ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 118/2019

Asupra recursurilor de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea depusă în cadrul Dosarului nr. x/2009 al Judecătoriei Sector 1 București, reclamantul A. a invocat excepția de nelegalitate a punctului nr. MF 108348 din Anexa nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 1705/2006, respectiv în ceea ce privește suprafața 8476,50 mp menționată în art. 2 din Hotărârea 939/24.10.2008 emisă de Comisia Municipiului București pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, față de prevederile: art. 6 alin. (1) și art. 20 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, art. 35 alin. (1) din Legea nr. 18/1991.

Prin încheierea din 28.09.2017 Judecătoria Sector 1 București a admis cererea de sesizare a Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal, cu excepția de nelegalitate a punctului nr. MF 108348 din Anexa nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 1705/2006.

Pârâta Stațiunea de Cercetare-Dezvoltare pentru Pomicultură Băneasa a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea în principal ca inadmisibilă și formulată de o persoană fără calitate procesuală activă și lipsită de interes, și în subsidiar ca neîntemeiată, a excepției de nelegalitate a Hotărârii Guvernului nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului.

Cauza a fost înregistrată sub nr. x/2017 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, la data de 21.12.2017.

Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea excepției de nelegalitate formulată de către reclamantul A., împotriva Hotărârii Guvernului nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, ca inadmisibilă.

Pârâtul Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară al Municipiului București a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive întrucât nu este parte în Dosarul nr. x/2009 și nici emitentul actului supus nelegalității.

Curtea a respins excepțiile inadmisibilității, lipsei de interes și lipsei calității procesuale active invocate de pârâta Stațiunea de Cercetare-Dezvoltare pentru Pomicultură Băneasa ca nefondate.

Cu privire la admisibilitatea excepției de nelegalitate Curtea a constatat că excepția de nelegalitate este admisibilă, urmând a se respinge excepția inadmisibilității ca nefondată.

În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtul Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară al Municipiului București, Curtea a respins-o ca nefondată.

Soluția primei instanțe

Prin Sentința nr. 2047 din 27.04.2018, Curtea de Apel București a admis excepția de nelegalitate invocată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Stațiunea de Cercetare și Dezvoltare Pomicolă Băneasa, Agenția Domeniilor Statului, Comisia Municipală București de Aplicare a Legilor Fondului Funciar, Subcomisia Locală de Aplicare a Legilor Fondului Funciar de pe lângă Consiliul Local Sector 1, și Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară București, a constatat nelegalitatea pct. M.F. 108348 din Anexa nr. 3 la H.G. nr. 1705/2006, în ceea ce privește includerea în domeniul public a suprafeței de 8476,50 mp menționată în art. 2 din Hotărârea nr. 939/24.10.2008 emisă de Comisia Municipiului București pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate asupra Terenurilor.

Calea de atac exercitată

Împotriva Sentinței nr. 2047 din 27 aprilie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în condițiile art. 483 C. proc. civ., au formulat recurs Guvernul României întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Stațiunea de Cercetare și Dezvoltare Pomicolă Băneasa întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6, 7, 8 și 9 C. proc. civ. și Subcomisia Locală de Aplicare a Legilor Fondului Funciar de pe lângă Consiliul Local Sector 1 întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului său, recurenta Stațiunea de Cercetare Dezvoltare pentru Pomicultură Băneasa s-a prevalat de dispozițiile C. proc. civ. 1865, susținând că un prim motiv de nelegalitate este cel prevăzut de art. 304 pct. 6 C. proc. civ., în sensul că instanța fondului, analizând în cauză valabilitatea actului de preluare a imobilului în litigiu, s-a pronunțat pe ceea ce nu s-a cerut.

Din această perspectivă și în contextul în care imobilul a făcut deja obiectul unei cercetări judecătorești în acest sens, fiind formulată o acțiune în temeiul Legii nr. 10/2001 de către fostul proprietar, recurenta susține că hotărârea instanței fondului este nelegală.

Un al doilea motiv de nelegalitate invocate de recurenta Stațiunea de Cercetare Dezvoltare pentru Pomicultură Băneasa este cel prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., și sub acest aspect se arată că hotărârea cuprinde motive străine de natura pricinii, cât timp analizează, în realitate, o acțiune în revendicare, considerând judecătorul fondului că este competent să verifice titlul statului, cu toate că nu a fost învestit cu o astfel de cerere.

În raport de dispozițiile art. 304 pct. 8 C. proc. civ., recurenta apreciază că prima instanță a schimbat natura actului dedus judecății.

În fine, ultimul motiv de nelegalitate invocate de recurentă este grefat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., apreciind recurenta că hotărârea atacată este pronunțată cu greșita aplicare a dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, pe de o parte și a celor de drept substanțial în temeiul cărora a fost emis actul administrative criticat pe calea excepției de nelegalitate.

În esență, recurenta susține că nu sunt îndeplinite în cauză condițiile de admisibilitate a excepției de nelegalitate, întrucât H.G. nr. 1705/2006 nu este un act ce stă la baza emiterii titlului de proprietate atacat la Judecătoria Sectorului 1, în dosarul în care a fost invocată prezenta excepție de nelegalitate.

În cauză nu este dovedit un interes legitim al autorului excepției de nelegalitate, cât timp acesta nu are nicio legătură cu terenul ce face obiectul actului administrativ atacat.

În mod greșit a procedat instanța fondului, analizând nu concordanța actului administrativ atacat pe calea excepției de nelegalitate cu dispozițiile legale în baza cărora a fost emis ci titlul statului, analiză specifică unei acțiuni în revendicare și nu excepției de nelegalitate.

Nu în ultimul rând, recurenta arată că problema validității titlului de proprietate al statului asupra terenului ce face obiectul actului administrativ a fost lămurită cu prilejul aplicării Legii nr. 10/2001, fostul proprietar primind măsuri reparatorii în compensare pentru terenul ce a fost preluat în baza Decretului nr. 91/1950.

Față de aceste considerente, pe larg dezvoltate în motivarea căii de atac, recurenta solicită admiterea recursului și, în rejudecare, respingerea excepției de nelegalitate.

Recurenții Guvernul României și Subcomisia Locală de Aplicare a Legilor Fondului Funciar de pe lângă Consiliul Local Sector l-au criticat soluția instanței fondului din perspectiva dispozițiilor art. 304 pct. 9 C. proc. civ., arătând că instanța fondului, analizând valabilitatea actului de preluare de către stat a terenului ce face obiectul pct. M.F. 108348 din Anexa nr. 3 la H.G. nr. 1705/2006, în ceea ce privește includerea în domeniul public a suprafeței de 8476,50 mp, a depășit atât limitele controlului de legalitate specific cadrului reglementat de dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 dar și pe cele ale competenței generale a instanței de contencios administrativ, ce nu are căderea să verifice valabilitatea titlului statului asupra bunului litigios.

Suplimentar acestei critici comune avansate de ambii recurenți, Subcomisia Locală de Aplicare a Legilor Fondului Funciar de pe lângă Consiliul Local Sector 1 susține inadmisibilitatea excepției de nelegalitate și din perspectiva faptului că actului administrativ supus analizei nu este unul individual ci unul cu caracter normativ, context în care excepția de nelegalitate ar fi inadmisibilă.

Față de aceste considerente, recurenții pârâți solicită casarea hotărârii, rejudecarea cauzei și respingerea excepției de nelegalitate ca fiind neîntemeiată.

Intimatul A., autor al excepției de nelegalitate, a depus întâmpinare, solicitând respingerea recursurilor ca fiind nefondate.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor

Examinând recursurile declarate în cauză, Înalta Curte constată că sunt fondate, fiind dovedită incidența dispozițiilor art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în limitele și pentru considerentele ce urmează.

Rezultă din economia dosarului că reclamantul A. a invocat excepția de nelegalitate a punctului nr. MF 108348 din Anexa nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 1705/2006, respectiv în ceea ce privește suprafața 8476,50 mp menționată în art. 2 din Hotărârea 939/24.10.2008, emisă de Comisia Municipiului București pentru stabilirea dreptului de proprietate privata asupra terenurilor, cererea fiind formulată în cauza ce formează obiectul Dosarului nr. x/2009 al Judecătoriei Sector 1 București.

În motivarea excepției reclamantul a arătat că terenul menționat în art. 2 din Hotărârea 939/24.10.2008, emisă de Comisia Municipiului București pentru stabilirea dreptului de proprietate privata asupra terenurilor ar face parte din domeniul public al statului, potrivit deciziei instanței de control judiciar, iar actul care atesta domeniul public al statului este H.G. nr. 1705/2006, actul administrativ față de care a invocat prezenta excepție de nelegalitate.

Potrivit art. 20 din Legea nr. 213/1998, bunurile ce fac parte din domeniul public al statului sunt supuse inventarierii, iar inventarul se aprobă prin hotărâre a Guvernului.

Prin Hotărârea nr. 1705/2006 art. 1 s-a aprobat inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, prevăzut în anexele nr. 1 - 46.

Hotărârea de Guvern are natura juridică a unui act administrativ individual, emis în aplicarea art. 20 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, putând face obiectul unei excepții de nelegalitate în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, care instituie o cale indirectă de control judecătoresc al actului administrativ, alături de acțiunea directă, întemeiată pe prevederile art. 1 și 8 din aceeași lege.

În anexa nr. 3 la H.G. nr. 1705/2006 cuprinzând "Lista bunurilor concesionate, închiriate/date cu titlu gratuit (Ministerul Pădurilor și Dezvoltării Rurale), cu drept de administrare aparținând Agenției Domeniului Statului este cuprinsă în suprafața de 430 de ha situată în București.

H.G. nr. 1705/2006 reprezintă astfel primul act administrativ care atestă conform Legii nr. 213/1998 faptul ca terenul în litigiu s-ar afla în domeniul public. H.G. nr. 1705/2006 nu constituie în sine un titlu de proprietate în favoarea statului, ci are ca efect doar aprobarea inventarului centralizat întocmit conform art. 20 din Legea nr. 213/1998 și plasarea bunurilor inventariate într-un anumit regim juridic, motiv pentru care, în fundamentarea deciziei administrative, autoritatea emitentă trebuia să prezinte un titlu valabil în baza căreia statul a dobândit proprietatea, conform art. 6 alin. (1) din Legea nr. 213/1998; alin. (3) al aceluiași articol conferă instanțelor judecătorești atribuția de a stabili valabilitatea titlului, fără a impune condiția investirii lor printr-o acțiune directă.

Potrivit art. 6 (1) Fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale și bunurile dobândite de stat în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, dacă au intrat în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil, cu respectarea Constituției, a tratatelor internaționale la care România era parte și a legilor în vigoare la data preluării lor de către stat.

(2) Bunurile preluate de stat fără un titlu valabil, inclusiv cele obținute prin vicierea consimțământului, pot fi revendicate de foștii proprietari sau de succesorii acestora, dacă nu fac obiectul unor legi speciale de reparație.

(3) Instanțele judecătorești sunt competente sa stabilească valabilitatea titlului.

Per a contrario, un bun nu poate face parte din domeniul public al statului dacă a fost dobândit de stat în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, cum este cazul în prezenta speță, dar fără un titlu valabil și fără respectarea Constituției, a tratatelor internaționale și a legilor în vigoare, cum este cazul în prezenta speță.

În prezenta cauză nici intervenienta SCDP Băneasa, dar nici ASAS nu au făcut dovada faptul că statul român a dobândit cu titlu valabil, conform Constituției și legilor în vigoare la acea vreme, terenul în suprafața de 8418 m.p. ce a fost propus reclamantului.

Prin Decretul nr. 15 din 28.03.1959 statul român nu a preluat dreptul de proprietate asupra terenurilor, ci numai dreptul de folosință, astfel că niciunul din terenurile preluate în baza acestui decret nu a intrat în proprietatea statului, în sensul art. 6 alin. (1) din Legea nr. 213/1998.

Cum dreptul de proprietate asupra terenului în litigiu nu a fost preluat în mod legal de statul român, acesta nu face parte din domeniul public al statului și nici nu poate fi inclus în inventarul bunurilor aflate în domeniul public al statului, întocmit conform art. 20 din Legea nr. 213/1998.

Trebuie subliniat faptul că inventarul prevăzut în art. 20 din Legea nr. 213/1998 reprezintă practic singurul instrument juridic apt să demonstreze apartenența unui bun la domeniul public al statului.

Ca atare, terenul menționat în art. 2 din Hotărârea 939/24.10.2008 care face parte din suprafața de 430 de ha situată în București, str. x, a fost inclus în mod nelegal în domeniul public al statului, întrucât nu a intrat în proprietatea statului printr-un titlu valabil.

În concluzie pct. MF nr. 108348 din Anexa nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 1705/2006 încalcă prevederile art. 6 alin. (1) și art. 20 din Legea nr. 213/1998 în ceea ce privește terenul în discuție menționat în art. 2 din Hotărârea 939/24.10.2008 emisă de Comisia Municipiului București pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor.

Potrivit art. 35 alin. (1) din Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, în vigoare la data emiterii actului administrativ contestat "Terenurile proprietatea statului sunt acele suprafețe intrate în patrimoniul său în conformitate cu prevederile legale existente până la data de 1 ianuarie 1990 și înregistrate ca atare în sistemul de evidență al cadastrului funciar general și în amenajamentele silvice".

Acest text de lege prefigura, în anul 1991, concepția despre domeniul public al statului edictată ulterior prin art. 6 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, în sensul ca aparțin statului numai acele terenuri care au intrat în mod legal în proprietatea sa până la data de 1 ianuarie 1990.

În consecință, pct. MFI08348 Anexa nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 1705/2006 încalcă prevederile art. 35 alin. (1) din Legea nr. 18/1991 a fondului funciar în ceea ce privește terenul în discuție menționat în art. 2 din Hotărârea 939/24.10.2008 emisă de Comisia Municipiului București pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor.

În concluzie, terenul în suprafața de 8418 m.p. nu a intrat în patrimoniul statului și pentru acest motiv nu putea rămâne în administrarea vreunei instituții de stat, astfel ca nu poate fi inclus nici în suprafața de 430 de ha menționată în pct. MF I08348 din Anexa nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 1705/2006.

Prin încheierea din 28.09.2017 Judecătoria Sector 1 București a admis cererea de sesizare a Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal cu excepția de nelegalitate a punctului nr. MF 108348 din Anexa nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 1705/2006.

Soluționând excepția de nelegalitate, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, constată că sunt îndeplinite în cauză condițiile de admisibilitate a excepției, de vreme ce actul dedus controlului judecătoresc pe această cale este un act administrativ cu caracter individual, iar legătura de condiționalitate între acest act și soluția ce urmează a fi dată de instanța de trimitere este dovedită în cauză, subliniind curtea de apel că analiza cu privire la această din urmă condiție este de resortul instanței de trimitere și nu a instanței de contencios administrativ, învestită cu excepția de nelegalitate.

Referitor la modalitatea de soluționare a excepțiilor de inadmisibilitate, lipsă calitate procesuală activă și lipsă de interes, Înalta Curte constată că soluția instanței de fond este corectă, urmând a o menține ca atare.

În fond, prima instanță apreciază că este întemeiată excepția de nelegalitate și, în consecință, constată nelegalitatea pct. M.F. 108348 din Anexa nr. 3 la H.G. nr. 1705/2006, în ceea ce privește includerea în domeniul public a suprafeței de 8476,50 mp, menționată în art. 2 din Hotărârea nr. 939/24.10.2008 emisă de Comisia Municipiului București pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate asupra Terenurilor.

Pentru a hotărî astfel, instanța fondului, reține, în esență, că hotărârea de guvern în discuție atestă domeniul public al statului, fiind emisă în temeiul art. 20 din Legea nr. 213/1998.

Pentru a putea fi validă includerea în inventarul domeniul public, reprezentat de hotărârea de guvern la care face referire art. 20 din Legea nr. 213/1998, este necesar ca bunul în discuție să fi trecut în mod valabil în proprietatea publică, or această condiție nu este demonstrată în cauza de față, susține judecătorul fondului.

Or, în cauză nu s-a dovedit că terenul menționat la pct. M.F. 108348 din Anexa nr. 3 la H.G. nr. 1705/2006, în ceea ce privește suprafața de 8476,50 mp menționată în art. 2 din Hotărârea nr. 939/24.10.2008, emisă de Comisia Municipiului București pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate asupra terenurilor în favoarea reclamantului, ar fi fost dobândită de stat printr-unul dintre modurile prevăzute de lege, potrivit art. 7 din Legea nr. 213/1998, respectiv în temeiul unui titlu valabil, întocmit cu respectarea dispozițiilor de drept intern constituționale și legale și de drept internațional.

Hotărârile de Guvern în care a fost menționată apartenența terenului la domeniul statului nu pot fi considerate titluri ale statului, deoarece inventarierea bunurilor nu echivalează cu dobândirea acestora; de altfel, menționarea unui bun în actele administrative emise nu este reglementată de nicio dispoziție legală drept modalitate de dobândire a bunului de către stat.

Așadar, nici legile adoptate după anul 1989 și nici hotărârile de guvern invocate nu pot constitui titlu de proprietate întrucât ar însemna că bunul a fost expropriat după anul 1989, fapt care nu ar fi fost posibil decât în condițiile în care s-ar fi respectat exigențele impuse de Constituția României pentru exproprierea unui bun pentru cauză de utilitate publică.

Decretul nr. 91/1950 pentru exproprierea pentru utilitate publică a suprafeței de teren și construcții, prin care au fost expropriate mai multe terenuri situate în comuna Băneasa, nu constituie un titlu valabil, în sensul art. 6 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, deoarece nu a fost emis cu respectarea Constituției în vigoare la acel moment, a C. civ. și a tratatelor internaționale la care România era parte.

Astfel, potrivit art. 10 din Constituția din 1948, pot fi făcute exproprieri pentru cauză de utilitate publică pe baza unei legi și cu o dreaptă despăgubire stabilită de justiție, iar potrivit art. 481 din C. civ. din 1864, nimeni nu poate fi silit a ceda proprietatea sa, afară numai pentru cauză de utilitate publică și primind o dreaptă și prealabilă despăgubire. De asemenea, potrivit art. 17 din Declarația Universală a Drepturilor Omului din 10 decembrie 1948, orice persoană are dreptul la proprietate, atât singură, cât și în asociație cu alții. Nimeni nu poate fi lipsit în mod arbitrar de proprietatea sa nimeni nu poate fi lipsit în mod arbitrar de proprietatea sa.

Or, prin Decretul nr. 91/1950 s-a dispus exproprierea terenurilor indicate în cuprinsul acestuia fără nicio despăgubire, contrar dispozițiilor de drept intern și internațional anterior menționate, situație în care acest act nu poate fi considerat un titlu valabil de preluare a imobilului în proprietatea (domeniul public al) statului.

De altfel, imobilul revendicat îndeplinește condițiile prevăzute de art. 2 lit. e) din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, dispoziție legală potrivit căreia prin imobile preluate în mod abuziv se înțelege imobilele preluate de stat în baza unor legi sau a altor acte normative nepublicate, la data preluării, în Monitorul Oficial sau în Buletinul Oficial.

Faptul că în baza Legii nr. 10/2001 nu s-a dispus restituirea în natură a imobilului revendicat, în fapt procedându-se la acordarea de teren în compensare în temeiul legilor fondului funciar, nu confirmă legalitatea preluării imobilului în proprietatea statului.

Nici faptul că imobilul în discuție este indispensabil activității de cercetare desfășurate de o instituție a statului nu este de natură a valida preluarea fără titlu efectuată de către stat. De altfel, așa cum reiese din art. 3 alin. (1) și art. 6 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, uzul sau utilitatea publică sau includerea bunului în anexa la lege reprezintă doar una dintre condițiile includerii bunului în domeniul public; o altă condiție este reprezentată de dobândirea bunului în condițiile (cu respectarea) legii, iar ambele cerințe nu sunt prevăzute alternativ, ci cumulativ.

Faptul că decretul de expropriere nu a fost atacat, desființat sau anulat este lipsit de relevanță din perspectiva Legii nr. 213/1998, care este referă, prin art. 6 alin. (1), doar la intrarea bunului în proprietatea statului cu respectarea Constituției, a tratatelor internaționale la care România era parte și a legilor în vigoare la data preluării lor de către stat, nu și la intrarea bunului în proprietatea statului în temeiul unor acte care nu au fost în mod formal invalidate. Consolidarea actului de expropriere și a titlului de proprietate al statului, începând cu data acordării măsurilor reparatorii prin echivalent potrivit Legii nr. 10/2001, nu este prevăzută ca atare de nicio dispoziție legală, astfel că nu poate fi reținută.

Legea nr. 18/1991 a fondului funciar prevedea de asemenea, la data emiterii hotărârii de Guvern contestate, la art. 35 alin. (2), că "terenurile proprietate de stat, administrate de institutele și stațiunile de cercetări științifice, agricole și silvice, destinate cercetării și producerii de semințe și material săditor din categorii biologice superioare și a animalelor de rasă, precum și din administrarea Institutului pentru Testarea și Înregistrarea Soiurilor de Plante de Cultură și a centrelor sale teritoriale aparțin domeniului public și rămân în administrarea acestora. În termen de 90 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi, Guvernul, la propunerea Ministerului Agriculturii, Alimentației și Pădurilor, va delimita suprafețele de teren strict necesare cercetării și producerii de semințe și material săditor din categorii biologice superioare și animalelor de rasă și pe cele destinate producției, din administrarea institutelor și stațiunilor de cercetare și producție agricolă", însă această dispoziție nu poate fi privită izolat de alin. (1) al aceluiași articol, potrivit căruia "terenurile proprietatea statului sunt acele suprafețe intrate în patrimoniul său în conformitate cu prevederile legale existente până la data de 1 ianuarie 1990 și înregistrate ca atare în sistemul de evidență al cadastrului funciar general și în amenajamentele silvice".

Așadar, potrivit art. 35 din Legea nr. 18/1991, doar terenurile intrate în patrimoniul statului în conformitate cu prevederile legale existente până la data de 1 ianuarie 1990, administrate de institutele și stațiunile de cercetări științifice, agricole și silvice, destinate cercetării și producerii de semințe și material săditor din categorii biologice superioare și a animalelor de rasă, precum și din administrarea Institutului pentru Testarea și Înregistrarea Soiurilor de Plante de Cultură și a centrelor sale teritoriale, aparțin domeniului public și rămân în administrarea acestora.

Actele normative și administrative care au menționat apartenența imobilului în discuție la domeniul public al statului nu constituie moduri reglementate de Constituție sau de legi de dobândire a proprietății bunului de către stat, ci doar au consacrat o apartenență de facto a bunului, nu de jure.

În privința H.G. nr. 517/1999 și a celorlalte hotărâri de guvern anterioare, se reține că acestea nu cuprind elementele de identificare ale terenurilor, pentru a se putea stabili dacă se referă și la terenul asupra căruia se derulează litigiul de fond în care a fost invocată excepția de nelegalitate. Într-adevăr, Anexa nr. 1 a H.G. nr. 517/1999, intitulată Suprafețele de teren din domeniul public al statului, aflate în administrarea institutelor și stațiunilor de cercetare și producție agricolă, prevede doar suprafața totală a terenului, suprafața de teren strict necesară cercetării și producerii de semințe și material săditor din categorii biologice superioare și de animale de rasă și suprafața de teren destinată producției, pentru fiecare dintre stațiunile sau institutele de cercetare și producție aflate în listă, fără ca terenurile ce compun acele suprafețe totale să fie individualizate.

Curtea mai reține și că art. 6 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 prevede în mod expres competența instanțelor de a verifica valabilitatea titlului statului, fără a condiționa efectuarea verificării de exercitarea unei proceduri judiciare specifice.

Este irelevant aspectul invocat de pârâta Stațiunea de Cercetare și Dezvoltare Pomicolă Băneasa referitor la situația în prezent a terenului în litigiu, potrivit Legii nr. 72/2011, întrucât obiectul excepției de nelegalitate este reprezentat de H.G. nr. 1705/2006 sub aspectul normelor legale în vigoare la data emiterii acestui act normativ individual și nu a prevederilor legale emise după intrarea sa în vigoare, cum este Legea nr. 72/2011 sau Legea nr. 45/2009 astfel că nu se vor reține ca întemeiate nici apărările referitoare la o eventuală abrogare implicită a Anexei 3 din H.G. nr. 1705/2006.

Nu se va reține nici susținerea pârâtului Guvernul României potrivit căreia inventarul bunului se reflectă și în alte acte normative ce preced actului supus litigiului și anume H.G. nr. 2060/2004, întrucât acest act normativ a fost abrogat chiar prin art. 9 a H.G. nr. 1705/2006, supus excepției de nelegalitate.

În concluzie, reținând, pentru motivele de fapt și de drept prezentate, că nu s-a făcut dovada că statul ar deține un titlu valabil pentru terenul menționat în art. 2 din Hotărârea nr. 939/24.10.2008 emisă de Comisia Municipiului București pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate asupra Terenurilor, curtea de apel, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, a admis excepția de nelegalitate.

Constată Înalta Curte că instanța fondului a extins cercetarea sa dincolo de limitele permise de dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, care consacră, pe calea excepției de nelegalitate, un control judecătoresc indirect asupra legalității actului administrativ și în cadrul căruia se verifică exclusiv concordanța actului administrativ criticat cu normele legale în baza cărora acesta a fost emis.

În cauza de față este supusă atenției instanței de contencios administrativ o hotărâre de guvern prin care este aprobat inventarul bunurilor ce fac parte din domeniul public al statului.

Această hotărâre, după cum se arată și în cuprinsul său, este emisă în considerarea prevederilor art. 20 din Legea nr. 213/1998, act normativ ce abilitează guvernul să emită hotărârea de aprobare a centralizatorului bunurilor aflate în domeniul public al statului.

Fără îndoială, apartenența unui bun la domeniul public al statului presupune și o modalitate de intrare a bunului respectiv în domeniul public însă, o atare analiză excede sferei controlului ce poate fi exercitat de instanța de contencios administrativ învestită cu excepția de nelegalitate a hotărârii de guvern în discuție, hotărâre ce nu constituie un titlu de proprietate ci atestă un drept de proprietate publică preexistent.

Așa cum au arătat recurentele, temeiul includerii suprafeței de teren, de care este interesat reclamantul- autor al excepției de nelegalitate, în inventarul domeniului public al statului este afectațiunea special și, sub acest aspect, au fost invocate dispozițiile art. 35 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, potrivit cărora terenurile proprietate de stat, administrate de institutele și stațiunile de cercetări științifice, agricole și silvice, destinate cercetării și producerii de semințe și material săditor din categorii biologice superioare și a animalelor de rasă, precum și din administrarea Institutului pentru Testarea și Înregistrarea Soiurilor de Plante de Cultură și a centrelor sale teritoriale aparțin domeniului public și rămân în administrarea acestora.

În același sens, prin dispozițiile Legii nr. 147/2004 se recunoaște apartenența la domeniul public a bunurilor mobile și imobile aflate în administrarea și/sau în concesionarea institutelor, centrelor și stațiunilor de cercetare-dezvoltare din domeniul agricol, a instituțiilor de învățământ agricol și silvic, a unităților de cercetare-dezvoltare aflate în structura unor regii sau companii naționale din domeniul agricol precum și a centrelor de perfecționare profesională în agricultură.

Prin urmare, raportat la sensul definiției actului administrativ, așa cum acesta este explicitat prin dispozițiile art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, hotărârea de guvern criticată în cauza de față apare ca fiind actul administrativ cu caracter individual, prin care este aprobat inventarul bunurilor aflate în domeniul public, indiferent de izvorul proprietății publice.

Valabilitatea titlului statului asupra imobilului în cauză, în sensul conformității acestuia cu prevederile legale existente până la data de 1 ianuarie 1990, inclusiv tratatele relevante în materia protejării dreptului de proprietate privată, nu poate forma obiect de cercetare în cadrul excepției de nelegalitate, pentru că, altfel, instanța învestită în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004 ar depăși limita verificărilor permise de legea contenciosului administrativ (conformitatea actului cu prevederile legale în virtutea cărora este emis) și ar proceda la o analiză specifică fie unei acțiuni în revendicare de drept comun, fie unei acțiuni întemeiate pe dispozițiile legilor speciale cu caracter reparator.

Aceste considerente conduc la concluzia că soluția de admitere a excepției de nelegalitate contravine prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 precum și a celor de la art. 20 din Legea nr. 213/1998, constatarea fiind nu numai necesară dar și suficientă pentru a se dispune casarea parțială a sentinței civile criticate, rejudecarea cauzei și respingerea excepției de nelegalitate, fiind de prisos examinarea celorlalte critici deduse prin cererile de recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile formulate de Guvernul României, Stațiunea de Cercetare și Dezvoltare Pomicolă Băneasa și Subcomisia Locală de Aplicare a Legilor Fondului Funciar de pe lângă Consiliul Local Sector 1 împotriva Sentinței nr. 2047 din 27 aprilie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată și, rejudecând în fond, respinge ca neîntemeiată excepția de nelegalitate.

Menține în rest celelalte dispoziții ale sentinței recurate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 17 ianuarie 2019.

Procesat de GGC - NN