ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 692/2011

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Circumstanțele cauzei. Soluția primei instanțe Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia, reclamantul C.M.D. a solicitat în contradictoriu cu pârâții Guvernul României - Secretariatul General, Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Agenția Națională Pentru Ocuparea Forței de Muncă, anularea Ordinului nr. 257/2009 emis de A.N.O.F.M., reintegrarea sa în funcția de director executiv al A.J.O.F.M. Sibiu și suspendarea executării ordinului atacat până la soluționarea irevocabilă a cauzei. În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că a exercitat funcția publică de conducere de director al A.J.O.F.M.

Sibiu, iar prin Ordinul nr. 257/2009 a fost eliberat din funcție conform art. III din O.U.G. nr. 37/2009. A mai arătat reclamantul că Ordinul atacat încalcă și prevederile art. 97 lit. c), art. 99 alin. (1) lit. b) și art. 100 din Legea nr. 188/1999 în sensul că prin O.U.G. nr. 37/2009 și apoi prin O.U.G. nr. 105/2009 se desființează funcția publică de conducere și se înființează postul de natură contractuală de director coordonator, ceea ce denotă lipsa unei reale reorganizări prin reducerea activității la nivelul instituției pe care a condus-o. În ce privește cererea de suspendare, s-a susținut că sunt îndeplinite condițiile art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Prin întâmpinare, Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive pe motiv că ordinul atacat este emis de A.N.O.F.M., excepția lipsei procedurii prealabile conform art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, tardivitatea acțiunii, prin încălcarea termenului de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și excepția netimbrării acțiunii. Guvernul României a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, între părți neexistând nici un raport juridic. A.N.O.F.M. a susținut că există autoritate de lucru judecat în cauză, urmare a soluționării irevocabile realizată în dosarul nr. 628/57/2009 al Curții de Apel Alba Iulia, între aceleași părți.

Prin sentința nr. 94 /CA din 13 aprilie 2010, Curtea de Apel Alba Iulia a admis excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și a respins acțiunea reclamantului C.M.D. împotriva acestui pârât ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. Totodată au fost respinse excepțiile invocate de pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale privind inadmisibilitatea, tardivitatea și netimbrarea acțiunii ca și excepția autorității lucrului judecat invocată de pârâta Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă și a lipsei calității procesuale pasive invocată de Guvernul României. Prima instanță a admis acțiunea formulată de reclamantul C.M.D.

și în consecință, în temeiul art. 9 alin. (4) și (5) din Legea nr. 554/2004, a constatat că reclamantul este vătămat prim emiterea art. III din O.U.G. nr. 37/2009, declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 a Curții Constituționale, a anulat Ordinul nr. 257 din 24 aprilie 2009 al Agenției Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă și a dispus reintegrarea reclamantului în funcția publică de conducere de director executiv al A.J.O.F.M. Sibiu, dispunând și suspendarea executării ordinului până la soluționarea irevocabilă a cauzei. Pentru a pronunța această soluție, Curtea, în esență, a reținut că acțiunea reclamantului este fundamentată pe prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004, solicitându-se anularea ordinului de eliberare din funcția publică emis în temeiul art. III din O.U.G.

nr. 37/2009 declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009. Din textul de mai sus rezultă că acțiunea reclamantului din prezentul dosar este întemeiată pe prevederile alin. (4) al art. 9 din Legea nr. 554/2004, fiind formulată după pronunțarea deciziei de neconstituționalitate și după termenul de 30 de zile de la comunicarea răspunsului la plângerea prealabilă. În aceste condiții s-a apreciat că nu este incidentă excepția autorității lucrului judecat conform art. 1201 C. civ., nefiind îndeplinită tripla identitate de obiect, cauză, părți, în sensul că prima hotărâre a fost pronunțată pe o excepție de nelegală sesizare a instanței, care poate fi remediată printr-o acțiune ulterioară.

În prezenta cauză s-a mai reținut că este îndeplinită procedura prealabilă prin chiar plângerea din dosarul nr. 628/57/2009, adresată emitentului actului la 22 mai 2009. În ce privește tardivitatea acțiunii, reținând că termenul de sesizare a instanței este de asemenea derogator de la prevederile art. 11 din Legea nr. 554/2004, acțiunea de față fiind promovată în termen de 1 an de la publicarea deciziei de neconstituționalitate în Monitorul Oficial, fiind înregistrată la 22 ianuarie 2010, s-a apreciat că și această excepție este nefondată. Cu privire la timbrajul acțiunii s-a apreciat că actul atacat este un act de încetare a raporturilor de serviciu, astfel că potrivit art.17 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 și art. 15 lit. a) din Legea nr. 146/1997, acțiunea este scutită de plata taxei de timbru.

În ce privește calitatea procesuală pasivă, având în vedere temeiul acțiunii – art. 9 și obiectul acțiunii art. 9 alin. (4) și (5) din Legea nr. 554/2004, s-a apreciat că în cauză au calitate procesuală pasivă Guvernul României ca emitent al O.U.G. nr. 37/2009 declarată neconstituțională și emitentul actului administrativ fundamentat pe prevederile O.U.G. nr. 37/2009, Ordinul nr. 257/2009 a cărui anulare se solicită, respectiv A.N.O.F.M. Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale nu are calitate procesuală pasivă, neavând vreo calitate în raportul juridic dedus judecății.

Pe fondul cauzei, s-a reținut că p rin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională, în cadrul controlului anterior promulgării legii de aprobare a ordonanței, s-a constatat că această lege de aprobare a O.U.G nr. 37/2009 este neconstituțională, ca urmare a încălcării normelor privitoare la adoptarea ordonanței de urgență prevăzute de art. 115 alin. (6) din Constituție și prin faptul că ordonanța conține la art. III prevederi care aduc atingere funcționării instituțiilor fundamentale ale statului. Aceasta presupune conform Deciziei Plenului Curții Constituționale nr. I din 17 ianuarie 1995 că este declarată ca neconstituțională și O.U.G. 37/2009. S-a reținut că soluția de desființare a acestor funcții publice și asigurarea conducerii de către directori coordonatori cu contract de management preconizată în art. III din O.U.G.

nr. 37/20069 reprezintă o construcție juridică deficitară și confuză care ridică problema statutului juridic al "directorului coordonator" și a naturii juridice a "contractului de management"astfel că nu este „afectat” statutul juridic al unor funcționari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale, stabilit prin <LLNK 11999 188 11 211 0 18> Legea 188/1999 republicată, și care se reglementează prin lege organică. 2. Recursurile promovate în cauză Împotriva sentinței pronunțată de Curtea de Apel Alba-Iulia în termen legal au declarat recurs Guvernul României și Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă.

2.1. Motivele de recurs înfățișate de recurentul Guvernul României Invocând prevederile art. 304 1 C. proc. civ., recurentul Guvernul României a susținut că hotărârea pronunțată a fost dată cu aplicarea greșită a legii, în sensul că în mod eronat a considerat instanța de fond că nu era obligatorie parcurgerea procedurii administrative prealabile, prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, făcând aplicarea art. 9 din același act normativ. S-a mai arătat că acțiunea nu era scutită de plata taxei de timbru, cum de asemenea, în mod eronat s-a apreciat, acțiunea fiind în opinia recurentului inadmisibilă, în raport cu dispozițiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

În acest sens recurentul a susținut că reclamantul avea la îndemână acțiunea prevăzută de art. 106 din Legea nr. 188/1999, în condițiile în care raporturile juridice de drept material dintre reclamant și Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă sunt guvernate, în principal, de Legea nr. 188/1999, republicată. Susținând inadmisibilitatea acțiunii și din perspectiva dispozițiilor art. 9 alin. (4) și (5) din Legea nr. 554/2004, modificată, recurentul a indicat că în opinia sa instanța de fond, în mod neîntemeiat a respins excepția pe care a invocat-o privind lipsa calității sale procesuale pasive, față de obiectul acțiunii reclamantului, respectiv anularea și suspendarea Ordinului nr. 257 din 20 aprilie 2009 emis de Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă, act administrativ individual al cărui emitent nu este Guvernul României.

Nu există astfel nici un temei juridic care să justifice legitimitatea procesuală pasivă a Guvernului României, într-o astfel de acțiune. 2.2. Motivele de recurs înfățișate de recurenta Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă (A.N.O.F.M.) Susținând că hotărârea primei instanțe a fost pronunțată cu greșita aplicare și interpretare a legii, recurenta A.N.O.F.M., în esență, prin motivele de recurs, a dezvoltat următoarele critici: - în mod eronat a fost respinsă excepția autorității lucrului judecat, în raport de îndeplinirea condițiilor prevăzute în art. 1201 C. civ., față de dosarul nr. 628/57/2009 care s-a aflat pe rolul Curții de Apel Alba Iulia și care a avut ca obiect anularea O.U.G.

nr. 37/2009, anularea Ordinului nr. 257 din 24 aprilie 2009 precum și suspendarea ambelor acte, până la soluționarea irevocabilă a cauzei, în care s-a pronunțat sentința nr. 200/F/CA/2009; - sentința recurată a fost dată cu interpretarea greșită a actului administrativ dedus judecății și a reglementărilor incidente în materia funcției publice aflate în vigoare la data emiterii acestuia, respectiv O.U.G. nr. 37/2009 [art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009] și art. 13 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 188/1999, republicată; - Ordinul A.N.O.F.M.

nr. 257 din 24 aprilie 2009 a fost emis cu respectarea dispozițiilor legale aflate în vigoare la data emiterii sale și îndeplinește condițiile de fond și de formă cerute pentru validitatea actelor administrative; - greșit instanța de fond s-a raportat la decizia Curții Constituționale nr. 1257/2009, întrucât aceasta produce efecte numai pentru viitor, astfel că efectele juridice ale Ordinului 257 din 24 aprilie 2009 nu au fost afectate de această decizie; - în fine, s-a arătat că în mod greșit s-a dispus prin hotărârea primei instanțe, în temeiul art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, republicată, suspendarea executării ordinului atacat, până la soluționarea irevocabilă a cauzei, nefiind întrunite cerințele legale stipulate în textele menționate.

3. Soluția și considerentele instanței de control judiciar 3.1. Cu privire la recursul declarat de recurentul Guvernul României Analizând sentința recurată în raport cu criticile formulate de acest recurent, cât și din oficiu, conform art. 304 1 C. proc. civ. Înalta Curte apreciază că este fondat acest recurs pentru considerentele în continuare expuse. Contrar celor reținute de prima instanță, instanța de control judiciar reține, raportat la obiectul cererii reclamantului-intimat de chemare în judecată de față, respectiv anularea Ordinului nr. 257/2009 emis de A.N.O.F.M., reintegrarea în funcția de conducere anterior deținută și suspendarea acestui act administrativ individual, până la soluționarea irevocabilă a cauzei, că se impunea admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive, invocată de Guvernul României în fața instanței de fond.

Înalta Curte apreciază că întrucât emitentul actului juridic contestat este o altă autoritate, nu există nici un temei juridic pentru a chema în judecată și Guvernul României. Simpla împrejurare că O.U.G. nr. 97/2009, ce a servit drept fundament al emiterii ordinului atacat a fost adoptată de Guvernul României nu justifică chemarea în judecată, în calitate de pârât, a Guvernului, ca autoritate publică a puterii executive întrucât nu există un raport juridic obligațional între această autoritate și reclamantul intimat. Practic, raționamentul pe baza căruia prima instanță a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Muncii se impunea a fi aplicat și în cazul recurentului-pârât Guvernul României, cu consecința respingerii acțiunii reclamantului intimat față de această autoritate, pe acest temei.

Pentru motivele invocate, așadar, în temeiul art. 312 alin. (1) și (2) C. proc. civ., cu referire la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, republicată, se va admite recursul acestui recurent și se va modifica, în parte sentința atacată în sensul că se va respinge acțiunea reclamantului formulată împotriva Guvernului României pentru lipsa calității procesuale pasive a acestei autorități publice. Modalitatea de soluționare a prezentului recurs face ca examinarea celorlalte motive de recurs invocate de acest recurent vizând celelalte aspecte ale cauzei, să nu mai fie necesară. 3.2. Cu privire la recursul declarat de recurenta Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă Analizând sentința recurată în raport și de criticile acestui recurent, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc.

civ., Înalta Curte apreciază că acest recurs este nefondat și urmează a fi respins ca atare, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., pentru considerentele în continuare expuse. Contrar celor susținute de recurenta A.N.O.F.M., prima instanță cu justețe și în mod argumentat a soluționat excepțiile invocate privind autoritatea de lucru judecat, de neîndeplinire a procedurii prealabile, de timbrare și de tardivitate. În adevăr, nu se poate reține autoritatea de lucru judecat, invocată în raport de sentința anterioară, nr. 200 din 7 octombrie 2009 în care „cauza juridică” a fost diferită iar acțiunea nu s-a soluționat pe fond, fiind respinsă pentru neîndeplinirea procedurii prealabile. Este corectă concluzia instanței de fond în sensul că potrivit art. 1201 C. civ., tripla identitate de „părți, obiect și cauză” nu poate fi reținută între cele două acțiuni.

În strânsă legătură cu această excepție, instanța de control judiciar apreciază că în mod legal au fost soluționate și respinge excepțiile vizând tardivitatea acțiunii și lipsa plângerii prealabile. Reținând că prezenta acțiune a reclamantului a fost întemeiată pe prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004, judecătorul fondului în mod corect a reținut, pe de-o parte, că acțiunea de chemare în judecată poate fi introdusă direct la instanța de contencios administrativ, situație în care nu este practic necesară îndeplinirea plângerii prealabile [art. 9 alin. (4)], iar pe de alta, că a fost respectat termenul de 1 an, prevăzut de același text de lege, pentru înregistrarea cererii, termen calculat de la data publicării deciziei Curții Constituționale în Monitorul Oficial al României.

Așa fiind, criticile recurentei, vizând toate aceste aspecte, inclusiv aspectul timbrajului, inaplicabil în cazul acțiunilor ce vizează acte de încetare a raporturilor de muncă [art. 17 alin. (2) din Legea nr. 554/204 și art. 15 lit. a) din Legea nr. 146/1997], urmează a fi respinse ca nefondate. În condițiile în care instanța de fond a reținut că temeiul legal al acțiunii de față îl reprezintă prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004, republicată, Înalta Curte, în deplin acord cu o astfel de calificare, apreciază, pentru acuratețe juridică, că inserarea în dispozitivul hotărâri a unei mențiuni ce reprezintă în realitate un considerent ce fundamentează soluția adoptată, nu este potrivită. Așa fiind, fără a prejudicia raționamentul judecătorului fondului și fără a influența în orice mod soluția adoptată în ceea ce privește anularea Ordinului nr. 247 din 24 aprilie 2009 emis de A.N.O.F.M.

și reintegrarea reclamantului în funcția publică de conducere la A.J.O.F.M. Sibiu, Înalta Curte va înlătura din dispozitivul sentinței atacate mențiunea referitoare la „constatarea în temeiul art. 9 alin. (4) și (5) din Legea nr. 554/2004, a vătămării produse prin emiterea O.U.G. nr. 37/2009, declarată neconstituțională”, aceasta fiind, cum s-a arătat, o premiză a admiterii acțiunii și nu o măsură efectiv dispusă de instanță. În fine, și celelalte critici ale recurentei A.N.O.F.M. vizând modalitatea de emitere a Ordinului nr. 257 din 24 aprilie 2009 și pretinsul caracter legal al acestuia urmează a fi respinse ca neîntemeiate, aceleași argumente susținând și soluția de suspendare a executării ce a fost dispusă de prima instanță.

Astfel cum în mod constant a reținut Înalta Curte în jurisprudența sa dezvoltată în această materie, dat fiind temeiul juridic al actului administrativ contestat, nu pot fi ignorate considerațiunile referitoare la excepția de neconstituționalitate și efectele acesteia. Controlul de constituționalitate exercitat pe calea excepției de neconstituționalitate este un control de conformitate și conformare a legii sau ordonanțelor guvernamentale cu dispozițiile Constituției, în cadrul căruia prevalează garantarea drepturilor și libertăților cetățenești. Potrivit art. 147 alin. (1) din Constituție, dispozițiile din legile și ordonanțele în vigoare, precum și cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituționale, își încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curții Constituționale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituționale cu dispozițiile Constituției.

Pe durata acestui termen, dispozițiile constatate ca fiind neconstituționale sunt suspendate de drept. Deciziile Curții Constituționale privind admiterea unei excepții de neconstituționalitate sunt de imediată aplicare, cu consecința înlăturării normei declarate neconstituționale din sistemul normativ. Cu alte cuvinte, în situația în care soluția Curții Constituționale nu ar avea aplicare directă și imediată, întreaga procedură de control a constituționalității legilor și ordonanțelor ar fi lipsită de finalitate. Pe acest aspect, poate fi amintită și decizia Curții Constituționale nr. 186/1999 în care s-a statuat că instanțele judecătorești trebuie să facă aplicarea directă a dispozițiilor constituționale relevante, în sensul de a înlătura prevederile neconstituționale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acestora.

Plenul Curții Constituționale, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituție și art. 15 și urm. din Legea nr. 47/1992, a exercitat controlul de constituționale a priori asupra legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 și, totodată, asupra ordonanței respective, care constituie conținutul normativ al legii. Prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, instanța constituțională a declarat neconstituțională Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei rezultă că viciul neconstituționalității afectează însuși actul normativ aprobat prin această lege. De asemenea, prin decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, instanța constituțională a declarat neconstituțională și O.U.G.

nr. 105/2009. În considerentele deciziilor anterior enunțate, Curtea Constituțională a arătat, în esență, că modalitatea de reglementare a funcției publice, respectiv „actul administrativ" de numire reprezintă o construcție juridică deficitară și confuză care ridică problema statutului juridic al directorului coordonator și a naturii juridice a contractului de management. În plus, instanța constituțională a precizat că, prin adoptarea O.U.G. nr. 37/2009, au fost încălcate prevederile art. 15 din Constituție, precum și statutul juridic al funcției publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, întrucât Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competență materială.

Potrivit art. 9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 554/2004, modificată, astfel cum a reținut și judecătorul fondului, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, acțiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste ordonanțe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operațiuni administrative. Același text de lege reglementează, în alin. (4), situația acțiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituțională respectiva ordonanță, prin admiterea unei excepții într-o altă cauză.

Din analiza acestor dispoziții legale, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut faptul că, în ipoteza admiterii excepției de neconstituționalitate a ordonanței într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepției, și în cauze similare, care au ca temei juridic aceleași prevederi declarate neconstituționale. În speța de față, intimatul-reclamant a solicitat anularea ordinului de eliberare din funcție, temeiul juridic fiind art. 1 și art. 9 din Legea nr.554/2004. După cum s-a relevat anterior, această măsură a avut la bază aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 37/2009 care a fost declarată neconstituțională, prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009. Ca atare, în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, efectele acestei decizii a instanței constituționale se extind și asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în temeiul O.U.G.

nr. 37/2009. În altă ordine de idei, Înalta Curte reține că eliberarea intimatului-reclamant din funcția publică pe care o deținea, în alte situații decât cele reglementate de Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcție, care se circumscrie noțiunii de securitate socială, protejată prin Convenția Europeană a Drepturilor Omului și actele comunitare, precum și prin alte tratate internaționale șa care România este parte și a căror îndeplinire este obligatorie, potrivit art. 11 și art. 20 din Constituție. Pentru considerentele arătate, așadar, recursul Agenției Naționale pentru Ocuparea Forței de Muncă va fi respins ca nefondat, mențiunile din cuprinsul sentinței atacate fiind păstrate în limitele modificărilor, preponderent formale, dispuse și mai sus arătate, conform art. 312 alin. (1) și (2) C. proc.

civ. cu referire la art. 20 din Legea nr. 554/2004, republicată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Guvernul României împotriva sentinței nr. 94/CA din 13 aprilie 2010 a Curții de Apel Alba-Iulia, secția contencios administrativ și fiscal. Modifică în parte, sentința atacată în sensul că respinge acțiunea reclamantului C.M.D. formulată împotriva pârâtului Guvernul României pentru lipsa calității procesuale pasive a acestei autorități. Înlătură menținea referitoare la constatarea în temeiul art. 9 alin. (4) și alin. (5) din Legea nr. 554/2004 a vătămării reclamantului C.M.D. prin emiterea art. III din O.U.G. nr. 37/2009 declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a Curții Constituționale. Menține celelalte dispoziții ale sentinței atacate.

Respinge ca nefondat recursul declarat de Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă împotriva aceleiași sentințe. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 8 februarie 2011.