ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4858/2012

Asupra conflictului negativ de competență de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Obiectul acțiunii judiciare Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 12 septembrie 2011 pe rolul Tribunalului Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul H.E., în contradictoriu cu paratul Primarul municipiului Mangalia, a solicitat anularea parțială a dispoziției din 17 iulie 2011 emisă de către pârât, apreciată ca fiind nelegală și netemeinică, precum și suspendarea executării parțiale a dispoziției din 17 iulie 2011. Pe cale de excepție, a fost invocată nelegalitatea deciziei nr. 7 din 14 ianuarie 2011 emisă de către Camera de Conturi Constanța.

Reclamantul a precizat că, prin decizia nr. 7 din 14 ianuarie 2011 a Curții de Conturi a României - Camera de Conturi a județului Constanța, s-a dispus, printre alte măsuri, ca angajatorul - Primarul municipiului Mangalia să stabilească întinderea prejudiciului creat prin plata unor alte drepturi salariale calificate de către organul de control ca fiind nelegale, precum și recuperarea acestuia. Astfel, se susține că prin dispoziția contestată i s-a imputat reclamantului suma de 5.677 RON, reprezentând sporuri și alte drepturi de natură salarială care i-au fost acordate în anul 2009. Se arată că dispoziția contestată a fost emisă cu încălcarea dispozițiilor legale, prin invocarea deciziei nr. 7/2011 a Curții de Conturi a României, această decizie fiind contestată de pârât și atacată la instanța de contencios administrativ, pe rolul Curții de Apel Constanta aflându-se Dosarul nr. 698/36/2011.

Hotărârea primei instanțe aflate în conflict Prin încheierea nr. 2122 din 09 noiembrie 2011, Tribunalul Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal, a respins cererea de suspendare a executării actului administrativ formulată de reclamantul H.E., în contradictoriu cu pârâtul Primarul municipiului Mangalia, a sesizat Curtea de Apel Constanța cu soluționarea excepției de nelegalitate a deciziei nr. 7 emisă de Camera de Conturi a județului Constanța și a suspendat judecata cauzei până la soluționarea excepției de nelegalitate.

Pentru a pronunța această soluție, Tribunalul a reținut că, prin dispoziția de imputare din 17 iulie 2011 emisă de către pârâtul Primarul Mun.Mangalia, s-a dispus, în raport de prevederile deciziei nr. 7 din 14 ianuarie 2011 a Curții de Conturi a României - Camera de Conturi a județului Constanța și în temeiul art. 84 lit. b) și art. 85 din Legea nr. 188/1999, recuperarea prejudiciului cauzat de plata sporurilor și altor drepturi către funcționarii publici din cadrul aparatului de specialitate a Primăriei municipiului Mangalia, în sarcina reclamantului fiind stabilit un debit de 5.677 RON. Analizând cererea de suspendare a executării formulată, Curtea a reținut că cele două condiții prevăzute de art. 14, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă sunt reciproc determinate, în sensul că pericolul producerii unei pagube iminente determină cazul bine justificat.

Argumentele invocate de către reclamant sunt nefondate, în condițiile în care paguba iminentă nu se prezumă, ci ea trebuia a fi dovedită de către persoana lezată, prin probe concludente. Reclamantul, cu privire la solicitarea de suspendare a actului administrativ contestat, nu a administrat probe în dovedirea pagubei iminente invocate. Simplu fapt că punerea în executare a dispoziției de imputare contestată conduce la un venit salarial mai redus pentru reclamant, nu constituie un motiv de admitere a cererii de suspendare a executării actului administrativ, întrucât există posibilitatea recuperării ulterioare a eventualului prejudiciu, prin anularea actului administrativ nelegal și netemeinic și restituirea sumelor cuvenite.

Pentru aceste considerente, instanța a apreciat că în cauză nu este îndeplinită condiția legală a pagubei iminente, și cum cele două condiții impuse de dispoz. art. 14 din Legea nr. 554/2004 sunt cumulative, Tribunalul a apreciat nefondată cererea de suspendare a actului administrativ contestat. În ceea ce privește excepția de nelegalitate invocată, Tribunalul a reținut că, în speță, excepția de nelegalitate are ca obiect decizia nr. 7/2011 a Camerei de Conturi a județului Constanța, decizia ce a stat la baza emiterii dispoziției ce face obiectul prezentei acțiuni în anulare. Prin urmare, s-a apreciat că de decizia nr. 7/2011 a Camerei de Conturi a județului Constanța depinde soluționarea litigiului pe fond.

De asemenea, decizia nr. 7/2011 reprezintă un act administrativ unilateral cu caracter individual ce poate face obiectul excepției de nelegalitate. În ceea ce privește instanța competentă să judece excepția de nelegalitate, Tribunalul a reținut că, în speță, obiectul excepției privește un act administrativ emis de o autoritate publică județeană. Acest act însă nu poate face obiectul unei acțiuni directe de anulare la instanța Tribunalul Constanța motivat de dispozițiile hotărârii nr. 130/2010 a Curții de Conturi a României și de Legea nr. 94/1992. Prin urmare, s-a reținut că instanța competentă să soluționeze excepția de nelegalitate este instanța competentă să soluționeze fondul cauzei.

Astfel, nu se poate aprecia că excepția de nelegalitate ce vizează un act al autorității publice județene este în competența Tribunalului Constanța, în condițiile în care împotriva acestei decizii se urmează procedura jurisdicțională, respectiv se formulează contestație pentru soluționarea căreia Curtea de Conturi a României emite o încheiere, încheiere a cărei legalitate se analizează de Curtea de Apel. Față de aceste aspecte, s-a constatat că instanța competentă cu analizarea legalității deciziei emisă de Camera de Conturi Constanța este Curtea de Apel Constanța, care are competența de soluționare a acțiunii în contencios administrativ având ca obiect încheierea pronunțată de Curtea de Conturi a României, încheiere ce se emite în soluționarea procedurii prealabile formulată de entitatea controlată împotriva deciziei camerelor județene.

Hotărârea celei de-a doua instanțe aflate în conflict Prin sentința civilă nr. 323/CA din 02 iulie 2012, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis excepția necompetenței materiale a Curții de Apel Constanța, a declinat cauza având ca obiect excepție nelegalitate act administrativ spre competentă soluționare Tribunalului Constanța și a înaintat cauza la Înalta Curte de Casație și Justiție pentru soluționarea conflictului negativ de competență. Pentru a pronunța această hotărâre, Curtea de Apel a reținut că Tribunalul a fost sesizat cu soluționarea acțiunii având ca obiect anularea parțială a dispoziției din 17 iulie 2011, emisă de către Primarul municipiului Mangalia prin care s-a dispus imputarea reclamantului H.E.

a sumelor încasate în anul 2009 cu titlu de drepturi bănești. Întrucât dispoziția contestată a fost emisă ca urmare a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi, reclamantul a invocat excepția de nelegalitate a deciziei nr. 7 din 14 ianuarie 2011 emisă de Camera de Conturi a județului Constanța. În cauză, excepția de nelegalitate are ca obiect decizia nr. 7 din 14 ianuarie 2011 emisă de Camera de Conturi a județului Constanța, structură fără personalitate juridică ce exercită, potrivit art. 1 alin. (5) din Legea nr. 94/1992, funcțiile Curții de Conturi în unitatea administrativ-teritorială a județului Constanța.

Împrejurarea că prin Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități s-a prevăzut dreptul conducătorului entității verificate de a sesiza instanța de contencios administrativ doar împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor nu este în măsură să determine o altă competență. Rațiunea unor astfel de dispoziții este aceea de a introduce un recurs administrativ, respectiv o procedură prealabilă și obligatorie prin care se poate reveni asupra măsurilor dispuse, situație în care accesul la instanță este deschis numai după epuizarea căilor administrative de atac. Prin urmare, instituirea unei astfel de proceduri nu poate conduce la altă competență materială decât cea instituită de art. 10 din Legea nr. 554/2004, cu atât mai mult cu cât, potrivit aceluiași text de lege, excepția de la regulă trebuie să fie reglementată prin lege organică.

Pentru aceleași considerente, instanța a apreciat că dispozițiile art. 228 din Regulamentul Curții de Conturi aprobat prin Hotărârea Curții de Conturi nr. 130/2010, în vigoare începând cu 01 ianuarie 2011, nu pot înfrânge dispozițiile legale mai sus citate. Regulatorul de competență Înalta Curte, constatând îndeplinite condițiile prevăzute de art. 20 alin. (1), art. 21 și art. 22 alin. (3) C. proc. civ., va pronunța, în raport cu obiectul cauzei, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, regulatorul de competență și va stabili competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Pentru a soluționa conflictul negativ de competență, în raport cu actele depuse la dosarul cauzei, Înalta Curte reține că obiectul litigiului îl constituie excepția de nelegalitate a deciziei nr. 7 din 14 ianuarie 2011 emisă de Camera de Conturi a județului Constanța. Atât în ceea ce privește anularea actelor administrative, cât și în cazul constatării nelegalității acestora pe calea excepției, competența materială și teritorială a instanței de fond și de recurs se stabilește în raport de aceleași dispoziții legale. Astfel, acțiunile ce au ca obiect atât anularea, cât și excepția de nelegalitate a actelor în discuție, vor fi judecate de aceeași instanță în favoarea căreia s-a stabilit competența materială și teritorială.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare, noțiunea de act administrativ este definită ca fiind „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice”. În raport de obiectul cererii de chemare în judecată și de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) menționate, se impune a stabili care este actul administrativ care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, care este actul supus executării și care poate constitui obiectul unei cereri adresate instanței de contencios administrativ.

Potrivit dispozițiilor art. 204 și 210 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activității specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor de control rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 130/2010 publicată în M. Of. al României nr. 832/13.12.2010, Partea I, împotriva măsurilor dispuse prin decizia Camerei de Conturi județene se poate formula contestație în termen de 15 zile, care „suspendă obligația executării deciziei până la soluționarea ei de către Comisia de Soluționare a Contestațiilor. Executarea măsurilor devine obligatorie de la data comunicării încheierii formulate de Comisia de Soluționare a Contestațiilor, prin care se respinge integral sau parțial contestația”.

În raport de dispozițiile legale menționate, se reține că actul administrativ care produce efecte juridice, fiind supus obligației executării, este decizia structurii teritoriale a Curții de Conturi, acesta fiind actul care îndeplinește cerințele de a fi apreciat ca având natura juridică a unui act administrativ, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. Este adevărat că Regulamentul menționat cuprinde procedura de contestare a deciziilor structurilor județene ale Curții de Conturi, prevăzându-se la art. 227 că împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor, conducătorul entității verificate poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă în condițiile Legii contenciosului administrativ.

Potrivit art. 228 din același regulament, „competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor, aparține secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul Curții de Apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate în condițiile Legii contenciosului administrativ”.

Referindu-se la competența instanțelor de contencios administrativ, dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prevăd că: „Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 500.000 RON se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 500.000 RON se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel”.

Dat fiind faptul că dispozițiile din regulament menționate fac trimitere la Legea contenciosului administrativ, se pune problema stabilirii competenței materiale de soluționare a cauzei, referitoare la actul administrativ care constituie obiectul cererii deduse judecății, acesta fiind emis de o structură județeană a Curții de Conturi, respectiv de o autoritate publică județeană. Dispozițiile art. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, sunt contrare prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ, inclusiv în ceea ce privește competența instanțelor de contencios administrativ.

De la dreptul comun prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se poate deroga doar prin dispoziții speciale cuprinse într-o lege organică specială. Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010 nu intră în categoria legilor organice speciale, astfel că se impune a se stabili competența materială în raport de dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. În concluzie, față de toate argumentele expuse, Înalta Curte, ținând seama de dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 2 C. proc. civ., stabilește că revine competența materială de soluționare a cauzei Tribunalului, secția contencios administrativ și fiscal, întrucât obiectul litigiului este un act administrativ emis de o structură județeană a Curții de Conturi, ca autoritate publică județeană.

În altă ordine, chiar dacă soluțiile în ceea ce privește excepțiile de nelegalitate produc efecte juridice doar între părțile din litigiu, faptul că prin decizia nr. 4522 din 04 octombrie 2011 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, cu caracter irevocabil, a fost soluționată în sensul admiterii excepția de nelegalitate a dispozițiilor pct. 228 și 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, întărește argumentele expuse anterior cu privire la competența materială de soluționare a unor astfel cauze. De asemenea, și prin decizia nr. 421 din 27 ianuarie 2012 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, s-a constatat nelegalitatea acelorași dispoziții.

În consecință, având în vedere considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 22 alin. (3) și (5) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competența de soluționare a cauzei, în primă instanță, în favoarea Tribunalului Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Stabilește competența de soluționare a cauzei privind pe reclamantul H.E. în contradictoriu cu pârâții Primarul municipiului Mangalia și Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi a județului Constanța în favoarea Tribunalului Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 16 noiembrie 2012.