ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3533/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3533/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prima instanță

Prin acțiunea înregistrată pe rolul

Curții de Apel Târgu Mureș, secția de contencios administrativ și fiscal,

reclamanta N.E., a solicitat anularea ordinului nr. 1000 din 13 octombrie 2009

emis de Președintele C.N.P.A.S.

î

n motivarea cererii reclamanta a

arătat că prin ordinul atacat s-a dispus încetarea contractului de management

încheiat de reclamantă cu C.N.P.A.S.

S-a menționat că ordinul este

nelegal deoarece s-a emis de o persoană necompetentă și că trebuia emis de ministrul

muncii familiei și protecției sociale, în calitate de ordonator de credite, așa

cum prevede art. 9 alin (2) din contract.

Reclamanta a arătat că ordinul este

nul deoarece nu cuprinde motivarea măsurii luate și că trimiterea din preambul

la mai multe acte normative nu constituie justificarea măsurii luate.

S-a arătat că nu s-au avut în vedere

dispozițiile art. 268 C. muncii.

De asemenea, s-a menționat că

revocarea directorului se realizează prin act administrativ al ordonatorului

principal de credite și produce efecte de la data luării la cunoștință.

S-a precizat că nu a fost notificată

potrivit art. 9 lit. c) din contractul de management anterior emiterii

ordinului.

î

n drept, s-au invocat dispozițiile art.

1 din Legea nr. 554/2004.

C.N.P.A.S. a depus întâmpinare și a

invocat excepția netimbrării acțiunii și excepția prematurității acțiunii.

Cu privire la a doua excepție a

arătat că reclamanta a înțeles să introducă acțiune în instanță fără să aștepte

răspunsul instituției la plângerea prealabilă, înregistrată la Cabinetul Președintelui C.N.P.A.S. sub nr. 3136 din 20 octombrie 2009 și că termenul legal de

soluționare a unei plângeri este de 30 de zile.

Pe fondul cauzei a solicitat

respingerea acțiunii deoarece Ordinul a fost emis în conformitate cu

prevederile legale în vigoare, respectiv O.U.G. nr. 105/2009.

S-a apreciat că pentru a ocupa

postul de director coordonator al C.J.P. Mureș, reclamanta N.E. avea

posibilitatea participării la concursul organizat de C.N.P.A.S., cu respectarea

dispozițiilor prevăzute în acest sens de O.U.G. nr. 105/2009, în vederea

evaluării cunoștințelor, pentru ocuparea acestui post.

Curtea de Apel Târgu Mureș, secția

comercială, contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 10 din 26

ianuarie 2010, a respins excepțiile privind netimbrarea și prematuritatea acțiunii.

A admis acțiunea formulată de N.E.

împotriva pârâtei C.N.P.A.S. și a anulat Ordinul nr. 1000/2009 emis de

Președintele C.N.P.A.S.

î

n motivarea hotărârii pronunțate

prima instanță a reținut următoarele considerente:

Cu privire la excepția netimbrării

acțiunii, s-a arătat că reclamanta a depus dovada achitării taxelor judiciare

la termenul de judecată din 26 ianuarie 2010.

Nici excepția prematurității nu este

întemeiată întrucât reclamanta a făcut dovada introducerii plângerii prealabile

însă este evident că nu a primit un răspuns pozitiv de la pârâtă și că nu a

existat posibilitatea soluționării litigiului pe cale amiabilă. Faptul că

reclamanta nu a așteptat exact 30 de zile cât avea la dispoziție pârâta pentru a

soluționa plângerea este irelevant în condițiile în care la împlinirea celor 30

de zile reclamanta nu a primit un răspuns pozitiv la plângerea prealabilă.

Cu privire la fondul cauzei prima

instanță a reținut următoarele: Ordinul nr. 1000/2009 al Președintelui C.N.P.A.S.

a fost emis în considerarea dispozițiilor din cuprinsul Legii nr. 19/2000, Legii

nr. 53/2003-Codul muncii, Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor

publici, O.U.G. nr. 105/2009, H.G. nr. 13/2004 și a Ordinului ministrului muncii,

familiei și protecției sociale nr. 1234/2009.

Faptul că O.U.G. nr. 37/2009 a fost

abrogată prin O.U.G. nr. 105/2009 (art. XIV) iar contractul de management a

fost încheiat în baza O.U.G. nr. 37/2009, este irelevant, deoarece în speță nu

se discută anularea contractului de management ci anularea unui ordin, astfel

că analiza vizează legalitatea ordinului.

Pentru a putea verifica legalitatea

ordinului instanța trebuie să verifice dacă măsura luată este sau nu în

concordanță cu dispozițiile legale invocate în cuprinsul ordinului.

Or, din analiza actelor dosarului

s-a constatat că nu se indică un temei legal concret în baza căruia s-au luat

măsurile din cuprinsul ordinului, ci s-a făcut o trimitere absolut generală la Legea nr. 19/2000, Legea nr. 53/2003, Legea nr. 188/1999, O.U.G nr. 105/2009, H.G. nr. 13/2004

și Ordinul ministrului muncii, familiei și protecției sociale nr. 1234/2009.

Cât privește faptul că ordinul

trebuia emis de ordonatorul principal de credite potrivit art. 9 alin (2) din

contractul de management s-a reținut că nu se poate verifica acest aspect

deoarece acesta privește încetarea contractului prin revocarea din funcție,

situație reglementată de art. 9 alin (1) lit. c) din contract, iar în ordinul

atacat nu se menționează în concret care este motivul pentru care încetează

contractul.

Instanța de recurs

Împotriva acestei sentințe a

declarat recurs pârâta C.N.P.A.S.

În motivele de recurs s-a invocat

inadmisibilitatea acțiunii cu motivarea că acțiunea s-a introdus înainte de

epuizarea termenului de 30 de zile reglementat de Legea nr. 554/2004 pentru

soluționarea plângerii prealabile.

Pe fondul litigiului s-a susținut că

Ordinul nr. 1000/2009 este legal, fiind emis cu respectarea dispozițiilor

O.U.G. nr. 105/2009, că O.U.G. nr. 37/2009, care a constituit temeiul legal al

încheierii contractului de management al reclamantei, a fost abrogată, astfel încât

erau aplicabile prevederile O.U.G. nr. 105/2009.

Înalta Curte, din examinarea

acțiunii, a motivelor de recurs și a legislației aplicabile, reține:

Situația de fapt

Reclamanta a fost numită ca director

coordonator al C.J.P. Mureș în temeiul O.U.G. nr. 37/2009.

Prin

o

rdinul nr. 1000/2009 al C.N.P.A.S. a încetat contractul de

management al acesteia începând cu 14 octombrie 2009 și a revenit în funcția

publică deținută anterior, ordinul fiind emis în baza O.U.G. nr. 105/2009.

Reclamanta a formulat plângere

prealabilă la 20 octombrie 2009 și a introdus acțiunea la 28 octombrie 2009.

Legislația aplicabilă

Legea nr. 554/2004, art. 7 alin. (1)

-

Înainte de a se adresa instanței de contencios

administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al

său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie

să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare,

dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului,

revocarea, în tot sau în parte, a acestuia

alin. (4) -

Plângerea prealabilă, formulată potrivit prevederilor alin. (1), se

soluționează în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. g).

Constituția României: art. 73

categorii de legi,

alin. (1) -

Parlamentul

adoptă legi constituționale, legi organice și legi ordinare.

alin. (3) -

Prin

lege organică se reglementează:

lit. j) –

statutul

funcționarilor publici

art. 115 alin. (1) - Parlamentul poate adopta o lege

specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în domenii care nu

fac obiectul legilor organice.

alin. (2) - Legea de abilitare va stabili, în mod obligatoriu, domeniul

și data până la care se pot emite ordonanțe.

alin. (4) -

Guvernul poate adopta

ordonanțe de urgență numai în situații extraordinare a căror reglementare nu

poate fi amânată, având obligația de a motiva urgența în cuprinsul acestora.

alin. (8) - Prin legea de aprobare sau de respingere se vor

reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice

produse pe perioada de aplicare a ordonanței.

Din examinarea motivelor

de recurs, a acțiunii și a legislației aplicabile, Înalta Curte reține:

Cu privire la excepția

inadmisibilității acțiunii

Inadmisibilitatea face

parte din categoria excepțiilor procesuale de fond, care privesc lipsuri

referitoare la exercițiul dreptului la acțiune, cu efect dirimant, care fără a

pune în discuție fondul dreptului, pot conduce la respingerea acțiunii, ca

urmare a neîndeplinirii unei condiții prealabile.

În cauză, prin

reglementarea cuprinsă în art. 7 din Legea nr. 554/2004 s-a introdus ca și

condiție de exercitare a acțiunii formularea plângerii prealabile, adică

obligația persoanei care se consideră vătămată de a se adresa cu reclamație

organului administrativ emitent, sau celui ierarhic superior, dacă există, mai înainte

de a sesiza instanța de judecată cu anularea actului apreciat ca nelegal.

Din examinarea textului art.

7 din Legea nr. 554/2004 rezultă că numai în situația în care nu s-a formulat

plângere prealabilă și deci nu s-a îndeplinit una dintre condițiile de

exercitare a acțiunii,  intervine sancțiunea inadmisibilității acțiunii.

Introducerea acțiunii, mai

înainte de epuizarea termenului prevăzut de lege, pentru ca organul

administrativ emitent sau celui ierarhic superior să soluționeze recursul

grațios sau ierarhic, nu este sancționată cu inadmisibilitatea, astfel că

această excepție este nefondată.

Cu privire la fondul

litigiului

Criticile formulate în recurs

privind fondul litigiului sunt întemeiate, potrivit explicațiilor ce se vor

face în continuare.

Guvernul României a adoptat O.U.G. nr.

37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a

funcțiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis

schimbarea denumirii acestor funcții.

O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată

neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de

Curtea Constituțională în cadrul unei obiecții de neconstituționalitate a legii

de aprobare a acestei ordonanțe.

În cadrul controlul a priori

realizat pe calea obiecției de neconstituționalitate a legii de aprobare a

ordonanței de urgență, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării

prin lege, care a format corpul legii respective și care nu poate fi disociată

de legea de aprobare.

Prin decizia susmenționată s-a

reținut neconstituționalitatea extrinsecă, a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât s-a

emis de către Guvern o ordonanță de urgență în domeniul rezervat prin

Constituție legii organice.

Așa cum s-a arătat și în decizia nr.

1257/2009, dar și în jurisprudența anterioară a Curții Constituționale, legea

de aprobare nu poate elimina starea de neconstituționalitate rezultată din

Ordonanța prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii

organice.

În ceea ce privește O.U.G. nr. 105/2009,

prin decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituțională a declarat neconstituțională

și această ordonanță de urgență, care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009, întrucât

conține aceleași soluții legislative.

În speță, reclamanta a invocat beneficiul

numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanțe de urgență

declarată neconstituțională și lipsa de efecte a unui alt act administrativ

emis în baza unei alte ordonanțe de urgență declarată de asemenea neconstituțională.

Înalta Curte precizează că actele

administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeași

forță juridică le-a prevăzut.

Însă, în cauză suntem în prezența

unei situații speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluțiile

jurisdicției constituționale.

Puterile discreționare ale

autorităților de legiferare, ale Parlamentului și respectiv ale Guvernului, în

condițiile art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României, sunt însă

limitate de prevederile Constituției ca lege fundamentală în stat.

În principiu, Parlamentul ca unică

autoritate de legiferare în stat are puteri discreționare, însă cu limitările

reglementate în Constituție.

În situația legiferării prin

ordonanță sau ordonanță de urgență, Guvernul în baza delegării legislative

poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuții proprii autorității

legiuitoare, dar numai în condițiile și limitările aduse prin Constituție,

respectiv art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României.

În ceea ce privește O.U.G. nr. 37/2009,

legea de aprobare și implicit cuprinsul normativ al ordonanței a fost declarat

neconstituțională, reținându-se de Curtea Constituțională că atât modalitatea

de reglementare a funcției publice cât și actul administrativ de numire

reprezintă construcții juridice deficitare și confuze adoptate cu încălcarea

competenței materiale a Guvernului.

Lipsirea de temei constituțional al

actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009 are ca efect încetarea

de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului

administrativ de numire și a contractului de management.

p

ierderea legitimității

constituționale a actului normativ primar produce efecte directe și imediate

asupra actului administrativ, situație în care însăși numirea reclamantei într-o

funcție publică de conducere în alte condiții decât cele reglementate prin

Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi

invocat.

Viciul de neconstituționalitate al

actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009 este de natură a antrena și

viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul

de numire pe postul respectiv devine inexistent.

Înalta Curte precizează că potrivit

prevederilor art. 142 și 146 din Constituția României, Curtea Constituțională

este garantul supremației Constituției și unica autoritate care se pronunță

asupra constituționalității legilor înainte de promulgare (control à

priori) și asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind legile și

ordonanțele.

Judecătorul de drept administrativ

(ca și cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanța, constituționalitatea

acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli

constituționale, după ce Curtea Constituțională a declarat actul primar

neconstituțional.

f

enomenul enunțat apare ca un „ecran”

legislativ, în sensul că o lege neconstituțională constituie un „ecran” între

actul administrativ și

c

onstituție;

dar în momentul în care „ecranul” dispare din ordinea juridică, actul normativ

fiind declarat neconstituțional, nu mai subzistă nici un temei pentru

menținerea actului administrativ, emis în baza actului normativ declarat

neconstituțional.

Viciul de neconstituționalitate al

Ordonanței de urgență, adoptată cu nesocotirea regimului constituțional atinge

și actul administrativ, conferindu-i o existență lipsită de suport legal.

În consecință, acțiunea reclamantei

este neîntemeiată, motiv pentru care în baza art. 312 și 304

1

C.

proc. civ., se va admite și se va modifica hotărârea atacată în sensul că

respinge acțiunea reclamantei ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de C.N.P.A.S.

împotriva sentinței nr. 10 din 26 ianuarie 2010 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal.

Modifică hotărârea atacată în sensul

că respinge acțiunea reclamantei ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică,

astăzi 7 iulie 2010.