ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4858/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4858/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra conflictului negativ

de competență de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Obiectul acțiunii judiciare

Prin cererea de chemare

în judecată înregistrată la data de 12 septembrie 2011 pe rolul Tribunalului Constanța,

secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul H.E., în contradictoriu

cu paratul Primarul municipiului Mangalia, a solicitat anularea parțială a dispoziției

din 17 iulie 2011 emisă de către pârât, apreciată ca fiind nelegală și netemeinică,

precum și suspendarea executării parțiale a dispoziției din 17 iulie 2011.

Pe cale de excepție, a

fost invocată nelegalitatea deciziei nr. 7 din 14 ianuarie 2011 emisă de către Camera

de Conturi Constanța.

Reclamantul a precizat

că, prin decizia nr. 7 din 14 ianuarie 2011 a Curții de Conturi a României - Camera

de Conturi a județului Constanța, s-a dispus, printre alte măsuri, ca angajatorul

- Primarul municipiului Mangalia să stabilească întinderea prejudiciului creat prin

plata unor alte drepturi salariale calificate de către organul de control ca fiind

nelegale, precum și recuperarea acestuia.

Astfel, se susține că

prin dispoziția contestată i s-a imputat reclamantului suma de 5.677 RON, reprezentând

sporuri și alte drepturi de natură salarială care i-au fost acordate în anul 2009.

Se arată că dispoziția

contestată a fost emisă cu încălcarea dispozițiilor legale, prin invocarea deciziei

nr. 7/2011 a Curții de Conturi a României, această decizie fiind contestată de pârât

și atacată la instanța de contencios administrativ, pe rolul Curții de Apel Constanta

aflându-se Dosarul nr. 698/36/2011.

Hotărârea primei instanțe

aflate în conflict

Prin încheierea nr. 2122

din 09 noiembrie 2011, Tribunalul Constanța, secția de contencios administrativ

și fiscal, a respins cererea de suspendare a executării actului administrativ formulată

de reclamantul H.E., în contradictoriu cu pârâtul Primarul municipiului Mangalia,

a sesizat Curtea de Apel Constanța cu soluționarea excepției de nelegalitate a deciziei

nr. 7 emisă de Camera de Conturi a județului Constanța și a suspendat judecata

cauzei până la soluționarea excepției de nelegalitate.

Pentru a pronunța această

soluție, Tribunalul a reținut că, prin dispoziția de imputare din 17 iulie 2011

emisă de către pârâtul Primarul Mun.Mangalia, s-a dispus, în raport de prevederile

deciziei nr. 7 din 14 ianuarie 2011 a Curții de Conturi a României - Camera de Conturi

a județului Constanța și în temeiul art. 84 lit. b) și art. 85 din Legea nr. 188/1999,

recuperarea prejudiciului cauzat de plata sporurilor și altor drepturi către funcționarii

publici din cadrul aparatului de specialitate a Primăriei municipiului Mangalia,

în sarcina reclamantului fiind stabilit un debit de 5.677 RON.

Analizând cererea de suspendare

a executării formulată, Curtea a reținut că cele două condiții prevăzute de

art. 14, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă sunt reciproc determinate,

în sensul că pericolul producerii unei pagube iminente determină cazul bine justificat.

Argumentele invocate de

către reclamant sunt nefondate, în condițiile în care paguba iminentă nu se prezumă,

ci ea trebuia a fi dovedită de către persoana lezată, prin probe concludente. Reclamantul,

cu privire la solicitarea de suspendare a actului administrativ contestat, nu a

administrat probe în dovedirea pagubei iminente invocate.

Simplu fapt că punerea

în executare a dispoziției de imputare contestată conduce la un venit salarial mai

redus pentru reclamant, nu constituie un motiv de admitere a cererii de suspendare

a executării actului administrativ, întrucât există posibilitatea recuperării ulterioare

a eventualului prejudiciu, prin anularea actului administrativ nelegal și netemeinic

și restituirea sumelor cuvenite.

Pentru aceste considerente,

instanța a apreciat că în cauză nu este îndeplinită condiția legală a pagubei iminente,

și cum cele două condiții impuse de dispoz. art. 14 din Legea nr. 554/2004 sunt

cumulative, Tribunalul a apreciat nefondată cererea de suspendare a actului administrativ

contestat.

În ceea ce privește excepția

de nelegalitate invocată, Tribunalul a reținut că, în speță, excepția de nelegalitate

are ca obiect decizia nr. 7/2011 a Camerei de Conturi a județului Constanța, decizia

ce a stat la baza emiterii dispoziției ce face obiectul prezentei acțiuni în anulare.

Prin urmare, s-a apreciat

că de decizia nr. 7/2011 a Camerei de Conturi a județului Constanța depinde soluționarea

litigiului pe fond.

De asemenea, decizia

nr. 7/2011 reprezintă un act administrativ unilateral cu caracter individual ce

poate face obiectul excepției de nelegalitate.

În ceea ce privește instanța

competentă să judece excepția de nelegalitate, Tribunalul a reținut că, în speță,

obiectul excepției privește un act administrativ emis de o autoritate publică județeană.

Acest act însă nu poate face obiectul unei acțiuni directe de anulare la instanța

Tribunalul Constanța motivat de dispozițiile hotărârii nr. 130/2010 a Curții de

Conturi a României și de Legea nr. 94/1992.

Prin urmare, s-a reținut

că instanța competentă să soluționeze excepția de nelegalitate este instanța competentă

să soluționeze fondul cauzei.

Astfel, nu se poate aprecia

că excepția de nelegalitate ce vizează un act al autorității publice județene este

în competența Tribunalului Constanța, în condițiile în care împotriva acestei decizii

se urmează procedura jurisdicțională, respectiv se formulează contestație pentru

soluționarea căreia Curtea de Conturi a României emite o încheiere, încheiere a

cărei legalitate se analizează de Curtea de Apel.

Față de aceste aspecte,

s-a constatat că instanța competentă cu analizarea legalității deciziei emisă de

Camera de Conturi Constanța este Curtea de Apel Constanța, care are competența de

soluționare a acțiunii în contencios administrativ având ca obiect încheierea pronunțată

de Curtea de Conturi a României, încheiere ce se emite în soluționarea procedurii

prealabile formulată de entitatea controlată împotriva deciziei camerelor județene.

Hotărârea celei de-a doua

instanțe aflate în conflict

Prin sentința civilă

nr. 323/CA din 02 iulie 2012, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de

contencios administrativ și fiscal, a admis excepția necompetenței materiale a Curții

de Apel Constanța, a declinat cauza având ca obiect excepție nelegalitate act administrativ

spre competentă soluționare Tribunalului Constanța și a înaintat cauza la Înalta

Curte de Casație și Justiție pentru soluționarea conflictului negativ de competență.

Pentru a pronunța această

hotărâre, Curtea de Apel a reținut că Tribunalul a fost sesizat cu soluționarea

acțiunii având ca obiect anularea parțială a dispoziției din 17 iulie 2011, emisă

de către Primarul municipiului Mangalia prin care s-a dispus imputarea reclamantului

H.E. a sumelor încasate în anul 2009 cu titlu de drepturi bănești.

Întrucât dispoziția contestată

a fost emisă ca urmare a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi, reclamantul a invocat

excepția de nelegalitate a deciziei nr. 7 din 14 ianuarie 2011 emisă de Camera de

Conturi a județului Constanța.

În cauză, excepția de

nelegalitate are ca obiect decizia nr. 7 din 14 ianuarie 2011 emisă de Camera de

Conturi a județului Constanța, structură fără personalitate juridică ce exercită,

potrivit art. 1 alin. (5) din Legea nr. 94/1992, funcțiile Curții de Conturi în

unitatea administrativ-teritorială a județului Constanța.

Împrejurarea că prin Regulamentul

privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum

și valorificarea actelor rezultate din aceste activități s-a prevăzut dreptul conducătorului

entității verificate de a sesiza instanța de contencios administrativ doar împotriva

încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor nu este în măsură să

determine o altă competență. Rațiunea unor astfel de dispoziții este aceea de a

introduce un recurs administrativ, respectiv o procedură prealabilă și obligatorie

prin care se poate reveni asupra măsurilor dispuse, situație în care accesul la

instanță este deschis numai după epuizarea căilor administrative de atac.

Prin urmare, instituirea

unei astfel de proceduri nu poate conduce la altă competență materială decât cea

instituită de art. 10 din Legea nr. 554/2004, cu atât mai mult cu cât, potrivit

aceluiași text de lege, excepția de la regulă trebuie să fie reglementată prin lege

organică.

Pentru aceleași considerente,

instanța a apreciat că dispozițiile art. 228 din Regulamentul Curții de Conturi

aprobat prin Hotărârea Curții de Conturi nr. 130/2010, în vigoare începând cu 01

ianuarie 2011, nu pot înfrânge dispozițiile legale mai sus citate.

Regulatorul de competență

Înalta Curte, constatând

îndeplinite condițiile prevăzute de art. 20 alin. (1), art. 21 și art. 22 alin.

(3) C. proc. civ., va pronunța, în raport cu obiectul cauzei, precum și cu dispozițiile

legale incidente pricinii, regulatorul de competență și va stabili competența de

soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Constanța, secția de contencios administrativ

și fiscal, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Pentru a soluționa conflictul

negativ de competență, în raport cu actele depuse la dosarul cauzei, Înalta Curte

reține că obiectul litigiului îl constituie excepția de nelegalitate a deciziei

nr. 7 din 14 ianuarie 2011 emisă de Camera de Conturi a județului Constanța.

Atât în ceea ce privește

anularea actelor administrative, cât și în cazul constatării nelegalității acestora

pe calea excepției, competența materială și teritorială a instanței de fond și de

recurs se stabilește în raport de aceleași dispoziții legale. Astfel, acțiunile

ce au ca obiect atât anularea, cât și excepția de nelegalitate a actelor în discuție,

vor fi judecate de aceeași instanță în favoarea căreia s-a stabilit competența materială

și teritorială.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare, noțiunea

de act administrativ este definită ca fiind „actul unilateral cu caracter individual

sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea

organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere,

modifică sau stinge raporturi juridice”.

În raport de obiectul

cererii de chemare în judecată și de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) menționate,

se impune a stabili care este actul administrativ care dă naștere, modifică sau

stinge raporturi juridice, care este actul supus executării și care poate constitui

obiectul unei cereri adresate instanței de contencios administrativ.

Potrivit dispozițiilor

art. 204 și 210 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activității

specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor de control rezultate

din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 130/2010 publicată în

M. Of. al României nr. 832/13.12.2010, Partea I, împotriva măsurilor dispuse prin

decizia Camerei de Conturi județene se poate formula contestație în termen de 15

zile, care „suspendă obligația executării deciziei până la soluționarea ei de către

Comisia de Soluționare a Contestațiilor. Executarea măsurilor devine obligatorie

de la data comunicării încheierii formulate de Comisia de Soluționare a Contestațiilor,

prin care se respinge integral sau parțial contestația”.

În raport de dispozițiile

legale menționate, se reține că actul administrativ care produce efecte juridice,

fiind supus obligației executării, este decizia structurii teritoriale a Curții

de Conturi, acesta fiind actul care îndeplinește cerințele de a fi apreciat ca având

natura juridică a unui act administrativ, astfel cum acesta este definit în

art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările

ulterioare.

Este adevărat că Regulamentul

menționat cuprinde procedura de contestare a deciziilor structurilor județene ale

Curții de Conturi, prevăzându-se la art. 227 că împotriva încheierii emise de comisia

de soluționare a contestațiilor, conducătorul entității verificate poate sesiza

instanța de contencios administrativ competentă în condițiile Legii contenciosului

administrativ.

Potrivit art. 228 din

același regulament, „competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul

entității verificate împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor,

aparține secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul Curții de Apel

în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate în condițiile Legii

contenciosului administrativ”.

Referindu-se la competența

instanțelor de contencios administrativ, dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004, prevăd că: „Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate

de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și

impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până

la 500.000 RON se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar

cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale,

precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum

și accesorii ale acestora mai mari de 500.000 RON se soluționează în fond de secțiile

de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică

specială nu se prevede altfel”.

Dat fiind faptul că dispozițiile

din regulament menționate fac trimitere la Legea contenciosului administrativ, se

pune problema stabilirii competenței materiale de soluționare a cauzei, referitoare

la actul administrativ care constituie obiectul cererii deduse judecății, acesta

fiind emis de o structură județeană a Curții de Conturi, respectiv de o autoritate

publică județeană.

Dispozițiile art. 228

din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010,

sunt contrare prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă

dreptul comun în materia contenciosului administrativ, inclusiv în ceea ce privește

competența instanțelor de contencios administrativ.

De la dreptul comun prevăzut

de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se poate deroga doar prin dispoziții

speciale cuprinse într-o lege organică specială.

Regulamentul aprobat prin

Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010 nu intră în categoria legilor

organice speciale, astfel că se impune a se stabili competența materială în raport

de dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările

ulterioare.

În concluzie, față de

toate argumentele expuse, Înalta Curte, ținând seama de dispozițiile art. 10

alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 2 C. proc. civ., stabilește că revine competența

materială de soluționare a cauzei Tribunalului, secția contencios administrativ

și fiscal, întrucât obiectul litigiului este un act administrativ emis de o structură

județeană a Curții de Conturi, ca autoritate publică județeană.

În altă ordine, chiar

dacă soluțiile în ceea ce privește excepțiile de nelegalitate produc efecte juridice

doar între părțile din litigiu, faptul că prin decizia nr. 4522 din 04 octombrie

2011 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ

și fiscal, cu caracter irevocabil, a fost soluționată în sensul admiterii excepția

de nelegalitate a dispozițiilor pct. 228 și 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea

Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, întărește argumentele expuse anterior cu

privire la competența materială de soluționare a unor astfel cauze. De asemenea,

și prin decizia nr. 421 din 27 ianuarie 2012 a Înaltei Curți de Casație și Justiție,

secția de contencios administrativ și fiscal, s-a constatat nelegalitatea acelorași

dispoziții.

În consecință, având în

vedere considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 22 alin.

(3) și (5) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competența de soluționare a cauzei,

în primă instanță, în favoarea Tribunalului Constanța, secția de contencios administrativ

și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența

de soluționare a cauzei privind pe reclamantul H.E. în contradictoriu cu pârâții

Primarul municipiului Mangalia și Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi

a județului Constanța în favoarea Tribunalului Constanța, secția de contencios administrativ

și fiscal.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 16 noiembrie

2012.