Decizia nr. 850/2011 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul cererii deduse judecății Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, reclamantul M.D. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională pentru Prestații Sociale, să se dispună: - anularea Ordinului nr. 250 din 12 octombrie 2009 emis de Președintele Agenției Naționale pentru Prestații Sociale prin care s-a dispus revocarea sa din funcția de director coordonator al Direcției de Muncă și Protecție Socială Timiș și încetarea contractului de management începând cu data emiterii acestui ordin; - restabilirea situației anterioare prin repunerea pe postul deținut anterior; - rectificarea carnetului de muncă modificat ilegal în baza ordinului nr. 250 din 12 octombrie 2009; - obligarea pârâtei Agenția Națională pentru Prestații Sociale la plata tuturor drepturilor salariale de la data eliberării din funcție, până la data reintegrării efective în funcția deținută anterior; - daune morale în sumă de 10.000 RON pentru prejudiciul moral cauzat; - obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată. În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că a fost numit în funcția de director coordonator al Direcției de Muncă și Protecție Socială Timiș, prin Ordinul Ministrului Muncii, Familiei și Protecției Sociale nr. 850 din 25 mai 2009 și a încheiat un contract de management pentru o perioadă de maximum 4 ani. Prin Ordinul nr. 250 din 12 octombrie 2009 emis de Președintele Agenției Naționale pentru Prestații Sociale s-a dispus revocarea sa din funcția de director coordonator și încetarea contractului de management, începând cu data emiterii ordinului. Reclamantul a criticat ordinul contestat pentru nelegalitate, invocând următoarele motive: - numirea sa pe postul deținut a fost făcută de Ministrul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, iar revocarea din funcție s-a făcut de un organ inferior necompetent, și anume Președintele Agenției Naționale pentru Prestații Sociale; - revocarea din funcție s-a făcut în baza O.U.G. nr. 105/2009, care ulterior a fost declarată neconstituțională; - art. 16 alin. (2) din O.U.G. nr. 116/2007, cu modificările și completările ulterioare, precum și art. 13 alin. (4) din H.G. nr. 1285/2008, nu au legătură cu Direcția de Muncă subordonată direct Ministerului Muncii, ci cu activitățile subordonate agenției; - în ordinul de revocare din funcție nu s-a făcut referire la niciun fel de încălcări de către reclamant a clauzelor contractuale, ba chiar, în mod abuziv, se apelează la texte de lege care nu au legătură cu contractul său de management și se încalcă și art. 9 alin. (2) din contract care prevăde că revocarea nu se poate realiza decât de ordonatorul principal de credite; - nu i s-a acordat preavizul prevăzut de lege; - ordinul contestat nu este motivat, nici în fapt și nici în drept, ceea ce duce la concluzia că este abuziv, în opinia sa ordinul fiind emis pe criterii pur politice. Reclamantul a mai arătat că de la data eliberării sale din funcția de director coordonator al Direcției de Muncă și Protecție Socială Timiș nu a mai beneficiat de salariul cuvenit pentru ocuparea acestei funcții. Prin întâmpinare, pârâta Agenția Națională pentru Prestații Sociale București a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința nr. 246 din 04 mai 2010, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamantul M.D., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională pentru Prestații Sociale, a dispus anularea ordinului nr. 250 din 12 septembrie 2009 emis de pârâtă, reîncadrarea reclamantului pe postul deținut anterior emiterii ordinului și obligarea pârâtei la plata tuturor drepturilor salariale, începând cu data eliberării din funcție și până la reîncadrarea efectivă în funcția deținută anterior, precum și obligarea pârâtei la plata sumei de 10.000 RON reprezentând daune morale și a sumei de 304,3 RON cu titlu de cheltuieli de judecată. Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut faptul că reclamantul M.D. a fost numit în funcția de director coordonator al Direcției de Muncă și Protecție Socială Timiș, prin Ordinul nr. 850 din 25 mai 2009 emis de Ministrul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, funcție pe care a deținut-o până la data de 12 octombrie 2009, când a fost revocat din funcție, prin Ordinul nr. 250 din 12 octombrie 2009 emis de Președintele Agenției Naționale pentru Prestații Sociale, contestat în prezenta cauză. Prin ordinul nr. 250 din 12 octombrie 2009, emis în temeiul dispozițiile O.U.G. nr. 105/2009 și al prevederilor art. 16 alin. (2) din O.U.G. nr. 116/2007 și art. 13 alin. (4) din H.G. nr. 1285/2008, s-a dispus, totodată, și încetarea contractului de management, contract încheiat fără dată, pentru o perioadă de 4 ani. Prima instanță a apreciat că eliberarea din funcție a reclamantului intervenită înainte de expirarea duratei de 4 ani pentru care a fost încheiat contractul de management, este de natură a încălca principiul protecției așteptărilor legitime, în condițiile în care, în considerarea duratei mandatului de 4 ani, reclamantul și-a stabilit o strategie de lucru, în acord cu prevederile contractului de management și ale fișei postului. Mai mult, contractul de management este asimilat contractului individual de muncă, deci cu toate drepturile și prerogativele de care se bucură un contract individual de muncă semnat între angajator și angajat. De asemenea, ordinul nr. 250/2009 nu îmbracă forma prevăzută de lege sub aspectul termenului în care acesta se poate contesta, motivării măsurii luate, precum și indicării instanței la care se poate ataca. Ca atare, emiterea ordinului fără un preaviz de 30 zile încalcă dispozițiile C. muncii în materie precum și dreptul la apărare al reclamantului, prevăzut de art. 6 parag. 3 din cadrul Convenției Europene a Drepturilor Omului, care prevede obligarea instituțiilor statului să confere cetățeanului nu numai garanțiile material, cât și procedurale în respectarea drepturilor acestora. Cu privire la daunele morale solicitate de către reclamant, instanța a avut în vedere dispozițiile art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, în raport de care a apreciat că reclamantul este îndreptățit a primi suma de 10.000 RON solicitată pentru repararea prejudiciului moral suferit prin măsura abuzivă de destituire din funcție. A amintit și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului care s-a pronunțat constant în sensul că atunci când legea este încălcată, autoritățile produc, în mod natural, și prejudicii morale care nu trebuie dovedite altfel decât prin prezumții. Reținând culpa procesuală a pârâtei, prima instanță a făcut aplicarea dispozițiilor art. 274 C. proc. civ., obligând autoritatea pârâtă la plata cheltuielilor de judecată.

Recursul declarat de pârâtă Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta Agenția Națională pentru Prestații Sociale, invocând prevederile art. 304 pct. 4 și 9 C. proc. civ. 3.1. În motivarea căi de atac, recurenta-pârâtă a arătat că la data numirii în funcția de director coordonator al Direcției de Muncă și Prestații Sociale, în temeiul O.U.G. nr. 37/2009, intimatul-reclamant a cunoscut condițiile numirii în funcție și și-a asumat riscul de a fi revocat din funcție anterior împlinirii termenului de 4 ani. Abrogarea O.U.G. nr. 37/2009, act normativ în temeiul căruia acesta a fost numit în funcție a fost cauza încetării contractului de management al intimatului-reclamant, care a intervenit în temeiul art. 9 alin. (1) lit. h), și anume „în alte situații prevăzute de lege”, astfel că aprecierile instanței de fond, în sensul că eliberarea din funcție a intimatului-reclamant intervenită înainte de expirarea duratei contactului de management încheiat pe o perioadă de 4 ani este de natură a încălca principiul așteptărilor legitime, sunt greșite. Prin urmare, măsura revocării din funcție a fost în exclusivitate cauzată de necesitatea adaptării instituției la condițiile legislative impuse. 3.2. În mod eronat a reținut prima instanță faptul că emiterea ordinului contestat fără un preaviz de 30 de zile încalcă dispozițiile C. muncii, câtă vreme în cauză nu era necesar acest aviz, contractul de management fiind contract atipic al cărui regim juridic este suspus legii speciale, și anume O.U.G. nr. 37/2009, respectiv H.G. nr. 527/2009. 3.3. Recurenta a criticat și modalitatea de soluționare a capătului de cerere prin care s-a dispus reintegrarea intimatului-reclamant pe postul deținut anterior emiterii ordinului, arătând că la momentul de față atât postul cât și funcția aferentă nu mai există. În acest sens, a fost invocată Decizia Curții Constituționale nr. 414/2010, precum și dispozițiile art. 9 alin. (1) lit. g) din contractul de management, întocmit conform modelului cadru al contractului de management aprobat prin H.G. nr. 527/2009, care prevăd că acesta încetează prin desființarea sau reorganizarea serviciului public deconcentrat. 3.

În mod greșit a fost obligată instituția pârâtă la plata către reclamant a drepturilor salariale aferente funcției deținute anterior emiterii ordinului contestat, începând cu data eliberării din funcție și până la reintegrarea efectivă, în condițiile în care revocarea din funcție s-a făcut cu respectarea dispozițiilor legale incidente, iar reintegrarea intimatului-reclamant nu mai este posibilă. 3.

În mod greșit a admis instanța de fond cererea reclamantului de acordare a daunelor morale în valoare de 10.000 RON, câtă vreme autoritatea pârâtă nu a încălcat dispozițiile legale, respectându-le întocmai. În plus, reclamantul nu arată ce valori morale au fost lezate în cauză nedovedind în mod echivoc pe calea unui probatoriu adecvat faptul ca valorile sale morale au fost lezate în mod grav de pârâtă, aceste despăgubiri find solicitate în schimbul drepturilor bănești de care a fost privat. 3.

În fine, se impunea și exonerarea de la plata cheltuielilor de judecată, întrucât instituția pârâtă nu este în culpă procesuală. Intimatul-reclamant nu a formulat întâmpinare în cauză. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurenta-pârâtă și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Cu privire la legalitatea ordinului Intimatul-reclamant M.D. a supus controlului de legalitate, exercitat pe calea contenciosului administrativ, Ordinul nr. 250 din 12 octombrie 2009 emis de Președintele Agenției Naționale pentru Prestații Sociale, prin care s-a dispus revocarea sa din funcția publică de director coordonator al Direcției de Muncă și Protecție Socială Timiș și încetarea contractului de management, încheiat pentru o perioadă de 4 ani. Ordinul contestat a fost emis în temeiul art. IV și XIV din O.U.G. nr. 105/2009, al art. 16 alin. (2) din O.U.G. nr. 116/2007 și art. 13 alin. (4) din H.G. nr. 1285/2008. Soluția dată capătului de cerere privind anularea ordinului nr. 250 din 12 octombrie 2009 nu este susceptibilă de critici care să ducă la reformarea ei în temeiul art. 304 pct. 9 sau art. 304 1 C. proc. civ., considerentele reținute de prima instanță referitoare la încălcarea dispozițiilor Codului muncii urmând a fi completate cu cele expuse în continuare. Esențial în cauză este că actul administrativ contestat, emis în temeiul O.U.G. nr. 105/2009, a fost lipsit de fundamentul său legal ca urmare a Deciziei nr. 1629 din 03 decembrie 2009, publicată în M. Of. nr. 28 din 14 ianuarie 2010, prin care Curtea Constituțională a constatat neconstituționalitatea prevederilor art. I, pct. 1-5 și 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII și anexei 1 ale ordonanței de urgență respective. Viciul de constituționalitate constatat cu privire la O.U.G. nr. 105/2009 afectează în egală măsură actele administrative emise în baza și pentru executarea unor dispoziții neconstituționale, întrucât asemenea acte devin lipsite de temei legal și nu poate fi calificat drept legal un act juridic emis sau încheiat în baza unei dispoziții neconstituționale. Actele și măsurile adoptate în baza acestei ordonanțe sunt afectate de viciul de neconstituționalitate al acestui act normativ și, în consecință, corect au fost anulate de instanța de fond Menținerea actelor administrative emise în baza acestui act normativ ar lipsi de finalitate controlul de constituționalitate, care nu se limitează la asanarea sistemului legislativ prin eliminarea prevederilor legale contrare Constituției, ci include protecția efectivă a drepturilor și libertăților fundamentate ale destinatarilor normelor declarate neconstituționale. Prin urmare, nu i se poate imputa intimatului reglementarea legală defectuoasă referitoare la funcția în care a fost numit, în virtutea principiului protecției cetățeanului împotriva arbitrariului autorităților publice. Cu privire la reintegrarea în funcție Sentința este însă criticabilă sub aspectul reintegrării intimatului-reclamant în funcția deținută anterior ordinului anulat și întinderii despăgubirilor bănești acordate, prin prisma unor considerente ținând, de asemenea, de neconstituționalitatea legii, în sensul raționamentului expus anterior cu privire la încetarea funcției. Din înscrisurile dosarului, rezultă că ordinul nr. 850 din 25 mai 2009 de numire în funcția de director coordonator al Direcției de Muncă și Protecție Socială Timiș și contractul de management au fost încheiate în temeiul art. III din O.U.G. nr. 37/2009. Așa fiind, declararea neconstituționalității și eliminarea din ordinea juridică a înseși prevederilor legale în baza cărora a fost înființat postul de director coordonator și a fost numit în funcție, măsura de reintegrare a intimatului-reclamant este, la rândul său, lipsită de temei legal. Această concluzie este susținută și de considerentele Deciziilor nr. 413 și nr. 414/2010 ale Curții Constituționale care, exercitând controlul de constituționalitate asupra legii de modificare și completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reținut că începând cu data de 28 februarie 2010, funcția de director coordonator nu mai există, reglementarea în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate fiind cea anterioară modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 37/2009 și prin O.U.G. nr. 105/2009, acesta fiind un efect specific al pierderii legitimității constituționale a celor două ordonanțe de urgență menționate, sancțiune pe care Curtea Constituțională o consideră „diferită și mult mai gravă decât o simplă abrogare a unui text normativ”. Cu privire la drepturile bănești acordate reclamantului Punerea în aplicare a celor două ordonanțe de urgență menționate, prin numirea și revocarea din postul de director coordonator în interval de mai puțin de 5 luni, din motive ce exclud culpa intimatului-reclamant, a produs efecte vătămătoare asupra carierei acestuia, inducând o stare de instabilitate, de incertitudine juridică, efecte ce se impun a fi înlăturate prin repararea pagubei cauzate, conform art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 106 din Legea nr. 188/1999. Având însă în vedere circumstanțele faptice și normative prezentate mai sus, care nu ar permite încadrarea în ipoteza tipică a prevederilor art. 106 din Legea nr. 188/1999, în sensul reîncadrării în funcție și plății drepturilor salariale până la acel moment, Înalta Curte aprecieză că obligarea autorității emitente la plata drepturilor salariale cuvenite, începând cu data eliberării din funcție și până la data pronunțării prezentei decizii reprezintă o modalitate adecvată și echitabilă de reparare a prejudiciului cauzat reclamantului. Cu privire la daunele morale acordate: Sentința recurată este criticabilă și cu privire la modalitatea în care prima instanță a soluționat capătul de cerere privind acordarea daunelor morale. Prima instanță a acordat daune morale reclamantului în sumă de 10.000 RON pentru repararea prejudiciului moral suferit prin măsura abuzivă de destituire din funcție. Înalta Curte, în acord și cu susținerile recurentei, apreciază că nu se impunea în cauză acordarea daunelor morale întrucât nu s-a făcut dovada aducerii vreunei atingeri prestigiului, onoarei sau reputației reclamantului. După cum a apreciat deja Înalta Curte în jurisprudența sa anterioară, pentru acordarea daunelor morale se impune totuși să existe elemente probatorii adecvate, chiar dacă nu se pot administra în principiu probe materiale, pentru dovedirea producerii unor suferințe morale, a impactului concret asupra persoanei în cauză, pentru determinarea de la caz la caz a existenței și cuantumului acestora, simplul fapt al anulării unui act administrativ nefiind de natură a antrena automat acordarea unor astfel de daune. Și în sensul jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului (cauza Cumpănă și Mazăre c. României) Înalta Curte apreciază, raportat la circumstanțele cauzei că modul în care a fost soluționată cererea principală a reclamantului-intimat reprezintă, în sine, o reparație echitabilă suficientă pentru repararea oricărui prejudiciu moral ce ar fi fost eventual suferit. Referitor la cheltuielile de judecată acordate reclamantului, Înalta Curte reține că soluția este în acord cu dispozițiile art. 274 alin. (1) C. proc. civ., potrivit cu care: „ Partea care cade în pretenții va fi obligată, la cerere, să plătească cheltuielile de judecată.” Agenția Națională pentru Prestații Sociale este partea care a pierdut procesul și, la cererea reclamantului, a fost obligată în mod legal la plata sumei indicate, reprezentând onorariu de avocat și taxe de timbru. Recurenta nu se poate apăra prin invocarea lipsei de culpă procesuală, câtă vreme nici măcar după pronunțarea Deciziei Curții Constituționale nr. 1257 din data de 07 octombrie 2009, nu și-a adaptat poziția procesuală, ci s-a situat pe aceeași poziție de respingere a cererii de chemare în judecată. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și al art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul și va modifica în parte sentința, în sensul celor reținute în cuprinsul prezentei decizii.