ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3009/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul cererii de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, reclamantul P.M.L.

a chemat în judecată pe pârâții Ministrul Muncii, Familiei și protecției Sociale și Agenția Națională pentru Prestații Sociale, solicitând instanței anularea în totalitate a Ordinului nr. 193 din 12 octombrie 2009 emis de Președintele Agenției Naționale pentru Prestații Sociale, prin care s-a dispus încetarea contractului de management începând cu data de 12 octombrie 2009 și repunerea sa în situația anterioară emiterii acestui ordin, în sensul reintegrării în funcția de director coordonator la Agenția Județeană pentru Prestații Sociale Mehedinți, cu luarea în considerare a prevederilor art. 78 alin. (2) C. muncii și plății unei despăgubiri reprezentând suma drepturilor salariale și a prestațiilor de asigurări sociale, ce i s-ar fi cuvenit, indexate, majorate și reactualizate de la momentul eliberării din funcția de director coordonator și până la efectiva reîncadrare în funcția deținută anterior, cu luarea în considerare a dispozițiilor art. 78 alin. (1) din C. muncii.

În motivarea cererii, reclamantul a arătat că a ocupat funcția de director coordonator la Agenția Județeană pentru Prestații Sociale Mehedinți începând cu data de 25 mai 2009, ca urmare a emiterii Ordinului nr. 1006 din 25 mai 2009 de numire în funcția menționată și a încheierii contractului de management. Numirea sa în funcția de director coordonator s-a făcut cu respectarea prevederilor art. III alin. (4) din O.U.G. nr. 37/2009. Prin Ordinul nr. 193 din 12 octombrie 2009 al Agenției Naționale pentru Prestații Sociale, a fost dispusă revocarea sa din funcția deținută și încetarea contractului de management începând cu data emiterii ordinului. Față de această situație de fapt, reclamantul a susținut că ordinul contestat a fost emis fără să existe un motiv de fapt care să justifice încetarea contractului de management, cu atât mai mult cu cât în conținutul actului contestat nici nu se indică motivul măsurii dispuse și a apreciat că O.U.G.

nr. 105/2009 nu poate constitui temeiul încetării contractului de management, având în vedere dispozițiile art. VIII din actul normativ respectiv. Totodată, reclamantul a susținut că Ordinul nr. 193/2009 este lovit de nulitate absolută, fiind emis cu nerespectarea dispozițiilor legale imperative referitoare la forma acestuia, respectiv art. 71 alin. (1) și art. 74 lit. a), b) și d) C. muncii.

2. Întâmpinările depuse în cauză Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale a invocat excepția lipsei competenței materiale a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, întrucât cauza dedusă judecății este un litigiu de muncă, excepția lipsei calității procesuale pasive a M.M.P.S., arătând că Agenția Națională pentru Prestații Sociale s-a organizat și funcționează ca un organ de specialitate al administrației publice centrale cu personalitate juridică, care poate sta în instanță în nume propriu, excepția lipsei procedurii prealabile pentru neîndeplinirea condiției prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, excepția netimbrării cererii și excepția inadmisibilității capătului de cerere privind reintegrarea reclamantului în funcția deținută anterior, având în vedere că temeiul legal al numirii în această funcție, respectiv O.U.G.

nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 au fost abrogate. Pârâta Agenția Națională pentru Prestații Sociale, prin întâmpinare, a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată. 3. Hotărârea instanței de fond Prin Sentința nr. 410 din 30 septembrie 2010, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul P.M.L.

în contradictoriu cu pârâții Ministrul Muncii, Familiei și protecției Sociale și Agenția Națională pentru Prestații Sociale, a anulat Ordinul nr. 193 din 12 octombrie 2009 emis de pârâta Agenția Națională pentru Prestații Sociale, a obligat pârâta Agenția Națională pentru Prestații Sociale la reintegrarea reclamantului și la plata drepturilor bănești neîncasate ca efect al ordinului contestat de la data emiterii acestuia și până la reintegrarea în funcție și a respins acțiunea față de pârâtul Ministerul Muncii Familiei și Protecției Sociale, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală.

Pentru a pronunța aceasta soluție, instanța de fond a reținut că, prin Ordinul nr. 193 din 12 octombrie 2009 emis de Președintele Agenției Naționale pentru Prestații Sociale, s-a dispus că, începând cu data de 12 octombrie 2009, se revocă din funcția de director coordonator al Agenției Județene pentru Prestații Sociale Mehedinți și încetează contractul de management al domnului P.M.L., în calitate de director coordonator al Agenției județene pentru Prestații Sociale Mehedinți. Din cuprinsul ordinului contestat, Curtea a constatat că acesta a fost emis în aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcției publice, precum și pentru întărirea capacității manageriale la nivelul serviciilor publice ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale.

În exercitarea controlului legalității Ordinului nr. 193 din 12 octombrie 2009 emis de Președintele Agenției Naționale pentru Prestații Sociale, Curtea a reținut că dispozițiile actului normativ în aplicarea căruia acesta a fost emis, au fost declarate neconstituționale. Astfel, prin Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009, Curtea Constituțională a statuat că dispozițiile art. I pct. 1 - 5 și 26, art. III, art. IV și anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 105/2009 sunt neconstituționale, reținând că, prin procesul legislativ utilizat, Guvernul a determinat ca prevederile actului normativ abrogate și declarate neconstituționale - O.U.G. nr. 37/2009 să producă în continuare efecte juridice sub forma unui act nou - O.U.G.

nr. 105/2009, care a preluat în integralitate, cu unele modificări nesemnificative, dispozițiile inițiale în materia respectivă. Prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, Curtea Constituțională a constatat că, prin O.U.G. nr. 37/2009, aprobată prin lege de către Parlament, a fost afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate, în sensul încălcării prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituție. În acest context, judecătorul fondului a constatat nelegalitatea Ordinului nr. 193 din 12 octombrie 2009 emis de Președintele Agenției Naționale pentru Prestații Sociale, întrucât a fost emis în aplicarea unor dispoziții legale declarate neconstituționale, iar consecința anulării Ordinului nr. 193 din 12 octombrie 2009 emis de Președintele Agenției Naționale pentru Prestații Sociale este repunerea părților în situația avută anterior emiterii acestui act administrativ.

În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtul Ministrul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, Curtea a apreciat că, în raport de faptul că emitent al actului administrativ supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ este Agenția Națională pentru Prestații Sociale, care este organizată și funcționează ca un organ de specialitate al administrației publice centrale cu personalitate juridică, care poate sta în instanță în nume propriu, potrivit art. 7 alin. (1) lit. r) din O.U.G. nr. 116/2007, ministerul pârât nu are legitimare procesuală în raportul juridic dedus judecății. 4. Calea de atac exercitată în cauză Împotriva Sentinței nr. 410 din 30 septembrie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, a declarat recurs pârâta Agenția Națională pentru Prestații Sociale, invocând în drept dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc.

civ. În motivarea căii de atac, recurenta-pârâtă a susținut, în esență, că instanța de fond, în mod greșit, a constatat nelegalitatea Ordinului nr. 193 din 12 octombrie 2009 emis de Președintele Agenției Naționale pentru Prestații Sociale, susținând că abrogarea O.U.G. nr. 37/2009 și constatarea legii de aprobare a acestei ordonanțe ca fiind neconstituțională sunt evenimente legislative care au determinat revocarea din funcție a reclamantului. Totodată, a arătat recurenta, instanța de fond, în mod nelegal, a dispus reîncadrarea reclamantului pe postul deținut anterior emiterii ordinului, având în vedere că, în urma reorganizării, postul a fost desființat, astfel încât, în prezent, reclamantul nu poate fi reîncadrat pe un post care nu mai există.

Instituția recurentă a criticat, pe de altă parte, sentința primei instanțe în ceea ce privește obligarea la plata drepturilor bănești neîncasate, precizând faptul că revocarea din funcție s-a efectuat cu respectarea dispozițiilor legale incidente. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza în raport de actele și lucrările dosarului, de criticile formulate de recurentă, precum și de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limita considerentelor în continuare arătate. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Prin Ordinul nr. 193 din 12 octombrie 2009 emis de Agenția Națională pentru Prestații Sociale, s-a dispus revocarea reclamantului din funcția de director coordonator al Agenției Județene pentru Prestații Sociale Mehedinți, precum și încetarea contractului de management începând cu data emiterii ordinului.

Temeiul juridic al actului contestat îl constituie, în principal, prevederile O.U.G. nr. 105/2009. Or, prin Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, Curtea Constituțională a declarat neconstituționale dispozițiile art. I pct. 1 - 5 și 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII și anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 105/2009. De asemenea, funcția publică ocupată de intimatul-reclamant a fost înființată prin O.U.G. nr. 37/2009, care a fost și ea, declarată neconstituțională prin Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009. Astfel, Guvernul României a adoptat O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcțiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcții.

O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională, în cadrul unei obiecții de neconstituționalitate a legii de aprobare a acestei ordonanțe. În cadrul controlul a priori realizat pe calea obiecției de neconstituționalitate a legii de aprobare a ordonanței de urgență, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective și care nu poate fi disociată de legea de aprobare. Prin decizia menționată, s-a reținut neconstituționalitatea extrinsecă a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanță de urgență în domeniul rezervat prin Constituție legii organice.

Așa cum s-a arătat și în Decizia nr. 1257/2009, dar și în jurisprudența anterioară a Curții Constituționale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituționalitate rezultată din Ordonanța prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice. În ceea ce privește O.U.G. nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituțională a declarat neconstituțională și această ordonanță de urgență, care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009, întrucât conține aceleași soluții legislative. În speță, reclamantul a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanțe de urgență declarată neconstituțională și lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanțe de urgență declarată de asemenea neconstituțională.

Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeași forță juridică le-a prevăzut. Însă, în cauză suntem în prezența unei situații speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluțiile jurisdicției constituționale. Puterile discreționare ale autorităților de legiferare, ale Parlamentului și respectiv ale Guvernului, în condițiile art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României, sunt însă limitate de prevederile Constituției ca lege fundamentală în stat. În principiu, Parlamentul, ca unică autoritate de legiferare în stat, are puteri discreționare, însă cu limitările reglementate în Constituție.

În situația legiferării prin ordonanță sau ordonanță de urgență, Guvernul, în baza delegării legislative, poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuții proprii autorității legiuitoare, dar numai în condițiile și limitările aduse prin Constituție, respectiv art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României. În ceea ce privește O.U.G. nr. 37/2009, legea de aprobare și implicit cuprinsul normativ al ordonanței a fost declarat neconstituțional, reținându-se de Curtea Constituțională că atât modalitatea de reglementare a funcției publice, cât și actul administrativ de numire reprezintă construcții juridice deficitare și confuze adoptate cu încălcarea competenței materiale a Guvernului.

Lipsirea de temei constituțional al actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009 are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ de numire și a contractului de management. Pierderea legitimității constituționale a actului normativ primar produce efecte directe și imediate asupra actului administrativ, situație în care însăși numirea reclamantului într-o funcție publică de conducere, în alte condiții decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat. Viciul de neconstituționalitate al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009 este de natură a antrena și viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent.

Înalta Curte precizează că, potrivit prevederilor art. 142 și art. 146 din Constituția României, Curtea Constituțională este garantul supremației Constituției și unica autoritate care se pronunță asupra constituționalității legilor înainte de promulgare (control a priori) și asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele. Judecătorul de drept administrativ (ca și cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanța, constituționalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituționale, după ce Curtea Constituțională a declarat actul primar neconstituțional. Viciul de neconstituționalitate al ordonanței de urgență, adoptată cu nesocotirea regimului constituțional atinge și actul administrativ, conferindu-i o existență lipsită de suport legal.

De altfel, în Decizia nr. 414/2010, Curtea Constituțională a reținut că începând cu 28 februarie 2010 continuă să-și producă efectele juridice Legea nr. 188/1999, cu conținutul său normativ de dinainte de modificările neconstituționale care i-au fost aduse prin O.U.G. nr. 37/2009 și prin art. I pct. 1 - 5 și 26, art. III, art. V, art. VIII, și anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 105/2009. Așadar, în raport cu deciziile pronunțate de Curtea Constituțională referitor la aceste modificări legislative, funcția de director coordonator al Agenției Județene pentru Prestații Sociale Mehedinți se consideră a fi desființată, existența sa fiind afectată de neconstituționalitatea actului normativ prin care a fost înființată.

Drept urmare, cum situația de neconstituționalitate ivită ca efect al Deciziei Curții Constituționale nr. 1257 din 07 octombrie 2009 poate produce, implicit, unele efecte asupra raporturilor juridice născute anterior, Înalta Curte constată că atât ordinul de numire în funcție a intimatului-reclamant, cât și cel prin care s-a dispus încetarea acestui act și a contractului de management încheiat între părți, în baza O.U.G nr. 37/2009, nu-și mai pot menține valabilitatea, fiind emise/încheiate în temeiul unor acte normative declarate neconstituționale. Pe de altă parte, sentința este criticabilă sub aspectul reintegrării intimatului-reclamant în funcția deținută anterior ordinului a cărui anulare se solicită și a întinderii despăgubirilor bănești acordate, prin prisma unor considerente ținând, de asemenea, de neconstituționalitatea legii, în sensul raționamentului expus anterior cu privire la încetarea funcției.

Declararea neconstituționalității și eliminarea din ordinea juridică a înseși prevederilor legale în baza cărora a fost înființat postul de director coordonator și a fost numit în funcție, măsura de reintegrare a intimatului-reclamant este, la rândul său, lipsită de temei legal. Această concluzie este susținută și de considerentele Deciziilor nr. 413 și nr. 414/2010 ale Curții Constituționale care, exercitând controlul de constituționalitate asupra legii de modificare și completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reținut că, începând cu data de 28 februarie 2010, funcția de director coordonator nu mai există, reglementarea în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate fiind cea anterioară modificărilor aduse prin O.U.G.

nr. 37/2009 și prin O.U.G. nr. 105/2009, acesta fiind un efect specific al pierderii legitimității constituționale a celor două ordonanțe de urgență menționate, sancțiune pe care Curtea Constituțională o consideră "diferită și mult mai gravă decât o simplă abrogare a unui text normativ". 2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) și art. 304 1 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul și va modifica sentința atacată, în sensul că va respinge în totalitate acțiunea reclamantului, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E: Admite recursul declarat de Agenția Națională pentru Prestații Sociale împotriva Sentinței nr. 410 din 30 septembrie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată, în sensul că respinge acțiunea formulată de reclamantul P.M.L., ca neîntemeiată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 25 mai 2011.