ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 850/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 850/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

deduse judecății

Prin acțiunea

înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ

și fiscal, reclamantul M.D. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția

Națională pentru Prestații Sociale, să se dispună:

- anularea Ordinului

nr. 250 din 12 octombrie 2009 emis de Președintele Agenției Naționale pentru

Prestații Sociale prin care s-a dispus revocarea sa din funcția de director

coordonator al Direcției de Muncă și Protecție Socială Timiș și încetarea

contractului de management începând cu data emiterii acestui ordin;

- restabilirea

situației anterioare prin repunerea pe postul deținut anterior;

- rectificarea

carnetului de muncă modificat ilegal în baza ordinului nr. 250 din 12 octombrie

2009;

- obligarea pârâtei

Agenția Națională pentru Prestații Sociale la plata tuturor drepturilor

salariale de la data eliberării din funcție, până la data reintegrării efective

în funcția deținută anterior;

- daune morale în

sumă de 10.000 RON pentru prejudiciul moral cauzat;

- obligarea pârâtei la

plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea acțiunii,

reclamantul a arătat că a fost numit în funcția de director coordonator al Direcției

de Muncă și Protecție Socială Timiș, prin Ordinul Ministrului Muncii, Familiei și

Protecției Sociale nr. 850 din 25 mai 2009 și a încheiat un contract de management

pentru o perioadă de maximum 4 ani.

Prin Ordinul nr. 250 din

12 octombrie 2009 emis de Președintele Agenției Naționale pentru Prestații Sociale

s-a dispus revocarea sa din funcția de director coordonator și încetarea contractului

de management, începând cu data emiterii ordinului.

Reclamantul a criticat

ordinul contestat pentru nelegalitate, invocând următoarele motive:

- numirea sa pe postul

deținut a fost făcută de Ministrul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, iar revocarea

din funcție s-a făcut de un organ inferior necompetent, și anume Președintele Agenției

Naționale pentru Prestații Sociale;

- revocarea din funcție

s-a făcut în baza O.U.G. nr. 105/2009, care ulterior a fost declarată neconstituțională;

- art. 16 alin. (2) din

O.U.G. nr. 116/2007, cu modificările și completările ulterioare, precum și art.

13 alin. (4) din H.G. nr. 1285/2008, nu au legătură cu Direcția de Muncă subordonată

direct Ministerului Muncii, ci cu activitățile subordonate agenției;

- în ordinul de revocare

din funcție nu s-a făcut referire la niciun fel de încălcări de către reclamant

a clauzelor contractuale, ba chiar, în mod abuziv, se apelează la texte de lege

care nu au legătură cu contractul său de management și se încalcă și art. 9

alin. (2) din contract care prevăde că revocarea nu se poate realiza decât de ordonatorul

principal de credite;

- nu i s-a acordat preavizul

prevăzut de lege;

- ordinul contestat nu

este motivat, nici în fapt și nici în drept, ceea ce duce la concluzia că este abuziv,

în opinia sa ordinul fiind emis pe criterii pur politice.

Reclamantul a mai arătat

că de la data eliberării sale din funcția de director coordonator al Direcției de

Muncă și Protecție Socială Timiș nu a mai beneficiat de salariul cuvenit pentru

ocuparea acestei funcții.

Prin întâmpinare, pârâta

Agenția Națională pentru Prestații Sociale București a solicitat respingerea acțiunii

ca neîntemeiată.

Prin sentința nr. 246

din 04 mai 2010, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal,

a admis acțiunea formulată de reclamantul M.D., în contradictoriu cu pârâta Agenția

Națională pentru Prestații Sociale, a dispus anularea ordinului nr. 250 din 12 septembrie

2009 emis de pârâtă, reîncadrarea reclamantului pe postul deținut anterior emiterii

ordinului și obligarea pârâtei la plata tuturor drepturilor salariale, începând

cu data eliberării din funcție și până la reîncadrarea efectivă în funcția deținută

anterior, precum și obligarea pârâtei la plata sumei de 10.000 RON reprezentând

daune morale și a sumei de 304,3 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța o asemenea

soluție, prima instanță a reținut faptul că reclamantul M.D. a fost numit în funcția

de director coordonator al Direcției de Muncă și Protecție Socială Timiș, prin Ordinul

nr. 850 din 25 mai 2009 emis de Ministrul Muncii, Familiei și Protecției Sociale,

funcție pe care a deținut-o până la data de 12 octombrie 2009, când a fost revocat

din funcție, prin Ordinul nr. 250 din 12 octombrie 2009 emis de Președintele Agenției

Naționale pentru Prestații Sociale, contestat în prezenta cauză.

Prin ordinul nr. 250 din

12 octombrie 2009, emis în temeiul dispozițiile O.U.G. nr. 105/2009 și al prevederilor

art. 16 alin. (2) din O.U.G. nr. 116/2007 și art. 13 alin. (4) din H.G. nr. 1285/2008,

s-a dispus, totodată, și încetarea contractului de management, contract încheiat

fără dată, pentru o perioadă de 4 ani.

Prima instanță a apreciat

că eliberarea din funcție a reclamantului intervenită înainte de expirarea duratei

de 4 ani pentru care a fost încheiat contractul de management, este de natură a

încălca principiul protecției așteptărilor legitime, în condițiile în care, în considerarea

duratei mandatului de 4 ani, reclamantul și-a stabilit o strategie de lucru, în

acord cu prevederile contractului de management și ale fișei postului.

Mai mult, contractul de

management este asimilat contractului individual de muncă, deci cu toate drepturile

și prerogativele de care se bucură un contract individual de muncă semnat între

angajator și angajat.

De asemenea, ordinul

nr. 250/2009 nu îmbracă forma prevăzută de lege sub aspectul termenului în care

acesta se poate contesta, motivării măsurii luate, precum și indicării instanței

la care se poate ataca.

Ca atare, emiterea ordinului

fără un preaviz de 30 zile încalcă dispozițiile C. muncii în materie precum și dreptul

la apărare al reclamantului, prevăzut de art. 6 parag. 3 din cadrul Convenției Europene

a Drepturilor Omului, care prevede obligarea instituțiilor statului să confere cetățeanului

nu numai garanțiile material, cât și procedurale în respectarea drepturilor acestora.

Cu privire la daunele

morale solicitate de către reclamant, instanța a avut în vedere dispozițiile

art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, în raport

de care a apreciat că reclamantul este îndreptățit a primi suma de 10.000 RON solicitată

pentru repararea prejudiciului moral suferit prin măsura abuzivă de destituire din

funcție.

A amintit și jurisprudența

Curții Europene a Drepturilor Omului care s-a pronunțat constant în sensul că atunci

când legea este încălcată, autoritățile produc, în mod natural, și prejudicii morale

care nu trebuie dovedite altfel decât prin prezumții.

Reținând culpa procesuală

a pârâtei, prima instanță a făcut aplicarea dispozițiilor art. 274 C. proc. civ.,

obligând autoritatea pârâtă la plata cheltuielilor de judecată.

pârâtă

Împotriva acestei sentințe

a declarat recurs pârâta Agenția Națională pentru Prestații Sociale, invocând prevederile

art. 304 pct. 4 și 9 C. proc. civ.

3.1. În motivarea căi

de atac, recurenta-pârâtă

a arătat că la data numirii în funcția de director coordonator

al Direcției de Muncă și Prestații Sociale, în temeiul

O.U.G. nr. 37/2009, intimatul-reclamant

a cunoscut condițiile numirii în funcție și și-a asumat riscul de a fi revocat din

funcție

anterior

împlinirii termenului de 4 ani.

Abrogarea

O.U.G. nr. 37/2009,

act normativ în temeiul

căruia acesta a fost numit în funcție

a fost cauza încetării contractului de management

al intimatului-reclamant, care a intervenit în temeiul art. 9 alin. (1) lit. h),

și anume „în alte situații prevăzute de lege”, astfel că aprecierile instanței de

fond, în sensul că

eliberarea

din funcție a intimatului-reclamant intervenită înainte de expirarea duratei contactului

de management încheiat pe o perioadă de 4 ani este de natură a încălca principiul

așteptărilor legitime, sunt greșite.

Prin urmare,

măsura revocării din funcție

a fost în exclusivitate cauzată de necesitatea adaptării instituției la condițiile

legislative impuse.

3.2. În mod eronat a reținut

prima instanță faptul că emiterea ordinului contestat fără un preaviz de 30 de zile

încalcă dispozițiile C. muncii, câtă vreme în cauză nu era necesar acest aviz, contractul

de management fiind contract atipic al cărui regim juridic este suspus legii speciale,

și anume O.U.G. nr. 37/2009, respectiv H.G. nr. 527/2009.

3.3. Recurenta a criticat

și modalitatea de soluționare a capătului de cerere prin care s-a dispus reintegrarea

intimatului-reclamant pe postul deținut anterior emiterii ordinului, arătând că

la momentul de față atât postul cât și funcția aferentă nu mai există.

În acest sens, a fost

invocată Decizia Curții Constituționale nr. 414/2010, precum și dispozițiile

art. 9 alin. (1) lit. g) din contractul de management, întocmit conform modelului

cadru al contractului de management aprobat prin H.G. nr. 527/2009, care prevăd

că acesta încetează prin desființarea sau reorganizarea serviciului public deconcentrat.

3.4. În mod greșit a fost

obligată instituția pârâtă la plata către reclamant a drepturilor salariale aferente

funcției deținute anterior emiterii ordinului contestat, începând cu data eliberării

din funcție și până la reintegrarea efectivă, în condițiile în care revocarea din

funcție s-a făcut cu respectarea dispozițiilor legale incidente, iar reintegrarea

intimatului-reclamant nu mai este posibilă.

3.5. În mod greșit a admis

instanța de fond cererea reclamantului de acordare a daunelor morale în valoare

de 10.000 RON, câtă vreme autoritatea pârâtă nu a încălcat dispozițiile legale,

respectându-le întocmai.

În plus, reclamantul nu

arată ce valori morale au fost lezate în cauză nedovedind în mod echivoc pe calea

unui probatoriu adecvat faptul ca valorile sale morale au fost lezate în mod grav

de pârâtă, aceste despăgubiri find solicitate în schimbul drepturilor bănești de

care a fost privat.

3.6. În fine, se impunea

și exonerarea de la plata cheltuielilor de judecată, întrucât instituția pârâtă

nu este în culpă procesuală.

Intimatul-reclamant nu

a formulat întâmpinare în cauză.

II. Considerentele Înaltei

Curți asupra recursului

Examinând cauza prin prisma

motivelor invocate de recurenta-pârâtă și a prevederilor art. 304

1

C.

proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru

considerentele ce vor fi expuse în continuare.

de drept relevante

Cu privire la legalitatea

ordinului

Intimatul-reclamant M.D.

a supus controlului de legalitate, exercitat pe calea contenciosului administrativ,

Ordinul nr. 250 din 12 octombrie 2009 emis de Președintele Agenției Naționale pentru

Prestații Sociale, prin care s-a dispus revocarea sa din funcția publică de director

coordonator al Direcției de Muncă și Protecție Socială Timiș și încetarea contractului

de management, încheiat pentru o perioadă de 4 ani.

Ordinul contestat a fost

emis în temeiul art. IV și XIV din O.U.G. nr. 105/2009, al art. 16 alin. (2) din

O.U.G. nr. 116/2007 și art. 13 alin. (4) din H.G. nr. 1285/2008.

Soluția dată capătului

de cerere privind anularea ordinului nr. 250 din 12 octombrie 2009 nu este susceptibilă

de critici care să ducă la reformarea ei în temeiul art. 304 pct. 9 sau art. 304

1

C. proc. civ., considerentele reținute de prima instanță referitoare

la încălcarea dispozițiilor

Codului muncii

urmând

a fi completate cu cele expuse în continuare.

Esențial în cauză este

că actul administrativ contestat, emis în temeiul O.U.G. nr. 105/2009, a fost lipsit

de fundamentul său legal ca urmare a Deciziei nr. 1629 din 03 decembrie 2009, publicată

în M. Of. nr. 28 din 14 ianuarie 2010, prin care Curtea Constituțională a constatat

neconstituționalitatea prevederilor art. I, pct. 1-5 și 26, art. III, art. IV,

art. V, art. VIII și anexei 1 ale ordonanței de urgență respective.

Viciul de constituționalitate

constatat cu privire la O.U.G. nr. 105/2009 afectează în egală măsură actele administrative

emise în baza și pentru executarea unor dispoziții neconstituționale, întrucât asemenea

acte devin lipsite de temei legal și nu poate fi calificat drept legal un act juridic

emis sau încheiat în baza unei dispoziții neconstituționale.

Actele și

măsurile adoptate în baza acestei ordonanțe sunt afectate de viciul de neconstituționalitate

al acestui act normativ și, în consecință, corect au fost anulate de instanța de

fond

Menținerea actelor administrative

emise în baza acestui act normativ ar lipsi de finalitate controlul de constituționalitate,

care nu se limitează la asanarea sistemului legislativ prin eliminarea prevederilor

legale contrare Constituției, ci include protecția efectivă a drepturilor și libertăților

fundamentate ale destinatarilor normelor declarate neconstituționale.

Prin urmare,

nu i se poate imputa intimatului reglementarea legală defectuoasă referitoare la

funcția în care a fost numit, în virtutea principiului protecției cetățeanului împotriva

arbitrariului autorităților publice.

Cu privire la reintegrarea

în funcție

Sentința este însă criticabilă

sub aspectul reintegrării intimatului-reclamant în funcția deținută anterior ordinului

anulat și întinderii despăgubirilor bănești acordate, prin prisma unor considerente

ținând, de asemenea, de neconstituționalitatea legii, în sensul raționamentului

expus anterior cu privire la încetarea funcției.

Din înscrisurile dosarului,

rezultă că ordinul nr. 850 din 25 mai 2009 de numire în funcția de director coordonator

al Direcției de Muncă și Protecție Socială Timiș și contractul de management au

fost încheiate în temeiul art. III din O.U.G. nr. 37/2009.

Așa fiind, declararea

neconstituționalității și eliminarea din ordinea juridică a înseși prevederilor

legale în baza cărora a fost înființat postul de director coordonator și a fost

numit în funcție, măsura de reintegrare a intimatului-reclamant este, la rândul

său, lipsită de temei legal.

Această concluzie este

susținută și de considerentele Deciziilor nr. 413 și nr. 414/2010 ale Curții Constituționale

care, exercitând controlul de constituționalitate asupra legii de modificare și

completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reținut că începând cu

data de 28 februarie 2010, funcția de director coordonator nu mai există, reglementarea

în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate fiind cea

anterioară modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 37/2009 și prin O.U.G. nr. 105/2009,

acesta fiind un efect specific al pierderii legitimității constituționale a celor

două ordonanțe de urgență menționate, sancțiune pe care Curtea Constituțională o

consideră „diferită și mult mai gravă decât o simplă abrogare a unui text normativ”.

Cu privire la drepturile

bănești acordate reclamantului

Punerea în aplicare a

celor două ordonanțe de urgență menționate, prin numirea și revocarea din postul

de director coordonator în interval de mai puțin de 5 luni, din motive ce exclud

culpa intimatului-reclamant, a produs efecte vătămătoare asupra carierei acestuia,

inducând o stare de instabilitate, de incertitudine juridică, efecte ce se impun

a fi înlăturate prin repararea pagubei cauzate, conform art. 18 alin. (3) din Legea

nr. 554/2004 și art. 106 din Legea nr. 188/1999.

Având însă în vedere circumstanțele

faptice și normative prezentate mai sus, care nu ar permite încadrarea în ipoteza

tipică a prevederilor art. 106 din Legea nr. 188/1999, în sensul reîncadrării în

funcție și plății drepturilor salariale până la acel moment, Înalta Curte aprecieză

că obligarea autorității emitente la plata drepturilor salariale cuvenite, începând

cu data eliberării din funcție și până la data pronunțării prezentei decizii reprezintă

o modalitate adecvată și echitabilă de reparare a prejudiciului cauzat reclamantului.

Cu privire la daunele

morale acordate:

Sentința recurată este

criticabilă și cu privire la modalitatea în care prima instanță a soluționat capătul

de cerere privind acordarea daunelor morale.

Prima instanță a acordat

daune morale reclamantului în sumă de 10.000 RON pentru repararea prejudiciului

moral suferit prin măsura abuzivă de destituire din funcție.

Înalta Curte, în acord

și cu susținerile recurentei, apreciază că nu se impunea în cauză acordarea daunelor

morale întrucât nu s-a făcut dovada aducerii vreunei atingeri prestigiului, onoarei

sau reputației reclamantului.

După cum a apreciat deja

Înalta Curte în jurisprudența sa anterioară, pentru acordarea daunelor morale se

impune totuși să existe elemente probatorii adecvate, chiar dacă nu se pot administra

în principiu probe materiale, pentru dovedirea producerii unor suferințe morale,

a impactului concret asupra persoanei în cauză, pentru determinarea de la caz la

caz a existenței și cuantumului acestora, simplul fapt al anulării unui act administrativ

nefiind de natură a antrena automat acordarea unor astfel de daune.

Și în sensul jurisprudenței

Curții Europene a Drepturilor Omului (cauza Cumpănă și Mazăre c. României) Înalta

Curte apreciază, raportat la circumstanțele cauzei că modul în care a fost soluționată

cererea principală a reclamantului-intimat reprezintă, în sine, o reparație echitabilă

suficientă pentru repararea oricărui prejudiciu moral ce ar fi fost eventual suferit.

Referitor la cheltuielile

de judecată acordate reclamantului, Înalta Curte reține că soluția este în acord

cu dispozițiile art. 274 alin. (1) C. proc. civ., potrivit cu care: „

Partea care cade în pretenții va fi obligată, la cerere, să

plătească cheltuielile de judecată.”

Agenția Națională pentru

Prestații Sociale este partea care a pierdut procesul și, la cererea reclamantului,

a fost obligată în mod legal la plata sumei indicate, reprezentând onorariu de avocat

și taxe de timbru.

Recurenta nu se poate

apăra prin invocarea lipsei de culpă procesuală, câtă vreme nici măcar după pronunțarea

Deciziei Curții Constituționale nr. 1257 din data de 07 octombrie 2009, nu și-a

adaptat poziția procesuală, ci s-a situat pe aceeași poziție de respingere a cererii

de chemare în judecată.

adoptate în recurs

Având în vedere toate

considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și al

art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul și va modifica

în parte sentința, în sensul celor reținute în cuprinsul prezentei decizii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de Agenția Națională pentru Prestații Sociale București împotriva sentinței nr.

246 din 04 mai 2010 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ

și fiscal.

Modifică în parte sentința

atacată, în sensul că respinge cererea de reintegrare, precum și cererea de acordare

a daunelor morale.

Obligă pârâta la plata

drepturilor salariale cuvenite începând cu data eliberării din funcție și până la

data pronunțării prezentei decizii.

Menține celelalte dispoziții.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 11 februarie 2011.