ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1858/2012

Asupra conflictului negativ de competență de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Hotărârile care au declanșat conflictul negativ de competență Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Constanța, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanții comuna A. prin Primar și Primarul comunei A. au solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi Constanța anularea procesului-verbal de constatare din 08 aprilie 2011 întocmit de Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi a Județului Constanța, a deciziei nr. 22 din 04 mai 2011 emisă de Camera de Conturi Constanța și a încheierii nr. 3 din 30 mai 2011 emisă de Comisia de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României - Camera de Conturi Constanța.

În motivarea contestației, reclamanții au arătat că prin decizia nr. 22 din 04 mai 2011, Camera de Conturi Constanța a constatat în privința anumitor sume plătite salariaților că acestea au un caracter nelegal, impunându-se măsurile prevăzute în decizie, motivarea nelegalității acordării sumelor de bani fiind evidențiată în cadrul procesului verbal din 08 aprilie 2011. Împotriva deciziei nr. 22 din 04 mai 2011 reclamanții au formulat contestație administrativă în procedura prevăzută de art. 92-105 din H.G. nr. 1/2009, la care s-a răspuns prin încheierea nr. 3 din 30 mai 2011 prin care contestația a fost respinsă, argumentele reținute în cadrul acesteia fiind similare celor cuprinse în procesul verbal și în decizia administrativă contestată.

Tribunalul Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 1635 din 06 octombrie 2011 a admis excepția necompetenței materiale invocată de pârâtă și pe cale de consecință a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Constanța.

Pentru a pronunța această soluție, Tribunalul a reținut că actul supus cenzurii instanței este încheierea emisă de Comisia de Soluționare a Contestațiilor, din cadrul Curții de Conturi a României, astfel că, potrivit dispozițiilor art. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, c ompetența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de Soluționare a Contestațiilor aparține secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul Curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate, în condițiile Legii contenciosului administrativ.

A mai reținut Tribunalul că în cadrul procedurii reglementate de art. 228 precitat, instanța are a verifica în primul rând legalitatea încheierii prin care s-a soluționat contestația administrativă și doar pe cale incidentală va analiza și legalitatea deciziei emise de Camera de Conturi a Județului Constanța, întrucât capătul principal al cererii, în funcție de care se apreciază competența materială a instanței, are ca obiect anularea acestei încheieri.

Prin urmare, competența materială a instanței de contencios administrativ este dată de ierarhia autorității publice emitente a actului administrativ supus controlului de legalitate, astfel că în raport de dispozițiile art. 10 din Legea nr. 554/2004, cererea privind anularea încheierii emise de Curtea de Conturi este de competența Curții de apel, învestită cu soluționarea cauzei, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 35 din 18 ianuarie 2012 a admis excepția de necompetență materială invocată din oficiu și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal.

Prin aceeași sentință a constatat ivit conflictul negativ de competență și în conformitate cu art. 22 C. proc. civ., a dispus înaintarea dosarului la Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, în vederea soluționării conflictului negativ de competență. Pentru a pronunța această soluție, Curtea de Apel a reținut că obiectul cererii vizează anularea încheierii nr. 3 din 30 mai 2011 emisă de Camera de Conturi Constanța, a deciziei nr. 22 din 4 mai 2011 și a raportului de control din 08 aprilie 2011 emise de Camera de Conturi a Județului Constanța. Așadar, se contestă acte administrative emise de Camera de Conturi a Județului Constanța, structură fără personalitate juridică ce exercită, potrivit art. 1 alin. (5) din Legea nr. 94/1992, funcțiile Curții de Conturi în unitatea administrativ-teritorială a județului Constanța.

Împrejurarea că pârâta nu are personalitate juridică nu prezintă nicio relevanță sub aspectul stabilirii competenței instanței care soluționează acțiunea în anularea actelor administrative emise de aceasta, neputându-se considera că, în lipsa personalității juridice a emitentului actului, actele au fost emise de o autoritate publică centrală, singura care are personalitate juridică.

A mai reținut Curtea de Apel că nu pot fi incidente dispozițiile art. 228 din Regulamentul Curții de Conturi aprobat prin Hotărârea Curții de Conturi nr. 130 în vigoare începând cu 1 ianuarie 2011, în condițiile în care, aceste dispoziții au înlocuit fără o anumită justificare dispozițiile din Hotărârea nr. 1/2009 (art. 107 și 108) a Curții de Conturi, prin care se reglementa o competență materială diferită, în funcție de emitentul actului, respectiv: secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București, pentru încheierile emise de către structurile centrale ale Curții de Conturi și secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalelor județene - în cazul încheierilor emise la nivelul camerelor de conturi.

Prin extinderea competenței materiale a Curții de apel la toate încheierile date în soluționarea contestațiilor, fără a distinge cu privire la emitentul actului contestat, se încalcă dispozițiile imperative ale art. 10 din Legea nr. 554/2004, transformându-se Curtea de apel într-o instanță de fond pentru toate litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi, aspect nereglementat prin Legea nr. 94/1992. Ori, ținând seama de ierarhia actelor normative și având în vedere că prin atribuțiile conferite de lege Curtea de Conturi nu are îndrituirea de a stabili o competență specială și derogatorie a instanțelor de judecată, Curtea a reținut competența instituită de lege și nu pe cea stabilită de hotărârea Curții de Conturi.

Având în vedere că litigiul privește acte emise de o autoritate publică locală, s-a apreciat că revine Tribunalului Constanța, secția de contencios-administrativ, competența materială de soluționare a cauzei, potrivit dispozițiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 modificată și completată. 2. Hotărârea Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, ca regulator de competență Înalta Curte, în raport de dispozițiile art. 20 C. proc. civ., reține că a fost legal învestită cu soluționarea conflictului negativ de competență.

Pentru a soluționa conflictul negativ de competență, în raport de actele depuse la dosarul cauzei, se reține că obiectul cererii de chemare în judecată îl constituie anularea procesului-verbal de constatare din 08 aprilie 2011 întocmit de Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi a Județului Constanța, a deciziei nr. 22 din 04 mai 2011 și a încheierii nr. 3 din 30 mai 2011 emisă de Comisia de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Camerei de Conturi Constanța. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare, noțiunea de act administrativ este definită ca fiind „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice”.

În raport de obiectul cererii de chemare în judecată și de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) menționate, se impune a stabili care este actul administrativ care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, care este actul supus executării și care poate constitui obiectul unei cereri adresate instanței de contencios administrativ. Potrivit dispozițiilor art. 204 și 210 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activității specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor de control rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 130/2010 publicată în M. Of. al României nr. 832/13.12.2010, Partea I, împotriva măsurilor dispuse prin decizia camerei de conturi județene se poate formula contestație în termen de 15 zile, care „suspendă obligația executării deciziei până la soluționarea ei de către Comisia de Soluționare a Contestațiilor.

Executarea măsurilor devine obligatorie de la data comunicării încheierii formulate de Comisia de Soluționare a Contestațiilor, prin care se respinge integral sau parțial contestația”. În raport de dispozițiile legale menționate, se reține că actul administrativ care produce efecte juridice, fiind supus obligației executării este decizia structurii Curții de Conturi prin care se respinge integral sau parțial contestația, acesta fiind actul care îndeplinește cerințele de a fi apreciat ca având natura juridică a unui act administrativ, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Este adevărat că regulamentul menționat cuprinde procedura de contestare a deciziilor structurilor județene ale Curții de Conturi, prevăzându-se la art. 227 că împotriva încheierii emise de Comisia de Soluționare a Contestațiilor, conducătorul entității verificate poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă în condițiile Legii contenciosului administrativ. Potrivit art. 228 din același Regulament, „competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de Soluționare a Contestațiilor, aparține secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul Curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate în condițiile Legii contenciosului administrativ”.

Referindu-se la competența instanțelor de contencios administrativ, dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prevăd că: „Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 500.000 de RON se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 500.000 de RON se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale Curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel”.

Dat fiind faptul că dispozițiile sus-menționate din regulament fac trimitere la Legea contenciosului administrativ, se pune problema stabilirii competenței materiale de soluționare a cauzei, referitoare la actul administrativ care constituie obiectul cererii deduse judecății, acesta fiind emis de o structură județeană a Curții de Conturi, respectiv de o autoritate publică județeană. Dispozițiile art. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, sunt contrare prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ, inclusiv în ceea ce privește competența instanțelor de contencios administrativ.

De la dreptul comun prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 se poate deroga doar prin dispoziții speciale cuprinse într-o lege organică specială. Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010 nu intră în categoria legilor organice speciale, astfel că se va stabili competența materială în raport de dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. În concluzie, față de toate argumentele expuse, Înalta Curte, ținând seama de dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 2 C. proc. civ., stabilește că în cazul în care se respinge total sau parțial contestația împotriva deciziei structurii Curții de Conturi, revine competența materială de soluționare a cauzei Tribunalului, secția contencios administrativ și fiscal, întrucât obiectul litigiului este un act administrativ emis de o structură județeană a Curții de Conturi, ca autoritate publică județeană.

În cazul în care, în procedura instituită de Regulament pentru soluționarea contestației la decizie intervine desființarea/anularea deciziei emise de structura Curții de Conturi, printr-o încheiere emisă de Comisia de Soluționare a Contestației, care se substituie astfel deciziei structurii județene, competența materială de soluționare a cauzei revine Curții de Apel, secția contencios administrativ și fiscal, întrucât, în această situație, actul administrativ care produce efecte juridice și „dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice”, fiind supus executării este această încheiere emisă de o comisie care funcționează în cadrul Curții de Conturi a României, autoritate publică centrală.

În altă ordine, chiar dacă soluțiile în ceea ce privește excepțiile de nelegalitate produc efecte juridice doar între părțile din litigiu, faptul că prin decizia nr. 4522 din 4 octombrie 2011 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 259/32/2011, a fost respins recursul împotriva sentinței civile nr. 112/2011 a Curții de Apel Bacău prin care s-a admis excepția de nelegalitate și s-a constatat nelegalitatea dispozițiilor pct. 228 și 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, întărește argumentele expuse anterior cu privire la competența materială de soluționare a unor astfel de cauze.

În același sens, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, s-a pronunțat și prin deciziile nr. 5657 din 24 noiembrie 2011 și nr. 5658 din 24 noiembrie 2011. Cum în cauză, contestația împotriva deciziei nr. 22 din 04 mai 2011 emisă de Camera de Conturi Constanța a fost respinsă prin încheierea nr. 3 din 30 mai 2011 emisă de Comisia de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României - Camera de Conturi Constanța, Înalta Curte, ținând seama de considerentele expuse și în temeiul art. 22 alin. (5) C. proc. civ., va stabili competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Constanța, secția de contencios administrativ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Stabilește competența de soluționare a cauzei privind pe reclamanții comuna A. prin Primar și Primarul comunei A. și pe pârâta Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi a Județului Constanța în favoarea Tribunalului Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 4 aprilie 2012.