ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3168/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamantul R.D. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, solicitând instanței pronunțarea unei hotărâri prin care să se dispună suspendarea executării Ordinului Ministrului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale nr. 2051 din 9 octombrie 2009, cu consecința suspendării desfășurării evaluării cunoștințelor și aptitudinilor manageriale (concursului) a persoanelor care urmează că ocupe funcția de director coordonator adjunct, în condițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, până la soluționarea procedurii contencioase. În motivarea acțiunii reclamantul a arătat că, la data de 28 mai 2009, a fost numit prin Ordinul Ministrului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale nr. 992 în funcția de Director coordonator adjunct în cadrul O.J.P.D.R.P.

Timiș, având încheiat un contract de management cu nr. 37/ O.J.P.D.R.P. din 28 mai 2009, pentru o perioadă de un an. Ulterior, s-a emis Ordinul nr. 2051/2009, prin care începând cu data de 12 octombrie 2009, i s-a acordat reclamantului un preaviz de 15 zile lucrătoare, iar potrivit art. 1 alin. (2) din contract, la expirarea perioadei de preaviz urma să înceteze aplicabilitatea Ordinului nr. 992/2009 și aplicabilitatea contractului de management nr. 37/ O.J.P.D.R.P. din 28 mai 2009. A susținut reclamantul că Ordinul Ministrului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale nr. 2051 din data de 09 octombrie 2009 este nelegal, motiv pentru care a formulat o plângere împotriva lui la data de 16 octombrie 2009, adresată organului emitent în condițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Pârâtul a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea acțiunii, invocând excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată și excepția lipsei de obiect, arătând că în cauză nu sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea executării actului administrativ unilateral. Prin sentința civilă nr. 421 din 2 decembrie 2009, Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea formulată de reclamant, a suspendat executarea actului administrativ reprezentat de Ordinul Ministrului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale nr. 2051 din 09 octombrie 2009 până la pronunțarea instanței de fond și a respins capătul de cerere având ca obiect suspendarea desfășurării concursului de ocupare a funcției de director coordonator adjunct, ca fiind rămas fără obiect.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele: Reclamantul a respectat procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, care însă nu a avut ca efect revocarea ordinului atacat, astfel încât instanța a constatat că excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile este neîntemeiată și a respins-o ca atare, reținând că pentru promovarea cererii de suspendare a executării unui act administrativ, conform articolului 14 din Legea nr. 554/2004, nu este nevoie decât de sesizarea autorității publice care a emis actul, obligație legală pe care reclamantul și-a îndeplinit-o.

Instanța a mai reținut că și excepția lipsei de obiect a petitului având ca obiect suspendarea executării Ordinului nr. 992/2009 este neîntemeiată și a respins-o, întrucât conform dispozițiilor art. 14 poate face obiectul suspendării orice act administrativ unilateral, această instituție a suspendării nefiind aplicabilă doar în situația contractelor administrative. Pe fond, instanța a reținut că în cuprinsul cererii de suspendare a executării ordinului reclamantul a invocat o serie de neregularități cu privire la temeiul de drept al emiterii acestuia, arătând că temeiul legal avut în vedere la emiterea Ordinului a cărui suspendare se solicită este art. 9 alin. (1) lit. h) din contractul de management nr. 37/ O.J.P.D.R.P.

din 28 mai 2009. S-a reținut că, în speța, de față reclamantul a criticat măsura luată prin ordinul atacat, învederând că aceasta nu are temei legal, întrucât față de dispozițiile contractului de management și-a îndeplinit toate obligațiile legale, iar aspectele invocate de reclamant creează suficiente îndoieli în legătură cu legalitatea întocmirii actului atacat. Instanța de fond a apreciat că în speță sunt îndeplinite condițiile legale pentru a interveni suspendarea actului administrativ atacat. În ceea ce privește petitul referitor la suspendarea desfășurării concursului de ocupare a funcției de director coordonator adjunct, față de faptul că acest concurs s-a desfășurat anterior promovării cererii de chemare în judecată, instanța a respins acest capăt de cerere ca fiind rămas fără obiect.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului, întemeiat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ., se arată că una dintre condițiile intrinseci de admisibilitate a unei cereri de suspendare este aceea a existenței unui obiect ca protecție a unui drept ori a unui interes legitim, pentru realizarea cărora calea justiției este obligatorie și, întrucât interesul trebuie să fie actual, instanța de fond trebuia să rețină, în fapt, că pretenția dedusă judecății este lipsită de obiect, atât timp cât actul de eliberare din funcție a ajuns la termen anterior pronunțării și chiar introducerii acțiunii.

Recurentul arată că pentru a putea fi în prezența unei acțiuni admisibile, reclamantul trebuia să facă dovada că obiectul este licit, posibil și determinat, că scopul există, este real, licit și moral și că interesul este legitim, juridic, născut și actual, personal și direct, dovadă care nu s-a făcut în cauză, cu precădere dovada condiției «actual», astfel că, în principiu, obligația instanței de fond era aceea de admitere a excepției. În ceea ce privește fondul cauzei, recurentul arată că, în speță, cel puțin condiția pagubei iminente nu este îndeplinită, susținere argumentată prin aceea că suspendarea executării este o măsură de excepție care se justifică numai dacă actul administrativ conține dispoziții a căror îndeplinire i-ar produce reclamantului un prejudiciu grav sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului, ceea ce nu este cazul.

Prin urmare, nefiind îndeplinită condiția pagubei iminente, instanța de fond trebuia să aprecieze că cererea de suspendare este neîntemeiată. Recurentul mai arată că nu este îndeplinită nici condiția cazului bine justificat, întrucât actul a cărui suspendare se cere a fost emis în temeiul O.U.G. nr. 105/2009, nedeclarată neconstituțională, așa încât aceasta nu poate să constituie o împrejurare de natură a crea o îndoială serioasă în privința ilegalității actului subsecvent. Examinând cauza și sentința recurată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluție, Înalta Curte a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Instanța de fond a respins în mod corect excepțiile invocate de ministerul recurent cu privire la lipsa de obiect a cererii de suspendare a executării și a inadmisibilității acțiunii, constatând întemeiat îndeplinirea tuturor condițiilor prealabile de admisibilitate a unei cereri de chemare în judecată. Astfel, cerința unui obiect determinat, licit și posibil, în sensul existenței unui drept sau a unui interes actual pentru ocrotirea căruia este necesară sesizarea instanței de judecată, rezultă în mod evident din consecințele juridice produse de actele administrative contestate de către intimatul - reclamant în procedura administrativă.

În ceea ce privește excepția lipsei de obiect, Înalta Curte reține că în mod corect a fost respinsă de instanța de fond, întrucât dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu fac distincție între actele administrative cu executare uno ictu și actele administrative cu executare succesivă, iar legea trebuie să fie interpretată în sensul de a produce efecte juridice, fiind astfel admisibilă cererea de suspendare a executării ordinului atacat. A accepta teoria recurentului - pârât echivalează cu lipsirea de efecte juridice a normei cuprinse la art. 14 din Legea nr. 554/2004 în privința tuturor actelor administrative cu executare uno ictu, care reprezintă de altfel regula în materie, excepția fiind reprezentată de actele administrative cu executare succesivă.

Este de reținut și faptul că ține de esența instituției juridice a suspendării executării actului administrativ tocmai posibilitatea conferită persoanei vătămate de a obține întreruperea vremelnică a efectelor juridice ale actului contestat, ca o situație de excepție de la regula executării din oficiu a actului. Sub aspectul fondului cauzei, Înalta Curte reține următoarele: Este de necontestat faptul că reclamantul a fost numit în funcția de director coordonator adjunct în cadrul O.J.P.D.R.P. Timiș prin Ordinul nr. 992/2009, având încheiat contractul de management nr. 37/ O.J.P.D.R.P.

din 28 mai 2009, potrivit căruia durata contractului încheiat între părți se întindea pe o perioadă de un an, începând cu 28 mai 2009, deci expira la data de 28 mai 2010. Cu toate acestea, ulterior s-a emis Ordinul nr. 2051/2009, prin care începând cu data de 12 octombrie 2009, i s-a acordat reclamantului un preaviz de 15 zile lucrătoare, iar potrivit art. 1 alin. (2) din contract, la expirarea perioadei de preaviz urma să înceteze aplicabilitatea Ordinului nr. 992/2009 și aplicabilitatea contractului de management nr. 37/ O.J.P.D.R.P. din 28 mai 2009. De asemenea, este necontestat că prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituțională, ca urmare a unei sesizări formulate conform art. 146 lit. a) din Constituție, a constatat că Legea pentru aprobarea O.U.G.

nr. 37/2009 este neconstituțională, ca urmare a faptului că această ordonanță de urgență este lovită de un viciu de neconstituționalitate, fiind adoptată de Guvern cu încălcarea dispozițiilor art. 115 alin. (6) din Constituție, potrivit cărora „Ordonanțele de urgență (..) nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului (..)”. Or, a argumentat Curtea Constituțională, prin O.U.G. nr. 37/2009 au fost eliminate din categoria funcționarilor publici de conducere funcțiile de director executiv și director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale din unitățile administrativ - teritoriale.

Totodată, este necontestat că O.U.G. nr. 37/2009 a fost abrogată prin art. XIV din O.U.G. nr. 105/2009 (M. Of. nr. 668/6.10.2009) care, la rândul său, prin Decizia nr. 1629/2009 a fost declarată neconstituțională în privința dispozițiilor art. I pct. 1 - 5 și 26. art. II, art. IV, art. V, art. VIII și anexa 1, cu motivarea că acestea conțin aceleași reglementări și aceleași soluții legislative ca și cele ce au constituit obiectul O.U.G. nr. 37/2009, în privința neconstituționalității căreia Curtea Constituțională s-a pronunțat prin Decizia nr. 1257/2009. În plus, Curtea Constituțională a reținut și faptul că Guvernul, prin adoptarea O.U.G. nr. 105/2009, a încălcat și dispozițiile art. 147 alin. (4) din Constituție, potrivit cărora deciziile sale sunt general obligatorii.

Or, caracterul executoriu al unui act administrativ are ca temei fundamental prezumția de legalitate care funcționează în favoarea acestuia ca urmare a faptului că orice act administrativ este emis în baza și în limitele legii, așa cum este și cazul ordinului în litigiu, care a fost emis în temeiul O.U.G. nr. 105/2009. În situația în care temeiul legal al unui act administrativ a fost declarat neconstituțional, prezumția de legalitate nu mai funcționează în favoarea actului administrativ în litigiu, ceea ce face să existe un caz bine justificat pentru suspendarea sa până la soluționarea cererii de anulare a acestuia.

În ceea ce privește îndeplinirea celei de-a doua condiții, a existenței unei pagube iminente, instanța de recurs reține că urmare emiterii ordinului în litigiu, intimatul - reclamant a fost eliberat din funcția publică de conducere, fiind astfel lipsit de drepturile salariale în temeiul unui act administrativ în favoarea căruia, așa cum s-a arătat anterior, nu mai subzistă prezumția de legalitate, astfel că și condiția iminenței unei pagube este îndeplinită. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond”.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu cercetează îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Condiția existenței cazului „bine justificat”, lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului. Înalta Curte constată, nefondate, criticile exprimate de recurent în ceea ce privește indiciile de nelegalitate ce nu au fost corect examinate de instanța de fond în conturarea cerințelor cazului bine justificat. Independent de conținutul motivelor de recurs, Înalta Curte reține că instanța de fond în mod corect a apreciat că situația prezentată de reclamant este de natură a concluziona ca fiind îndeplinită condiția cazului bine justificat.

Raportat la probele administrate, instanța de fond, motivat și argumentat, a indicat că există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta să antameze sau să anticipeze analiza pe fond a conținutului și legalității actului administrativ contestat. Înalta Curte apreciază, în acord cu instanța de fond, că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce reclamantului este îndeplinită în cauză, fiind evident că reclamantul este prejudiciat atât moral cât și material, în condițiile în care, practic a fost eliberat din funcția de director coordonator. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală, pe care o va menține.

Față de cele arătate, reținând așadar, în sensul art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu referire la art. 2 alin. (1) lit. ș) și t), că sunt întrunite cumulativ cerințele legale pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ atacat, în temeiul art. 312 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale împotriva sentinței civile nr. 421 din 2 decembrie 2009 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 16 iunie 2010.