost menținute soluțiile de admitere a excepției de nelegalitate a unei poziții din Anexa nr. 4, respectiv Anexa nr. 3 ale H.G. nr. 1705/2006 prin raportare la prevederile art. 7 din Legea nr. 213/1998, care consacră modurile de dobândire a dreptului de proprietate publică, reținându-se că valabilitatea atestării domeniului public al statului este condiționată de existența, ca premisă, a unui mod legal de dobândire a proprietății publice. Același raționament fundamentează și soluția de admitere a acțiunii în anularea parțială a Anexei nr. 1 a H.G. nr. 1705/2006, pronunțată prin decizia nr. 3830 din 30 iunie 2011, în motivarea căreia s-a reținut că nu a fost probată modalitatea prin care terenul în litigiu a intrat în proprietatea statului. Înalta Curte reține că atestarea terenului ca făcând parte din domeniul public al statului prin hotărâri de guvern succesive este lipsită de relevanță juridică din perspectiva controlului de legalitate exercitat asupra hotărârii de guvern contestată pe calea excepției de nelegalitate, după cum e lipsită de relevanță, date fiind limitele controlului judecătoresc exercitat pe această cale, în care nu se compară titlurile părților, și anterioritatea sau posterioritatea ei față de titlul invocat de intimatul-reclamant. Sub acest aspect, se impune precizarea că, în raport de limitele învestirii stabilite prin art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu cade în competența instanței de contencios administrativ să examineze argumentele recurenților care tind să demonstreze nelegalitatea titlului emis în favoarea intimatului A., acesta urmând a fi examinate de instanța de drept comun. Cât privește înscrisul depus în ședința publică din 10.11.2016 - act de schimb în anul 1957 și cu acesta tinde a se dovedi, de asemenea, nevalabilitatea titlului de proprietate deținut de intimatul A., aspect ce nu poate fi examinat în cadrul excepției de nelegalitate. Instanța de control judiciar apreciază corectă și soluția dată excepțiilor lipsei calității procesuale active și lipsei de interes, întrucât hotărârea de guvern contestată are natura juridică a unui act administrativ individual emis în aplicarea art. 20 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, putând face obiectul unei excepții de nelegalitate în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, care instituie o cale indirectă de control judecătoresc al actului administrativ, alături de acțiunea directă, întemeiată pe prevederile art. 1 și 8 din aceeași lege. Interesul invocării excepției, constând în înrâurirea pe care actul administrativ o are asupra soluționării litigiului de fond, precum și calitatea procesuală activă sunt verificate în prealabil de instanța în fața căreia se invocă excepția de nelegalitate, conform art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanța de contencios administrativ investită în acest mod având de verificat concordanța actului administrativ cu normele cu forță juridică superioară aplicabile, atât din punctul de vedere al respectării procedurii de emitere, cât și din cel al normelor de drept material.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge ca nefondate, recursurile declarate de Academia de Științe Agricole și Silvice, Stațiunea de Cercetare și Dezvoltare pentru Pomicultură Băneasa, Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice și Guvernul României împotriva sentinței nr. 466 din 15 februarie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.