ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3533/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prima instanță Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta N.E., a solicitat anularea ordinului nr. 1000 din 13 octombrie 2009 emis de Președintele C.N.P.A.S. î n motivarea cererii reclamanta a arătat că prin ordinul atacat s-a dispus încetarea contractului de management încheiat de reclamantă cu C.N.P.A.S. S-a menționat că ordinul este nelegal deoarece s-a emis de o persoană necompetentă și că trebuia emis de ministrul muncii familiei și protecției sociale, în calitate de ordonator de credite, așa cum prevede art. 9 alin (2) din contract.

Reclamanta a arătat că ordinul este nul deoarece nu cuprinde motivarea măsurii luate și că trimiterea din preambul la mai multe acte normative nu constituie justificarea măsurii luate. S-a arătat că nu s-au avut în vedere dispozițiile art. 268 C. muncii. De asemenea, s-a menționat că revocarea directorului se realizează prin act administrativ al ordonatorului principal de credite și produce efecte de la data luării la cunoștință. S-a precizat că nu a fost notificată potrivit art. 9 lit. c) din contractul de management anterior emiterii ordinului. î n drept, s-au invocat dispozițiile art. 1 din Legea nr. 554/2004. C.N.P.A.S. a depus întâmpinare și a invocat excepția netimbrării acțiunii și excepția prematurității acțiunii.

Cu privire la a doua excepție a arătat că reclamanta a înțeles să introducă acțiune în instanță fără să aștepte răspunsul instituției la plângerea prealabilă, înregistrată la Cabinetul Președintelui C.N.P.A.S. sub nr. 3136 din 20 octombrie 2009 și că termenul legal de soluționare a unei plângeri este de 30 de zile. Pe fondul cauzei a solicitat respingerea acțiunii deoarece Ordinul a fost emis în conformitate cu prevederile legale în vigoare, respectiv O.U.G. nr. 105/2009. S-a apreciat că pentru a ocupa postul de director coordonator al C.J.P. Mureș, reclamanta N.E. avea posibilitatea participării la concursul organizat de C.N.P.A.S., cu respectarea dispozițiilor prevăzute în acest sens de O.U.G.

nr. 105/2009, în vederea evaluării cunoștințelor, pentru ocuparea acestui post. Curtea de Apel Târgu Mureș, secția comercială, contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 10 din 26 ianuarie 2010, a respins excepțiile privind netimbrarea și prematuritatea acțiunii. A admis acțiunea formulată de N.E. împotriva pârâtei C.N.P.A.S. și a anulat Ordinul nr. 1000/2009 emis de Președintele C.N.P.A.S. î n motivarea hotărârii pronunțate prima instanță a reținut următoarele considerente: Cu privire la excepția netimbrării acțiunii, s-a arătat că reclamanta a depus dovada achitării taxelor judiciare la termenul de judecată din 26 ianuarie 2010. Nici excepția prematurității nu este întemeiată întrucât reclamanta a făcut dovada introducerii plângerii prealabile însă este evident că nu a primit un răspuns pozitiv de la pârâtă și că nu a existat posibilitatea soluționării litigiului pe cale amiabilă.

Faptul că reclamanta nu a așteptat exact 30 de zile cât avea la dispoziție pârâta pentru a soluționa plângerea este irelevant în condițiile în care la împlinirea celor 30 de zile reclamanta nu a primit un răspuns pozitiv la plângerea prealabilă. Cu privire la fondul cauzei prima instanță a reținut următoarele: Ordinul nr. 1000/2009 al Președintelui C.N.P.A.S. a fost emis în considerarea dispozițiilor din cuprinsul Legii nr. 19/2000, Legii nr. 53/2003-Codul muncii, Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, O.U.G. nr. 105/2009, H.G. nr. 13/2004 și a Ordinului ministrului muncii, familiei și protecției sociale nr. 1234/2009. Faptul că O.U.G. nr. 37/2009 a fost abrogată prin O.U.G.

nr. 105/2009 (art. XIV) iar contractul de management a fost încheiat în baza O.U.G. nr. 37/2009, este irelevant, deoarece în speță nu se discută anularea contractului de management ci anularea unui ordin, astfel că analiza vizează legalitatea ordinului. Pentru a putea verifica legalitatea ordinului instanța trebuie să verifice dacă măsura luată este sau nu în concordanță cu dispozițiile legale invocate în cuprinsul ordinului. Or, din analiza actelor dosarului s-a constatat că nu se indică un temei legal concret în baza căruia s-au luat măsurile din cuprinsul ordinului, ci s-a făcut o trimitere absolut generală la Legea nr. 19/2000, Legea nr. 53/2003, Legea nr. 188/1999, O.U.G nr. 105/2009, H.G.

nr. 13/2004 și Ordinul ministrului muncii, familiei și protecției sociale nr. 1234/2009. Cât privește faptul că ordinul trebuia emis de ordonatorul principal de credite potrivit art. 9 alin (2) din contractul de management s-a reținut că nu se poate verifica acest aspect deoarece acesta privește încetarea contractului prin revocarea din funcție, situație reglementată de art. 9 alin (1) lit. c) din contract, iar în ordinul atacat nu se menționează în concret care este motivul pentru care încetează contractul. Instanța de recurs Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta C.N.P.A.S. În motivele de recurs s-a invocat inadmisibilitatea acțiunii cu motivarea că acțiunea s-a introdus înainte de epuizarea termenului de 30 de zile reglementat de Legea nr. 554/2004 pentru soluționarea plângerii prealabile.

Pe fondul litigiului s-a susținut că Ordinul nr. 1000/2009 este legal, fiind emis cu respectarea dispozițiilor O.U.G. nr. 105/2009, că O.U.G. nr. 37/2009, care a constituit temeiul legal al încheierii contractului de management al reclamantei, a fost abrogată, astfel încât erau aplicabile prevederile O.U.G. nr. 105/2009. Înalta Curte, din examinarea acțiunii, a motivelor de recurs și a legislației aplicabile, reține: Situația de fapt Reclamanta a fost numită ca director coordonator al C.J.P. Mureș în temeiul O.U.G. nr. 37/2009. Prin o rdinul nr. 1000/2009 al C.N.P.A.S. a încetat contractul de management al acesteia începând cu 14 octombrie 2009 și a revenit în funcția publică deținută anterior, ordinul fiind emis în baza O.U.G.

nr. 105/2009. Reclamanta a formulat plângere prealabilă la 20 octombrie 2009 și a introdus acțiunea la 28 octombrie 2009. Legislația aplicabilă Legea nr. 554/2004, art. 7 alin. (1) - Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia alin. (4) - Plângerea prealabilă, formulată potrivit prevederilor alin. (1), se soluționează în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. g). Constituția României: art. 73 categorii de legi, alin. (1) - Parlamentul adoptă legi constituționale, legi organice și legi ordinare.

alin. (3) - Prin lege organică se reglementează: lit. j) – statutul funcționarilor publici art. 115 alin. (1) - Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice. alin. (2) - Legea de abilitare va stabili, în mod obligatoriu, domeniul și data până la care se pot emite ordonanțe. alin. (4) - Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență numai în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligația de a motiva urgența în cuprinsul acestora. alin. (8) - Prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanței.

Din examinarea motivelor de recurs, a acțiunii și a legislației aplicabile, Înalta Curte reține: Cu privire la excepția inadmisibilității acțiunii Inadmisibilitatea face parte din categoria excepțiilor procesuale de fond, care privesc lipsuri referitoare la exercițiul dreptului la acțiune, cu efect dirimant, care fără a pune în discuție fondul dreptului, pot conduce la respingerea acțiunii, ca urmare a neîndeplinirii unei condiții prealabile. În cauză, prin reglementarea cuprinsă în art. 7 din Legea nr. 554/2004 s-a introdus ca și condiție de exercitare a acțiunii formularea plângerii prealabile, adică obligația persoanei care se consideră vătămată de a se adresa cu reclamație organului administrativ emitent, sau celui ierarhic superior, dacă există, mai înainte de a sesiza instanța de judecată cu anularea actului apreciat ca nelegal.

Din examinarea textului art. 7 din Legea nr. 554/2004 rezultă că numai în situația în care nu s-a formulat plângere prealabilă și deci nu s-a îndeplinit una dintre condițiile de exercitare a acțiunii, intervine sancțiunea inadmisibilității acțiunii. Introducerea acțiunii, mai înainte de epuizarea termenului prevăzut de lege, pentru ca organul administrativ emitent sau celui ierarhic superior să soluționeze recursul grațios sau ierarhic, nu este sancționată cu inadmisibilitatea, astfel că această excepție este nefondată. Cu privire la fondul litigiului Criticile formulate în recurs privind fondul litigiului sunt întemeiate, potrivit explicațiilor ce se vor face în continuare. Guvernul României a adoptat O.U.G.

nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcțiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcții. O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională în cadrul unei obiecții de neconstituționalitate a legii de aprobare a acestei ordonanțe. În cadrul controlul a priori realizat pe calea obiecției de neconstituționalitate a legii de aprobare a ordonanței de urgență, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective și care nu poate fi disociată de legea de aprobare.

Prin decizia susmenționată s-a reținut neconstituționalitatea extrinsecă, a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanță de urgență în domeniul rezervat prin Constituție legii organice. Așa cum s-a arătat și în decizia nr. 1257/2009, dar și în jurisprudența anterioară a Curții Constituționale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituționalitate rezultată din Ordonanța prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice. În ceea ce privește O.U.G. nr. 105/2009, prin decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituțională a declarat neconstituțională și această ordonanță de urgență, care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009, întrucât conține aceleași soluții legislative.

În speță, reclamanta a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanțe de urgență declarată neconstituțională și lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanțe de urgență declarată de asemenea neconstituțională. Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeași forță juridică le-a prevăzut. Însă, în cauză suntem în prezența unei situații speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluțiile jurisdicției constituționale. Puterile discreționare ale autorităților de legiferare, ale Parlamentului și respectiv ale Guvernului, în condițiile art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României, sunt însă limitate de prevederile Constituției ca lege fundamentală în stat.

În principiu, Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreționare, însă cu limitările reglementate în Constituție. În situația legiferării prin ordonanță sau ordonanță de urgență, Guvernul în baza delegării legislative poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuții proprii autorității legiuitoare, dar numai în condițiile și limitările aduse prin Constituție, respectiv art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României. În ceea ce privește O.U.G. nr. 37/2009, legea de aprobare și implicit cuprinsul normativ al ordonanței a fost declarat neconstituțională, reținându-se de Curtea Constituțională că atât modalitatea de reglementare a funcției publice cât și actul administrativ de numire reprezintă construcții juridice deficitare și confuze adoptate cu încălcarea competenței materiale a Guvernului.

Lipsirea de temei constituțional al actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009 are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ de numire și a contractului de management. p ierderea legitimității constituționale a actului normativ primar produce efecte directe și imediate asupra actului administrativ, situație în care însăși numirea reclamantei într-o funcție publică de conducere în alte condiții decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat. Viciul de neconstituționalitate al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009 este de natură a antrena și viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent.

Înalta Curte precizează că potrivit prevederilor art. 142 și 146 din Constituția României, Curtea Constituțională este garantul supremației Constituției și unica autoritate care se pronunță asupra constituționalității legilor înainte de promulgare (control à priori) și asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele. Judecătorul de drept administrativ (ca și cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanța, constituționalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituționale, după ce Curtea Constituțională a declarat actul primar neconstituțional.

f enomenul enunțat apare ca un „ecran” legislativ, în sensul că o lege neconstituțională constituie un „ecran” între actul administrativ și c onstituție; dar în momentul în care „ecranul” dispare din ordinea juridică, actul normativ fiind declarat neconstituțional, nu mai subzistă nici un temei pentru menținerea actului administrativ, emis în baza actului normativ declarat neconstituțional. Viciul de neconstituționalitate al Ordonanței de urgență, adoptată cu nesocotirea regimului constituțional atinge și actul administrativ, conferindu-i o existență lipsită de suport legal. În consecință, acțiunea reclamantei este neîntemeiată, motiv pentru care în baza art. 312 și 304 1 C. proc. civ., se va admite și se va modifica hotărârea atacată în sensul că respinge acțiunea reclamantei ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de C.N.P.A.S. împotriva sentinței nr. 10 din 26 ianuarie 2010 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal. Modifică hotărârea atacată în sensul că respinge acțiunea reclamantei ca neîntemeiată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 7 iulie 2010.