ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3009/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3009/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de

Apel Craiova, reclamantul P.M.L. a chemat în judecată pe pârâții Ministrul

Muncii, Familiei și protecției Sociale și Agenția Națională pentru Prestații

Sociale, solicitând instanței anularea în totalitate a Ordinului nr. 193 din 12

octombrie 2009 emis de Președintele Agenției Naționale pentru Prestații

Sociale, prin care s-a dispus încetarea contractului de management începând cu

data de 12 octombrie 2009 și repunerea sa în situația anterioară emiterii

acestui ordin, în sensul reintegrării în funcția de director coordonator la

Agenția Județeană pentru Prestații Sociale Mehedinți, cu luarea în considerare

a prevederilor art. 78 alin. (2) C. muncii și plății unei despăgubiri

reprezentând suma drepturilor salariale și a prestațiilor de asigurări sociale,

ce i s-ar fi cuvenit, indexate, majorate și reactualizate de la momentul

eliberării din funcția de director coordonator și până la efectiva reîncadrare

în funcția deținută anterior, cu luarea în considerare a dispozițiilor art. 78

alin. (1) din C. muncii.

În motivarea cererii,

reclamantul a arătat că a ocupat funcția de director coordonator la Agenția

Județeană pentru Prestații Sociale Mehedinți începând cu data de 25 mai 2009,

ca urmare a emiterii Ordinului nr. 1006 din 25 mai 2009 de numire în funcția

menționată și a încheierii contractului de management. Numirea sa în funcția de

director coordonator s-a făcut cu respectarea prevederilor art. III alin. (4)

din O.U.G. nr. 37/2009.

Prin Ordinul nr. 193

din 12 octombrie 2009 al Agenției Naționale pentru Prestații Sociale, a fost

dispusă revocarea sa din funcția deținută și încetarea contractului de

management începând cu data emiterii ordinului.

Față de această

situație de fapt, reclamantul a susținut că ordinul contestat a fost emis fără

să existe un motiv de fapt care să justifice încetarea contractului de

management, cu atât mai mult cu cât în conținutul actului contestat nici nu se

indică motivul măsurii dispuse și a apreciat că O.U.G. nr. 105/2009 nu poate

constitui temeiul încetării contractului de management, având în vedere

dispozițiile art. VIII din actul normativ respectiv.

Totodată, reclamantul

a susținut că Ordinul nr. 193/2009 este lovit de nulitate absolută, fiind emis

cu nerespectarea dispozițiilor legale imperative referitoare la forma acestuia,

respectiv art. 71 alin. (1) și art. 74 lit. a), b) și d) C. muncii.

depuse în cauză

Prin întâmpinarea

formulată, pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale a invocat

excepția lipsei competenței materiale a Curții de Apel Craiova, secția

contencios administrativ și fiscal, întrucât cauza dedusă judecății este un

litigiu de muncă, excepția lipsei calității procesuale pasive a M.M.P.S.,

arătând că Agenția Națională pentru Prestații Sociale s-a organizat și

funcționează ca un organ de specialitate al administrației publice centrale cu

personalitate juridică, care poate sta în instanță în nume propriu, excepția lipsei

procedurii prealabile pentru neîndeplinirea condiției prevăzută de art. 7 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, excepția netimbrării cererii și excepția

inadmisibilității capătului de cerere privind reintegrarea reclamantului în

funcția deținută anterior, având în vedere că temeiul legal al numirii în

această funcție, respectiv O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 au fost

abrogate.

Pârâta Agenția

Națională pentru Prestații Sociale, prin întâmpinare, a solicitat respingerea

acțiunii ca neîntemeiată.

instanței de fond

Prin Sentința nr. 410

din 30 septembrie 2010, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ

și fiscal a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul P.M.L. în

contradictoriu cu pârâții Ministrul Muncii, Familiei și protecției Sociale și

Agenția Națională pentru Prestații Sociale, a anulat Ordinul nr. 193 din 12

octombrie 2009 emis de pârâta Agenția Națională pentru Prestații Sociale, a

obligat pârâta Agenția Națională pentru Prestații Sociale la reintegrarea reclamantului

și la plata drepturilor bănești neîncasate ca efect al ordinului contestat de

la data emiterii acestuia și până la reintegrarea în funcție și a respins

acțiunea față de pârâtul Ministerul Muncii Familiei și Protecției Sociale, ca

fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală.

Pentru a pronunța

aceasta soluție, instanța de fond a reținut că, prin Ordinul nr. 193 din 12

octombrie 2009 emis de Președintele Agenției Naționale pentru Prestații

Sociale, s-a dispus că, începând cu data de 12 octombrie 2009, se revocă din

funcția de director coordonator al Agenției Județene pentru Prestații Sociale

Mehedinți și încetează contractul de management al domnului P.M.L., în calitate

de director coordonator al Agenției județene pentru Prestații Sociale

Mehedinți.

Din cuprinsul

ordinului contestat, Curtea a constatat că acesta a fost emis în aplicarea

prevederilor O.U.G. nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcției

publice, precum și pentru întărirea capacității manageriale la nivelul serviciilor

publice ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice

centrale.

În exercitarea

controlului legalității Ordinului nr. 193 din 12 octombrie 2009 emis de

Președintele Agenției Naționale pentru Prestații Sociale, Curtea a reținut că

dispozițiile actului normativ în aplicarea căruia acesta a fost emis, au fost

declarate neconstituționale.

Astfel, prin Decizia

nr. 1629 din 03 decembrie 2009, Curtea Constituțională a statuat că

dispozițiile art. I pct. 1 - 5 și 26, art. III, art. IV și anexa nr. 1 din

O.U.G. nr. 105/2009 sunt neconstituționale, reținând că, prin procesul

legislativ utilizat, Guvernul a determinat ca prevederile actului normativ

abrogate și declarate neconstituționale - O.U.G. nr. 37/2009 să producă în

continuare efecte juridice sub forma unui act nou - O.U.G. nr. 105/2009, care a

preluat în integralitate, cu unele modificări nesemnificative, dispozițiile

inițiale în materia respectivă.

Prin Decizia nr. 1257

din 07 octombrie 2009, Curtea Constituțională a constatat că, prin O.U.G. nr.

37/2009, aprobată prin lege de către Parlament, a fost afectat regimul juridic

al serviciilor publice deconcentrate, în sensul încălcării prevederilor art.

115 alin. (6) din Constituție.

În acest context,

judecătorul fondului a constatat nelegalitatea Ordinului nr. 193 din 12

octombrie 2009 emis de Președintele Agenției Naționale pentru Prestații

Sociale, întrucât a fost emis în aplicarea unor dispoziții legale declarate

neconstituționale, iar consecința anulării Ordinului nr. 193 din 12 octombrie

2009 emis de Președintele Agenției Naționale pentru Prestații Sociale este

repunerea părților în situația avută anterior emiterii acestui act

administrativ.

În ceea ce privește

excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtul Ministrul

Muncii, Familiei și Protecției Sociale, Curtea a apreciat că, în raport de

faptul că emitent al actului administrativ supus controlului de legalitate al

instanței de contencios administrativ este Agenția Națională pentru Prestații

Sociale, care este organizată și funcționează ca un organ de specialitate al

administrației publice centrale cu personalitate juridică, care poate sta în

instanță în nume propriu, potrivit art. 7 alin. (1) lit. r) din O.U.G. nr.

116/2007, ministerul pârât nu are legitimare procesuală în raportul juridic

dedus judecății.

exercitată în cauză

Împotriva Sentinței

nr. 410 din 30 septembrie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția contencios

administrativ și fiscal, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, a

declarat recurs pârâta Agenția Națională pentru Prestații Sociale, invocând în

drept dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

În motivarea căii de

atac, recurenta-pârâtă a susținut, în esență, că instanța de fond, în mod

greșit, a constatat nelegalitatea Ordinului nr. 193 din 12 octombrie 2009 emis

de Președintele Agenției Naționale pentru Prestații Sociale, susținând că

abrogarea O.U.G. nr. 37/2009 și constatarea legii de aprobare a acestei

ordonanțe ca fiind neconstituțională sunt evenimente legislative care au

determinat revocarea din funcție a reclamantului.

Totodată, a arătat

recurenta, instanța de fond, în mod nelegal, a dispus reîncadrarea

reclamantului pe postul deținut anterior emiterii ordinului, având în vedere

că, în urma reorganizării, postul a fost desființat, astfel încât, în prezent,

reclamantul nu poate fi reîncadrat pe un post care nu mai există.

Instituția recurentă

a criticat, pe de altă parte, sentința primei instanțe în ceea ce privește

obligarea la plata drepturilor bănești neîncasate, precizând faptul că

revocarea din funcție s-a efectuat cu respectarea dispozițiilor legale

incidente.

II. Considerentele

Înaltei Curți asupra recursului

Examinând cauza în

raport de actele și lucrările dosarului, de criticile formulate de recurentă,

precum și de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limita

considerentelor în continuare arătate.

și de drept relevante

Prin Ordinul nr. 193

din 12 octombrie 2009 emis de Agenția Națională pentru Prestații Sociale, s-a

dispus revocarea reclamantului din funcția de director coordonator al Agenției

Județene pentru Prestații Sociale Mehedinți, precum și încetarea contractului

de management începând cu data emiterii ordinului.

Temeiul juridic al

actului contestat îl constituie, în principal, prevederile O.U.G. nr. 105/2009.

Or, prin Decizia nr.

1629 din 3 decembrie 2009, Curtea Constituțională a declarat neconstituționale

dispozițiile art. I pct. 1 - 5 și 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII și

anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 105/2009.

De asemenea, funcția

publică ocupată de intimatul-reclamant a fost înființată prin O.U.G. nr.

37/2009, care a fost și ea, declarată neconstituțională prin Decizia Curții

Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009.

Astfel, Guvernul

României a adoptat O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 prin care a

reglementat modalitatea de ocupare a funcțiilor publice de conducere a

serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor

funcții.

O.U.G. nr. 37/2009 a

fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009

pronunțată de Curtea Constituțională, în cadrul unei obiecții de

neconstituționalitate a legii de aprobare a acestei ordonanțe.

În cadrul controlul a

priori realizat pe calea obiecției de neconstituționalitate a legii de aprobare

a ordonanței de urgență, controlul s-a raportat la actul normativ supus

aprobării prin lege, care a format corpul legii respective și care nu poate fi

disociată de legea de aprobare.

Prin decizia

menționată, s-a reținut neconstituționalitatea extrinsecă a O.U.G. nr. 37/2009,

întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanță de urgență în domeniul rezervat

prin Constituție legii organice.

Așa cum s-a arătat și

în Decizia nr. 1257/2009, dar și în jurisprudența anterioară a Curții

Constituționale, legea de aprobare nu poate elimina starea de

neconstituționalitate rezultată din Ordonanța prin care Guvernul a reglementat

într-o materie din domeniul legii organice.

În ceea ce privește

O.U.G. nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituțională a

declarat neconstituțională și această ordonanță de urgență, care a înlocuit

O.U.G. nr. 37/2009, întrucât conține aceleași soluții legislative.

În speță, reclamantul

a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei

ordonanțe de urgență declarată neconstituțională și lipsa de efecte a unui alt

act administrativ emis în baza unei alte ordonanțe de urgență declarată de

asemenea neconstituțională.

Înalta Curte

precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act

normativ cu aceeași forță juridică le-a prevăzut.

Însă, în cauză suntem

în prezența unei situații speciale, pentru care se impune a fi aplicate

soluțiile jurisdicției constituționale.

Puterile

discreționare ale autorităților de legiferare, ale Parlamentului și respectiv

ale Guvernului, în condițiile art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția

României, sunt însă limitate de prevederile Constituției ca lege fundamentală în

stat.

În principiu,

Parlamentul, ca unică autoritate de legiferare în stat, are puteri

discreționare, însă cu limitările reglementate în Constituție.

În situația

legiferării prin ordonanță sau ordonanță de urgență, Guvernul, în baza

delegării legislative, poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei

atribuții proprii autorității legiuitoare, dar numai în condițiile și

limitările aduse prin Constituție, respectiv art. 108 alin. (3) și art. 115 din

Constituția României.

În ceea ce privește

O.U.G. nr. 37/2009, legea de aprobare și implicit cuprinsul normativ al

ordonanței a fost declarat neconstituțional, reținându-se de Curtea

Constituțională că atât modalitatea de reglementare a funcției publice, cât și

actul administrativ de numire reprezintă construcții juridice deficitare și

confuze adoptate cu încălcarea competenței materiale a Guvernului.

Lipsirea de temei

constituțional al actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009 are

ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia,

respectiv al actului administrativ de numire și a contractului de management.

Pierderea

legitimității constituționale a actului normativ primar produce efecte directe

și imediate asupra actului administrativ, situație în care însăși numirea reclamantului

într-o funcție publică de conducere, în alte condiții decât cele reglementate

prin Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate

fi invocat.

Viciul de

neconstituționalitate al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009 este de

natură a antrena și viciul actului administrativ de numire emis în baza

acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent.

Înalta Curte

precizează că, potrivit prevederilor art. 142 și art. 146 din Constituția

României, Curtea Constituțională este garantul supremației Constituției și

unica autoritate care se pronunță asupra constituționalității legilor înainte

de promulgare (control a priori) și asupra excepțiilor de neconstituționalitate

privind legile și ordonanțele.

Judecătorul de drept

administrativ (ca și cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanța,

constituționalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu

ignorarea unei reguli constituționale, după ce Curtea Constituțională a

declarat actul primar neconstituțional.

Viciul de

neconstituționalitate al ordonanței de urgență, adoptată cu nesocotirea

regimului constituțional atinge și actul administrativ, conferindu-i o

existență lipsită de suport legal.

De altfel, în Decizia

nr. 414/2010, Curtea Constituțională a reținut că începând cu 28 februarie 2010

continuă să-și producă efectele juridice Legea nr. 188/1999, cu conținutul său

normativ de dinainte de modificările neconstituționale care i-au fost aduse

prin O.U.G. nr. 37/2009 și prin art. I pct. 1 - 5 și 26, art. III, art. V, art.

VIII, și anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 105/2009.

Așadar, în raport cu

deciziile pronunțate de Curtea Constituțională referitor la aceste modificări

legislative, funcția de director coordonator al Agenției Județene pentru

Prestații Sociale Mehedinți se consideră a fi desființată, existența sa fiind

afectată de neconstituționalitatea actului normativ prin care a fost

înființată.

Drept urmare, cum

situația de neconstituționalitate ivită ca efect al Deciziei Curții Constituționale

nr. 1257 din 07 octombrie 2009 poate produce, implicit, unele efecte asupra

raporturilor juridice născute anterior, Înalta Curte constată că atât ordinul

de numire în funcție a intimatului-reclamant, cât și cel prin care s-a dispus

încetarea acestui act și a contractului de management încheiat între părți, în

baza O.U.G nr. 37/2009, nu-și mai pot menține valabilitatea, fiind

emise/încheiate în temeiul unor acte normative declarate neconstituționale.

Pe de altă parte,

sentința este criticabilă sub aspectul reintegrării intimatului-reclamant în

funcția deținută anterior ordinului a cărui anulare se solicită și a întinderii

despăgubirilor bănești acordate, prin prisma unor considerente ținând, de

asemenea, de neconstituționalitatea legii, în sensul raționamentului expus

anterior cu privire la încetarea funcției.

Declararea

neconstituționalității și eliminarea din ordinea juridică a înseși prevederilor

legale în baza cărora a fost înființat postul de director coordonator și a fost

numit în funcție, măsura de reintegrare a intimatului-reclamant este, la rândul

său, lipsită de temei legal. Această concluzie este susținută și de

considerentele Deciziilor nr. 413 și nr. 414/2010 ale Curții Constituționale

care, exercitând controlul de constituționalitate asupra legii de modificare și

completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reținut că, începând

cu data de 28 februarie 2010, funcția de director coordonator nu mai există,

reglementarea în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate

fiind cea anterioară modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 37/2009 și prin O.U.G.

nr. 105/2009, acesta fiind un efect specific al pierderii legitimității

constituționale a celor două ordonanțe de urgență menționate, sancțiune pe care

Curtea Constituțională o consideră "diferită și mult mai gravă decât o

simplă abrogare a unui text normativ".

soluției instanței de recurs

În consecință, pentru

considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) și

art. 304

1

C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul și va modifica sentința atacată,

în sensul că va respinge în totalitate acțiunea reclamantului, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E:

Admite recursul

declarat de Agenția Națională pentru Prestații Sociale împotriva Sentinței nr.

410 din 30 septembrie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția contencios

administrativ și fiscal.

Modifică sentința

atacată, în sensul că respinge acțiunea formulată de reclamantul P.M.L., ca

neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 25 mai 2011.