ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2558/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2558/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată

următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.Obiectul cererii

Prin cererea înregistrată la data de

20 octombrie 2009 pe rolul Curții de Apel Suceava, reclamantul S.P. a chemat în

judecată pârâtul Ministerul Agriculturii Pădurilor și Dezvoltării Rurale, solicitând

instanței ca prin hotărârea pe care o va pronunța să dispună suspendarea

concursului organizat de pârât în data de 26 octombrie 2009 la sediul acestuia

pentru ocuparea postului de director coordonator adjunct la Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Suceava, precum și suspendarea Ordinului nr.

2352 din 9 octombrie 2009, emis de pârât, până la pronunțarea instanței de fond.

î

n motivarea cererii, reclamantul a

arătat că începând cu data de 28 mai 2009 ocupă funcția de director coordonator

adjunct în cadrul D.A.D.R. Suceava,urmare a emiterii,de către Ministerul

Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, a Ordinului nr. 1544 din 28 mai 2009,

de numire a reclamantului în funcția menționată și a încheierii Contractului de

management nr. 194 din 28 mai 2009.

A mai arătat reclamantul că, urmare

a comunicării Ordinului nr. 2352 din 09 octombrie 2009, a formulat plângere

prealabilă în condițiile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ,

în cuprinsul căreia a detaliat toate considerentele pentru care a apreciat

nelegalitatea ordinului astfel emis, măsura „acordării unui termen de

preaviz" fiind luată de conducerea Ministerului Agriculturii, Pădurilor și

Dezvoltării Rurale din considerente pur politice.

Reclamantul a invocat nelegalitatea

evidentă a Ordinului nr. 2352 din 9 octombrie 2009, motivat de lipsa unei cauze

de reziliere sau a unei cauze legale de încetare a contractului de management

și a arătat că sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004 pentru a solicita suspendarea executării acestui act

administrativ.

De asemenea, a susținut că desființarea

postului și demiterea sa ar perturba în mod ireversibil activitatea serviciului

public deconcentrat în cadrul căruia își desfășoară activitatea.

Prin sentința nr. 183 din 23

octombrie 2009, Curtea de Apel Suceava, secția comercială, contencios

administrativ și fiscal, a admis cererea formulată de reclamantul S.P. în

contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării

Rurale București și a suspendat executarea Ordinului nr. 2352 din 9 octombrie 2009

emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale și a

concursului organizat de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării

Rurale pentru ocuparea funcției de director coordonator adjunct al domeniului

Dezvoltare Rurală în cadrul D.A.D.R. Suceava, până la pronunțarea instanței de

fond.

Pentru a hotărî astfel, instanța de

fond a reținut că prin ordinul nr. 2352 din 9 octombrie 2009, emis de

Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale s-a acordat

reclamantului, începând cu data de 12 octombrie 2009, un preaviz de 15 zile

lucrătoare și s-a dispus ca la expirarea perioadei de preaviz să înceteze

aplicabilitatea ordinului nr. 1544 din 28 mai 2009 al Ministerului

Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale și contractul de management nr.

194 din 28 mai 2009.

Ordinul în cauză a fost emis în

temeiul prevederilor art. IV și art. XIV din O.U.G. nr. 105/2009, art. 85 alin.

(1) din Legea nr. 53/2003, art. 9 alin. (1) lit. h) din contractul de

management nr. 192 din 28 mai 2009 și ale H.G. nr. 8/2009.

S-a mai reținut că reclamantul a

urmat procedura plângerii prealabile, în conformitate cu dispozițiile art. 7 alin.

(1) din Legea 554/2004, solicitând atât revocarea Ordinului 2352 din 9

octombrie 2009 cât și a actelor administrative care au stat la baza organizării

concursului pentru evaluarea cunoștințelor și aptitudinilor manageriale a

persoanelor care urmează să ocupe funcții de director coordonator, director

coordonator adjunct al serviciilor publice descentralizate aflate în

subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea Ministerului Agriculturii,

Pădurilor și Dezvoltării Rurale în data de 26 octombrie 2009.

Pe fond, s-a apreciat că sunt

întrunite cumulativ cele două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004,

cu modificările ulterioare.

Astfel, în speță s-a reținut

existența cazului bine justificat, deoarece din împrejurările cauzei rezultă o

îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate, care constituie

fundamentul caracterului executoriu al actelor administrative.

În concret, s-a constatat că funcția

de director coordonator adjunct în care a fost numit reclamantul prin ordinul

nr. 1544 din 28 mai 2009 al Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării

Rurale se exercită în baza unui contract de management, iar la emiterea actului

administrativ a cărui suspendare face obiectul prezentei cauze s-a avut în

vedere art. 9 lit. h din contractul nr. 194 din 28 mai 2009 încheiat între

părți, care consacră posibilitatea încetării contractului în alte cazuri decât

cele de la literele a-g, atunci când legea le prevede.

î

nsă, art. VIII din O.U.G. nr.

105/2009, care apare indicat ca temei juridic al emiterii actului administrativ

în cauză, prevede că persoanele care ocupă funcțiile prevăzute la art. IV alin.

(3) - respectiv funcțiile de director coordonator și director coordonator

adjunct în cadrul serviciilor publice cuprinse în anexa nr. 1 - își păstrează

statutul și celelalte drepturi prevăzute de lege, iar contractele de management

încheiate de acestea, aflate în derulare la data intrării în vigoare a

ordonanței de urgență, își produc efectele până la expirarea termenului pentru

care au fost încheiate sau, după caz, până la data la care intervine un motiv

legal de încetare sau reziliere a acestora.

În aceste condiții, s-a apreciat că

incidența acestui text creează o îndoială serioasă asupra legalității ordinului

2354 din 9 octombrie 2009 al Ministrului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării

Rurale.

î

n ce privește concursul organizat la

data de 26 octombrie 2009 de către pârât, s-a apreciat că există, de asemenea,

o îndoială puternică asupra legalității organizării lui.

Astfel, s-a constatat că până la

data pronunțării hotărârii nu a fost emis actul administrativ de aprobare a

metodologiei de evaluare a cunoștințelor și atitudinilor manageriale ale

candidaților pentru ocuparea posturilor în baza unui contract de management,

potrivit art. V alin. (6) din O.U.G. nr. 105/2009, iar la 26 octombrie 2009 nu

era împlinit nici termenul de preaviz acordat reclamantului, fiind încă

aplicabil ordinul nr. 1544 din 28 mai 2009 al Ministerului Agriculturii,

Pădurilor și Dezvoltării Rurale.

Cu privire la cea de-a doua

condiție, respectiv prevenirea unei pagube iminente, s-a apreciat că în cauză

s-a probat de către reclamant, că în baza Ordinului nr. 719 din 28 noiembrie

2008 al Ministrului Agriculturii și Dezvoltării Rurale răspunde de

implementarea măsurilor 141 „Sprijinirea fermelor agricole de

semi-subzistență" și 142 „înființarea grupurilor de producători" din

cadrul Programului Național Dezvoltare Rurală 2007-2013, ceea ce presupune

derularea mai multor proiecte, după cum rezultă din notele și adresele aflate

la dosar.

î

n plus, vacantarea intempestivă a

postului de conducere ocupat de reclamant și organizarea unui concurs pentru

ocuparea sa, înainte de încetarea aplicabilității contractului de management

încheiat între părți, sunt de natură a produce o perturbare semnificativă a derulării

acestor programe și implicit a funcționării D.A.D.R. Suceava.

3.Recursul exercitat de autoritatea

publică pârâtă

Sentința menționată a fost atacată

cu recurs de pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale,

pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile art. 304 pct. 5 și 9 și art.

304

1

C. proc. civ.

În esență, recurentul-pârât a

formulat următoarele critici:

3.1. Instanța de fond a nesocotit

prevederile art. 114

1

alin. (3) C. proc. civ., potrivit cărora „în

procesele urgente, primul termen de judecată va fi stabilit astfel încât, de la

data primirii citației, pârâtul să aibă la dispoziție cel puțin 5 zile pentru

a-și pregăti apărarea”, fiind îndeplinite cerințele art. 105 alin. (2) C. proc.

civ., pentru aplicarea sancțiunii nulității actelor de procedură.

3.2. Cererea trebuia respinsă ca

lipsită de obiect, întrucât reclamantul urmărește, în esență, repunerea în

funcția publică deținută anterior, ceea ce echivalează cu o întoarcere a

executării unui act deja epuizat.

În dezvoltarea acestui motiv,

recurentul-reclamant a făcut referire la cadrul general al procedurii

suspendării executării actului administrativ și a arătat că modul în care art. 14

din Legea nr. 554/2004 fixează limitele și efectele hotărârii judecătorești

pronunțate în materie conduce la concluzia că suspendarea executării operează

numai în ipoteza actelor administrative cu executare succesivă, nefiind

relevantă întinderea în timp a efectelor colaterale, ci durata procedurilor de

punere în aplicare.

Or, în speță, ordinul contestat a

fost executat prin eliberarea intimatului-reclamant din funcția publică.

3.3. Instanța a admis cererea de

suspendare a executării în mod nelegal și netemeinic, considerând greșit că

sunt îndeplinite prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În acest sens, recurentul-pârât a

arătat că, în speță, cel puțin condiția pagubei iminente nu este îndeplinită,

pentru că actul administrativ nu conține dispoziții a căror executare i-ar

aduce reclamantului un prejudiciu grav sau imposibil de înlăturat în ipoteza

anulării lui.

În altă ordine de idei, a arătat că

O.U.G. nr. 105/2009 nu era declarată neconstituțională și că instanța a

nesocotit dispozițiile art. 129 alin. (5) C. proc. civ., în sensul că a

pronunțat hotărârea pe baza unui probatoriu neconcludent, fără a stabili în mod

neechivoc adevărul.

Prin notele scrise depuse la dosar

la data de 13 mai 2010, recurentul-pârât a arătat că intimatul-reclamant a fost

numit în funcție în baza O.U.G. nr. 37/2009, declarată ulterior

neconstituțională prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2010 a Curții Constituționale și a citat din decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010, în care Curtea

Constituțională a reținut că „lipsirea de temei constituțional a actelor

normative primare are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise

în temeiul acestora (contracte de management, actele administrative date în

aplicarea celor două ordonanțe de urgență)” .

De asemenea, în conformitate cu

aceeași decizie, „puterea de lucru judecat ce însoțește actele jurisdicționale,

deci și deciziile Curții Constituționale, se atașează nu numai dispozitivului,

ci și considerentelor pe care se sprijină aceasta. În consecință… urmează să se

respecte întru totul atât considerentele, cât și dispozitivul prezentei

decizii”.

În consecință, actul de numire în

funcție și-a încetat de drept efectele.

II. Considerentele Înaltei Curți

asupra recursului

Examinând cauza prin prisma

criticilor formulate de recurentul-pârât și a prevederilor art. 304 C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.

relevante

Actul administrativ a cărui

suspendare de executare a fost dispusă de instanța de fond în temeiul art. 14

din Legea nr. 554/2004 este Ordinul nr. 2352 din 9 octombrie 2009, prin care

intimatului-reclamant i-a fost acordat un preaviz de 15 zile lucrătoare,

începând cu data de 12 octombrie 2009, urmând ca la încetarea perioadei de

preaviz să înceteze aplicabilitatea ordinului nr. 1544 din 28 mai 2009, de

numire în funcția de director coordonator adjunct al domeniului, de dezvoltare

rurală din cadrul D.A.D.R. Suceava, și contractul de management nr. 194 din 28

mai 2009.

Ordinul a fost emis în temeiul art. IV

și art. XIV din O.U.G. nr. 105/2009, art. 65 alin. (1) din Legea nr. 53/2003 –

Codul Muncii, art. 9 alin. (1) lit. b) din Contractul de management și H.G. nr.

8/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Agriculturii, Pădurilor

și Dezvoltării Rurale.

Hotărârea Curții de apel

reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor textului de lege

menționat, înscrisurile depuse la dosar conducând la concluzia îndeplinirii

condițiilor cumulativ prevăzute de lege pentru suspendarea actului

administrativ, cazul bine justificat și paguba iminentă.

Cu referire expresă la criticile

formulate în recurs, Înalta Curte reține următoarele:

1.1. Motivul de recurs referitor la

încălcarea normelor de procedură cuprinse în art. 114

1

alin. (3) C.

proc. civ.

Din actele de procedură efectuate în

dosarul de fond rezultă că acțiunea a fost înregistrată la data de 20 octombrie

2009, primul termen a fost fixat pentru data de 23 octombrie 2009, când a și

fost pronunțată sentința, iar citația și copia cererii de chemare în judecată

au fost transmise pârâtului, prin fax, la data de 20 octombrie 2009.

Într-adevăr, aceste date nu se înscriu

în prevederile art. 114

1

alin. (3) C. proc. civ., potrivit cărora,

în procesele urgente, primul termen de judecată va fi stabilit astfel încât, de

la data primirii citației, pârâtul să aibă la dispoziție cel puțin 5 zile

pentru a-și pregăti apărarea.

În materia contenciosului

administrativ, normele de drept comun cuprinse în codul de procedură civilă devin

însă aplicabile numai în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul

raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și

persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.

În temeiul art. 28 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, compatibilitatea

aplicării normelor de procedură civilă se stabilește de instanță, cu prilejul

soluționării cauzei.

Dreptul de apreciere conferit

judecătorului contenciosului administrativ prin prevederea legală menționată

asigură mecanismului contenciosului administrativ flexibilitatea necesară

soluționării, în condițiile legii și sub toate aspectele, a tuturor situațiilor

ce intră sub incidența Legii nr. 554/2004, ținând seama de particularitățile fiecărui

caz, normele procesual-civile urmând a fi interpretate prin prisma unor

criterii de rezonabilitate, care să asigure respectarea dreptului la un proces

echitabil cu tot ce presupune acesta.

Or, în speță, obiectul actului

administrativ dedus judecății și împrejurarea că acesta urma a-și produce

efectele la expirarea termenului de preaviz de 15 zile lucrătoare începând cu

data de 12 octombrie 2009 au constituit motive rezonabile care au justificat

soluționarea cauzei în termenul fixat de instanța de fond, înlăturând incidența

prevederilor art. 114 alin. (3) C. proc. civ. și, în consecință, a art. 105

alin. (2) C. proc. civ.

1.2. Motivul de recurs referitor la

lipsa de obiect a cererii

Suspendarea executării actului

administrativ reglementată de prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004

constituie o măsură de protecție provizorie a drepturilor și intereselor

legitime ale particularilor, constând în amânarea sau întreruperea vremelnică,

după caz, a producerii efectelor juridice ale manifestării de voință a

autorității publice.

Conform unei reguli de interpretare

logică a legii civile (în sens larg), o normă juridică trebuie să fie

interpretată în sensul producerii de efecte juridice, iar nu în sensul golirii

ei de conținut.

De aceea, prevederile art. 14 alin. (1)

din Legea nr. 554/2004 nu pot fi interpretate în sensul unei inadmisibilității

de plano sau a lipsei de obiect a cererii de suspendare a unui act

administrativ cu executare uno ictu, interpretarea contrară ducând la golirea

de conținut și lipsirea de finalitate a normei menționate, în condițiile în

care majoritatea covârșitoare a actelor administrative o constituie cele de

acest tip.

În plus față de aceste considerente

de ordin general, Înalta Curte constată că, în pofida susținerilor

recurentului-pârât, la data pronunțării sentinței ordinul nu-și produsese încă

efectul eliberării din funcție, pentru că nu era împlinit termenul de preaviz.

Așa fiind, măsura dispusă se încadrează în cazul tipic de amânare a producerii

efectelor unui act administrativ, excluzând ideea lipsei de obiect a cererii

intimatului – reclamant.

1.3. Motivul de recurs privind

neîndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004

Așa cum s-a menționat și anterior în

cuprinsul prezentei decizii, suspendarea executării actului administrativ poate

fi dispusă numai în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube

iminente.

Cazul bine justificat este definit în

art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 prin raportare de împrejurări

legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în

privința legalității actului administrativ, iar paguba iminentă, potrivit lit. ș)

a aceluiași articol, constă în prejudiciul material viitor și previzibil sau,

după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice

sau a unui serviciu public.

Instanța de fond a constatat corect îndeplinirea

cumulativă a celor două condiții, reținând, pe de o parte, existența unei

aparențe de nelegalitate legate de incidența art. VIII din O.U.G. nr. 105/2000

asupra funcției publice pe care o ocupa reclamantul și, pe de altă parte,

iminenta perturbării grave a activității autorității publice prin vacantarea

intempestivă a postului de conducere deținut de acesta, conform celor

menționate la pct. I.2 din decizie.

Recurentul-pârât a reproșat instanței

și o lipsă de rol activ în clarificarea aspectelor legate de îndeplinirea

condițiilor prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, dar nu și-a

concretizat critica prin referire la actele de procedură ale cauzei, ci s-a

limitat la a reproduce conținutul unor alineate din cuprinsul art. 129 C. proc.

civ.

Din perspectiva aplicării textului

legal menționat, Înalta Curte constată că motivarea sentinței reflectă analiza

adecvată a probatoriului administrat, ținând seama de specificul procedurii suspendării

executării, care nu permite prejudecarea fondului.

Un argument suplimentar în sensul îndeplinirii

primei condiții, pe care îl reține Înalta Curte, constă în aceea că, după

pronunțarea sentinței, O.U.G. nr. 105/2009 a fost declarată neconstituțională

prin decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009 a Curții Constituționale, actul administrativ fiind legat astfel de fundamentul său legal.

Argumentele prezentate de

recurentul-pârât în notele scrise depuse la dosar, cu privire la efectele

deciziei nr. 414 din 14 aprilie 2010 a Curții Constituționale asupra

reglementării în ansamblu a funcției publice și statutului funcționarilor

publici constituie aspecte de fond care pot fi luate în examinare în cadrul

acțiunii în anulare, excedând procedurii suspendării de executare, în care

instanța trebuie să se limiteze la o analiză sumată a aparenței dreptului.

adoptate în recurs

Având în vedere toate considerentele

expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge

recursul declarat potrivit art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, ca

nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul

Agriculturii și Dezvoltării Rurale împotriva sentinței nr. 183 din 23 octombrie

2009 a Curții de Apel Suceava, secția comercială, contencios administrativ și

fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 14 mai

2010.