ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1944/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1944/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

a) Cererea de chemare

în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul acestei

instanțe la 20 ianuarie 2009, reclamantul Consiliul Județean Constanța a

solicitat în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, suspendarea executării

H.G. nr. 145 din 13 februarie 2008 până la soluționarea definitivă și

irevocabilă a cauzei și anularea actului administrativ normativ.

În motivarea

acțiunii, reclamantul a arătat că H.G. nr. 145/2008 este afectată de

nelegalitate fiind contrară dispozițiilor art. 12 lit. a) și b) din Legea nr.

24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor

normative, întrucât nu este corelată cu prevederile actelor normative de nivel

superior cu care se află în conexiune, art. 8 din Legea nr. 215/2001 privind

administrația publică locală, art. 63 pct. 4 din Legea nr. 273/2006 și cu

dispozițiile art. 108 alin. (2) din Constituția României precum și art. 120

alin. (1) din Constituția României.

Dispozițiile art. I

pct. 1 din H.G. nr. 145/2008, a precizat reclamantul, sunt în contradicție cu

principiul autonomiei publice locale, descentralizării și deconcentrării,

prevăzut de art. 120 alin. (1) din Constituția României, întrucât prin

modificarea numărului și componenței comisiei de autorizare a împrumuturilor

locale ca fiind din 11 membri din care 6 membri sunt reprezentanții organului

executiv central Ministerul Economiei și Finanțelor, se pune sub controlul

exclusiv al autorității publice centrale o problemă de interes local, constând

în angajarea unui împrumut public de către autoritatea publică locală în

vederea satisfacerii intereselor publice de interes local.

Reprezentanții

Ministerului Economiei și Finanțelor în comisia care autorizează angajarea

acestor împrumuturi au o pondere mai mare de 50% și prin intermediul acestora

autoritatea publică centrală poate controla discreționar activitatea

autorității publice locale prin intermediul pârghiei financiare.

Potrivit art. I pct.

3, 4 și 5 din H.G. nr. 145/2008, prin care se modifică art. I pct. 5 lit. d) și

i) și se introduc alin. (5

1

) și (5

2

) în anexa 1 la H.G.

nr. 9/2007 (cuprinzând norme și proceduri privind autorizarea contractării sau

garantării de împrumuturi de către autoritățile administrativ-teritoriale),

aceste prevederi sunt în contradicție și modifică implicit prevederile

dispozițiilor art. 63 pct. 4 din Legea nr. 273/2006 coroborat cu art. 5 alin.

(1) lit. a) din aceeași lege.

Actul administrativ

atacat este nelegal și datorită faptului că a fost adoptat fără respectarea

prevederilor art. 8 din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală

fiind emis fără ca în prealabil autoritatea emitentă să respecte obligația de

consultare a structurilor asociative ale autoritățile administrației publice

locale.

De asemenea, nu au

fost respectate dispozițiile prevăzute de Legea nr. 52/2003 privind

transparența decizională.

A susținut

reclamantul că actul administrativ atacat a fost emis cu exces de putere, iar

prin simpla comparare a dispozițiilor legale din actele normative de nivel

superior cu care actul administrativ atacat intră în conexiune și contradicție

se poate trage concluzia în drept că există o îndoială serioasă în privința

legalității actului administrativ și că prin aplicarea acestuia se poate

produce o perturbare previzibilă gravă a funcționării Consiliului Județean

Constanța.

În drept, au fost

invocate dispozițiile art. 1, art. 7, art. 8, art. 14, art. 2 pct. l lit. t),

art. 2 alin. (1) lit. ș),

art. 2 pct. t

lit. n), art. 2 pct. 1 lit. r) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului

administrativ; art. 12 lit. a) și b) din Legea nr. 24/2000 privind normele de

tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative; art. 8 din Legea nr.

215/2001 privind administrația publică locală; art. 63 pct. 4 din Legea nr.

273/2006; art. 108 alin. (2) din Constituția României; art. 120 alin. (1) din

Constituția României;

art. 63 pct. 4

din

Legea nr. 273/2006 coroborat cu art. 5 alin. (1) lit. a) din aceeași lege; art.

5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 273/2006; Legea nr. 52/2003 privind transparența

decizională.

b) Întâmpinarea

formulată în cauză

Pârâtul a formulat

întâmpinare, prin care a solicitat respingerea cererii de suspendare ca

neîntemeiată.

Cu privire la cel

de-al doilea capăt de cerere, pârâtul a arătat în apărare că astfel cum se

precizează în nota de fundamentare a H.G. nr. 145/2008, Ministerul Economiei și

Finanțelor a întâmpinat greutăți în execuția bugetului general consolidat, una

din cauze fiind generată de deficitul înregistrat de bugetul împrumuturilor

externe și interne contractate de autoritățile administrației publice locale,

care a fost de 0,7% din Produsul Intern Brut. Pentru prevenirea dificultăților

întâmpinate în anul 2007 în execuția bugetului general consolidat și pentru a

avea un control asupra deficitului prognozat al acestui buget, a fost necesară

modificarea și completarea H.G. nr. 9/2007 privind constituirea, componența și

funcționarea Comisiei de autorizare a împrumuturilor locale. Adoptarea acestui

act normativ se înscrie între măsurile legislative întreprinse de Guvern, prin

Ministerul Economiei și Finanțelor, în vederea adoptării unei politici de

restrângere a cheltuielilor bugetare și de abordări mai prudentă a deficitului

bugetar.

Referitor la

modificarea numărului de membri în Comisia de autorizarea împrumuturilor

locale, majorarea numărului de membri ai Comisiei de Autorizare a

Împrumuturilor Locale cu 2 membri, reprezentanți ai Ministerului Economiei și

Finanțelor, a fost necesară pentru ca specialiștii din cadrul acestui minister,

cu atribuții în domeniul execuției bugetului, să contribuie la evaluarea

impactului finanțării rambursabile asupra cheltuielilor publice și a

deficitului bugetar.

Față de cvorumul

legal pentru adoptarea hotărârilor, reprezentanții Ministerului Economiei și

Finanțelor nu pot adopta hotărâri fără participarea reprezentaților

Ministerului Internelor și Reformei Administrative sau cei ai structurilor

asociative ale autorităților administrației publice locale. În ceea ce privește

reprezentanții structurilor asociative, desemnarea acestora ca membri în

Comisie s-a efectuat prin ordin al fostului ministru al administrației și

internelor. Structurile asociative reprezentate în Comisie sunt Asociația

Municipiilor din România, Asociația Orașelor din România și Asociația Comunelor

din România fiind astfel, practic, reprezentate în Comisie majoritatea

unităților administrativ-teritoriale, inclusiv municipiile reședințe de județe,

cu excepția celor 41 de consilii județene care sunt constituite în Uniunea

Națională a Consiliilor Județene din România.

Calculul gradului de

îndatorare în funcție de media veniturilor proprii realizate, prevăzute la art.

5 alin. (1) din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, cu

modificările și completările ulterioare, pe ultimii 3 ani anteriori anului în

care se solicită autorizarea finanțării rambursabile, ce urmează să fie

contractată și/sau garantată, stabilește o nouă bază de calcul pentru limita de

îndatorare, fără a modifica cota de 30% stabilită de Legea nr. 273/2006.

A considerat pârâtul

că această modificare nu excede prevederilor art. 63 alin. (4) din Legea nr.

273/2006 privind finanțele publice locale, veniturile proprii fiind cele

prevăzute la art. 5 alin. (1) din lege.

De asemenea, a

apreciat că prin prevederile art. 6 din H.G. nr. 145/2008 nu se încalcă

principiul autonomiei locale, măsurile respective fiind necesare pentru

menținerea echilibrului bugetar și încadrarea în deficitul bugetului general

consolidat, stabilit anual.

c) Cererea de

intervenție

În cauză a fost

formulată și încuviințată în principiu cererea de intervenție în interesul

pârâtului de către Ministerul Finanțelor Publice.

Intervenientul a

invocat excepția autorității de lucru judecat față de Sentința civilă nr. 2432

din 25 septembrie 2008 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 2210/2/2008, respectiv

Sentința civilă nr. 1134 din 9 aprilie 2008 pronunțată de aceeași instanță în

Dosarul nr. 1190/2/2008, prin care s-au respins cererile de suspendare

respectiv de anulare a H.G. nr. 145/2008.

d) Sentința și

motivarea primei instanțe

Prin Sentința nr.

1338 din 16 martie 2010 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, a respins excepția autorității de lucru judecat; a

respins cererea de suspendare ca neîntemeiată; a admis în parte acțiunea

formulată de reclamantul Consiliul Județean Constanța în contradictoriu cu

pârâtul Guvernul României; a admis în parte cererea de intervenție accesorie în

interesul pârâtului formulat de intervenientul Ministerul Finanțelor Publice; a

anulat parțial H.G. nr. 145/2008, și anume: art. I pct. 3, 4 și 5 și Anexa

(anexa nr. 1.3 la norme și proceduri) - Calculul gradului de îndatorare.

Pentru a pronunța

această sentință prima instanță a reținut că excepția autorității de lucru

judecat nu este întemeiată, deoarece intervenientul nu a făcut dovada

identității de părți din cele două litigii, respectiv cel supus judecății.

Astfel, instanța nu

poate reține în lipsa oricărei probe în acest sens că Uniunea Națională a Consiliilor

Județene din România a acționat în dosarele nr. 2210/2/2008 și nr. 1190/2/2008

în calitate de reprezentant al Consiliului Județean Constanța.

Pe fond, Curtea de

Apel a apreciat că H.G. nr. 145/2008 cuprinde, la art. I pct. 3, 4 și 5,

dispoziții ce nu vizează componența și funcționarea comisiei de autorizare a

împrumuturilor locale, ci condiții pentru contractarea sau garantarea de

împrumuturi locale, contravenind dispozițiilor art. 108 alin. (2) din

Constituția României: Hotărârile (Guvernului) se emit pentru organizarea

executării legilor.

Conform art. 12 lit.

b) Legea nr. 24/2000 „proiectul de act normativ, întocmit pe baza unui act de

nivel superior, nu poate depăși limitele competenței instituite prin acel act

și nici nu poate contraveni principiilor și dispozițiilor acestuia".

Condițiile pentru

contractarea sau garantarea de împrumuturi sunt reglementate prin legea

finanțelor publice locale, Guvernul neavând competența de a aduce prin hotărâre

modificări în acest domeniu.

Astfel, conform art.

63 alin. (4) din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale

„Unităților administrativ-teritoriale li se interzice accesul la împrumuturi

sau să garanteze orice fel de împrumut, dacă totalul datoriilor anuale

reprezentând ratele scadente la împrumuturile contractate și/sau garantate,

dobânzile și comisioanele aferente acestora, inclusiv ale împrumutului care

urmează să fie contractat și/sau garantat în anul respectiv, depășește limita

de 30% din totalul veniturilor prevăzute la art. 5 alin. (1) lit. a)".

Interpretând „per a

contrario" dispozițiile legale, rezultă că legiuitorul permite accesul la

împrumuturi/garantarea împrumuturilor dacă sunt îndeplinite condițiile sus

-menționate.

Hotărârea de Guvern

conține prevederi mai restrictive în ce privește accesul la

împrumuturi/garantări de împrumuturi.

Calculul gradului de

îndatorare are în vedere media veniturilor proprii realizate pe ultimii 3 ani

anteriori anului în care se solicită autorizarea finanțării, iar procentul de

30% se raportează la această medie.

Legiuitorul

stabilește condiția ca „datoriile anuale" să nu depășească limita de 30%

din totalul veniturilor proprii, iar Guvernul stabilește condiția ca „totalul

datoriilor aferente finanțărilor rambursabile contractate și/sau garantate,

reprezentând ratele scadente, dobânzile și comisioanele aferente acestora,

inclusiv al finanțărilor rambursabile pentru a căror contractare și/sau

garantare se solicită autorizarea, să nu depășească 30% din media prevăzută la

alin. (5

1

), pe fiecare an, din întreaga durată a serviciului

datoriei publice locale a finanțărilor respective".

Împotriva acestei

sentințe au declarat recurs Guvernul României și Ministerul Finanțelor Publice.

a) Motivele de recurs

În motivele de recurs

s-a susținut că sentința primei instanțe este nelegală, atât sub aspectul

dezlegării excepției autorității de lucru judecat, cât și sub aspectul

fondului.

În ceea ce privește

autoritatea de lucru judecat recurentul a arătat că prin Sentința nr. 1134 din

9 aprilie 2008 rămasă irevocabilă prin Decizia nr. 4783/2008 a Înaltei Curți de

Casație și Justiție, s-a respins cererea de suspendare formulată de Uniunea

Națională a Consiliilor Județene din România, iar prin Decizia nr. 2432 din 25

septembrie 2008 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, irevocabilă prin Decizia nr. 869 din 18 februarie

2009, s-a respins acțiunea aceleiași reclamante, ca neîntemeiată.

S-a precizat că cele

statuate printr-o hotărâre irevocabilă nu pot fi contrazise ulterior printr-o

altă hotărâre.

Pe fond, s-a motivat

că H.G. nr. 145/2008 este conformă cu Legea nr. 273/2006.

b) Analiza motivelor

de recurs

Prin acțiune

reclamantul Consiliul Județean Constanța a solicitat suspendarea și anularea

H.G. nr. 145/2008.

În cererea de

intervenție formulată de Ministerul Finanțelor Publice s-a invocat excepția

autorității de lucru judecat cu precizarea că prin Sentința nr. 2432/2008 a

Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

irevocabilă, s-a respins acțiunea în anulare împotriva H.G. nr. 145/2008, iar

prin Sentința nr. 1134/2008 s-a respins atât cererea de suspendare cât și de

anulare a H.G. nr. 145/2008.

Înalta Curte arată că

soluția adoptată de instanța de fond cu privire la excepția autorității de

lucru judecat este greșită.

Potrivit art. 1201 C.

civ. este autoritate de lucru judecat atunci când a doua cerere în judecată are

același obiect, este întemeiată pe aceeași cauză și este între aceleași părți.

Excepția autorității

de lucru judecat este o excepție de fond, peremptorie și absolută.

Invocarea acestei

excepții presupune verificarea triplei identități, fără cercetarea fondului

pretențiilor.

Identitatea de obiect

implică formularea aceleiași pretenții.

În speță, prin

sentințe irevocabile s-a soluționat atât cererea de suspendare cât și cererea

de anulare a H.G. nr. 145/2008, hotărâre care formează obiectul și al

prezentului litigiu.

Cererile anterioare

au avut aceeași cauză, același fundament juridic, același izvor al dreptului

pretins, respectiv anularea H.G. nr. 145/2008, temeiul fiind nelegalitatea

acestei hotărâri în raport de prevederile art. 63 pct. 4 din Legea nr.

273/2006.

Referitor la

identitatea de părți se constată că și acest element este întrunit în cauză.

În litigiile

anterioare a avut calitatea de reclamantă Uniunea Națională a Consiliilor

Județene din România, iar potrivit H.G. nr. 86/1999, Consiliul Județean

Constanța a aderat, fiind membru al acestei uniuni, astfel încât efectele

hotărârii respective se extind și au putere de lucru judecat față de Consiliul

Județean Constanța, care a fost reprezentat în primul proces de Uniunea

Națională a Consiliilor Județene din România, efectele hotărârii producându-se

în persoana reprezentatului și nu a reprezentantului.

Înalta Curte arată că

scopul urmărit prin reglementarea instituției puterii lucrului judecat este

acela de a evita contradicțiile între două hotărâri judecătorești.

Excepția lucrului

judecat corespunde funcției negative a lucrului judecat, prin această excepție

se împiedică o nouă judecată de fond, reluarea dezbaterii judiciare asupra

aceluiași litigiu, pronunțarea unei hotărâri irevocabile, având efect

extinctiv.

Hotărârea

judecătorească prin care s-a tranșat irevocabil un litigiu are forța

recunoscută de lege de a se opune redeschiderii ulterioare a aceleiași

judecăți.

Grație acestei

instituții juridice prin reglementarea națională, se asigură respectarea a două

principii majore rezultate din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor

Omului, dar și a Curții de Justiție a Uniunii Europene, respectiv a

principiilor stabilității și securității raporturilor juridice.

În consecință, în

raport de cele expuse, Înalta Curte constată că excepția invocată de

intervenientul Ministerul Finanțelor Publice este întemeiată, soluția de respingere

a acesteia de către prima instanță fiind greșită și de altfel nici nu s-a

efectuat o analiză pertinentă a susținerilor formulate.

Având în vedere că

excepția autorității de lucru judecat este fondată, nu se vor mai examina

criticile vizând fondul cauzei.

c) Soluția instanței

de recurs

Astfel fiind, în baza

art. 312 C. proc. civ., se vor admite recursurile formulate de Guvernul

României și de Ministerul Finanțelor Publice împotriva Sentinței nr. 1338 din

16 martie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, se va modifica sentința atacată, în sensul că se va

respinge acțiunea reclamantului, constatând existența autorității de lucru

judecat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate

de Guvernul României și Ministerul Finanțelor Publice împotriva Sentinței nr.

1338 din 16 martie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal.

Modifică sentința

atacată, în sensul că respinge acțiunea reclamantului, constatând existența

autorității de lucru judecat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 1 aprilie 2011.